MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE RÅD OG RÅDET Kommissionens udtalelse om Ukraines ansøgning om medlemskab af Den Europæiske Union

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 17.6.2022
COM(2022) 407 final
ANNEX
ANNEXES
to the
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION
TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL AND THE
COUNCIL
Commission Opinion on Ukraine’s application for membership of the European Union
Offentligt
KOM (2022) 0407 - Meddelelse
Europaudvalget 2022
1
STATISTICAL DATA (extracted on
11.05.2022)
Ukraine
Basic data Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Population (thousand) 1) 45 782.6 42 590.9b 42 414.9 42 216.8 41 983.6 41 732.8 41 418.7
Total area of the country (km²) 2) 603 548.0 603 549.0 603 549.0 603 549.0 603 549.0 603 549.0
National accounts Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Gross domestic product (GDP) (million
national currency) 1 120 585.0 2 385 367.0 2 981 227.0 3 560 302.0p 3 977 198.0p 4 191 864.0p
Gross domestic product (GDP) (million
euro) 106 388.7 84 312.6 99 360.5 110 764.8p 137 372.9p 136 153.2p
GDP (euro per capita) 2 319.3 1 975.8 2 338.7 2 620.4p 3 268.6p 3 261.5p
GDP per capita (in purchasing power
standards (PPS)) : : : : : :
GDP per capita (in PPS), relative to the EU
average (EU-28 = 100) : : : : : :
Real GDP growth rate: change on previous
year of GDP volume (%) 4.1 2.4 2.4 3.5p 3.2p -4.0p
Employment growth (national accounts
data), relative to the previous year (%) 3) 0.4 -1.0 -0.7 1.3 1.9 -4.0
Gross value added by main sectors
Agriculture, forestry and fisheries (%) 8.4 13.8 12.1 12.0 10.4 10.8
Industry (%) 25.3 25.0 25.0 24.8 23.2 21
Construction (%) 3.7 2.3 2.6 2.7 3.1 3.3
Services (%) 62.6 58.9 60.3 60.5 63.3 64.9
Final consumption expenditure, as a share
of GDP (%) 84.4 85.2 87.8 90.2 93.2 93.7
2
Gross fixed capital formation, as a share of
GDP (%) 18.1 15.5 15.8 17.7 17.6 13.0
Changes in inventories, as a share of GDP
(%) 0.3 6.2 4.2 0.9 -2.7 -5.6
Exports of goods and services, relative to
GDP (%) 46.5 49.3 48.1 45.2 41.2 39.1
Imports of goods and services, relative to
GDP (%) 49.3 56.2 55.9 54 49.3 40.2
Gross fixed capital formation by the
general government sector, as a
percentage of GDP (%) : : : : : :
Business Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Industrial production volume index (2015 =
100) 4) 130.6 105.7 111.4 114.6 115.5 108.1
Inflation rate and house prices Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Consumer price index (CPI), change relative
to the previous year (%) : 13.9 14.5 10.9 7.9 2.8
Balance of payments Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Balance of payments: current account total
(million euro) 5) -2 272.3 -1 685.2 -3 078.6 -5 443.0 -3 681.5 4 611.7
Balance of payments current account:
trade balance (million euro) -3 000.1 -5 827.9 -7 751.0 -9 628.5 -11 168.7 -2 082.1
Balance of payments current account: net
services (million euro) 4 230.4 441.6 814.6 1 130.6 1 562.2 3 852.6
Foreign direct investment (FDI) abroad
(million euro) 554.5 14.5 7.1 -4.2 578.5 71.8
of which FDI of the reporting economy in
the EU-27 countries (million euro) 527.1 14.5 1.8 0.8 575.8 71.8
3
Foreign direct investment (FDI) in the
reporting economy (million euro) 6) 4 893.4 3 440.9 3 272.7 3 770.0 5 231.3 -30.6
of which FDI of the EU-27 countries in the
reporting economy (million euro) 6) 3 948.2 1 080.2 1 755.1 2 537.8 4 045.1 -714.1
Public finance Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
General government deficit / surplus,
relative to GDP (%) 6) -6.3 -1.9 -1.2 -1.9 -1.9 -5.4
General government gross debt relative to
GDP (%) 6) 38.4 80.5 64.4 61.7 55.1 54.0
Financial indicators Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Gross external debt of the whole economy,
relative to GDP (%) 83.1 127.7 97.4 90.4 79.4 75.1
Gross external debt of the whole economy,
relative to total exports (%) 178.7 259.1 202.3 200 192.4 192.4
Interest rates: day-to-day money rate, per
annum (%) 1.7 15.4 11.6 16.3 15.0 7.1
Euro exchange rates: average of period (1
euro = … national currency) 10.6 28.3 30.1 32.1 28.9 30.9
External trade in goods Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Value of imports: all goods, all partners
