Fremsat den 7. oktober 2015 af forsvarsministeren (Peter Christensen)

Fremsat den 7. oktober 2015 af forsvarsministeren (Peter Christensen)
Forslag
til
Lov om ændring af lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE)
(Styrket indsats mod aktiviteter i udlandet, der kan indebære en terrortrussel mod Danmark og danske interesser)
§ 1
I lov nr. 602 af 12. juni 2013 om Forsvarets
Efterretningstjeneste (FE), som ændret ved § 3 i lov nr. 1624
af 26. december 2013, foretages følgende ændringer:
1. I § 3 indsættes efter stk. 2 som nyt stykke:
»Stk. 3. Ved den i stk. 1 nævnte virksomhed rettet mod
forhold i udlandet kan tjenesten indhente oplysninger om en
i Danmark hjemmehørende fysisk person, når denne ophol-
der sig i udlandet, og der er bestemte grunde til at formode,
at den pågældende deltager i aktiviteter, der kan indebære
eller forøge en terrortrussel mod Danmark og danske inter-
esser. Såfremt denne indhentning medfører, at der sker ind-
greb i meddelelseshemmeligheden, skal tjenesten indhente
retskendelse hertil efter reglerne i kapitel 2 a.«
Stk. 3 bliver herefter stk. 4.
2. Efter § 3 indsættes:
»Kapitel 2 a
Indgreb i meddelelseshemmeligheden i forhold til i
Danmark hjemmehørende fysiske personer, der opholder sig
i udlandet
§ 3 a. Indgreb i meddelelseshemmeligheden i medfør af §
3, stk. 3, med henblik på indhentning af oplysninger om en i
Danmark hjemmehørende fysisk person, der opholder sig i
udlandet, sker efter kendelse. Retsmøder holdes for lukkede
døre. I kendelsen anføres den eller de personer, som indgre-
bet angår. Endvidere anføres de konkrete omstændigheder i
sagen, hvorpå det støttes, at betingelserne i § 3, stk. 3, for
indgrebet er opfyldt. Kendelsen kan til enhver tid omgøres.
Stk. 2. Et indgreb i meddelelseshemmeligheden må ikke
foretages, såfremt der efter indgrebets formål, sagens betyd-
ning og den krænkelse og ulempe, som indgrebet må anta-
ges at forvolde den eller de personer, som det rammer, ville
være et uforholdsmæssigt indgreb. Indgrebet må endvidere
ikke foretages med hensyn til den pågældendes forbindelse
med personer, som efter reglerne i retsplejelovens § 170 er
udelukket fra at afgive forklaring som vidne.
Stk. 3. I kendelsen fastsættes det tidsrum, inden for hvil-
ket indgrebet kan foretages. Dette tidsrum skal være så kort
som muligt og må ikke overstige 8 uger. Tidsrummet kan
forlænges, men højst med 8 uger ad gangen. Forlængelsen
sker ved kendelse.
Stk. 4. Såfremt indgrebets øjemed ville forspildes, dersom
retskendelse skulle afventes, kan Forsvarets Efterretningstje-
neste træffe beslutning om at foretage indgrebet. I så fald
skal Forsvarets Efterretningstjeneste snarest muligt og se-
nest inden 24 timer fra indgrebets iværksættelse forelægge
sagen for retten. Retten afgør ved kendelse, om indgrebet
kan godkendes, samt om det kan opretholdes, og i bekræf-
tende fald for hvilket tidsrum, jf. stk. 1 og 3. Burde indgre-
bet efter rettens opfattelse ikke være foretaget, skal retten gi-
ve meddelelse herom til Forsvarsministeriet.
§ 3 b. Inden retten træffer afgørelse efter § 3 a, skal der
beskikkes en advokat for den, som indgrebet vedrører, og
advokaten skal have lejlighed til at udtale sig. Advokaten
beskikkes fra den særlige kreds af advokater, som er nævnt i
retsplejelovens § 784, stk. 2.
§ 3 c. En advokat, som er beskikket efter § 3 b, skal un-
derrettes om alle retsmøder i sagen og er berettiget til at
overvære disse samt i forbindelse med retsmødet at gøre sig
bekendt med det materiale, som Forsvarets Efterretningstje-
neste har tilvejebragt. Advokaten må ikke give de oplysnin-
ger, som denne bliver bekendt med under sagen, videre til
andre eller sætte sig i forbindelse med den, over for hvem
indgrebet er begæret foretaget. Den beskikkede advokat må
ikke give møde ved anden advokat eller ved fuldmægtig.
Stk. 2. Bestemmelserne om beskikkede forsvarere i rets-
plejelovens kapitel 66 og § 746, stk. 1, finder tilsvarende an-
vendelse på den beskikkede advokat. Retten kan bestemme,
Lovforslag nr. L 9 Folketinget 2015-16
Forsvarsmin., j.nr. 2015/005355
AG000668
at den beskikkede advokat ikke under en eventuel senere
straffesag kan virke som forsvarer for nogen sigtet.
§ 3 d. Reglerne i retsplejelovens kapitel 63 om værneting
og kapitel 85 om kære til højere ret finder tilsvarende anven-
delse.«
§ 2
Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovti-
dende.
§ 3
Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland, men kan
ved kongelig anordning helt eller delvis sættes i kraft for
Færøerne og Grønland med de ændringer, som de færøske
og grønlandske forhold tilsiger.
2
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
1. Indledning
1.1. Nærmere om baggrunden for lovforslaget
1.2. Lovforslagets hovedindhold
1.3. Udviklingen i andre lande og truslen mod Danmark
2. Norsk og svensk ret
2.1. Norsk ret
2.2. Svensk ret
3. FE’s indhentning af oplysninger
3.1. Gældende ret
3.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning
4. Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
5. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige
6. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.
7. Administrative konsekvenser for borgerne
8. Miljømæssige konsekvenser
9. Forholdet til EU-retten
10. Hørte myndigheder og organisationer m.v.
11. Sammenfattende skema
1. Indledning
Lovforslaget er et centralt element i regeringens styrkede
indsats mod terror. Regeringen ønsker med lovforslaget at
styrke efterretningstjenesternes indsats over for terrortruslen
fra danske ekstremister i udlandet, navnlig såkaldte »foreign
fighters«, gennem en styrkelse af Forsvarets Efterretnings-
tjenestes (FE’s) indsats.
Lovforslaget vil give FE mulighed for i en tidlig efterret-
ningsmæssig fase at indhente oplysninger om danske ekstre-
mister, når de opholder sig i udlandet. Formålet med lovfor-
slaget er således at styrke FE’s muligheder for at kunne løse
tjenestens vigtige opgaver med at forebygge og modvirke
terrortrusler mod Danmark og danske interesser.
Lovforslaget adresserer bl.a. udviklingen med foreign
fighters, der rejser fra bl.a. Danmark til udlandet for at til-
slutte sig militante oprørsbevægelser og deltage i væbnet
kamp. Konflikten i Syrien og Irak er det seneste og et af de
mest markante eksempler på denne udvikling, men konflikt-
områder i bl.a. Afghanistan, Somalia og Tjetjenien har også
tiltrukket personer fra Danmark. Antallet af i Danmark
hjemmehørende personer, der rejser til udlandet for at mod-
tage terrortræning eller deltager i kamphandlinger eller ter-
rorangreb, har dog nået et omfang og en karakter, som ikke
er set tidligere, og der vurderes at være en risiko for sådanne
aktiviteter i eventuelle nye konfliktområder fremover.
Baggrunden for lovforslaget er den alvorlige terrortrussel,
der særligt hænger sammen med den aktuelle konflikt i Syri-
en og Irak. Lovforslaget vil dog også give FE mulighed for i
andre tilfælde end i forhold til Syrien og Irak at indhente op-
lysninger om personer, hvis der er bestemte grunde til at for-
mode, at den pågældende deltager i aktiviteter, der kan inde-
bære eller forøge en terrortrussel mod Danmark og danske
interesser.
Det foreslås samtidig, at denne adgang til målrettet at ind-
hente oplysninger om danske ekstremister i udlandet kræver
retskendelse, hvis der sker indgreb i meddelelseshemmelig-
heden, og at hjemlen hertil indsættes i FE-loven.
Lovforslaget er en uændret genfremsættelse af lovforslag
til lov om ændring af lov om Forsvarets Efterretningstjene-
ste (FE), der blev fremsat den 5. maj 2015 (Folketingstiden-
de 2014-15, A, L 200, 1. samling) og 1. behandlet den 8.
maj 2015 (Folketingstidende 2014-15, F, 89. møde, side 37).
1.1. Nærmere om baggrunden for lovforslaget
Gennem en årrække har Danmark ligesom flere andre
vestlige lande stået over for en stigende terrortrussel.
Siden tegningesagen i 2006 har terrortruslen mod Dan-
mark været stigende. Center for Terroranalyse (CTA) vurde-
rer, at terrortruslen mod Danmark er alvorlig derved, at der i
Danmark og i udlandet er personer, der har intention om og
kapacitet til at udføre terrorangreb i Danmark.
Terrortruslen ændrer løbende karakter. De senere år har
truslen fra et stigende antal udrejste ekstremister fra vestlige
lande – de såkaldte foreign fighters – udgjort en voksende
udfordring, herunder for Danmark. I 2015 har bl.a. terroran-
grebene i København, Paris og Tunesien understreget og ty-
deliggjort truslen fra simple angreb med lettilgængelige vå-
ben, herunder fra foreign fighters og i øvrigt ekstremister,
der sympatiserer med internationale terrorgrupper.
Konflikten i Syrien og Irak udgør nu den væsentligste fak-
tor i trusselsbilledet. Mindst 115 personer er eller har været
udrejst fra Danmark. Halvdelen vurderes nu igen at befinde
sig i Danmark. Konfliktområdet tiltrækker fortsat både nye
rejsende og personer, der tidligere har været udrejst. De per-
soner, der udrejser, tilslutter sig nu i altovervejende grad den
ekstremistiske terrororganisation Islamisk Stat i Irak og Le-
3
vanten (ISIL), der udøver terror med et hidtil uset omfang
og brutalitet.
Terrortruslens grænseoverskridende karakter indebærer, at
forhold i udlandet spiller en central rolle. Det gælder f.eks.,
når udenlandske terrorgrupper eller enkeltpersoner forsøger
at rejse til Danmark for at gennemføre terrorangreb, eller når
personer bosiddende i Danmark rejser til udlandet for at
modtage militant træning eller deltage i kamphandlinger el-
ler terrorangreb og siden returnerer til Danmark.
De danske efterretningstjenester spiller en afgørende rolle
i at beskytte Danmark særligt mod terrortruslen, og samspil-
let mellem Politiets Efterretningstjeneste (PET) og FE er af-
gørende for en effektiv terrorbekæmpelse i og uden for Dan-
mark. PET er ansvarlig for rigets indre sikkerhed, og FE’s
virksomhed er – som Danmarks udenrigsefterretningstjene-
ste, militære efterretningstjeneste og national elektronisk
indhentningstjeneste – rettet mod forhold i udlandet.
