Svar på spm. nr. S 227: Mener statsministeren, at selvstyreordningen på Færøerne er ensidigt genkaldelig fra dansk side, og at dét som er hjemtaget til Færøerne, statsretligt set kan tilbagekaldes ensidigt?

STATSMINISTERIET
CHRISTIANSBORG
Prins Jørgens Gård 11, 1218 København K
Telefon 33 92 33 00 - Telefax 33 11 16 65
CVR-NR. 10-10-39-40
EAN-lokationsnummer 5798000000032
Folketinget
Lovsekretariatet
Statsministerens besvarelse af spørgsmål nr. S 227 stillet af Magni Arge (T).
Spørgsmål nr. S 227:
Mener statsministeren, at selvstyreordningen på Færøerne er ensidigt genkaldelig fra
dansk side, og at dét som er hjemtaget til Færøerne, statsretligt set kan tilbagekaldes
ensidigt?
Begrundelse
Spørgsmålet om, hvorvidt selvstyreordningen og de overtagne områder er ensidigt
genkaldelige, har været diskuteret både i den juridiske litteratur og i den politiske de-
bat. Selv om adgangen til hjemtagelse af sagsområder har været relativt vidtgående,
har Færøerne aldrig fået anerkendt ordningens fundament som mere bestandigt end
ordninger, som arrangeres ved ordinær lov. I december 2000 udtalte statsminister Poul
Nyrup Rasmussen imidlertid, at der med en ny selvstyrelov »i givet fald også vil være
muligt at gennemføre en nyordning med det klare sigte, at ordningen ikke alene poli-
tisk og moralsk, men også statsretligt forankres i et princip om uigenkaldelighed. Sig-
tet vil altså være, at Danmark ikke engang i fremtiden kan tage det fra det færøske
folk, som én gang er givet.« I forarbejderne til lov om de færøske myndigheders over-
tagelse af sager og sagsområder fra 2005 fremgår derimod ikke noget om, hvorvidt
nyordningen også stadfæster det statsretlige princip om uigenkaldelighed, eller om
man vælger at lade spørgsmålet stå åbent, fordi man ikke vil være bundet af sådan en
stadfæstelse. De fleste statsretlige forfattere, som har skrevet om spørgsmålet i nyere
tid fra Max Sørensen, Frederik Harhoff, Henrik Zahle til Ole Spiermann har alle med
forskellige begrundelser afvist ensidig genkaldelighed. Stort set alene forfatterne de
allerførste år efter hjemmestyreordningens vedtagelse i 1948 har holdt på, at ensidig
genkaldelighed var en mulighed. I den udvidede spørgetime den 13. november 2018
blev statsministeren spurgt, om han kunne tilslutte sig forhenværende statsminister
Dato: 22. november 2018
Sagsnr.: 2018 - 4815
2018-19
S 227 endeligt svar
Offentligt
- 2 -
Poul Nyrup Rasmussens udtalelse om en statsretslig forankring af princippet om
uigenkaldelighed. Statsministeren svarede, at han politisk kunne tilslutte sig, at staten
ingen interesse har i at genkalde det, som er overdraget, men reserverede sig tid til at
studere de statsretslige perspektiver nærmere.
Svar:
Det fremgår af daværende statsminister Poul Nyrup Rasmussens svar af 8. februar
1998 på spørgsmål 45 (Alm. del – bilag 66) fra Folketingets Politisk-Økonomiske Ud-
valg bl.a.:
”1. at Statsministeriet hidtil har haft den opfattelse, at hjemmestyreloven statsretlig kan
ændres af Folketinget i overensstemmelse med proceduren i loven § 7 (dvs. med for-
udgående forelæggelse for hjemmestyret)
2. at spørgsmålet fortsat behandles i den forfatningsretlige litteratur
3. at ministeriet derfor ikke nu finder anledning til at tilslutte sig en enkelt af de frem-
satte teorier
4. at hjemmestyreloven efter ministeriets opfattelse under alle omstændigheder er en
lov af særlig karakter, hvilket allerede lovens særlige indledning gør klart
5. at der for ministeriet ingen tvivl er om, at loven politisk og moralsk betragtes som
en overenskomst mellem Danmark og Færøerne, som ikke bør ændres ensidigt af de
danske myndigheder uden samtykke fra hjemmestyrets organer.”