(million euro) 45 524.6s 35 459.2s 43 911.8s 48 423.0s 54 310.1s 47 490.1s
Value of exports: all goods, all partners
(million euro) 38 277.4s 32 850.0s 38 297.5s 40 080.4s 44 711.6s 43 052.6s
Trade balance: all goods, all partners
(million euro) -7 247.2s -2 609.2s -5 614.3s -8 342.6s -9 598.5s -4 437.5s
Terms of trade (export price index / import
price index * 100) (number) : : : : : :
4
Share of exports to EU-27 countries in
value of total exports (%) : : : : : :
Share of imports from EU-28 countries in
value of total imports (%) : : : : : :
Demography Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Crude rate of natural change of population
(natural growth rate): number of births
minus deaths (per thousand inhabitants) -4.4 -4.4 -5.0 -6.0 -6.5 -7.8e
Life expectancy at birth: male (years) 65.2 68 68.3 68.1 68.4 :
Life expectancy at birth: female (years) 75.3 77.6 78.0 78.0 78.3 :
Labour market Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Economic activity rate for persons aged
20–64: proportion of the population aged
20–64 that is economically active (%) 7) 72.2 70.7 70.9 71.8 72.9 72.0
Employment rate for persons aged 20–64:
proportion of the population aged 20–64
that are in employment (%) 66.4 64.2 64.2 65.6 66.9 65.2
Male employment rate for persons aged
20–64 (%) 71.1 69.5 69.4 70.5 72.7 70.8
Female employment rate for persons aged
20–64 (%) 62.1 59.3 59.4 61.0 61.6 60.0
Employment rate for persons aged 55–64:
proportion of the population aged 55–64
that are in employment (%) 40.4 37.0 38.2 39.5 41.9 42.1
Employment by main sectors
Agriculture, forestry and fisheries (%) 8) 20.2 15.6 15.4 14.9 13.9 14.1
Industry (%) 8) 19.1 17.7 17.7 17.8 17.8 17.8
Construction (%) 8) 6.4 6.6 6.6 6.5 7.1 7
5
Services (%) 8) 54.3 60.1 60.3 60.8 61.2 61.1
People employed in the public sector as a
share of total employment, persons aged
20–64 (%) : : : : : :
People employed in the private sector as a
share of total employment, persons aged
20–64 (%) : : : : : :
Unemployment rate: proportion of the
labour force that is unemployed (%) 8) 8.1 9.3 9.5 8.8 8.2 9.5
Male unemployment rate (%) 8) 9.3 10.8 11.1 10 8.5 9.8
Female unemployment rate (%) 8) 6.8 7.7 7.7 7.4 7.9 9.1
Youth unemployment rate: proportion of
the labour force aged 15–24 that is
unemployed (%) 17.4 23.0 18.9 17.9 15.4 19.3
Long-term unemployment rate: proportion
of the labour force that has been
unemployed for 12 months or more (%) 8) 1.8 2.3 2.5 1.9 1.0 2.0
Social cohesion Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Average nominal monthly wages and
salaries (national currency) 9) 2 239.2 5 182.6 7 103.8 8 864.6 10 496.8 :
Index of real wages and salaries (index of
nominal wages and salaries divided by the
inflation index) (2016 = 100) : 100.0 119.1 134.0 147.1 157.9
Proportion of persons at risk of relative
poverty (after transfers) (%) 24.1 23.5 24.4 24.1 24.4 22.3
Infrastructure Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Length of motorways (kilometres) 15.0 15.0 15.0 15.0 15.0 15.0
Innovation and research Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
6
Public expenditure on education relative to
GDP (%) 6.6 5 5.4 5.3 5.4 :
Gross domestic expenditure on R&D
relative to GDP (%) 0.8 0.5 0.4 0.5 0.4 0.4
Environment Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Index of greenhouse gas emissions, CO2
equivalent (1990 = 100) 43.2e 35.8e 34.3e 36.0e 35.2e :
Electricity generated from renewable
sources relative to gross electricity
consumption (%) 7.0 7.0 8.1 : : :
Energy Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Primary production of all energy products
(thousand TOE) 78 712.0 66 323.0 58 863.0 60 883.0 60 095.0 :
Net imports of all energy products
(thousand TOE) 51 260.0 29 152.0 35 145.0 33 795.0 34 768.0 :
Gross inland energy consumption
(thousand TOE) 132 308.0 94 383.0 89 462.0 93 526.0 89 072.0 :
Agriculture Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Utilised agricultural area (thousand
hectares) 2) 41 275.6 41 274.2 41 274.3 41 259.9 41 138.4 41 144.2
The data for European Neighbourhood Policy-East countries are supplied by and under the sole responsibility of the national statistical authorities of each
country on a voluntary basis.