Formålet med lovforslaget er yderligere at styrke den dan-
ske indsats mod terror, herunder særligt at sikre, at de dan-
ske efterretningskapaciteter på området udnyttes bedst mu-
ligt og mest effektivt til gavn for Danmark og danske inter-
esser.
1.2. Lovforslagets hovedindhold
FE indhenter oplysninger om forhold i udlandet bl.a. med
henblik på at forebygge og modvirke trusler mod Danmark
og danske interesser.
FE er i dag afskåret fra målrettet elektronisk indhentning
mod i Danmark hjemmehørende personer, selv om disse op-
holder sig i udlandet. Dette gælder således også f.eks. dan-
ske foreign fighters.
En konsekvens af de eksisterende begrænsninger er, at FE
i dag ikke målrettet kan følge f.eks. udrejste danske ekstre-
mister i Syrien og Irak, der potentielt kan udgøre en meget
alvorlig terrortrussel mod Danmark, bl.a. i kraft af deres
nemme adgang til ind- og udrejse af landet og kendskab til
det danske samfund.
I Danmark hjemmehørende personer, der rejser til udlan-
det for f.eks. at deltage i kamphandlinger – og i visse tilfæl-
de modtage terrortræning eller deltage i terrorangreb – ud-
gør således i dag et væsentligt element i trusselsbilledet i
forhold til Danmark og danske interesser. Den voldsomme
stigning i antallet af i Danmark hjemmehørende personer,
der rejser til udlandet for f.eks. at modtage terrortræning el-
ler deltage i kamphandlinger eller terrorangreb og dermed
kommer i kontakt med netværk og organisationer, som FE's
indsats er rettet mod, forstærker behovet for at kunne ind-
hente efterretningsmæssige oplysninger om de pågældende,
imens de opholder sig i udlandet.
Der er således i Danmark hjemmehørende personer, som
opholder sig i udlandet, som kan udgøre en alvorlig terror-
trussel mod Danmark og danske interesser, men som FE ik-
ke kan indhente oplysninger om.
Der er derfor behov for at give FE mulighed for at foreta-
ge målrettet indhentning mod disse personer, således at FE i
en tidlig efterretningsmæssig fase kan løse sine opgaver med
bl.a. at forebygge og modvirke trusler mod Danmark og
danske interesser.
Udviklingen i andre lande understreger også, at personer,
der f.eks. er udrejst til konfliktområder, kan udgøre en alvor-
lig sikkerhedsrisiko, når de vender hjem. I flere europæiske
lande er der således blevet anholdt personer, som har op-
holdt sig i konfliktområdet i Syrien og Irak, og som mistæn-
kes for at planlægge terrorangreb mod mål i Vesten.
Det kan i den forbindelse fremhæves, at den person, der er
blevet anholdt efter angrebet på det jødiske museum i Bru-
xelles den 24. maj 2014, hvor fire personer blev dræbt, hav-
de opholdt sig i Syrien forud for angrebet, og at der – ifølge
CTA's analyse af 26. juni 2014 – er indikationer på, at den
pågældende er tilhænger af ISIL.
Der er således klare holdepunkter for at antage, at perso-
ner, der rejser ud og f.eks. deltager i væbnede konflikter i
udlandet, som det aktuelt ses i Syrien og Irak, udsættes for
en påvirkning, der kan øge både deres evne og vilje til at be-
gå terror og dermed udgøre en alvorlig trussel mod Dan-
mark og danske interesser. Den øgede risiko kan bestå i,
dels at de pågældende selv udfører terrorhandlinger, dels at
de påvirker andre til at gøre det.
Samtidig er det afgørende for, at Danmark som suveræn
stat kan føre sin udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik
bl.a. på grundlag af selvstændige, nationale efterretnings-
mæssige vurderinger, at regeringen til stadighed har et over-
blik over aktiviteterne i f.eks. konfliktområder, herunder de
aktører, der deltager i konflikten. Det gælder ikke mindst i
forhold til konflikten i Syrien og Irak, hvor Danmark aktuelt
bl.a. yder et militært bidrag til den internationale koalition,
der bekæmper ISIL i Irak.
ISIL har imidlertid også stor regional udbredelse, og grup-
pen er således ikke kun et syrisk og irakisk anliggende.
Udbredelsen består dels af mere uformelle faciliterings-
netværk primært i Mellemøsten, som sender udenlandske
krigere til Irak og Syrien. Disse veletablerede netværk udgår
fra Nordafrika, den arabiske halvø og Tyrkiet. Udbredelsen
består dels også af terrorgrupper, som har erklæret sig som
en del af ISIL, siden gruppen udråbte etableringen af sit ka-
lifat i sommeren 2014. Hidtil har det primært været mindre
terrorgrupper i f.eks. Libyen eller udbrydergrupper i Algeri-
et, Gaza, Libanon, Yemen, Pakistan og Afghanistan, men
enkelte større grupper har også tilnærmet sig ISIL. Senest
har Boko Haram i Nigeria i marts 2015 ligesom tidligere
den ægyptiske gruppe Ansar Beyt al-Maqdis erklæret sig
som en del af ISIL, og ISIL har opfordret udenlandske kri-
gere, der ikke kan slutte sig til kampen i Syrien og Irak, til i
stedet at kæmpe i Afrika. For nylig er der endvidere frem-
kommet flere indikatorer på, at ISIL er begyndt at opbygge
en mere konsolideret tilstedeværelse i Afghanistan med lo-
kale samarbejdspartnere.
ISIL rækker desuden gennem sin engelsksprogede propa-
ganda på internetfora og på sociale medier som Youtube og
Twitter ud til sine mange sympatisører i Vesten.
ISIL er således en organisation, som har stor regional ud-
bredelse, og som ville kunne udføre angreb over hele Mel-
4
lemøsten og sandsynligvis også andre steder, såfremt orga-
nisationen skulle ønske det. Samtidig har gruppen adgang til
Vesten gennem sine vestlige sympatisører og de tilrejsende
udenlandske deltagere i kamphandlinger m.v.
Endvidere har f.eks. også den syriske terrorgruppe, Nusra-
fronten, en række regionale samarbejdspartnere, og fronten
er en officiel al-Qaida-gruppe, som kan trække på de kapaci-
teter, som andre al-Qaida-grupper, f.eks. AQIM, AQAP, og
al-Qaidas øverste ledelse råder over. Nusra-fronten har såle-
des også et regionalt potentiale og har intentioner om at ud-
føre angreb uden for Syrien.
Det er karakteristisk for en stor del FE’s opgaver, at for-
målet først og fremmest er at forebygge trusler mod Dan-
mark og danske interesser. En af FE’s vigtigste opgaver er
således at søge at afdække trusler samt søge at identificere
og følge personer, der opholder sig i udlandet, og som f.eks.
gennem militant træning og kamphandlinger vil opnå kon-
krete færdigheder og en voldsparathed, der kan udgøre en
trussel mod Danmark og danske interesser. Som led i denne
forebyggende efterretningsmæssige indsats kan der derfor
være behov for at indhente oplysninger om de pågældende.
FE’s opgavevaretagelse forudsætter bl.a., at tjenesten kan
indhente oplysninger om de personer og organisationer, som
opererer i konfliktområder såsom Syrien og Irak. Det gælder
aktuelt navnlig ISIL og Nusra-fronten. Det er i den forbin-
delse også af betydning for FE at kunne indhente oplysnin-
ger om eventuelle danske medlemmer af sådanne organisati-
oner. FE er imidlertid efter gældende ret afskåret fra at fore-
tage målrettet indhentning af oplysninger mod i Danmark
hjemmehørende personer, der har tilsluttet sig f.eks. ISIL el-
ler Nusra-fronten.
Det efterretningsmæssige behov vil typisk opstå på et tids-
punkt, hvor der endnu ikke er en konkret mistanke om et
strafbart forhold, og der derfor heller ikke er grundlag for at
foretage straffeprocessuelle tvangsindgreb efter retsplejelo-
vens regler, herunder navnlig om indgreb i meddelelseshem-
meligheden.
Med lovforslaget foreslås derfor, at FE får lovhjemmel til
at indhente oplysninger om i Danmark hjemmehørende per-
soner, når de opholder sig i udlandet, og der er bestemte
grunde til at formode, at den pågældende deltager i aktivite-
ter, der kan indebære eller forøge en terrortrussel mod Dan-
mark og danske interesser. Såfremt indhentningen medfører,
at der sker indgreb i meddelelseshemmeligheden over for en
i Danmark hjemmehørende fysisk person, skal FE indhente
retskendelse hertil.
Der er således efter bestemmelsen tale om målrettet efter-
retningsmæssig indhentning med henblik på at afdække
terrortrusler og bestemte personers aktiviteter. Bestemmel-
sen giver dermed ikke hjemmel til at foretage masseover-
vågning af i Danmark hjemmehørende personer i udlandet.
Den grundlæggende arbejdsdeling mellem PET og FE er
beskrevet i de almindelige bemærkninger til FE-loven såle-
des (Folketingstidende 2012-13, A, L 163 som fremsat, side
7):
»PET er således en sikkerhedstjeneste rettet mod trusler
mod landets indre sikkerhed som følge af terrorisme, uden-
landsk spionage her i landet og andre trusler mod statens
indre sikkerhed. PET er endvidere en del af politiet og løser
sine opgaver, herunder strafferetlige efterforskninger, inden
for retsplejelovens rammer. FE er som Danmarks udenrigs-
og militære efterretningstjeneste helt overvejende orienteret
mod forhold uden for Danmark og er i den forbindelse un-
derlagt nogle helt særlige funktionsvilkår. Efterretningsvirk-
somhed rettet mod f.eks. fremmede og potentielt fjendtlige
stater, terrornetværk og netværk, der medvirker til spred-
ning af masseødelæggelsesvåben, indebærer risici for såvel
FEs medarbejdere og kilder som staten Danmark. Det hæn-
ger bl.a. sammen med, at det er et grundvilkår for en uden-
rigsefterretningstjeneste, at dennes virksomhed ofte kan bli-
ve opfattet som værende i strid med lovgivningen i det land,
hvor indhentningen foregår eller er rettet imod, på samme
måde, som det kan gælde for udenlandsk efterretningsvirk-
somhed på dansk grund.«
PET har til opgave at forebygge, efterforske og modvirke
forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed samt
forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyn-
digheder m.v. PET skal gennem sin virksomhed skabe
grundlag for, at trusler af den nævnte karakter kan identifi-
ceres og håndteres så tidligt og effektivt som muligt.
