Henvendelse af 22/3-19 fra Institut for Menneskerettigheder om forbud til dømte seksualforbrydere

Retsudvalget (REU), Folketinget
Christiansborg
1240 København K
Danmark
L 1 7 3 , A N M O D N I N G O M F O R E T R Æ D E
Jeg skal hermed anmode om foretræde for Retsudvalget i anledning af
forslag til lov om ændring af straffeloven (forbud til dømte
seksualforbrydere), som blev fremsat den 27. februar 2019 og 1.
behandlet den 15. marts 2019.
Lovforslaget giver en række meget vidtgående beføjelser til politiet, der
kan gennemføre omfattende indgreb i privatlivets fred. Der er ikke krav
om forudgående retskendelse, og der stilles ikke noget krav til politiets
mistankekrav, før de kan anvende tvangsindgreb.
Lovforslaget indfører en helt ny og principielt meget betænkelig måde
at føre kontrol med tidligere straffede personer på.
Hvis man i dag giver politiet den slags redskaber til at føre kontrol med
dømte seksualforbrydere, hvorfor så ikke i morgen give politiet samme
vidtgående beføjelser over for alle mulige andre, der har været i
myndighedernes søgelys?
Jeg henviser i det hele til instituttets vedhæftede høringssvar af 11.
februar 2019.
Jeg håber at få lejlighed til at drøfte lovforslaget med udvalget.
Med venlig hilsen
Jonas Christoffersen
DIREKTØR
WILDERS PLADS 8K
1403 KØBENHAVN K
TELEFON 3269 8888
JCH@HUMANRIGHTS.DK
MENNESKERET.DK
DOK. NR. 19/00864-1
22. MARTS 2019
Retsudvalget 2018-19
L 173 Bilag 3
Offentligt


Justitsministeriet
Slotsholmsgade 10
1216 København K
Danmark
E-mail: strafferetskontoret@jm.dk
H Ø R I N G O V E R U D K A S T T I L L O V F O R S L A G O M
Æ N D R I N G A F S T R A F F E L O V E N ( F O R B U D T I L D Ø M T E
S E K S U A L F O R B R Y D E R E )
Justitsministeriet har ved e-mail af 14. januar 2019 anmodet om Institut
for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til udkast til
lovforslag om ændring af straffeloven (Forbud til dømte
seksualforbrydere).
1. SAMMENFATNING
Lovudkastet gennemfører en række ændringer af straffelovens § 236
om meddelelse af opholds-, bolig-, besøgs- og kontaktforbud til
personer, der er dømt for visse seksuelle forbrydelser. Ændringerne
vedrører blandt andet den geografiske udstrækning af et forbud,
betingelserne for forbuddets meddelelse samt varigheden af forbuddet.
Som noget nyt medfører lovudkastet, at forbud fremadrettet som
udgangspunkt gives uden tidsbegrænsning.
Udkastet indebærer også, at politiet uden retskendelse kan skaffe sig
adgang til den dømtes bolig og foretage undersøgelse af boligen og
genstande, som den dømte råder over (f.eks. breve, papirer m.v.), for at
kontrollere, om den dømte overholder et meddelt forbud. Politiet kan i
den forbindelse også tage genstande med sig med henblik på nærmere
undersøgelser.
Instituttet anerkender, at lovændringerne i udkastet har et
anerkendelsesværdigt formål. Det gælder ikke mindst i forhold til at
sikre, at personer som har begået seksuelle overgreb mod børn, ikke
begår lignende lovovertrædelser i fremtiden. Men for at opnå formålet
giver udkastet en række meget vidtgående beføjelser til politiet og
indeholder omfattende indgreb i privatlivets fred og retten til
bevægelsesfrihed, som begge er beskyttede i menneskeretten.
Desuden er præciseringen af forbuddenes anvendelsesområder
utilstrækkelig.
WILDERS PLADS 8K
1403 KØBENHAVN K
TELEFON 3269 8888
MOBIL 5093 3960
LOHO@HUMANRIGHTS.DK
MENNESKERET.DK
DOK. NR. 19/00191-2
11. FEBRUAR 2019
Retsudvalget 2018-19
L 173 Bilag 3
Offentligt
2/16
Lovforslaget yder hverken nogen konkret vejledning eller
eksemplificerer situationer, hvor politiet skal anvende tvangsindgreb
som undersøgelse af bolig eller genstande i forbindelse med tilsyn.
Politiet er dermed overladt et meget vidt skøn, og instituttet er
bekymret for, at brugen af tvangsindgreb i disse situationer vil blive
vilkårlig.
Instituttet er endvidere bekymret for, at der vil ske en stigning i antallet
af sigtelser i sager om andre forhold end det, som tilsynet vedrører
(adgangen til tilfældighedsfund).
På baggrund heraf er Institut for Menneskerettigheders væsentligste
anbefalinger, at Justitsministeriet:
 i lovteksten indsætter en adgang for politiet til at meddele tilladelse
til færden eller ophold i et område i særlige tilfælde med inspiration
i bestemmelsen i straffelovens § 79 a, stk. 3.
 ændrer udkastet, så forbud kan indbringes for retten til fornyet
domstolsprøvelse efter endt afsoning, og at forbuddet med rimelige
mellemrum tages op til vurdering af indgrebets omfang og fortsatte
nødvendighed.