Det er de danske myndigheders vurdering, at loven om de færøske myndigheders over-
tagelse af sager og sagsområder fra 2005 ikke ændrer på denne opfattelse.
Jeg kan endvidere henvise til justitsministerens svar af 8. oktober 2015 på GRU (alm.
del) spørgsmål 27, hvoraf bl.a. følgende fremgår: ”Justitsministeriet kan indlednings-
vist oplyse, at love, der er vedtaget i Folketinget gennem den almindelige lovgivnings-
procedure, ud fra en ren statsretlig betragtning kan ændres gennem den almindelige
lovgivningsprocedure.”
Spørgeren anfører i begrundelsen blandt andet, at de fleste statsretlige forfattere, som
har skrevet om spørgsmålet i nyere tid ”alle med forskellige begrundelser har afvist
ensidig genkaldelighed”.
Det bemærkes for en god ordens skyld, at de danske myndigheder ikke deler denne
udlægning af den juridiske litteratur om emnet. Jeg henviser i den forbindelse til ved-
lagte bilag med uddrag herom af de forfattere, der er nævnt i begrundelsen, samt en
række øvrige statsretlige forfattere.
Med venlig hilsen
Lars Løkke Rasmussen


1
STATSMINISTERIET
Bilag til statsministerens besvarelse af spørgsmål nr. S 227
Nedenfor er gengivet uddrag vedrørende emnet genkaldelighed af
hjemmestyreordningen/selvstyreordningen fra de forfattere, som spørgeren refererer til i
begrundelsen for spørgsmålet, samt fra en række øvrige statsretlige forfattere.
Jens Peter Christensen m.fl.: Dansk Statsret, 2. udgave, 2016, s. 145f og 153:
[s.145f] ”Både Færøerne og Grønland har en temmelig vidtgående selvstændighed inden for
det danske rige, som er fastlagt i to selvstyrelove (lov nr. 137 af 23. marts 1948 (suppleret
med lov nr. 578 af 24. juni 2005) og lov nr. 473 af 12. juni 2009) samt i enkelte andre love
vedrørende særlige sagsområder. Formelt set har dette selvstyre karakter af en række
vidtgående delegationer af lovgivningskompetence. Om den grønlandske se nærmere
Danielsen 2011.
Det har derfor været diskuteret i den statsretlige teori, om selvstyreordningerne indebærer
en begrænsning i lovgivningsmagtens kompetence i den forstand, at disse ikke kan ophæves
eller ændres, medmindre det sker efter aftale med de færøske (eller grønlandske)
myndigheder (Harhoff 1993).
Som nævnt er selvstyreordningerne vedtaget ved lov, og udgangspunktet for diskussionen
har derfor også været, at de måtte kunne ændres gennem almindelig lov, idet Færøerne og
Grønland ikke efter grundloven har nogen særlig statsretlig stilling, men tværtimod efter
grundlovens § 1 er omfattet af grundlovens almindelige bestemmelser. Det antages også, at
delegationer fra lovgivningsmagtens side ikke kan gøres uigenkaldelige, jf. nærmere herom
nedenfor afsnit 4.1.
Når spørgsmålet alligevel er til diskussion, skyldes det, at både den færøske og grønlandske
befolkning i præamblerne til selvstyrelovene betegnes som selvstændige ”folk” med de
rettigheder, der følger af dette, og at selvstyrelovene ifølge præamblerne er vedtaget efter
overenskomst med selvstyremyndighederne, som betegnes som ligeværdige partnere med
den danske regering. Det må derfor antages at være noget nær en politisk umulighed at
ændre selvstyrelovene uden aftale med selvstyremyndighederne, mens det stadig rent
statsretligt må fastholdes, at lovgivningsmagten har en sådan kompetence, jf. nærmere
Grundlovskommentaren 2015 s. 55 ff.