Reglerne i retsplejeloven gælder for PET’s efterforskning
og tvangsindgreb m.v. Det er ikke muligt for PET at indhen-
te oplysninger gennem et indgreb i meddelelseshemmelighe-
den på et stadie, hvor der ikke er bestemte grunde til at anta-
ge, at indgrebet er formålstjenligt, og hvor det ikke kan si-
ges, om indgrebet er af afgørende betydning for efterforsk-
ningen af alvorlige strafbare forhold. Det er således efter
omstændighederne ikke tilstrækkeligt for at kunne foretage
indgreb i meddelelseshemmeligheden efter retsplejelovens
regler, at PET har en formodning bestyrket af konkrete om-
stændigheder om, at oplysninger tilvejebragt ved indgrebet
må antages at have betydning for varetagelsen af tjenestens
opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af forbry-
delser omfattet af straffelovens kapitel 12 og 13 om forbry-
delser mod statens selvstændighed og sikkerhed og forbry-
delser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndighe-
der, terrorisme m.v., herunder den af justitsministeren fore-
slåede nye bestemmelse i straffeloven (§ 101 a) om danske-
res og danskbosattes tilslutning til en væbnet styrke for en
part, som kæmper mod den danske stat, om hvervning hertil
og om offentlig tilskyndelse til en sådan tilslutning.
I forhold til foreign fighters, der under den aktuelle kon-
flikt opholder sig i f.eks. Syrien eller Irak, indebærer mistan-
kekravet efter retsplejeloven, at det f.eks. skal kunne sand-
synliggøres, at den pågældende er rejst til udlandet i den
hensigt at tilslutte sig en terrororganisation.
Det forhold, at en person, der har haft berøring med radi-
kaliserede miljøer i Danmark, tager til Syrien eller Irak, vil
ikke nødvendigvis i sig selv være tilstrækkeligt til, at PET
kan få rettens tilladelse til at kunne overvåge den pågælden-
des kommunikation, mens den pågældende befinder sig i
udlandet. Det gælder, selv om erfaringen viser, at sådanne
5
personer kan udgøre en alvorlig sikkerhedsrisiko for Dan-
mark og danske interesser i udlandet - både mens vedkom-
mende opholder sig udlandet, og når personen vender tilba-
ge.
Endvidere er det sådan, at muligheden for at anvende vis-
se af PET’s virkemidler er begrænset, når personer befinder
sig i udlandet, herunder i et udenlandsk konfliktområde.
Samtidig er FE med det nuværende lovgrundlag afskåret fra
at anvende sine efterretningsmæssige kapaciteter, der ellers
er rettet mod forhold i udlandet, til at foretage målrettet ind-
hentning mod danskere i udlandet.
Samlet er situationen derfor den, at FE er afskåret fra at
foretage målrettet indhentning mod i Danmark hjemmehø-
rende personer, og at PET ikke kan opnå retskendelse for en
række af de personer, som efter PET's vurdering kan være
rejst til udlandet for at deltage i kamphandlinger eller træ-
ningslejre. Det betyder, at der er et behov for målrettet at
kunne afdække disse terrortrusler ved at søge at identificere
og følge disse personer, der opholder sig i udlandet, og som
gennem deres aktiviteter vil opnå konkrete færdigheder og
en voldsparathed, der kan udgøre en terrortrussel mod Dan-
mark og danske interesser.
Der er således i Danmark hjemmehørende personer, som
opholder sig i udlandet, som kan udgøre en alvorlig sikker-
hedsrisiko, men som efterretningstjenesterne ikke kan ind-
hente oplysninger om.
Formålet med lovforslaget er således at styrke FE’s beføj-
elser til at udnytte tjenestens særlige efterretningskapaciteter
rettet mod forhold i udlandet over for ekstremister, der f.eks.
tager fra Danmark til konfliktområder som dem, der aktuelt
findes i Syrien og Irak.
Med lovforslaget lægges der op til at ændre FE-loven, så-
ledes at FE får mulighed for at iværksætte målrettet indhent-
ning af oplysninger om i Danmark hjemmehørende perso-
ner, der opholder sig i udlandet, hvis der er bestemte grunde
til at formode, at den pågældende deltager i aktiviteter, der
kan indebære eller forøge en terrortrussel mod Danmark og
danske interesser. Og dette skal ske i en tidligere fase, end
retsplejeloven giver mulighed for.
Som det er i dag, kan FE i begrænset omfang foretage fy-
sisk indhentning af oplysninger om i Danmark hjemmehø-
rende fysiske og juridiske personer. FE kan således gennem
fysisk indhentning søge at afdække, om der f.eks. befinder
sig i Danmark hjemmehørende personer i militante træ-
ningslejre i udlandet. FE kan derimod ikke af egen drift
iværksætte fysisk indhentning mod en i forvejen kendt og
identificeret person, der er hjemmehørende i Danmark, og
som måtte befinde sig i udlandet.
Lovforslaget ændrer ikke på den grundlæggende arbejds-
deling og samarbejdsform mellem PET og FE. Dette inde-
bærer, at der fortsat vil være et tæt samarbejde mellem PET
og FE, og at de oplysninger, der indhentes efter den foreslå-
ede nye bestemmelse, således vil blive videregivet til PET,
ligesom PET fortsat vil kunne give oplysninger om f.eks.
foreign fighters til FE, herunder oplysninger om danske
foreign fighters, jf. § 7 i FE-loven og § 10 i PET-loven. Til-
synet med Efterretningstjenesterne vil som hidtil føre tilsyn
med, at FE’s videregivelse af oplysninger til PET og om-
vendt sker i overensstemmelse med reglerne i FE-lovens § 7
og PET-lovens § 10.
Lovforslaget ændrer ikke ved den gældende retstilstand,
hvorefter FE kan foretage indhentning mod i Danmark
hjemmehørende fysiske og juridiske personer efter anmod-
ning fra PET og om nødvendigt efter retskendelse. Er der et
grundlag for retskendelse efter retsplejelovens regler, er det
således fortsat disse regler, der skal danne grundlag for FE’s
målrettede indhentning af oplysninger mod i Danmark
hjemmehørende personer.
Med lovforslaget vil der ske en styrkelse af udnyttelsen af
FE’s efterretningskapaciteter og dermed FE's muligheder for
eksempelvis at opdage og forfølge trusler fra udrejste ekstre-
mister, der deltager i kamphandlinger i konfliktzoner som
Syrien og Irak. En sådan styrkelse af FE’s indsats vil samti-
dig være et centralt bidrag til PET’s arbejde med at vurdere,
opdage og forfølge terrortrusler mod Danmark og danske in-
teresser.
Regeringen har lagt vægt på, at FE ved elektronisk ind-
hentning rettet mod forhold i udlandet hidtil kun har modta-
get oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer el-
ler oplysninger med en dansk vinkel i øvrigt ved en tilfæl-
dighed. Endvidere har FE alene i begrænset omfang kunnet
foretage målrettet fysisk indhentning mod en i forvejen
kendt og identificeret person, som er hjemmehørende i Dan-
mark, men som måtte befinde sig i udlandet. Med dette lov-
forslag lægges der imidlertid op til at ændre denne ordning,
idet FE vil få adgang til målrettet at foretage elektronisk og
fysisk indhentning af oplysninger om denne persongruppe.
I visse situationer vil det medføre, at der vil ske indgreb i
meddelelseshemmeligheden over for en i Danmark hjemme-
hørende fysisk person. Det foreslås, at FE i disse tilfælde
skal indhente retskendelse hertil efter regler, der indsættes
som et nyt kapitel i FE-loven.
Samtidig skal der fortsat være den fornødne kontrol med
FE’s behandling og videregivelse af oplysninger om i Dan-
mark hjemmehørende personer. Oplysninger, der indhentes
som følge af den nye bestemmelse, vil således blive omfattet
af den kontrol, som Tilsynet med Efterretningstjenesterne
allerede i dag udfører i forhold til FE.
FE’s behandling af oplysninger indhentet efter den nye
bestemmelse vil indgå i tilsynets årlige ikke-klassificerede
og offentliggjorte redegørelse efter FE-lovens § 19.
Lovforslaget berører ikke den gældende ordning efter lo-
vens § 3, stk. 2, hvorefter FE ved den efterretningsmæssige
virksomhed rettet mod forhold i udlandet kan medtage op-
lysninger om i Danmark hjemmehørende fysiske og juridi-
ske personer. FE kan således fortsat uden forudgående rets-
kendelse medtage såkaldte tilfældighedsfund om personer,
som er hjemmehørende i Danmark, herunder danske foreign
fighters, som tjenesten bliver opmærksom på i forbindelse
med indhentning af oplysninger, der foretages uden for ram-
merne af den foreslåede ordning.
6
1.3. Udviklingen i andre lande og truslen mod Danmark
Center for Terroranalyse (CTA) vurderer i sin analyse af
terrortruslen mod Danmark af 18. marts 2015, at truslen er
alvorlig, og at konflikten i Syrien og Irak er den væsentlig-
ste faktor i trusselsbilledet. Terrorangrebene i København
den 14. og 15. februar 2015 bekræfter, at terrortruslen mod
Danmark er alvorlig. Der findes personer, som har intention
om og kapacitet til at begå terrorangreb i Danmark, og an-
greb kan finde sted, uden at der på forhånd foreligger efter-
retningsmæssige indikationer herpå.
ISIL og andre militant islamistiske grupper i konfliktzo-
nen søger fortsat at tiltrække personer fra udlandet, herunder
fra Vesten.
CTA vurderer fortsat, at hjemvendte fra konflikten i Syri-
en og i Irak udgør en særlig terrortrussel mod Danmark i
kraft af de færdigheder, de kan have opnået. CTA vurderer,
at der i Danmark eksisterer kapacitet til med lettilgængelige
våben at foretage terrorangreb, der kan gennemføres efter
kort planlægning. Radikaliserede personer med voldskapaci-
tet opnået i en konfliktzone eller i Danmark øger truslen om
gennemførelse af simple angreb med større effekt samt se-
rieangreb.
CTA vurderer, at de udrejsende fra Danmark udgøres bå-
de af nye rejsende og af personer, der tidligere har været ud-
rejst. Mange udrejste har været i konfliktzonen flere gange.
Der er ikke tale om et nyt fænomen, men antallet af udrej-
sende er hidtil uset. Udviklingen er bekymrende, fordi op-
hold i et konfliktområde blandt militante oprørsgrupper in-
debærer en række risici for både de udrejsende og det dan-
ske samfund. CTA vurderer således, at de udrejste fra Dan-
mark i altovervejende grad tilslutter sig ISIL.
CTA vurderer, at propaganda, der udgår fra militant isla-
mistiske grupper i konfliktzonen, bidrager til at radikalisere
personer og miljøer i Danmark samt til, at personer fra Dan-
mark vælger at udrejse til konfliktzonen og tilslutte sig disse
grupper. Der foregår tillige en propagandamæssig påvirk-
ning fra andre militant islamistiske grupper, herunder al-
Qaida og grupper tilknyttet hertil.
CTA vurderer, at der fortsat er personer, der tilslutter sig
militant islamistiske miljøer i Danmark, og at der her bl.a.
foregår rekruttering, radikalisering, facilitering af personer
til konfliktzoner, pengeindsamlinger og udbredelse af propa-
ganda. CTA vurderer, at der i miljøerne er udbredt sympati
for ISIL, og at der udspringer en terrortrussel fra personer
og grupper, der færdes i de islamistiske miljøer eller i peri-
ferien af dem.