 ændrer ordlyden af § 236, stk. 4, således at udgangspunktet for et
forbud ikke er, at det meddeles ubegrænset.
 i § 236, stk. 8 om politiets varetagelse af tilsynsopgaven indsætter
et krav om forudgående eller efterfølgende retskendelse og et
kvalificeret mistankekrav.
 fremadrettet tilvejebringer oplysninger om sammenhængen mellem
kontrolbesøg efter straffelovens § 236 og efterfølgende sigtelser for
overtrædelse af straffeloven m.v.
2. OPHOLDS-, BOLIG-, BESØGS- OG KONTAKTFORBUD
2.1. KORT OM UDKASTETS INDHOLD
Med udkastet foreslår Justitsministeriet en række ændringer til
straffelovens § 236 vedrørende forbud, som retten kan give en dømt i
forbindelse med en dom for seksualkriminalitet (opholds-, bolig-,
besøgs- og kontaktforbud). Ændringerne vedrører navnlig:
- Geografisk rækkevidde: opholdsforbud efter straffelovens § 236,
stk. 1, nr. 1, udvides, således at retten kan bestemme, at
forbuddet skal omfatte flere nærmere afgrænsede områder,
hvor der er fare for, at den dømte begår ny lovovertrædelse af
lignende beskaffenhed. Derved udvides rækkevidden i forhold til
gældende ret, hvor opholdsforbud alene gives til et nærmere
afgrænset område i nærheden af gerningsstedet.
- Betingelser for forbud: straffelovens § 236, stk. 3, ændres,
således at forbud kan gives, når det efter karakteren af det
3/16
begåede forhold og oplysningerne om den dømtes person,
herunder om tidligere kriminalitet, må antages, at der er fare
for, at den dømte vil begå ny lovovertrædelse af lignende
beskaffenhed. Med ændringen vil det ikke længere være et krav,
at der er nærliggende fare for, at den dømte vil begå ny
lovovertrædelse af lignende beskaffenhed. Således vil forbud
efter § 236, stk. 1, også kunne gives i tilfælde, hvor den dømte
ikke tidligere er straffet for lignede kriminalitet, når forbrydelsen
er af grovere karakter.
- Varigheden af forbud: efter straffelovens § 236, stk. 1, skal
forbud fremover, som udgangspunkt, gives uden
tidsbegrænsning og kun i særlige tilfælde tidsbegrænses i 1-5 år
efter straffelovens § 236, stk. 4. Dette står i modsætning til
reglerne nu, hvor et forbud som udgangspunkt er tidsbegrænset
og kun i særligt grove tilfælde kan gives tidsubegrænset.
2.2. MENNESKERETTEN
Opholdsforbud mv. berører den enkeltes ret til bevægelsesfrihed, som
er beskyttet i artikel 2, stk. 1, i tillægsprotokol 4 til Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention. Bestemmelsen fastslår, at personer
der lovligt befinder sig på en stats område, har ret til frit at færdes
inden for dette og til frit at vælge sit opholdssted. Retten til
bevægelsesfrihed er dog ikke en absolut rettighed.
Bevægelsesfriheden kan begrænses, hvis begrænsningen er ”i
overensste else ed love ”, forfølger et a erke delsesværdigt
for ål og ka a ses for at være ” ødve dig i et de okratisk sa fu d”,
herunder opfylder kravet om proportionalitet (protokollens artikel 2,
stk. 3). Kravet til lovgrundlaget er ikke entydigt, men afhænger af
begrænsningens/indgrebets karakter. Et større eller mere intensivt
indgreb i en rettighed stiller således større krav til lovgrundlaget.
Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis indeholder
kravet om et lovgrundlag blandt andet et krav om forudsigelighed.1
Dette betyder, at borgeren skal have mulighed for med en rimelig grad
af sikkerhed at kunne forudsige, hvad konsekvenserne af en bestemt
handling vil være. Forudsigelighed betyder også, at det skal være klart,
hvilken personkreds et indgreb retter sig imod.
Indgrebet må ikke berøre den fundamentale kerne i den beskyttede
rettighed og må ikke overlade en uforholdsmæssigt stor skønsbeføjelse
til de myndigheder, som efterfølgende skal anvende reglen. Det skøn,
som overlades til myndighederne, skal angives med en sådan præcision,
1 Se til eksempel Sunday Times mod Storbritannien, afgørelse af 26.
april 1979, pr. 49 og Gochev mod Bulgarien, afgørelse af 26. februar
2009, pr. 46.