I perioden siden selvstyreordningernes indførelse har diskussionen ikke i praksis drejet sig om
afskaffelse eller indskrænkning af selvstyret, men derimod om udvidelser af dette eller fuld
selvstændighed for de to nordatlantiske områder. Udvidelser af selvstyret må stadig ske ved lov –
2018-19
S 227 endeligt svar
Offentligt
2
men altså i praksis efter aftale med de pågældende selvstyremyndigheder – mens egentlig
selvstændighed for Færøerne og Grønland kun kræver en regeringsbeslutning, som skal
godkendes af Folketinget, jf. grundlovens § 19, stk. 1, om indskrænkning af rigets område.
Skiftende statsministre har tilkendegivet, at man ikke ville stille sig i vejen for et ønske om fuld
selvstændighed for Færøerne og/eller Grønland.”
[s.153] ”De særlige forhold, der er gældende for Færøerne og Grønland med vidtgående
selvstyreordninger, betyder, at der ikke stilles krav om saglig afgrænsning af delegationer til
hjemmestyremyndighederne. Som drøftet ovenfor i afsnit 2.3. gælder kravet om, at
delegationer skal være genkaldelige, formentlig stadig principielt, men næppe i praksis.”
Peter Germer: Statsforfatningsret, 5. udg., 2012, s. 23f og 100f:
[s.23f] ”Grundloven indeholder en række specifikke bestemmelser om, at der i visse
relationer kan fastsættes særlige regler vedrørende Færøerne og Grønland,1
men der findes
ingen udtrykkelige grundlovsbestemmelser om hjemmestyre eller selvstyre. Ved lov nr. 137
af 23. marts 1948 blev der uden særlig grundlovshjemmel indført en hjemmestyreordning
for Færøerne. Ved grundlovsændringen i 1953 blev der indsat en ny bestemmelse i
grundlovens § 1, der siger, at grundloven gælder for alle dele af Danmarks Rige.
Bemærkningerne til grundlovsforslaget henviste til et af Poul Andersen og Alf Ross afgivet
responsum om Grønlands og Færøernes statsretlige stilling, hvori det udtales, at den færøske
hjemmestyrelov var givet ud fra den forudsætning, at den trufne ordning var forenelig med
grundloven, og at der ikke var nogen anledning til at opgive denne forudsætning.2
Ved lov
nr. 577 af 29. november 1978 blev der indført en hjemmestyreordning for Grønland, der lå
tæt op ad den færøske hjemmestyreordning. De senere love vedrørende særordninger for
Færøerne og Grønland behandles nedenfor i kapitel 4, afsnit III, og kapitel 11, afsnit II.
Uanset hvilke forfatningsretlige betragtninger man vil anlægge med hensyn til spørgsmålet
om placeringen af disse love i den statsretlige trinfølge, synes der at være enighed om, at de
politisk må betragtes som statsretlige særordninger, der ikke kan ændres af
lovgivningsmagten uden de færøske og grønlandske myndigheders samtykke.3
”
[s.100f] ”Det har været diskuteret, om særordninger for Færøerne og Grønland kan
begrænse lovgivningsmagtens kompetence. Som omtalt ovenfor i kapitel 1, afsnit IV, blev
der ved lov nr. 137 af 23. marts 1948 indført en hjemmestyreordning for Færøerne, og ved
lov nr. 577 af 29. november 1978 blev der indført en hjemmestyreordning for Grønland.
Max Sørensen gjorde i 1969 i sin fremstilling af statsforfatningsretten gældende, at
lovgivningsmagten ved gennemførelsen af den færøske hjemmestyrelov pålagde sig en
1
Se grundlovens § 31, stk. 5, § 32, stk. 5, § 42, stk. 8, § 71, stk. 3, 3. pkt., og § 86, 2. pkt.