Militant islamistiske grupper i Syrien og i Irak tiltrækker
fortsat personer fra Danmark. CTA vurderer, at det samlede
antal personer, der er eller har været udrejst fra Danmark,
udgør mindst 115, men at tallet kan være højere. CTA vur-
derer, at hovedparten af de personer, der udrejser, tilslutter
sig ISIL.
De udrejste fra Danmark udgøres både af nye rejsende og
af personer, der tidligere har været udrejst. CTA vurderer, at
ca. halvdelen af det samlede antal personer, der har været
udrejst, nu befinder sig i Danmark og en fjerdedel i konflikt-
zonen. Mere end halvdelen af dem har opholdt sig der i me-
re end et år. De øvrige udrejste befinder sig andre steder i
udlandet.
CTA vurderer fortsat, at hjemvendte fra konfliktzonen i
Syrien og i Irak udgør en særlig terrortrussel mod Danmark i
kraft af de erfaringer og færdigheder, de kan have opnået, og
fordi de kan være blevet yderligere radikaliseret, forrået og
voldsparate. CTA vurderer, at terrortruslen kan øges, så-
fremt antallet af personer med kamperfaring og kapacitet fra
konfliktzonen, der vender tilbage til Danmark, stiger.
CTA vurderer, at mindst halvdelen af de hjemvendte ind-
går i militant islamistiske miljøer, og at de i miljøerne kan
opnå en særlig status, som kan udnyttes til at fremme radi-
kalisering og rekruttering.
CTA vurderer, at opfordringerne i militant islamistisk pro-
paganda til angreb mod lande, der deltager i koalitionen
mod ISIL, kan skærpe terrortruslen mod danske interesser i
udlandet.
Efter at den internationale koalition i august 2014 indledte
en kampagne mod ISIL i Syrien og i Irak, er der i militant
islamistisk propaganda opfordret til at gennemføre angreb
mod mål i lande, der indgår i koalitionen. Propagandaen ud-
bredes på sociale medier, hvilket muliggør en hurtig spred-
ning af budskaberne, da propagandaen i vidt omfang videre-
formidles lokalt af enkeltpersoner til potentielle sympatisø-
rer, herunder i Europa.
CTA vurderer endvidere, at et betydeligt antal personer,
som er udrejst fra Danmark til Syrien, har opnået konkrete,
militære færdigheder som følge af deres træning og deltagel-
se i kamphandlinger, og at denne kapacitet kan anvendes til
at gennemføre et terrorangreb. Samtidig øger træningen i en
kampzone risikoen for, at et angreb kan planlægges og udfø-
res hurtigt og med større effekt.
CTA vurderer også, at flere af de udrejste, der har opholdt
sig hos militante islamistiske grupper, kan have overværet
grov vold og brutale drab, og at dette kan bidrage til en
stærk radikalisering, forråelse og voldsparathed.
CTA vurderer herudover, at hjemvendte fra konfliktzoner,
der har kamperfaring og forbindelser til militante ekstremis-
tiske grupper, kan opnå en særlig status i ekstremistiske mil-
jøer, herunder voldelige ekstremistiske miljøer i Danmark,
hvilket både medvirker til at fremme radikalisering, fasthol-
de personer i miljøerne og rekruttere nye personer til at del-
tage i væbnede konflikter i udlandet.
Endelig vurderer CTA, at udrejste, der returnerer til krimi-
nelle miljøer, kan bidrage til at øge radikaliseringen og
voldsparatheden samt kapaciteten til at begå vold i disse
miljøer.
Samlet set vurderer CTA, at kombinationen af opnåede
færdigheder blandt udrejste sammenholdt med sympatien
for den globale, militante islamistiske ideologi kan øge ter-
rortruslen mod Danmark.
CTA’s vurderinger er blandt andet baseret på oplysninger
modtaget fra FE. Også i FE’s seneste Efterretningsmæssig
Risikovurdering fra oktober 2014 vurderer FE, at terrortrus-
7
len fra udlandet mod Danmark, Vesten i øvrigt og vestlige
mål i lokale konfliktområder er alvorlig.
Det fremgår således bl.a. af risikovurderingen, at det i Sy-
rien og Irak primært er ISIL, der har modtaget tilrejsende
ekstremister fra Skandinavien. De udrejste ekstremister med
tilknytning til ISIL udgør en potentiel terrortrussel efter de-
res hjemkomst fra Syrien og Irak, idet de i vidt omfang har
været i militante træningslejre og deltaget i kamphandlinger.
I nogle tilfælde har det givet dem en ideologisk skoling, fær-
digheder og en parathed til vold, der sætter dem i stand til at
gennemføre eller opfordre til mindre angreb i Vesten, herun-
der også kidnapninger og halshugninger, som ISIL har gjort
brug af i Irak og Syrien.
Det er FE’s vurdering, at den næststørste modtager af
skandinaviske ekstremister har været al-Qaida-gruppen,
Nusra-fronten. Nusra-fronten har desuden optaget erfarne
angrebsplanlæggere med tilknytning til al-Qaidas øverste le-
delse, benævnt Khorasan-gruppen, og de udgør en trussel
med hensyn til at udføre større angreb i Vesten med ud-
gangspunkt i Syrien.
Det fremgår ligeledes af risikovurderingen, at al-Qaida på
Den Arabiske Halvø (AQAP), der primært udgør en terror-
trussel i regionen, af mange globale militante islamister ses
som bannerfører i al-Qaidas globale kamp. Gruppen opfor-
drer i sin engelsksprogede propaganda sympatisører i Vest-
en til at udføre individuelle angreb, og det er meget sand-
synligt, at gruppen løbende planlægger angreb mod mål i
Vesten.
Udviklingen i Danmark og i andre lande, herunder senest
med terrorangrebene i Frankrig og Tunesien, og anholdelser
i Belgien og Tyskland, understreger også, at indflydelsen fra
konfliktområder og hjemvendte herfra kan udgøre en sikker-
hedsrisiko. I flere europæiske lande er der således blevet an-
holdt personer, som har opholdt sig i konfliktområdet i Syri-
en og Irak, og som mistænkes for at planlægge terrorangreb
mod mål i Vesten.
2. Norsk og svensk ret
2.1. Norsk ret
Reglerne for Norges Etterretningstjeneste (E-tjenesten),
der er Norges udenrigsefterretningstjeneste, er fastsat i lov
om Etterretningstjenesten af 20. marts 1998, Instruks om Et-
terretningstjenesten af 31. august 2001 samt Utfyllende be-
stemmelser for Etterretningstjenestens innsamling mot nor-
ske personer i utlandet samt for utlevering av personoplys-
ninger til utenlandske samarbeidende tjenester af 24. juni
2013.
Det ovennævnte regelsæt giver den norske udenrigsefter-
retningstjeneste hjemmel til at indhente oplysninger om nor-
ske personer, der opholder sig uden for det norske territori-
um. E-tjenesten har derimod ikke hjemmel til at indhente
mod norske fysiske og juridiske personer, der opholder sig i
Norge. Dette gælder også udenlandske statsborgere, som har
lovligt ophold i Norge, medmindre de repræsenterer en
fremmed magt.
Indhentning mod norske personer i udlandet kan kun ske,
når følgende betingelser er opfyldt:
1) Indhentningen sker som led i varetagelsen af E-tjenestens
opgaver.
2) De indhentede oplysninger kan kun opbevares af E-tjene-
sten, hvis oplysningerne har direkte tilknytning til E-tje-
nestens opgavevaretagelse.
3) Indhentningen skal være nødvendig efter en vurdering af
forholdsmæssigheden mellem hensynet til at sikre vigti-
ge nationale interesser og konsekvenserne for den per-
son, som berøres af indhentningen.
Det er chefen for E-tjenesten, der i hvert enkelt tilfælde
godkender indhentningen mod norske borgere i udlandet.
Indhentningen skal tjene til opfyldelse af E-tjenestens opga-
ver i henhold til loven, og sager af særlig vigtighed eller af
principiel karakter skal forelægges det norske forsvarsmini-
sterium. Denne indhentning mod norske statsborgere kræver
ikke retskendelse.
E-tjenesten skal endvidere føre en oversigt over de sager,
hvor der iværksættes indhentning mod en norsk person i ud-
landet, som sendes til det norske forsvarsministerium. Det
parlamentariske kontrollutvalget i Norge orienteres løbende
om sagerne. Dette udvalg (EOS-udvalget) har et rent kon-
trollerende formål og har ikke instruktionsbeføjelse i forhold
til E-tjenesten.
2.2. Svensk ret
Sveriges udenrigsefterretningstjenenster er henholdsvis
Försvarets Radionanstalt (FRA), Militära underrättelses- och
militära säkerhetstjänst (MUST), Försvarets materielverk
(FMV) og Totalförsvarets forskningsinstitut, som alle hører
under Forsvarsministeriet.
I det følgende beskrives FRA’s regelgrundlag, da det er
denne myndighed, der indhenter signaler i elektronisk form
(elektronisk indhentning).
Reglerne for (bl.a.) FRA’s indhentning, herunder mod
svenske borgere, er fastsat i Lag (2000:130) om försvarsun-
derrättelsesverksamhet og forordning (2000:131) om för-
svarsunderrättelses-verksamhet, lag (2008:717) om signal-
spaning i forsvarsunderrättelseverksamhet og forordning
(2008:923) om signalspaning i forsvarsunderrättelseverk-
samhet, lag (2007:259) om behandling av personuppgifter i
Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelses- och utve-
klingsverksamhet og forordning (2007:261) om behandling
av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunder-
rättelses- och utveklingsverksamhet.
Forsvarsefterretningsvirksomheden udøves til støtte for
svensk udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik samt i øv-
rigt for kortlægningen af eksterne trusler mod landet. For-
svarsefterretningsvirksomheden omhandler kun udenlandske
forhold.
Elektronisk indhentning kan kun foretages for at afdække:
1. Ydre militære trusler mod landet.
2. Forudsætninger for svensk deltagelse i fredsbevarende og
humanitære internationale indsatser eller trusler mod sik-
8
kerheden for svenske interesser ved gennemførelsen af
sådanne indsatser.
3. Strategiske forhold vedrørende international terrorisme og
anden grov grænseoverskridende kriminalitet, som kan
true væsentlige nationale interesser.
4. Udvikling og spredning af masseødelæggelsesvåben,
krigsmateriel og produkter, som beskrives i lov
(2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla an-
vändningsområden och av teknisk bistånd.
5. Alvorlige ydre trusler mod samfundets infrastruktur.
6. Konflikter i udlandet med konsekvenser for international
sikkerhed.
7. Fremmed efterretningsvirksomhed mod svenske interes-
ser.
8. Fremmede magters handlinger eller hensigter af væsentlig
betydning for svensk udenrigs-, sikkerheds- eller for-
svarspolitik.