4/16
at det er klart, under hvilke betingelser myndighederne kan benytte sig
af adgangen til indgreb. Menneskerettighedsdomstolen har i flere
domme præciseret disse krav.2
Også retten til familie- og privatliv, som beskyttet af Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 8 og FN’s Ko ve tio o
Borgerlige og Politiske Rettigheders artikel 17, kan være relevant, når
en person udsættes for indgreb i sin bevægelsesfrihed. Det skyldes, at
muligheden for kontakt til familie, venner, arbejde m.v. begrænses. 3
I lighed med retten til bevægelsesfrihed er retten til familie- og privatliv
ikke absolut, og staterne kan under næsten tilsvarende betingelser,
som gengivet ovenfor, gøre indgreb i retten. Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol ses imidlertid ikke at have taget stilling til,
hvordan indgreb i retten til familieliv som følge af en begrænsning i
bevægelsesfriheden skal vurderes. Domstolen har i stedet vurderet
spørgsmålet om indgreb i retten til familieliv implicit i spørgsmål om
indgreb i bevægelsesfriheden.4
Det forhold, at en begrænsning af bevægelsesfriheden tillige fører til et
indgreb i retten til familieliv vil kunne indgå som et skærpende moment
i den samlede proportionalitetsvurdering af indgrebet.5
2.3. INSTITUTTETS BEMÆRKNINGER
Instituttet bemærker indledningsvist, at udkastet vedrører et væsentligt
område, hvor der eksisterer vigtige beskyttelseshensyn.
2.3.1. Generelt om forbud og adgang til efterfølgende
prøvelse af et forbud
Justitsministeriet har i bemærkningerne til det foreslåede udkast, punkt
3.2. foretaget en gennemgang af udkastets forhold til Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 2 i 4. tillægsprotokol om retten
til at færdes frit og til frit at vælge opholdssted samt konventionens
artikel 8 om retten til privatliv og familieliv. Det er Justitsministeriets
opfattelse, at den foreslåede ordning kan gennemføres inden for
rammerne af konventionen. Ministeriet bemærker i denne
sammenhæng, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ved
2 Se til eksempel Tomasso mod Italien, afgørelse af 23. februar 2017,
sagsnr. 43395/09.
3 İlet iş od Tyrkiet, afgørelse af . de e er , sags r. / ,
pr. 42 og 50.
4 Se til eksempel Olivieira mod Nederlandene, afgørelse af 4. juni 2002,
sagsnr. 33129/96, pr. 69 og Landvreugd mod Nederlandene, afgørelse
af 4. juni 2002, sagsnr. 37331/97, pr. 78.
5 Olivieira mod Nederlandene, pr. 65 og Landvreugd mod
Nederlandene, pr. 72
5/16
vurderingen af ordningens proportionalitet lægger vægt på, at formålet
med ordningen er at sikre forebyggelse af ny lovovertrædelse af
lignende beskaffenhed, at forbuddet skal være egnet til at sikre
opfyldelsen af dette formål, at det er domstolene, der fastlægger den
nærmere geografiske afgrænsning af forbuddet, og at domstolene har
mulighed for at meddele et forbud af tidsbegrænset varighed.
Instituttet har i et høringssvar af 9. september 20176 forholdt sig til
adgangen til at meddele forbud for så vidt angår bandekriminalitet.
Instituttet finder, at betragtningerne i det høringssvar også gør sig
gældende i nærværende sammenhæng.
Det forhold, at en begrænsning af bevægelsesfriheden tillige fører til et
indgreb i retten til familieliv, vil efter menneskerettighedsdomstolens
praksis kunne indgå som en skærpende omstændighed i den samlede
proportionalitetsvurdering af indgrebet. Indgreb i familie- og privatlivet
vil navnlig forekomme, når opholdsforbuddet f.eks. dækker familiens
bopæl, men kan også omfatte et barns daginstitution eller den
pågældendes arbejdssted. I disse tilfælde vil det skulle indgå i
proportionalitetsvurderingen, om forbuddet kan meddeles for en mere
begrænset geografisk og tidsmæssig udstrækning.
Instituttet bemærker, at politiet f.eks. efter straffelovens § 79 a, stk. 3,
kan meddele en person tilladelse til at færdes eller opholde sig i et
område omfattet af et opholdsforbud efter denne bestemmelses stk. 1,
hvis det af særlige grunde må anses for beføjet.
På baggrund heraf anbefaler instituttet, at Justitsministeriet:
 præciserer i bemærkningerne, at det skal indgå som et moment i
domstolenes proportionalitetsvurdering, hvis opholdsforbuddet
tillige fører til et indgreb i retten til familie- og privatliv.
 i lovteksten indsætter en adgang for politiet til at meddele tilladelse
til færden eller ophold i et område i særlige tilfælde med inspiration
i bestemmelsen i straffelovens § 79 a, stk. 3.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i forhold til artikel 2 i
4. tillægsprotokol vurderet, at myndighederne har en forpligtelse til at
sikre, at de grunde som retfærdiggør et indgreb, skal foreligge på det
tidspunkt, hvor myndighederne iværksætter et indgreb over for
borgeren og igennem den periode, indgrebet foretages.7 Dette
indebærer, at et opholdsforbud som måtte være pålagt allerede ved
6 Høringssvaret er tilgængeligt her:
https://menneskeret.dk/hoeringssvar/initiativer-rocker-
bandekriminalitet-mv.
7 Battista mod Italien, afgørelse af 2. december 2014, sagsnr.
43978/092014, pr. 42.
6/16
domfældelsen, ikke umiddelbart kan træde i kraft ved den dømtes
løsladelse.
Resocialisering, herunder konkrete initiativer som skal forebygge
indsattes tilbagefald til kriminalitet, er et vigtigt element i afsoningen af
straf. Der vil derfor kunne være forskel i domstolenes vurdering af, om
der skal meddeles forbud på tidspunktet for domfældelse og på
tidspunktet for løsladelse. En korrekt proportionalitetsafvejning vil først
kunne foretages på løsladelsestidspunktet. Hertil kommer, at artikel 2 i
4. tillægsprotokol fordrer periodisk vurdering af forbuddet - særligt i
tilfælde, hvor opholdsforbuddet løber over lang tid og/eller vedrører et
stort geografisk område.