Since 2014, data for Ukraine generally exclude the illegally annexed Autonomous Republic of Crimea and the City of Sevastopol and the territories which
are not under control of the Ukrainian government.
: = not available
b = break in series
e = estimate
7
p = provisional
s = Eurostat estimate
1) Since 2014, data on population does not include the illegally annexed Autonomous Republic of Crimea and the City of
Sevastopol. Most recent statistics cover the territories which were under control of the Ukrainian government before the
start of the military aggression by Russia on 24 February 2022.
2) Data of the State Service on Geodesy, Cartography and Cadastre of Ukraine. 2017-2021: Data are given according to the
new Classification of Land Types. Including the illegally annexed Autonomous Republic of Crimea and the City of Sevastopol
and the territories which are not under control of the Ukrainian government.
3) 2016-2018: Persons aged 15-70 years. 2019-2020: Persons aged 15 years and over.
4) Index initially provided with 2010 = 100. Rescaled to 2015 = 100.
5) Since Y 2020 the National bank of Ukraine have improved the foreign direct investment compilation, in
context of which non-financial corporations' reinvested earnings have been incorporated in FDI flows and
stocks data. Therefore, BoP, IIP, FDI data for Y 2015- Y 2019 were revised.
6) State and state guaranteed debt.
7) Fixing from 2019 economically active population - labour force.
8) Persons aged 15-70 years.
9) Data refer to enterprises and their independent divisions with 10 or more employees.


EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 17.6.2022
COM(2022) 407 final
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN
PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL AND THE COUNCIL
Commission Opinion on Ukraine’s application for membership of the European Union
Offentligt
KOM (2022) 0407 - Meddelelse
Europaudvalget 2022
1
A. INTRODUCTION
The aspiration to belong to the European Union has for many years been an important priority
for Ukraine, its governments and citizens. It has been an underlying motive for democratic
changes over the past decade and a driver of a number of key reforms founded on European
values. The decision in late 2013, of the then-President not to sign, the EU-Ukraine
Association Agreement, which symbolised for many Ukrainians a path towards the European
Union, led to large-scale protests against the authorities. Subsequently, the Russian Federation
moved against Ukraine, not accepting the independent choice of the Ukrainian people. While
losing control over part of its territory and suffering human and economic losses because of
the conflict in the eastern part of the country, Ukraine continued throughout the years as a
resilient democracy moving closer to the European Union and gradually aligning with the
acquis.
a) Application for membership
On 28 February 2022, five days after Russia launched its full-scale unprovoked and
unjustified aggression, Ukraine presented its application for membership of the European
Union. On 7 March 2022 the Council of the European Union requested the Commission to
submit its Opinion on this application. EU Heads of State and Government endorsed this
decision at the informal leaders meeting in Versailles1
.
Article 49 of the Treaty on European Union states that ‘Any European State which respects
the values referred to in Article 2 and is committed to promoting them may apply to become a
member of the Union. The European Parliament and national parliaments shall be notified of
this application. The applicant state shall address its application to the Council, which shall
act unanimously after consulting the Commission and after receiving the consent of the
European Parliament, which shall act by a majority of its component members. The
conditions of eligibility agreed upon by the European Council shall be taken into account.’
Article 2 states that ‘the Union is founded on the values of respect for human dignity,
freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for human rights, including the
rights of persons belonging to minorities. These values are common to the Member States in a
society in which pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity and equality
between women and men prevail.’
This is the legal framework within which the Commission submits the present Opinion.
In June 1993 in Copenhagen the European Council concluded that:
"Accession will take place as soon as a country is able to assume the obligations of
membership by satisfying the economic and political conditions required.
Membership requires:
- that the candidate country has achieved stability of institutions guaranteeing
democracy, the rule of law, human rights and respect for and protection of minorities;
- the existence of a functioning market economy, as well as the capacity to cope with
competitive pressure and market forces within the Union;
- the ability to take on the obligations of membership including adherence to the aims of
political, economic and monetary union".
1
20220311-versailles-declaration-en.pdf (europa.eu)
2
In December 1995, in Madrid, the European Council referred to the need ‘to create the
conditions for the gradual, harmonious integration of [the applicant] countries, particularly
through the development of the market economy, the adjustment of their administrative
structures and the creation of a stable economic and monetary environment’.
In December 2006, the European Council agreed that ‘the enlargement strategy based on
consolidation, conditionality and communication, combined with the EU's capacity to
integrate new members, forms the basis for a renewed consensus on enlargement’.
In this Opinion, the Commission assesses Ukraine’s application on the basis of its capacity to
meet the criteria set by the European Council in Copenhagen in 1993, as well as in Madrid in
1995, notably regarding the country’s administrative capacity. The Opinion also takes into
account Ukraine’s efforts in implementing its obligations under the Association Agreement
(AA) and Deep and Comprehensive Free Trade Area (DCFTA), which entered into force on 1
September 2017. The Commission will assess the impact of Ukraine’s accession on the EU
policy areas at a later stage.