Målsætning (inriktning) af elektronisk indhentning kan
kun besluttes af regeringen, Regeringskanseliet, Forsvars-
magten, sikkerhedspolitiet og den nationale operative afde-
ling i Politimyndigheden. Al FRA’s elektroniske indhent-
ning forudsætter tilladelse fra Försvarsunderrättelsedomsto-
len.
I FRA’s forsvarsefterretningsvirksomhed kan personop-
lysninger kun behandles, hvis personen har tilknytning til en
specifik målsætning for forsvarsefterretningsvirksomheden
(hvilket besluttes af chefen for FRA), og behandlingen er
nødvendig for at forfølge formålet.
Regelsættet giver FRA hjemmel til at foretage elektronisk
indhentning mod egne statsborgere (eller andre landes stats-
borgere), når enten modtageren eller afsenderen befinder sig
i udlandet, og bl.a. de ovenstående betingelser er opfyldt.
FRA har derimod ikke hjemmel til at indhente elektronisk
mod kommunikation, som foregår internt i Sverige.
FRA ansøger Försvarsunderrättelsedomstolen om tilladel-
se til indhentning. Anmodningen skal foreligge skriftligt og
skal bl.a. indeholde en redegørelse for behovet for indhent-
ningen, hvilke signalbærere som FRA skal have adgang til
for at kunne opfylde indhentningsbehovet, de selektorer el-
ler kategorier af selektorer som forventes anvendt, i hvilket
tidsrum der skal foretages indhentning samt øvrige omstæn-
digheder til støtte for anmodningen.
FRA skal endvidere rapportere til Statens inspektion för
försvarsunderrättelseverksamheten (Siun). Siun fører kon-
trol med overholdelsen af lag (2008:717) om signalspaning i
forsvarsunderrättelseverksamhet. Kontrollen skal særligt un-
dersøge søgebegreb, sletning af oplysninger og rapportering.
Udover at Siun kan beslutte, at en indhentning skal ophøre,
kan Siun også beslutte, at en bestemt optagelse eller opteg-
nelse skal slettes.
3. FE’s indhentning af oplysninger
3.1. Gældende ret
FE løser sin opgave ved at indsamle, indhente, bearbejde
og analysere oplysninger fra alle former for kilder. Oplys-
ningerne indhentes således fra en bred vifte af informations-
kilder, der strækker sig fra åbne kilder, f.eks. internettet,
massemedier, tidsskrifter, bøger, offentlige databaser m.v.,
til lukkede kilder, f.eks. personkilder (fysisk indhentning) og
elektronisk indhentning af f.eks. militante netværks og andre
staters kommunikation. Den elektroniske indhentning sker
fra tjenestens installationer i ind- og udlandet og via samar-
bejde med andre landes sikkerheds- og efterretningstjene-
ster.
Efter § 3, stk. 1, i lov om Forsvarets Efterretningstjeneste
(FE-loven) kan FE indsamle og indhente enhver oplysning,
som kan have betydning for tjenestens efterretningsmæssige
virksomhed. Den efterretningsmæssige virksomhed omfatter
de opgaver, der er anført i FE- lovens § 1, stk. 1, samt de
efterretningsmæssige opgaver, der følger af lovens § 1, stk.
4 og 5. Kriteriet »kan have betydning« er det samme som i
FE-lovens § 7, stk. 1, og § 10, stk. 1, i lov om Politiets Ef-
terretningstjeneste, der gælder for udveksling af oplysninger
mellem PET og FE. Herved præciseres det, at FE’s indsam-
ling og indhentning af oplysninger skal opfylde en generel
relevansbetingelse, dvs., at det ikke på forhånd kan udeluk-
kes, at oplysningen har relevans for tjenesten.
Bestemmelsen i § 3, stk. 1, gælder oplysninger, som FE
indsamler og indhenter, dvs. oplysninger, der tilvejebringes
på initiativ af FE og ved tjenestens foranstaltning. FE kan
som led i sin opgavevaretagelse og virksomhed efter § 1 og-
så modtage oplysninger om i Danmark hjemmehørende per-
soner som såkaldte tilfældighedsfund eller oplysninger fra
andre forvaltningsmyndigheder, private eller udenlandske
samarbejdspartnere, og bestemmelsen omfatter også disse
oplysninger. Det gælder for sådanne oplysninger om i Dan-
mark hjemmehørende fysiske og juridiske personer, at lo-
vens behandlingsbetingelser gælder for den videre interne
behandling.
FE er i forbindelse med sin opgavevaretagelse rettet mod
forhold i udlandet ikke omfattet af krav om retskendelse.
Det fremgår af de almindelige bemærkninger til FE-lovfor-
slaget (Folketingstidende 2012-13, A, L 163 som fremsat,
side 15), at dette hænger sammen med selve karakteren af
FE’s opgaver og den måde, tjenesten udfører sine opgaver
på. Det bemærkes i den forbindelse endvidere, at det ikke vil
være muligt at indføre et krav om retskendelse, der er af-
grænset til de særlige tilfælde, hvor FE ved varetagelsen af
tjenestens opgaver rettet mod udenlandske forhold modtager
oplysninger om danske statsborgere eller oplysninger med
en dansk vinkel i øvrigt, idet sådanne oplysninger altid vil
komme til FE’s kendskab ved en tilfældighed.
FE er i dag afskåret fra at foretage målrettet elektronisk
indhentning af oplysninger mod i Danmark hjemmehørende
personer, selv om disse personer opholder sig i udlandet,
hvilket således også gælder f.eks. danske foreign fighters.
En sådan indhentning kan i dag kun foretages på vegne af
og efter anmodning fra PET og til varetagelse af PET’s virk-
somhed. I det omfang indhentningen har karakter af indgreb
i meddelelseshemmeligheden, sker det efter retskendelse.
I forbindelse med den elektroniske indhentning rettet mod
forhold i udlandet kan FE utilsigtet komme i besiddelse af
9
oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer, dvs.
de såkaldte tilfældighedsfund.
I forhold til tjenestens fysiske indhentning af oplysninger
mod i Danmark hjemmehørende personer har FE mulighed
for i et vist omfang at tilvejebringe sådanne oplysninger,
uden at det har karakter af tilfældighedsfund, jf. bemærknin-
gerne til FE-lovens § 3, stk. 2. Det er i loven forudsat, at
dette kun finder sted i begrænset omfang. FE kan således
gennem fysisk indhentning søge at afdække, om der f.eks.
befinder sig i Danmark hjemmehørende personer i militante
træningslejre. FE kan derimod ikke af egen drift aktivt
iværksætte fysisk indhentning mod en i forvejen kendt og
identificeret person, som er hjemmehørende i Danmark,
men som måtte befinde sig i udlandet. Her vil situationen
være den, at FE’s indhentning af oplysninger skal ske efter
anmodning fra PET.
Det følger af loven, at den videre behandling af de indhen-
tede oplysninger skal ske i overensstemmelse med FE-lo-
vens §§ 4-8 om intern behandling af oplysninger, videregi-
velse af oplysninger og lovlig politisk virksomhed.
3.2. Forsvarsministeriets overvejelser og den foreslåede
ordning
Gennem en årrække har Danmark ligesom flere andre
vestlige lande stået over for en stigende terrortrussel. Mili-
tante ekstremister i både Danmark og udlandet anser Dan-
mark for et prioriteret terrormål.
Siden tegningesagen i 2006 har terrortruslen mod Dan-
mark været stigende. Center for Terroranalyse (CTA) vurde-
rer, at terrortruslen mod Danmark er alvorlig. Det vil sige, at
der i Danmark og i udlandet er personer, der har intention
om og kapacitet til at udføre terrorangreb i Danmark, hvilket
terrorangrebene i København den 14. og 15. februar 2015
har understreget.
Der er derfor behov for at styrke den danske indsats mod
terror, herunder særligt at sikre, at de danske efterretnings-
kapaciteter på området udnyttes bedst muligt og mest effek-
tivt til gavn for Danmark og danske interesser. Samtidig skal
der retssikkerhedsmæssigt fortsat være den fornødne kontrol
af FE’s indhentning og behandling af oplysninger om i Dan-
mark hjemmehørende personer.
Formålet med lovforslaget er at imødegå den alvorlige ef-
terretnings- og sikkerhedsmæssige situation i forhold til ter-
rortruslen mod Danmark, som er opstået med bl.a. den vold-
somme stigning i antallet af danske foreign fighters, som til-
slutter sig i ISIL i Syrien og Irak. FE modtager i dag kun op-
lysninger om udrejste danske ekstremister fra udenlandske
samarbejdspartnere, i det omfang de måtte komme i besid-
delse af sådanne oplysninger, eller når FE i forbindelse med
sin indhentning rettet mod forhold i udlandet ved et tilfæl-
dighedsfund kommer i besiddelse af oplysninger om udrej-
ste danskere.
Efter § 3, stk. 1, i FE-loven kan FE indsamle og indhente
enhver oplysning, der kan have betydning for tjenestens ef-
terretningsmæssige virksomhed. Den efterretningsmæssige
virksomhed er rettet mod forhold i udlandet, og blandt FE’s
vigtigste opgaver er at medvirke til at forebygge og modvir-
ke trusler mod Danmark og danske interesser, jf. FE-lovens
§ 1.
Den foreslåede ordning vil styrke FE’s muligheder for at
opdage og afdække terrortrusler mod Danmark på et tidlige-
re tidspunkt, end den gældende lovgivning giver mulighed
for. I denne tidlige fase, hvor der kun er formodninger om,
at den pågældende dansker deltager i terrorrelaterede aktivi-
teter i udlandet, giver den foreslåede bestemmelse således
FE adgang til at indhente oplysninger om en i Danmark
hjemmehørende fysisk person, når det kan lægges til grund,
at denne opholder sig i udlandet, og der er bestemte grunde
til at formode, at den pågældende deltager i aktiviteter, der
kan indebære eller forøge en terrortrussel mod Danmark og
danske interesser. Såfremt denne indhentning medfører, at
der sker indgreb i meddelelseshemmeligheden over for en i
Danmark hjemmehørende fysisk person, skal tjenesten ind-
hente retskendelse hertil efter reglerne i det foreslåede kapi-
tel 2 a.
Det foreslås, at der fastsættes særlige regler og procedurer
for FE’s indhentning af retskendelse, idet disse bl.a. skal
tage højde for de særlige kapaciteter, som FE kan anvende.
Som udenrigsefterretningstjeneste er FE underlagt nogle
helt særlige funktionsvilkår, som det er afgørende at iagttage
i forbindelse med FE’s indhentning af retskendelser. FE’s
efterretningsvirksomhed rettet mod f.eks. fremmede og po-
tentielt fjendtlige stater og personer, der indgår i f.eks. ter-
rornetværk, indebærer alvorlige risici for såvel FE’s medar-
bejdere og kilder som staten Danmark. Det hænger bl.a.
sammen med, at det er et grundvilkår for en udenrigsefter-
retningstjeneste, at dennes virksomhed oftest vil blive opfat-
tet som værende i strid med lovgivningen i det land, hvor
indhentningen foregår eller er rettet imod.