2
Forfatningskommissionens betænkning 1953, s. 28, jf. s. 87. Poul Andersen tilføjede, at en grundlovsbestemmelse, der
gav anvisning på et særligt grønlandsk selvstyre, måtte anses for upåkrævet og uhensigtsmæssigt. Se anf. st., s. 87.
3
Se i denne forbindelse fremstillingen nedenfor s. 100-101.
3
kompetencebegrænsning og accepterede en forfatningsretlig forpligtigelse til ikke at ændre
eller fravige loven imod det færøske hjemmestyres ønsker.4
Den officielle danske holdning,
der kom til udtryk i forbindelse med indførelsen af den grønlandske hjemmestyreordning,
var imidlertid, at bestemmelsen om rigets forfatningsretlige enhed i grundlovens § 1 måtte
indebære, at hjemmestyrelovene ensidigt kunne ændres ved en ny lov vedtaget af kongen og
Folketinget i forening, hvilket dog ikke hindrede, at hjemmestyrelovene politisk og moralsk
betragtedes som overenskomster, der ikke burde ændres af den danske lovgivningsmagt
uden samtykke fra hjemmestyremyndighederne.5
Ved lov nr. 578 af 24. juni 2005 om de færøske myndigheders overtagelse af sager og
sagsområder blev der skabt retligt grundlag for en meget vidtgående og principiel ordning
med hensyn til den almindelige kompetencefordeling inden for riget.6
Loven omfatter ifølge
§ 1 samtlige sager og sagsområder, med undtagelse af statsforfatningen, statsborgerskab,
Højesteret, udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik samt valuta- og pengepolitik.7
Ifølge
lovens § 2, stk. 1, fastsætter de færøske myndigheder tidspunktet for overtagelse, men § 2,
stk. 2, bestemmer, at en række vigtige sagsområder m.v., som f.eks. retspleje og strafferet,
der er opregnet i et bilag til loven, overgår til de færøske myndigheder på tidspunkter, der
fastsættes af de færøske myndigheder efter forhandling med de danske myndigheder. I
lovens § 3, stk. 1, siges det, at det færøske myndigheder har den lovgivende og udøvende
magt ”inden for de sager og sagsområder”, der overgår efter § 2, og i § 4 siges det, at
domstole, der er blevet oprettet af de færøske myndigheder, har den dømmende magt på
Færøerne ”inden for samtlige sager og sagsområder”. Lovens § 3, stk. 2, bestemmer, at de
færøske myndigheder overtager de udgifter og reale aktiver, der er direkte forbundet med en
sag eller et sagsområde, som overgår.
Ved lov nr. 473 af 12. juni 2009 om Grønlands selvstyre blev der skabt en vidtgående
særordning for Grønland, og hjemmestyreloven af 29. november 1978 blev ophævet, idet
det dog i selvstyrelovens § 23, stk. 2, blev bestemt, at § 8 i hjemmestyreloven skulle
forblive i kraft indtil selvstyrets overtagelse af råstofområdet. I selvstyrelovens § 1 siges det,
at Grønlands selvstyre har den lovgivende og udøvende magt inden for overtagne
sagsområder, og at domstole, der oprettes af selvstyret, har den dømmende magt inden for
samtlige sagsområder.8
Bestemmelser om Grønlands adgang til selvstændighed er fastsat i
lovens kapitel 8.
4
Se Max Sørensen, Statsforfatningsret, 1969, s. 51-53. Tilsvarende 2. udgave., 1973, s. 51-53.
5
Jf. Betænkning nr. 837/1978 om hjemmestyre Grønland, bd. 2, s. 7.
6
Jf. bemærkningerne til lovforslaget Folketingstidende 2004-05, 2. samling, tillæg A, s. 7907-7908.
7
Se om lov nr. 579 af 24. juni 2005 om Færøernes landsstyres indgåelse af folkeretlige aftaler nedenfor s. 247.