Efter den foreslåede § 236, stk. 8, skal politiet som nævnt føre tilsyn
med forbuddets overholdelse. Af bemærkningerne fremgår, at
polititilsynet også skal anvendes på forbud meddelt før lovens
ikrafttræden.
For så vidt angår forbud, som måtte blive meddelt efter lovens
ikrafttræden, skal domstolene ifølge ministeriet inddrage det forhold i
sin vurdering, at der vil blive ført hyppige tilsyn med den dømte – og
dermed, at indgrebet bliver betydeligt intensiveret end efter gældende
ret. Ministeriet fremhæver endda denne vurdering som relevant for
spørgsmålet om forbuddet er i overensstemmelse med
proportionalitetsprincippet (afsnit 3.2. i de almindelige bemærkninger).
Instituttet bemærker, at for forbud meddelt forud for lovens
ikrafttræden, vil det intensive polititilsyn imidlertid ikke være indgået i
domstolens vurdering. Også dette taler for en jævnlig adgang til fornyet
domstolsprøvelse.
På baggrund heraf anbefaler instituttet, at Justitsministeriet:
 ændrer udkastet, så forbud kan indbringes for retten til fornyet
domstolsprøvelse efter endt afsoning, og at forbuddet med rimelige
mellemrum tages op til vurdering af indgrebets omfang og fortsatte
nødvendighed.
2.3.2. Ændring af forbuddets varighed
Det fremgår af udkastet, at et forbud meddelt efter § 236, stk. 1, skal
gives uden tidsbegrænsning. Kun i særlige tilfælde vil retten kunne
beslutte at tidsbegrænse forbuddet til en varighed af 1-5 år.
Ifølge bemærkningerne er en tidsbegrænsning navnlig relevant, hvor
dømte ikke er tidligere straffet for lignende kriminalitet og ikke er dømt
for et forhold begået mod børn.
Imidlertid vurderer instituttet, at det også i andre tilfælde er relevant at
tidsbegrænse indgrebet:
7/16
Forbud kan efter udkastet gives til personer, som er dømt for voldtægt,
blufærdighedskrænkelse, seksuelt forhold til en person under 15 år og i
nogle tilfælde til en person under 18 år, medvirken til at en person
under 18 år mod betaling eller løfte om betaling har seksuelt forhold til
en kunde, og menneskehandel af en person under 18 år.
En forbrydelse som blufærdighedskrænkelse er imidlertid i visse
tilfælde ikke af en sådan alvorlighedsgrad, at gerningen kan betegnes
som en grov forbrydelse, der fordrer et forbud.
Alvorlighedsgraden af den begåede forbrydelse er et centralt kriterium i
afvejningen og proportionalitetsvurderingen af de indgreb, der kan
foretages i den dømtes frihedsrettigheder.
Instituttet finder, at der er risiko for uproportionale indgreb, når
udgangspunktet i bestemmelsen er, at alle forbud skal være
ubegrænsede i tid.
Har indgrebet en generel og automatisk karakter, kan det ikke betragtes
som nødvendigt. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har
f.eks. fundet, at et forbud mod udrejse der blev forlænget automatisk
og uden nogen tidsbegrænsning, udgjorde en krænkelse.8
Sker et indgreb af kriminalitetsforebyggende grunde, vil der skulle
tilvejebringes konkrete holdepunkter for, at der også i fremtiden er
grund til at frygte, at den pågældende vil begå kriminalitet.9
Proportionalitetskravet indebærer desuden, at mindre indgribende
foranstaltninger altid skal tages i brug, før et indgreb må foretages. Den
foreslåede ordlyd til § 236, stk. 4, samt bemærkningerne til udkastet er
imidlertid formuleret således, at der gælder en formodning for at bruge
den mest indgribende foranstaltning (tidsubegrænset forbud) i stedet
for en formodning om, at den mindst indgribende foranstaltning
(tidsbegrænset forbud) skal anvendes.
På baggrund heraf anbefaler instituttet, at:
 Justitsministeriet ændrer ordlyden af § 236, stk. 4, således, at
udgangspunktet for et forbud ikke er, at det meddeles
tidsubegrænset.
 såfremt Justitsministeriet ikke imødekommer instituttets anbefaling
ovenfor, anbefaler instituttet, at ministeriet som det mindste
præciserer lovudkastet, så det fremgår, hvor høj en straf, der som
udgangspunkt skal være givet, for at retten kan give et
tidsubegrænset forbud.
8 Battista mod Italien, afgørelse af 2. december 2014, sagsnr.
43978/092014, pr. 42.
9 Labita mod Italien, afgørelse af 6. april 2000, sagsnr. 26772/95, pr. 195
8/16
2.3.3. Lempeligere betingelser for at meddele forbud
Med udkastet foreslås en ændring af betingelserne for at meddele
forbud efter straffelovens § 236, stk. 3, således at alle forbud efter
straffelovens § 236, stk. 1, kan gives, når det efter karakteren af det
begåede forhold og oplysningerne om den dømtes person, herunder
om tidligere kriminalitet, må antages, at der er fare for, at den dømte
vil begå ny lovovertrædelse af lignende beskaffenhed. Derved vil der
ikke længere være et krav om, at denne fare skal være nærliggende.