FE benytter i sin indhentning en række forskellige ind-
hentningsdiscipliner, der har en indbyrdes rangorden i for-
hold til deres sensitivitet, idet de dog alle betragtes som sær-
deles kildefølsomme. FE’s indhentningskapaciteter adskiller
sig således væsentligt fra PET’s. En indhentningsdisciplin
kan eksempelvis være den elektroniske indhentning, herun-
der netværksindhentningen. Endvidere arbejder FE tæt sam-
men med en række udenlandske samarbejdspartnere, herun-
der om metoderne for den elektroniske efterretningsindhent-
ning. Samarbejdet hviler på troværdighed og gensidig tillid
og er betinget af bl.a. krav om absolut fortrolighed. Kom-
promittering af FE’s metoder og kapaciteter vil således di-
rekte kunne skade tjenestens virksomhed og mulighed for at
samarbejde med andre tjenester.
Der er derfor en række forhold, som er afgørende i relati-
on til en ordning, hvor domstolene involveres i FE’s operati-
ve efterretningsvirksomhed, og med de foreslåede regler i
det nye kapitel i FE-loven er der taget højde herfor.
4. Forholdet til Den Europæiske Menneskerettigheds-
konvention
Efter artikel 8, stk. 1, i Den Europæiske Menneskerettig-
hedskonvention (EMRK) har enhver ret til respekt for sit
10
privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance. In-
gen offentlig myndighed må gøre indgreb i udøvelsen af
denne ret, medmindre det sker i overensstemmelse med lo-
ven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til
den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets
økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse,
for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at be-
skytte andres rettigheder og friheder, jf. artikel 8, stk. 2.
Det følger endvidere af EMRK artikel 13, at enhver, hvis
rettigheder og friheder efter konventionen er blevet krænket,
skal have adgang til effektive retsmidler herimod for en na-
tional myndighed.
FE’s målrettede indhentning af oplysninger om en i Dan-
mark hjemmehørende fysisk person indebærer et indgreb i
retten til respekt for privatlivet og korrespondancen efter ar-
tikel 8 i EMRK. Det gælder uanset, at den i Danmark hjem-
mehørende person vil opholde sig i udlandet, når vedkom-
mende f.eks. aflyttes, jf. Menneskerettighedsdomstolens af-
gørelse af 29. juni 2006 i Weber og Saravia mod Tyskland
forudsætningsvist. Af den nævnte afgørelse i Weber og Sa-
ravia mod Tyskland følger det desuden, at den blotte eksi-
stens af lovgivning, der tillader hemmelig overvågning, i sig
selv vil kunne udgøre et indgreb i artikel 8’s forstand, uanset
om der er truffet en foranstaltning over for den pågældende
person.
Den målrettede indhentning vil derfor udgøre en krænkel-
se af artikel 8, medmindre den har lovhjemmel, varetager et
af de i artikel 8, stk. 2, opregnede formål samt er nødvendig
i et demokratisk samfund. I kravet om lovhjemmel ligger
dels, at indgrebet skal have hjemmel i national ret, dels at
den pågældende nationale regel skal opfylde visse retssik-
kerhedsmæssige krav, således at borgeren har adgang til
reglen og med en efter forholdene rimelig sikkerhed kan for-
udse reglens konsekvenser. Efter Menneskerettighedsdom-
stolens praksis er opregningen af anerkendelsesværdige for-
mål i artikel 8, stk. 2, endvidere udtømmende og skal fortol-
kes indskrænkende.
Ved vurderingen af, om betingelserne i artikel 8, stk. 2, er
opfyldt, kræver Menneskerettighedsdomstolen i praksis
bl.a., at der skal foreligge tilstrækkelige og effektive natio-
nale kontrolforanstaltninger, som sikrer, at adgangen til at
foretage hemmelig overvågning, efterforskning og registre-
ring af personer ikke misbruges. En betingelse om indhen-
telse af retskendelse opfylder et sådant krav.
FE får med lovforslaget hjemmel til målrettet at indhente
oplysninger om en i Danmark hjemmehørende fysisk per-
son, når denne opholder sig i udlandet, og der er bestemte
grunde til at formode, at den pågældende deltager i aktivite-
ter, der kan indebære eller forøge en terrortrussel mod Dan-
mark og danske interesser. Såfremt denne indhentning med-
fører, at der sker indgreb i meddelelseshemmeligheden, skal
tjenesten indhente en retskendelse hertil.
Da indgreb i meddelelseshemmeligheden efter lovforsla-
get vil kræve retskendelse, og idet der inden retten træffer
afgørelse herom, skal beskikkes en advokat for den, som
indgrebet vedrører, og advokaten i den forbindelse skal have
lejlighed til at udtale sig, er det Forsvarsministeriets opfat-
telse, at lovforslaget – i overensstemmelse med det ovenfor
anførte – er i overensstemmelse med både EMRK artikel 8
og 13.
I de tilfælde, hvor en person klager over en efterretnings-
tjenestes hemmelige overvågning eller registrering m.v., føl-
ger det endvidere af EMRK artikel 13, at den nationale lov-
givning skal være indrettet således, at den pågældende kla-
ger har adgang til effektive retsmidler i konventionens for-
stand. Artikel 13 opstiller derimod ikke noget krav om,
hvorledes en tilsynsmyndighed, der udøver kontrol af egen
drift med f.eks. en efterretningstjenestes registreringer, lige
så lidt som andre kontrolmyndigheder, skal være indrettet.
Det skal hertil bemærkes, at Tilsynet med Efterretningstje-
nesterne efter FE-loven allerede i dag har særlige beføjelser
i forhold til spørgsmålet om efterretningstjenesternes regi-
strering m.v. En i Danmark hjemmehørende person kan så-
ledes anmode tilsynet om at undersøge, om tjenesten uberet-
tiget behandler oplysninger om den pågældende, dvs. i strid
med FE-lovens §§ 3-8. Tilsynet sikrer, at dette ikke er tilfæl-
det, og giver herefter den pågældende meddelelse herom, jf.
FE-lovens §§ 10 og 15.
Muligheden for at klage til Tilsynet med Efterretningstje-
nesterne må efter Forsvarsministeriets opfattelse anses for at
opfylde de krav, der efter EMRK artikel 13 kan stilles til ef-
fektive retsmidler i de tilfælde, hvor en i Danmark hjemme-
hørende person klager over FE’s hemmelige overvågning el-
ler registrering m.v.
5. Økonomiske og administrative konsekvenser for det
offentlige
Lovforslaget skønnes at medføre merudgifter for staten
ved, at Tilsynet med Efterretningstjenesternes virksomhed
udvides til også at omfatte den behandling af oplysninger,
som FE foretager efter dette lovforslag. Merudgifterne skøn-
nes at udgøre 2,5 mio. kr. årligt. Merudgifterne finansieres
inden for Forsvarsministeriets eksisterende økonomiske
ramme.
Lovforslaget skønnes endvidere at medføre merudgifter
for staten i forbindelse med FE’s indhentning af retskendel-
ser i medfør af lovforslaget. Merudgifterne skønnes at udgø-
re 1,8 mio. kr. årligt. Merudgifterne finansieres inden for
Forsvarsministeriets eksisterende økonomiske ramme.
6. Økonomiske og administrative konsekvenser for
erhvervslivet m.v.
Lovforslaget har ingen økonomiske og administrative
konsekvenser for erhvervslivet.
7. Administrative konsekvenser for borgerne
Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for
borgerne.
8. Miljømæssige konsekvenser
Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.
11
9. Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.
10. Hørte myndigheder og organisationer m.v.
Lovforslaget har i perioden fra 10. april til 29. april 2015
været sendt i høring ved følgende myndigheder og organisa-
tioner m.v.:
Advokatrådet, Akademikernes Centralorganisation, Am-
nesty International, Centralforeningen for Stampersonel,
Danske Advokater, Danmarks Jurist- og Økonomforbund
(DJØF), Danske Regioner, Datatilsynet, Den Danske Dom-
merforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolssty-
relsen, Foreningen af Forsvarets Auditørfuldmægtige, For-
eningen af Offentlige Anklagere, Færøernes Landsstyre,
Grønlands Landsstyre (Naalakkersuisut), Hovedorganisatio-
nen af Officerer i Danmark, Hærens Konstabel- og Korpo-
ralforening, Institut for Menneskerettigheder, Justitia, Kom-
munernes Landsforening, Landsforeningen af Forsvarsadvo-
kater, Offentligt Ansattes Organisationer, Politidirektørfor-
eningen, Politiforbundet, Præsidenten for Vestre Landsret,
Præsidenten for Østre Landsret, samtlige byretspræsidenter,
Retspolitisk Forening, Retssikkerhedsfonden, Rigsadvoka-
ten og Rigspolitiet.
11. Sammenfattende skema
Positive konsekvenser /
Mindreudgifter
Negative konsekvenser /
Merudgifter
Økonomiske konsekvenser for stat,
kommuner og regioner
Ingen. Lovforslaget skønnes at medføre mer-
udgifter for staten ved, at Tilsynet med
Efterretningstjenesternes virksomhed
udvides til også at omfatte den behand-
ling af oplysninger, som FE foretager
efter dette lovforslag. Merudgifterne
skønnes at udgøre 2,5 mio. kr. årligt.
Merudgifterne finansieres inden for
Forsvarsministeriets eksisterende øko-
nomiske ramme.
Lovforslaget skønnes endvidere at
medføre merudgifter for staten i for-
bindelse med FE’s indhentning af rets-
kendelser i medfør af lovforslaget.
Merudgifterne skønnes at udgøre 1,8
mio. kr. årligt. Merudgifterne finansie-
res inden for Forsvarsministeriets eksi-
sterende økonomiske ramme.
Administrative konsekvenser for stat,
kommuner og regioner
Ingen. Ingen.
Økonomiske konsekvenser for er-
hvervslivet
Ingen. Ingen.
Administrative konsekvenser for er-
hvervslivet
Ingen. Ingen.
Administrative konsekvenser for bor-
gerne
Ingen. Ingen.
Miljømæssige konsekvenser Ingen. Ingen.
Forholdet til EU-retten Lovforslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter.
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Til § 1, nr. 1 (§ 3, stk. 3)
Den foreslåede bestemmelse indebærer, at FE i forbindel-
se med den efterretningsmæssige virksomhed får hjemmel
til at indhente oplysninger om en i Danmark hjemmehøren-
de fysisk person, når denne opholder sig i udlandet, og der
er bestemte grunde til at formode, at den pågældende delta-
ger i aktiviteter, der kan indebære eller forøge en terrortrus-
sel mod Danmark og danske interesser. Såfremt denne ind-
hentning medfører, at der sker indgreb i meddelelseshemme-
ligheden over for en i Danmark hjemmehørende fysisk per-
son, skal tjenesten indhente retskendelse hertil efter reglerne
i det foreslåede kapitel 2 a.