8
Se om selvstyrelovens bestemmelser vedrørende udenrigsanliggender og den ophævede lov nr. 577 af 24. juni 2005
om Grønlands landsstyres indgåelse af folkeretlige aftaler nedenfor s. 247 med note 16.
4
Lov nr. 578 af 24. juni 2005 om de færøske myndigheders overtagelse af sager og
sagsområder og lov nr. 579 af 24. juni 2005 om Færøernes landsstyres indgåelse af
folkeretlige aftaler er begge forsynet med en indledning, hvori det siges, at de bygger på
overenskomster mellem Færøernes landsstyre og den danske regering som ligeværdige
parter. Den ophævede lov nr. 577 af 24. juni 2005 om Grønlands indgåelse af folkeretlige
aftaler var ligeledes forsynet med en indledning, hvori det blev anført, at loven byggede på
en overenskomst mellem Grønlands landsstyre og den danske regering som ligeværdige
parter. I indledningen til lov nr. 473 af 12. juni 2009 om Grønlands selvstyre siges der
følgende:
”I erkendelse af, at det grønlandske folk er et folk i henhold til folkeretten med ret til
selvbestemmelse, bygger loven på et ønske om at fremme ligeværdighed og gensidig respekt i
partnerskabet mellem Danmark og Grønland. Loven bygger i overensstemmelse hermed på en
overenskomst mellem Naalakkersuisut og den danske regering som ligeværdige parter.”
Jens Hartig Danielsen, der fra november 2006 var medlem af Grønlandsk-dansk
selvstyrekommission som tilforordnet udpeget af regeringen, har givet udtryk for den
opfattelse, at der hverken i lovforarbejderne eller i notaterne udarbejdet af regeringen til
brug for bl.a. Folketinget kan findes støtte for, at fortolkningen af grundloven i relation til
spørgsmålet om særordninger for Færøerne og Grønland har ændret sig. I tilknytning hertil
anfører han, at udviklingen fra indførelsen af det første hjemmestyre over indførelsen af
hjemmestyret i Grønland til det grønlandske selvstyre i 2009 viser, at det forfatningsretlige
kriterium for, om et sagsområde kan overlades til et hjemme- eller selvstyre, har været det
samme gennem tiden.9
Andre fagkyndige, der har fulgt udviklingen, kan tænkes at være af
en anden opfattelse.”
Ole Spiermann: Danmarks Rige i forfatningsretlig belysning, 2007, s. 88f:
”En forfatningsretlig teori, der ophøjer tilbageholdenhed til overordnet fortolkningsprincip,
vil herefter kunne konkludere, at hjemmestyreordningerne kan ikke blot ændres, men også
ophæves ensidigt. Efter min bedømmelse er retstilstanden mere tvivlsom og ikke helt så
enkel. Hjemmestyreordningerne har været forfatningsretlige begivenheder derved, at de som
institutioner betragtet er grundlovsstridige og deres gyldighed alene begrundet i en ny
forfatningsretlig norm. Ordningerne har bestået siden 1948, og de er blevet væsentligt
udvidet siden 1953. Denne baggrund kan ikke undgå at have en vis betydning for en
stillingtagen til, om det sidste element i grundlovens § 3, 1. pkt. – adgangen for rigets
lovgivningsmagt til at ændre eller ophæve hjemmestyreordningerne ensidigt – skal
fastholdes uindskrænket. Statsministerens tilkendegivelser fra 1998 og 2000 kan samtidig
begrunde en forventning om, at en kompetence for den danske lovgivningsmagt til ensidigt
9
Se Jens Hartig Danielsen, Grønlands Selvstyre og Danmarks Riges Grundlov, Juristen, 2011, s. 9-18, specielt s. 15 og
s. 16. Jens Hartig Danielsens opfattelse kritiseres af Bárður Larsen i en kommentarartikel i Juristen, 2011, s. 128-135.