Der er heller ikke et krav om, at faren skal være konkret.
Det fremgår af udkastets bemærkninger til bestemmelsen, at det vil
bero på rettens skøn, om det pådømte forhold er af så grov karakter, at
der kan gives forbud i tilfælde, hvor den dømte ikke tidligere er straffet
for lignende kriminalitet.
I Tomasso mod Italien10 fandt Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, at præventive indgreb ikke kunne
etableres på baggrund af blot en mistanke, men skulle baseres på en
objektiv vurderi g af ”faktuelle eviser”, som afslørede individets
sædvanlige adfærd, levestandard eller specifikke ydre tegn på
vedkommendes kriminelle tendenser. I vurderingen kunne også indgå
den pågældendes tidligere straffedomme, verserende undersøgelser,
den pågældendes aktiviteter og de personer, som den pågældende
omgik.
Den vurdering som retten skal foretage efter straffelovens § 263, stk. 3,
bliver med det foreslåede udkast mindre konkret end den nuværende
retstilstand. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har udtalt, at
indgreb kun kan retfærdiggøres, hvis der er konkrete og klare
indikationer for en reel offentlig interesse, som opvejer individets ret til
bevægelsesfrihed. Således skal indgreb baseres på konkrete forhold,
som virkelig underbygger den fortsatte eksistens af den risiko, som
indgrebet søger at forebygge.
På baggrund heraf anbefaler instituttet, at:
 Justitsministeriet præciserer lovteksten til den foreslåede § 263, stk.
3, således, at det er en forudsætning for idømmelse af
opholdsforbud, at der er en konkret fare for, at den dømte vil begå
lignende kriminalitet.
10 Tomasso mod Italien, afgørelse af 23. februar 2017, sagsnr.
43395/09.
9/16
3. POLITIETS TILSYN MED FORBUDS OVERHOLDELSE
3.1. KORT OM UDKASTETS INDHOLD
Med udkastet foreslår Justitsministeriet som noget nyt, at politiet skal
føre tilsyn med den dømtes overholdelse af forbud givet efter
straffelovens § 236, stk. 1. Tilsynet skal udføres uanmeldt, på vilkårlige
tidspunkter og omfatte hele forbuddets gyldighedsperiode, jf. udkast til
en ny § 236, stk. 8-9.
Som led i tilsynets gennemførelse, kan politiet uden retskendelse skaffe
sig adgang til den dømtes bolig og foretage undersøgelse af bolig og
genstande som den dømte råder over, som f.eks. breve, papirer og
transportmidler. Hvis det skønnes nødvendigt, kan politiet medtage
genstandene for at undersøge deres indhold. Det fremgår af de
specielle bemærkninger til § 236, stk. 8, at bolig skal forstås bredt og
videre e d ” opæl” og sigter til det sted, hvor de dø te over atter.
Politiet kan skaffe sig adgang til den dømtes bolig ved tvang, hvis den
dømte ikke vil lukke dem ind, og kan åbne aflåste skabe og skuffer, hvis
det skønnes nødvendigt for at kunne gennemføre tilsynet.
Tilsynets udførelse afhænger af hvilke type forbud, den dømte har fået.
Af udkastets stk. 10 følger blandt andet, at justitsministeren fastsætter
nærmere regler om gennemførelsen af tilsynet, herunder om tilsynets
hyppighed.
Tilsynets hyppighed vil ifølge de specielle bemærkninger til § 236, stk. 8,
være størst i perioden umiddelbart efter prøveløsladelse/løsladelse og
vil afhænge af, om den dømte er i sexologisk behandling. Ved opholds-,
bolig- og besøgsforbud skal der som udgangspunkt gennemføres tilsyn
en gang om måneden, hvis den dømte er i behandling, og hver anden
uge hvis ikke. Ved kontaktforbud skal der som udgangspunkt føres
tilsyn mindst tre gange årligt. Tilsynene forudsættes at kunne aftrappes
over tid, hvis den dømte er i behandling og overholder forbuddet.
Tilsynet skal udføres så skånsomt, som omstændighederne tillader, og
gennemførelsen af tilsynet skal stå i rimeligt formål til tilsynets formål,
jf. udkastets § 236, stk. 9.
Ifølge lovudkastet skal der ikke indhentes retskendelse, da tilsynet er af
forebyggende og kontrollerende karakter. Tvangsindgrebene er derfor
ikke omfattet af retsplejelovens straffeprocessuelle regler, men af
retssikkerhedsloven, medmindre der opstår en rimelig mistanke om, at
den dømte har begået et strafbart forhold (jf. retssikkerhedslovens § 9,
stk. 1).
10/16
3.2. MENNESKERETTEN OG GRUNDLOVEN
3.2.1. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention –
respekt for privat- og familieliv
Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 berører
indførelse af tilsyn, der giver adgang til undersøgelse af hus og
genstande m.v.