12
Ved terrortrussel forstås en trussel, der vedrører forhold
omfattet af straffelovens bestemmelser om terror. Terroris-
me dækker over alvorlig kriminalitet, som begås af grupper,
organisationer eller enkeltpersoner for at skræmme en be-
folkning, destabilisere samfundsordenen eller søge at tvinge
danske eller udenlandske myndigheder eller internationale
organisationer til at foretage eller undlade at foretage en
handling samt finansiering af sådan kriminalitet eller anden
medvirken hertil, jf. navnlig straffelovens §§ 114-114 e.
I overensstemmelse med FE-lovens § 1 indhenter FE op-
lysninger om forhold i udlandet bl.a. med henblik på at fore-
bygge og modvirke trusler mod Danmark og danske interes-
ser, herunder danske enheder og observatører i udlandet og
andre, som er udsendt til løsning af internationale opgaver,
samt danske interesser i udlandet i øvrigt.
Bestemmelsen regulerer ikke den metode, som FE an-
vender til indhentningen, idet alle indhentningsdiscipliner
og -metoder, som følger af FE-loven, kan anvendes.
Med indhentning af oplysninger menes tilvejebringelse af
oplysninger, der ikke er umiddelbart tilgængelige, men som
kan skaffes ved f.eks. elektronisk indhentning (Signals Intel-
ligence /SIGINT), herunder netværksindhentning (Computer
Networks Exploitation/CNE), fysisk indhentning (f.eks. per-
sonkilder), samarbejdspartnere samt ved henvendelse til
tredjemand i øvrigt, f.eks. en offentlig myndighed, en for-
ening, organisation, virksomhed eller en privatperson.
Indgreb i meddelelseshemmeligheden vil omfatte FE’s an-
vendelse af alle former for kapaciteter og metoder til elek-
tronisk indhentning af oplysninger rettet mod bestemte per-
soner.
Med udtrykket en i Danmark hjemmehørende fysisk per-
son forstås ifølge bemærkningerne til FE-lovens § 3: 1)
Danske statsborgere, 2) Nordiske statsborgere og andre ud-
lændinge med ret til ophold i Danmark, hvis vedkommende
er tilmeldt folkeregistret, samt 3) Asylansøgere med (kendt)
ophold i Danmark i mere end 6 måneder.
Bestemmelsen kan kun anvendes, såfremt det kan lægges
til grund, at personen opholder sig i udlandet.
De aktiviteter, som lovforslaget tager sigte på, omfatter de
situationer, hvor en person i udlandet gennem sine egne ak-
tiviteter eller gennem støtte til andre deltager i aktiviteter,
der kan indebære eller forøge en terrortrussel mod Danmark
og danske interesser.
Som eksempler på sådanne aktiviteter relateret til terror-
truslen er deltagelse i kamphandlinger i et konfliktområde i
udlandet og ophold i træningslejre hos ekstremistiske orga-
nisationer eller grupperinger.
Dertil kommer de ligeså væsentlige aktiviteter, der under-
støtter f.eks. de førnævnte aktiviteter, såkaldt facilitering.
Dette omfatter f.eks. opfordringer til terror, rekruttering, fi-
nansiering og logistisk støtte som f.eks. støtte i forbindelse
med rejser, transport og ophold, etablering og formidling af
kontakter m.v. En person, der faciliterer andres deltagelse i
aktiviteter, der kan indebære en terrortrussel mod Danmark
eller danske interesser, vil således også være omfattet af be-
stemmelsen, hvis den pågældende befinder sig i udlandet.
Som eksempel på aktiviteter i udlandet, der falder uden
for bestemmelsens anvendelsesområde, kan nævnes ophold
som led i humanitært arbejde, f.eks. for en nødhjælpsorgani-
sation, eller som led i udførelsen af en persons arbejde,
f.eks. som journalist. Også turistrejser, ferieophold og fami-
liebesøg vil selvsagt heller ikke være omfattet af bestemmel-
sen. Tilsvarende vil personer, der deltager i væbnede kon-
flikter for et med Danmark allieret lands styrker, i alminde-
lighed falde uden for bestemmelsens anvendelsesområde.
Det anses i almindelighed for at være tilstrækkeligt til op-
fyldelse af kriterierne ”bestemte grunde til at formode, at
den pågældende deltager”, at der f.eks. om en person, der
færdes i et radikaliseret miljø, ifølge PET, politiet i øvrigt,
andre danske myndigheder eller udenlandske samarbejds-
partnere er bestemte indikationer, der tyder på, at den på-
gældende vil rejse til Syrien eller Irak for at deltage i mili-
tant træning eller i kamphandlinger eller på anden måde yde
bistand i kampe eller tilslutte sig en ekstremistisk gruppe
som f.eks. ISIL og herefter er rejst ud af Danmark, således
at også kravet om ophold i udlandet er opfyldt.
Det bemærkes, at kriteriet ”bestemte grunde til at formo-
de” ikke anvendes i retsplejelovens regler om strafferetsple-
jen og derved er med til at angive, at bestemmelsens anven-
delsesområde gælder for en tidlig efterretningsmæssig fase,
hvor betingelserne for indhentning af en retskendelse til ind-
greb i meddelelseshemmeligheden i medfør af retsplejelo-
vens regler ikke er opfyldt. Formuleringen ”bestemte grun-
de” henviser navnlig til de tilfælde, der er beskrevet oven-
for, og ordet ”formode” angiver en lempeligere betingelse
(lavere tærskel) for indgrebet end ordet ”antage”, der anven-
des i retsplejeloven. I forhold til kriteriet i pasloven (lov nr.
176 af 24. februar 2015 § 2, stk. 1, nr. 4) om inddragelse af
pas – ”grund til at antage” – er der således med dette lovfor-
slags kriterium – ”bestemte grunde til at formode” – foreta-
get en skærpelse af første del af kriteriet og en mindre svæk-
kelse af anden del af kriteriet.
Til § 1, nr. 2 (§§ 3 a – 3 d)
Af hensyn til de særlige fortrolighedskrav, der gør sig
gældende for FE’s opgavevaretagelse, herunder i relation til
kapaciteter og samarbejde med andre landes efterretningstje-
nester, er der behov for at tage en række særlige hensyn til
bl.a. FE’s kilder og metoder ved indhentning af rettens ken-
delse, jf. de foreslåede bestemmelser i kapitel 2 a.
Til § 3 a
Den foreslåede bestemmelse i stk. 1, 1. pkt., indebærer, at
indhentning af oplysninger efter § 3, stk. 3, om en i Dan-
mark hjemmehørende fysisk person, der opholder sig i ud-
landet, som foregår ved indgreb i meddelelseshemmelighe-
den, sker efter kendelse.
Det forudsættes, at FE ved møder i retten vil være repræ-
senteret ved juridisk uddannet personale.
Domstolene vil med den foreslåede ordning ikke skulle
forelægges oplysninger om eller i øvrigt forholde sig til,
hvilke metoder FE vil anvende til at indhente oplysninger.
13
Der vil herunder heller ikke være tale om at skulle fremlæg-
ge oplysninger for retten, som indebærer, at retten direkte
eller indirekte tager stilling til en nærmere bestemt frem-
gangsmåde til indhentning af oplysninger.
Ordningen vil imidlertid indebære en reel domstolsprøvel-
se af grundlaget og betingelserne i den foreslåede bestem-
melse i § 3, stk. 3, for at iværksætte indhentning af oplysnin-
ger om i Danmark hjemmehørende fysiske personer. Det vil
ikke være en forudsætning i den forbindelse, at der foretages
en nærmere prøvelse af, hvordan det aktuelle efterretnings-
mæssige grundlag for, at der kan være behov for at iværk-
sætte indhentning af oplysninger, er etableret.
I stk. 1, 2. pkt., fastsættes, at retsmøder holdes for lukkede
døre. De hensyn, som ligger til grund for et indgreb i med-
delelseshemmeligheden såvel som de særlige fortroligheds-
krav, som gør sig gældende for FE’s opgavevaretagelse, til-
siger således, at retsmøder i forbindelse med rettens afgørel-
se om kendelse ikke holdes for åbne døre. Dørlukning skal
efter den foreslåede bestemmelse ske automatisk.
Efter stk. 1, 3. pkt., skal i kendelsen anføres den eller de
personer, som indgrebet vedrører. Det er således ikke et
krav, at kendelsen angiver bestemte telefonnumre eller an-
dre kommunikationsmidler. Det heller ikke et krav, at perso-
nens fulde navn m.v. kan angives. Det er i den forbindelse
afgørende, at den pågældende er identificeret på en sådan
måde, at der ikke er tvivl om, over for hvem indgrebet må
iværksættes. Henset til, at indgrebet sker under andre om-
stændigheder end indgreb i meddelelseshemmeligheden in-
den for strafferetsplejen efter reglerne i retsplejeloven (§
781 ff.), herunder at den person, indgrebet vedrører, ophol-
der sig i udlandet, stilles der ikke krav til angivelse af tele-
fonnumre eller kommunikationsmidler som efter retsplejelo-
vens § 783, stk. 1 og 2.
Efter forslaget til stk. 1, 4. pkt., skal i kendelsen anføres de
konkrete omstændigheder, hvorpå det støttes, at betingelser-
ne i § 3, stk. 3, for indgrebet er opfyldt. Dette svarer til reg-
len i retsplejelovens § 783, stk. 1, 3. pkt. FE vil ikke være
forpligtet til at oplyse retten og den beskikkede advokat om
en oplysnings ophav (kildens identitet/indhentningsmeto-
der).
Reglen i stk. 1, 5. pkt., om, at kendelsen til enhver tid kan
omgøres, svarer til retsplejelovens § 783, stk. 1, 4. pkt. I øv-
rigt gælder, at hvis betingelserne for indhentningen ikke
længere er til stede, skal FE af egen drift straks afslutte ind-
hentningen og meddele dette til retten. Det samme gælder,
hvis den pågældende person returnerer til Danmark.
Bestemmelsen i stk. 2, 1. pkt., svarer til retsplejelovens §
782, stk. 1, om proportionalitetsprincippet. Et indgreb i
meddelelseshemmeligheden må således ikke foretages, hvis
det efter indgrebets formål, sagens betydning og den kræn-
kelse og ulempe, som indgrebet må antages at forvolde den
eller de personer, som det rammer, vil være et uforholds-
mæssigt indgreb. Bl.a. i lyset af, at der efter den foreslåede
ordning vil være tale om at indhente oplysninger om forhold
af betydning for at kunne vurdere terrortruslen mod Dan-
mark og danske interesser fra steder, hvor andre kilder til
oplysninger er begrænsede, forudsættes det i den forbindel-
se, at der vil skulle foreligge helt særlige omstændigheder
for, at proportionalitetsvurderingen i sig selv fører til, at ind-
grebet ikke kan foretages.