5
at ændre hjemmestyreordningerne ikke vil blive hævdet. Sammenfattende er det efter min
vurdering mere korrekt at konkludere, at hjemmestyreordningerne ikke ensidigt kan
ophæves af konge eller folketing. De to hjemmestyreordninger har fået karakter af
forfatningsretlige institutioner. Adgang til at foretage mindre eller midlertidige ændringer
uden at anfægte hele institutionen kan muligt ikke anses for afskåret, men ville fordre en
særlig, eventuelt nødretlig begrundelse.”
Henrik Zahle: Dansk forfatningsret, 3. udg., 2003, bd. 1, s. 118f:
”Delegationsteorien er klar og enkel at indpasse i den traditionelle forfatningsretlige helhed,
men den tager ikke tilstrækkeligt hensyn til den politiske ramme for især den færøske
ordning. Det er den etniske, sproglige, kulturelle og geografiske særstilling, der har
begrundet de særlige ordninger. Når den internationalretlige anerkendelse af de enkelte
folks selvbestemmelsesret sammenholdes med tilrettelæggelsen af de forhandlinger, som
blev ført mellem på den ene side Danmark, på den anden side henholdsvis Færøerne og
Grønland, må forfatningsretten anerkende de færøske og grønlandske befolkningers
selvstændighed.
Konklusionen må derfor være, at Danmark ikke ensidigt kan anfægte selvstyreprincipperne i
de tilvejebragte ordninger uden tilslutning fra eller i det mindste forhandling med det
pågældende hjemmestyre eller den lokale befolkning, se nærmere H. Zahle 1998.”
Fr. Harhoff: Rigsfællesskabet, 1993, s. 272:
”Som omtalt ovenfor i afsnit 7.3.11.. hviler begge hjemmestyreordninger på forhandling og
aftale mellem parterne. For Færøernes vedkommende blev hjemmestyreloven bekræftet i
Lagtinget forud for vedtagelsen i Rigsdagen, og i Grønland blev resultatet af
forhandlingerne bekræftet gennem afholdelse af en vejledende folkeafstemning. Det
forekommer uangribeligt at antage, at dersom hjemmestyrelovene skal ændres, må dette ske
med Hjemmestyremyndighedernes deltagelse og samtykke.”
Alf Ross: Dansk Statsforfatningsret, 3. udg. ved Ole Espersen, 1980, s. 496f:
”Ved lov om Færøernes hjemmestyre nr. 137 af 23. marts 1948 har en usædvanlig
vidtgående delegation af lovgivningsmagt til lokale myndigheder fundet sted. Ifølge lovens
§ 4 har hjemmestyret (d.v.s. lagting og landsstyre) for de områder der efter reglerne i §§ 2
og 3 henføres under færøske særanliggender ”den lovgivende og administrative
myndighed”. De af lagtinget vedtagne og af landsstyrets formand stadfæstede love
benævnes lagtingslove. Terminologien er usædvanlig og klart udtryk for en delegation af
lovgivningsmagt. Terminologien er ideologisk begrundet i ønsket om at markere den
særstilling som Færøerne i national, historisk, og geografisk henseende indtager indenfor
riget, jfr. lovens indledning. Retligt adskiller langtingslovene sig ikke fra anordninger med
6
derogatorisk kraft, og retligt må det færøske hjemmestyre karakteriseres som et kommunalt
selvstyre af usædvanlig vidtgående omfang. Der ville forfatningsretligt intet være til hinder
for at etablere en tilsvarende ordning for Amager eller Taasinge, men politisk lader en så
usædvanlig ordning sig naturligvis kun forsvare ud fra hensynet til Færøernes retstilling.10
”
10
Denne statsretligt korrekte og helt saglige karakteristik af det færøske hjemmestyre har vakt anstød på Færøerne.
Dette kom til udtryk i Lagmand Hákun Djurhuus’s tale ved åbningen af det færøske Lagting d. 29. juli 1964 i den
efterfølgende debat.