Artikel 8 kræver ikke, at en ransagning kun må foretages efter
forudgående retskendelse. Det tillægges dog stor betydning, at der
eksisterer en mulighed for at få efterprøvet indgrebet ved en domstol i
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols vurdering af, om et
indgreb er nødvendigt i et demokratisk samfund – navnlig hvor loven
indeholder en bred og uklar bemyndigelse til at foretage en
husundersøgelse.11
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har således fundet, at Den
Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 var krænket i tre
sager om franske toldmyndigheders adgang til at foretage ransagninger.12
Domstolen fandt ikke, at fransk lovgivning sikrede en tilstrækkelig effektiv
beskyttelse mod overgreb, da der ikke var et krav om retskendelse,
ligesom toldmyndighederne selv kunne træffe afgørelse om antallet af
ransagninger og deres udstrækning. Tilsvarende gør sig gældende, hvor
retskendelse er indhentet, men hvor denne er for bred og uspecificeret.13
En begrænsning i retten til privat- eller familieliv skal for at være lovlig
derfor have et klart grundlag i lovgivningen. Dette stiller ifølge
Menneskerettighedsdomstolen visse kvalitative krav, herunder at
lovgivningen er klar og præcis samt indeholder tilstrækkelige og
effektive garantier mod misbrug og vilkårlighed.14 Kravene skærpes, jo
mere intenst/alvorligt indgrebet er.
3.2.2. Grundlovens § 72 – boligens ukrænkelighed
Udover Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 finder
også grundlovens § 72 anvendelse. I medfør af denne bestemmelse er
boligen ukrænkelig, og husundersøgelse, beslaglæggelse og
11 Jens Elo Rytter, Individets Grundlæggende Rettigheder, 2. udgave,
2016, s. 221.
12 Funke mod Frankrig, afgørelse af 25. februar 1993, sagsnr. 10828/84,
Cremieux mod Frankrig, afgørelse af 25. februar 1993, sagsnr.
11471/85, og Miailhe mod Frankrig, afgørelse af 25. februar 1993,
sagsnr. 12661/87.
13 Niemietz mod Tyskland, afgørelse af 16. december 1992, sagsnr.
13710/88.
14 Jon Fridrik Kjølbro, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
for praktikere, 4. udgave, 2017, s. 874.
11/16
undersøgelse af breve og andre papirer samt brud på post-, telegraf- og
telefonhemmeligheden må derfor alene ske efter en retskendelse i
tilfælde ”hvor ingen lov hjemler en særegen undtagelse”.
Grundlovens § 72 finder efter almindelig antagelse anvendelse såvel
inden for som uden for strafferetsplejen.15
Kravet til et lovgrundlag i § 72 ”lov hje ler særege u dtagelse” er, i
fraværet af en retskendelse, skærpet.16
I betænkning 1039/1985 om tvangsindgreb uden for strafferetsplejen
afgivet af Udvalget vedrørende visse forvaltningsretlige spørgsmål, er
anvendelsen af undtagelsen i § 72 nærmere behandlet.17
Udvalget fremhævede blandt andet sondringen mellem, hvilke krav der
stilles til den indholdsmæssige del af lovgrundlaget (den materielle
hjemmel) for indgrebet og hvilke krav der stilles i forhold til processen
for indgrebet, hvis f.eks. en adgang til en bolig skal kunne ske uden
retskendelse.
I forhold til de indholdsmæssige krav anførte udvalget blandt andet, at:
”e ateriel hje el naturligvis ikke bør anvendes, med mindre
det er nødvendigt. Hvis man f.eks. kan klare sig med at indhente
oplysninger på andre måder, f.eks. gennem telefoniske eller
skriftlige henvendelser, er det ikke nødvendigt at møde uanmeldt
op for at foretage kontrol. Den proportionalitetsgrundsætning,
der antages at være gældende i de for strafferetspleje , […] må
også antages at gælde for indgreb uden for strafferetsplejen,
både i relation til, hvilke beføjelser, der bør tillægges
myndighederne gennem lovgivningen, og udnyttelsen af de
lovhje lede eføjelser u derteg i g tilføjet ” side 129)
Udvalget anførte (side 134), at der inden for strafferetsplejen normalt
er en forholdsvis præcis beskrivelse af, under hvilke betingelser
indgrebene kan foretages. Udgangspunktet er, at jo mere indgribende
en foranstaltning er, jo strengere betingelser skal være opfyldt.
Udvalget konstaterede videre (side 139), at der ikke nødvendigvis er
samme præcise beskrivelse af de faktiske omstændigheder i regler
uden for strafferetsplejen, hvor et indgreb normalt har et kontrol- eller
oplysningsøjemed.
15 Se f.eks. Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer,
2015, s. 442 med henvisning til praksis mv.
16 Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer, 1.
udgave, 2015, s. 445.
17 Betænkningen er tilgængelig her:
https://www.foxylex.dk/media/betaenkninger/Betaenkning_om_tvang
sindgreb_uden_for_strafferetsplejen.pdf.
12/16
I forhold til den processuelle fremgangsmåde for et indgreb,
fremhævede udvalget, at der er en glidende overgang mellem indgreb
inden for og uden for strafferetsplejen og nævnte, at der alt afhængig
af indgrebets intensitet også i tilsynslovgivningen bør overvejes at
indføre nogle af strafferetsplejens regler (side 154).