Bestemmelsen i stk. 2, 2. pkt., svarer indholdsmæssigt til
retsplejelovens § 782, stk. 2. Et indgreb i meddelelseshem-
meligheden efter den foreslåede bestemmelse må således ik-
ke foretages med hensyn til forbindelsen mellem den per-
son, indgrebet vedrører, og personer, som efter reglerne i
retsplejelovens § 170 er udelukket fra at give forklaring som
vidne. Retsplejelovens § 170 vedrører præster i folkekirken
eller andre trossamfund, læger, forsvarere, retsmæglere og
advokater. Denne situation vil i praksis næppe forekomme
ved FE’s indhentning af oplysninger, men skulle det ske,
finder den foreslåede bestemmelse anvendelse.
Bestemmelsen i stk. 3 svarer til retsplejelovens § 783, stk.
3, bortset fra at det maksimale tidsrum for indgrebet er læn-
gere end efter retsplejeloven (op til 8 uger i stedet for 4
uger) og ved forlængelse højst 8 uger ad gangen mod 4 uger
efter retsplejeloven. Dette skal ses i lyset af, at der er tale
om efterretningsmæssig indhentning af oplysninger i en tid-
lig fase for at søge nærmere at klarlægge karakteren af den
pågældendes aktiviteter i udlandet. Hertil kommer, at det
normalt af tekniske grunde tager længere tid for FE at etab-
lere den konkrete indhentning i forhold til den pågældende
end ved traditionelle telefonaflytninger. Endvidere kan næv-
nes, at der ofte vil være længere perioder, hvor den pågæl-
dende i udlandet ikke benytter elektroniske kommunikati-
onsmidler, hvis vedkommende f.eks. opholder sig i et kon-
fliktområde, ligesom der kan være behov for at dekryptere
kommunikationen. Det skal dog samtidig understreges, at
fristen efter bestemmelsen skal være så kort som mulig, og
at de 8 uger således er det maksimale tidsrum for indgrebet
ved hver kendelse. Retten kan således f.eks. fastsætte fristen
til 4 uger.
Reglen i stk. 4 svarer til retsplejelovens § 783, stk. 4, og
giver adgang til, at FE kan træffe beslutning om at foretage
indgrebet, såfremt indgrebets øjemed ville forspildes, der-
som retskendelse skulle afventes (såkaldt periculum in mo-
ra). I så fald skal FE snarest muligt og senest inden 24 timer
fra indgrebets iværksættelse forelægge sagen for retten. Ret-
ten afgør ved kendelse, om indgrebet kan godkendes, samt
om det kan opretholdes, og i bekræftende fald for hvilket
tidsrum, jf. stk. 1 og 3. Burde indgrebet efter rettens opfat-
telse ikke være foretaget, skal retten give meddelelse herom
til Forsvarsministeriet – og ikke Justitsministeriet som efter
retsplejeloven.
Til § 3 b
Bestemmelsen indeholder regler om advokatbeskikkelse,
der svarer til retsplejelovens § 784. Bestemmelsen indebæ-
rer, at der i forbindelse med, at FE anmoder om retskendel-
se, skal beskikkes en advokat fra den særlige kreds af advo-
kater, der i medfør af retsplejelovens § 784, stk. 2, af justits-
ministeren er antaget til beskikkelse i sager, hvor efterforsk-
ningen angår overtrædelse af straffelovens kapitler 12 (for-
brydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed) eller 13
14
(om forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste stats-
myndigheder, terrorisme m.v.). Dette svarer således til den
kreds af advokater, som beskikkes i sager, hvor PET anmo-
der om retskendelse.
Til § 3 c
Bestemmelsen indeholder regler om den beskikkede advo-
kats rettigheder og pligter i forbindelse med sagen, som sva-
rer til retsplejelovens § 785 med den forskel, at den beskik-
kede advokat ikke er berettiget til at få udleveret en genpart
af det materiale, som FE har tilvejebragt, men til i forbindel-
se med retsmødet at gøre sig bekendt hermed på samme må-
de som ved indgreb efter retsplejeloven. Advokaten vil såle-
des få den fornødne tid til at læse materialet, inden retsmø-
det begynder, men har ikke en adgang til at tage materialet
med sig efter retsmødets afslutning. Baggrunden herfor er
de helt særlige fortrolighedshensyn, der gør sig gældende
for dette materiale.
Til § 3 d
Bestemmelsen fastsætter, at reglerne i retsplejelovens ka-
pitel 63 om værneting og kapitel 85 om kære til højere ret
finder tilsvarende anvendelse.
Tilsynets beføjelser
Tilsynet med Efterretningstjenesterne har særlige beføjel-
ser i relation til borgeren i medfør af FE-loven. En i Dan-
mark hjemmehørende person kan således anmode tilsynet
om at undersøge, om tjenesten uberettiget behandler oplys-
ninger om den pågældende, dvs. i strid med reglerne i FE-
lovens §§ 3-8. Tilsynet sikrer, at dette ikke er tilfældet, og
giver herefter den pågældende meddelelse herom, jf. FE-lo-
vens §§ 10 og 15.
Det følger af det anførte, at det er tilsynet, der fører kon-
trol med behandlingen af de oplysninger, der indhentes efter
den foreslåede nye bestemmelse. Tilsynet vil blive tilført de
fornødne ressourcer til at varetage denne nye opgave.
Til § 2
Bestemmelsen vedrører lovens ikrafttræden. På baggrund
af det aktuelle trusselsbillede og dermed behovet for at kun-
ne indhente oplysninger efter lovforslagets bestemmelser
foreslås det, at loven træder i kraft dagen efter bekendtgørel-
sen i Lovtidende.
Til § 3
Bestemmelsen vedrører forholdet til Færøerne og Grøn-
land. Det bemærkes, at FE-loven ikke er sat i kraft for Fæ-
røerne og Grønland.
15
Bilag
Lovforslaget sammenholdt med gældende ret
Gældende formulering Lovforslaget
§ 1
I lov nr. 602 af 12. juni 2013 om Forsvarets Efter-
retningstjeneste (FE), som ændret ved § 3 i lov nr.
1624 af 26. december 2013, foretages følgende æn-
dringer:
1. I § 3 indsættes efter stk. 2 som nyt stykke:
§ 3. Forsvarets Efterretningstjeneste kan indsamle
og indhente oplysninger, der kan have betydning
for tjenestens efterretningsmæssige virksomhed.
Stk. 2. Ved den i stk. 1 nævnte virksomhed rettet
mod forhold i udlandet kan tjenesten medtage op-
lysninger om i Danmark hjemmehørende fysiske
og juridiske personer og personer, der opholder sig
i Danmark.
Stk. 3. Forsvarets Efterretningstjeneste kan ind-
samle og indhente oplysninger, der er nødvendige
for tjenestens øvrige virksomhed.
»Stk. 3. Ved den i stk. 1 nævnte virksomhed rettet
mod forhold i udlandet kan tjenesten indhente op-
lysninger om en i Danmark hjemmehørende fysisk
person, når denne opholder sig i udlandet, og der er
bestemte grunde til at formode, at den pågældende
deltager i aktiviteter, der kan indebære eller forøge
en terrortrussel mod Danmark og danske interesser.
Såfremt denne indhentning medfører, at der sker
indgreb i meddelelseshemmeligheden, skal tjene-
sten indhente retskendelse hertil efter reglerne i ka-
pitel 2 a.«
Stk. 3 bliver herefter stk. 4.
2. Efter § 3 indsættes:
»Kapitel 2 a
Indgreb i meddelelseshemmeligheden i forhold til i
Danmark hjemmehørende fysiske personer, der
opholder sig i udlandet
§ 3 a. Indgreb i meddelelseshemmeligheden i
medfør af § 3, stk. 3, med henblik på indhentning af
oplysninger om en i Danmark hjemmehørende fy-
sisk person, der opholder sig i udlandet, sker efter
kendelse. Retsmøder holdes for lukkede døre. I
kendelsen anføres den eller de personer, som ind-
grebet angår. Endvidere anføres de konkrete om-
stændigheder i sagen, hvorpå det støttes, at betin-
gelserne i § 3, stk. 3, for indgrebet er opfyldt. Ken-
delsen kan til enhver tid omgøres.
16
Stk. 2. Et indgreb i meddelelseshemmeligheden
må ikke foretages, såfremt der efter indgrebets for-
mål, sagens betydning og den krænkelse og ulem-
pe, som indgrebet må antages at forvolde den eller
de personer, som det rammer, ville være et ufor-
holdsmæssigt indgreb. Indgrebet må endvidere ikke
foretages med hensyn til den pågældendes forbin-
delse med personer, som efter reglerne i retsplejelo-
vens § 170 er udelukket fra at afgive forklaring som
vidne.
Stk. 3. I kendelsen fastsættes det tidsrum, inden
for hvilket indgrebet kan foretages. Dette tidsrum
skal være så kort som muligt og må ikke overstige
8 uger. Tidsrummet kan forlænges, men højst med
8 uger ad gangen. Forlængelsen sker ved kendelse.
Stk. 4. Såfremt indgrebets øjemed ville forspildes,
dersom retskendelse skulle afventes, kan Forsvarets
Efterretningstjeneste træffe beslutning om at foreta-
ge indgrebet. I så fald skal Forsvarets Efterretnings-
tjeneste snarest muligt og senest inden 24 timer fra
indgrebets iværksættelse forelægge sagen for retten.
Retten afgør ved kendelse, om indgrebet kan god-
kendes, samt om det kan opretholdes, og i bekræf-
tende fald for hvilket tidsrum, jf. stk. 1 og 3. Burde
indgrebet efter rettens opfattelse ikke være foreta-
get, skal retten give meddelelse herom til Forsvars-
ministeriet.
§ 3 b. Inden retten træffer afgørelse efter § 3 a,
skal der beskikkes en advokat for den, som indgre-
bet vedrører, og advokaten skal have lejlighed til at
udtale sig. Advokaten beskikkes fra den særlige
kreds af advokater, som er nævnt i retsplejelovens
§ 784, stk. 2.
§ 3 c. En advokat, som er beskikket efter § 3 b,
skal underrettes om alle retsmøder i sagen og er be-
rettiget til at overvære disse samt i forbindelse med
retsmødet at gøre sig bekendt med det materiale,
som Forsvarets Efterretningstjeneste har tilveje-
bragt. Advokaten må ikke give de oplysninger, som
denne bliver bekendt med under sagen, videre til
andre eller sætte sig i forbindelse med den, over for
hvem indgrebet er begæret foretaget. Den beskikke-
de advokat må ikke give møde ved anden advokat
eller ved fuldmægtig.
17
Stk. 2. Bestemmelserne om beskikkede forsvarere
i retsplejelovens kapitel 66 og § 746, stk. 1, finder
tilsvarende anvendelse på den beskikkede advokat.
Retten kan bestemme, at den beskikkede advokat
ikke under en eventuel senere straffesag kan virke
som forsvarer for nogen sigtet.
§ 3 d. Reglerne i retsplejelovens kapitel 63 om
værneting og kapitel 85 om kære til højere ret fin-
der tilsvarende anvendelse.«
§ 2
Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i
Lovtidende.
§ 3
Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland,
men kan ved kongelig anordning helt eller delvis
sættes i kraft for Færøerne og Grønland med de æn-
dringer, som de færøske og grønlandske forhold til-
siger.
18