3.3. INSTITUTTETS BEMÆRKNINGER
3.3.1. Anvendelse af tvangsindgreb
Politiet er ikke bundet af noget mistanke- eller indikationskrav for at
foretage tvangsindgreb efter den foreslåede § 236, stk. 8, i forbindelse
med sit tilsyn. Rammerne for politiets skøn er derfor meget vide, og da
der netop ikke stilles krav om mistanke om, at et forbud er overtrådt,
må det antages, at der ikke skal meget til, før politiet kan skaffe sig
adgang til den dømtes bolig, foretage undersøgelse af breve m.v. Dette
stiller efter instituttets opfattelse høje krav til, hvilken vejledning der
foreligger i forhold til brugen af tvangsindgrebene.
Instituttet finder det uklart, i hvilke situationer det ikke er tilstrækkeligt
at anvende en mindre indgribende foranstaltning end dem oplistet i
udkastets § 236, stk. 8. I bemærkningerne er der ikke opstillet
eksempler herpå og bemærkningerne yder ikke nogen vejledning i
forhold til, hvad det vil sige, at indgrebet skal stå i rimeligt forhold til
tilsynets formål og skal anvendes, hvor mindre indgribende
foranstaltninger ikke er tilstrækkelige. Der er i bemærkningerne
endvidere ikke redegjort for, hvorfor formålet med udkastet ikke kan
opnås med mindre indgribende foranstaltninger end tilsyn, der kan
gennemføres med tvangsindgreb.
Instituttet finder, at dette bør præciseres, da der er tale om vidtgående
tvangsindgreb, der kan gennemføres uden krav om retskendelse eller
mistanke og som udgangspunkt i en tidsubegrænset periode.
Instituttet vurderer, at den manglende uddybning af, i hvilke situationer
brugen af tvangsindgreb skal anvendes – og i hvilke situationer de ikke
skal – åbner op for en uforudsigelig og usikker retstilstand med risiko
for en vilkårligt udført tilsynsvirksomhed.
På baggrund heraf anbefaler instituttet, at:
 Justitsministeriet i bemærkningerne tydeliggør og eksemplificerer,
hvornår politiet i forbindelse med kontroltilsyn kan gøre brug af de
tvangsindgreb, som er angivet i udkastet.
3.3.2. Intet krav om retskendelse
Det fremgår af udkastet, at der ikke skal indhentes en retskendelse
forud for politiets brug af tvangsindgreb i forbindelse med kontroltilsyn.
13/16
Politiet kan foretage indgrebene uden mistanke om, at den dømte har
begået noget strafbart.
Instituttet bemærker, at det intensiverer indgrebet væsentligt over for
borgeren, at der ikke foreligger hverken nogen forudgående eller
efterfølgende domstolskontrol, ligesom tilsynet ikke er betinget af
noget mistankekrav.
Som nævnt ovenfor finder grundlovens § 72 anvendelse såvel inden for
og uden for strafferetsplejen, men med tilpassede materielle
hjemmelsbestemmelser.
Der er imidlertid ikke noget skarpt skel mellem undersøgelser i og uden
for strafferetsplejen, idet gennemførelsen af et tilsyn, som ikke stiller
noget mistankekrav, kan føre til opdagelse af en forbrydelse, der kan
strafforfølges.18 Overtrædelse af et forbud efter straffelovens § 236
straffes efter den foreslåede stk. 7 med fængsel i indtil 2 år.
Det foreslåede indgreb har efter instituttets vurdering på den baggrund
lighed med og nær tilknytning til straffeprocessuelle indgreb: selvom
politiet skal varetage tilsynsopgaven af hensyn til blandt andet
kriminalitetspræventive hensyn, er tilsynet så nært forbundet med
opklaringen af nye forbrydelser, at det reelt må anses for også at have
et vis kriminalitetsopklarende formål i lighed med øvrige
straffeprocessuelle indgreb.
Den nære tilknytning til kriminalitetsopklaringen indebærer en risiko
for, at der reelt foretages kriminalitetsopklarende arbejde med
hjemmel i en forvaltningsretlig hjemmel.19
Denne risiko kan efter instituttets vurdering næppe opvejes af
retssikkerhedslovens § 9, stk. 1, hvorefter myndigheders adgang til at
foretage tvangsindgreb efter retssikkerhedsloven ophører, når der
opstår en rimelig mistanke om, at der er begået en strafbar
lovovertrædelse.
Den nære forbindelse til straffeprocessuelle indgreb skærper efter
instituttets opfattelse kravet til både den materielle hjemmel (i form af
f.eks. et kvalificeret mistankekrav) og til de processuelle retsgarantier (i
form af navnlig kravet om retskendelse).
På baggrund heraf anbefaler instituttet, at:
 der i politiets varetagelse af tilsynsopgaven efter den foreslåede §
236, stk. 8, indsættes et krav om forudgående eller efterfølgende
retskendelse og et kvalificeret mistankekrav.
18 Se Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer, 1.
udgave, 2015, s. 443.
19 Se Betænkning 1039/1985, s. 153-155.
14/16
3.3.2. Tilfældighedsfund
So udga gspu kt å oplys i ger o et forhold ”forhold ” , so
tilfældigt er fundet gennem tvangsindgreb under efterforskning af et
a det forhold ”forhold ” , ikke a ve des so evis i rette u der
behandlingen af forhold 2, hvis oplysningerne ikke har dannet og ikke i
sig selv ville kunne danne grundlag for indgrebet (se retsplejelovens §
789, stk. 2, og § 800, stk. 1).
Under bestemte, nærmere opregnede, betingelser kan retten dog
tillade, at de pågældende oplysninger, der er fundet tilfældigt, alligevel
kan anvendes som bevis.
Ved indgreb i meddelelseshemmeligheden og et par andre typer
indgreb (observation og dataaflæsning) kan retten tillade bevisførelsen,
hvis 1) andre efterforskningsskridt ikke er egnede til at sikre bevis, 2)
sagen angår en lovovertrædelse med straframme på min. 1,5 år og 3)
retten i øvrigt finder det ubetænkeligt (§ 789, stk. 2).
Ved ransagning kan tilfældighedsfund som udgangspunkt ikke anvendes
so evis i rette § , stk. . Var det e såkaldt ”he elig
ra sag i g” i for i delse ed alvorlig kri i alitet so dra , terroris e
m.v.), kan retten tillade bevisførelsen, hvis 1) andre
efterforskningsskridt ikke er egnede til at sikre bevis, 2) sagen angår en
lovovertrædelse med straframme på min. 6 år og 3) retten i øvrigt
finder det ubetænkeligt (§ 800, stk. 2).
Instituttet finder, at oplysninger om strafbare forhold, som er fundet
tilfældigt i forbindelse med politiets tilsyn efter den foreslåede § 236,
stk. 8, i straffeloven, og som vedrører et andet forhold end det, som har
foranlediget tilsynet, vil skabe et øget antal af sigtelser i sager, der ikke i
sig selv ville kunne begrunde et tvangsindgreb. Der er risiko for, at
grundlæggende krav til mistankegrundlag og efterforskningskvalitet
m.v. sættes ud af kraft.
Risikoen går nærmere på, at de tvangsindgreb som er tilladt at anvende
i forbindelse med kontroltilsyn, vil blive brugt som påskud til at
efterforske lovovertrædelser, som ikke ville kunne danne grundlag for
en husundersøgelse eller undersøgelse af computer, telefon,
dokumenter m.v. Dette er især problematisk i nærværende tilfælde,
hvor retsplejeloven ikke gælder, hvor der ikke skal indhentes en
retskendelse for at kunne foretage tvangsindgrebene, og hvor der ikke
er noget mistankekrav.
På baggrund heraf anbefaler instituttet, at:
 Justitsministeriet fremadrettet tilvejebringer oplysninger om
sammenhængen mellem kontrolbesøg efter straffelovens § 236
og efterfølgende sigtelser for overtrædelse af straffeloven m.v.
15/16
4. POLITIETS ADGANG TIL AT VIDEREGIVE
PERSONOPLYSNINGER TIL PRIVATE
Det følger af udkastets § 236, stk. 10, at politiet kan videregive
oplysninger til private om, hvilke personer der har fået et forbud. Disse
oplysninger må ifølge bestemmelsen kun behandles af modtagere i det
omfang, det er nødvendigt for at håndhæve forbuddet.
Bestemmelsen indebærer, at politiet videregiver oplysninger, herunder
følsomme personoplysninger, om en person, der er meddelt et forbud.
Det forudsættes, at politiet f.eks. kan videregive de nævnte oplysninger
til indehaveren eller bestyreren af en svømmehal, idrætshal mv.
En adgang for politiet til at videregive oplysninger til private skal
vurderes i lyset af menneskeretten. Af Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 8 følger retten til respekt for
privatliv. Et indgreb i retten kan retfærdiggøres efter artikel 8, stk. 2,
såfremt indgrebet sker ifølge lov, har et legitimt formål, og er
nødvendigt i et demokratisk samfund. I den forbindelse har Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol i sin praksis opstillet en række
begrænsninger for myndighedernes indsamling – og videregivelse – af
personoplysninger, ligesom der er opstillet krav om effektive
retssikkerhedsgarantier til beskyttelse af borgerne.20
Mere generelt følger det af kravet om lovhjemmel, at bestemmelsen,
som lovliggør et indgreb, skal være klar.
Der er i udkastets lovtekst lagt op til en proportionalitetsvurdering af
indholdet af personoplysninger ved modtagerens behandling af
personoplysninger fra politiet, men derimod ingen
proportionalitetsvurdering for selve politiets videregivelsesadgang.
Instituttet bemærker, at der tilsyneladende er tale om en fejl, idet det i
de særlige bemærkninger til § 236, stk. 10, anføres, at politiets adgang
til at videregive oplysningerne skal betinges af en
nødvendighedsvurdering.
20 Se Jon Fridrik Kjølbro, Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention – for praktikere, 4. udgave, 2017, s.
859f.
16/16
På baggrund heraf anbefaler instituttet, at:
 Justitsministeriet tilretter lovteksten i § 236, stk. 10, således, at
politiet skal vurdere nødvendigheden af at videregive oplysninger –
og at det ikke (alene) skal være private modtagere, der skal vurdere
nødvendigheden af at behandle modtagne oplysninger.
Der henvises til ministeriets sagsnr. 2018-731-0041.
Med venlig hilsen
Louise Holck
VICEDIREKTØR