This Opinion has been prepared following a methodology similar to that used in previous
Commission Opinions. Ukraine received questionnaires on 8 April 2022 on the political and
economic criteria and on 13 April on the EU acquis chapters and provided its replies on 17
April and on 9 May respectively. This Opinion is a structural assessment against established
criteria and builds on knowledge and experience gained through many years of close
cooperation of the EU with Ukraine.
b) Relations between the European Union and Ukraine
Eight years after the illegal annexation of Crimea and the destabilisation of eastern Ukraine in
2014, on 24 February 2022 Russia launched a large-scale military invasion against the whole
country. More than seven million people have fled to other countries, particularly to EU
Member States and the Republic of Moldova, and there are almost eight million of internally
displaced persons within Ukraine. The EU adopted several packages of unprecedented
sanctions against Russia2
. It has also stepped up significantly its political, financial,
humanitarian and military support. European citizens have displayed unprecedented solidarity
through countless private initiatives. During the war, the Ukrainian government has shown a
remarkable level of institutional strength, determination and ability to function. It mobilised
itself to respond quickly to the EU questionnaire on its membership application.
The beginning of the EU-Ukraine relations dates back to the period following the
proclamation of Ukraine’s independence in 1991. In June 1994 the EU signed a Partnership
and Cooperation Agreement with Ukraine, which entered into force in March 1998. Political
and economic cooperation was enhanced in 2004 when Ukraine became EU priority partner
within the European Neighbourhood Policy and further strengthened with the launch of the
Eastern Partnership Initiative in 2009.
Integration with the European Union has been an important foreign and internal policy
dimension of Ukraine for many years. The Orange Revolution in 2004 against electoral fraud
and corruption was also about the orientation towards the West and integration with the EU.
Following the parliamentary elections in March 2006, the EU decided to start consultations
with a view to negotiate a new enhanced agreement with Ukraine. Negotiations started in
March 2007. The draft Association Agreement was initialled in March 2012. The Revolution
2
EU sanctions map - https://www.sanctionsmap.eu/#/main
3
of Dignity, in 2014 was triggered by the refusal by the then President of Ukraine to sign the
Association Agreement/Deep and Comprehensive Free Trade Area (AA/DCFTA).
In the aftermath of the Revolution of Dignity, Russia illegally annexed Crimea and backed
illegal armed groups in east Ukraine. The EU and the international community condemned
these grave breaches of international law, and subsequently the EU imposed sanctions against
the Russian Federation.
Ukraine’s new government, in place after the Revolution of Dignity, signed the political part
of the AA in March 2014. The economic part of AA/DFCTA was signed after the presidential
election in May 2014. Major parts of the agreement have been provisionally applied since
2014. In September 2017, the AA/DCFTA fully entered into force.
The AA/DCFTA provides the foundations for political association and economic integration
between the European Union and Ukraine. In its preamble, the EU acknowledged the
European aspirations of Ukraine and welcomed its European choice including its commitment
to building a deep and sustainable democracy and a market economy. Currently, the
agreement is the key bilateral legal instrument serving as basis for deepening political ties,
stronger economic linkages, promotion of common values and enhanced cooperation in areas
of mutual interest. Based on the AA/DCFTA, Ukraine has carried out number of challenging
reforms and successfully aligned its legislation with the EU in many areas.
The EU-Ukraine Civil Society Platform (CSP) is one of the bodies set up under the
Association Agreement between the European Union and Ukraine. It enables civil society
organisations on both sides to monitor the implementation process and prepare
recommendations to the relevant authorities.
In 2019, a constitutional amendment supported by 335 out of 450 Members of the Ukrainian
Parliament defined as the state’s strategic course the “full membership of Ukraine in the
European Union and the North Atlantic Treaty Organization”.
Ukraine is a contracting Party to the Energy Community Treaty and the Agreement on the
Common Aviation Area, which assist in approximating Ukrainian legislation to the EU
acquis. Ukraine is part of the extended TEN-T network.
Citizens of Ukraine enjoy visa-free travel to the Schengen area as of 11 June 2017. An
agreement on readmission between the European Union and Ukraine is in force since 2007.
Since 1997, the EU and Ukraine have been meeting at high level. In total, twenty-three EU-
Ukraine Summits at presidential level have taken place up to date. Relations have developed,
with increased engagement and momentum since then. The new EU-Ukraine dialogues on the
Green Deal and cyber security launched in 2021 are good examples of expanding cooperation
in areas of joint strategic interest. The EU together with many other international partners
joined a Ukraine established International Crimea Platform in 2021 as a consultative
coordination format with the aim of peacefully ending Russia’s illegal annexation of the
peninsula.
Ukraine is a full member of the United Nations, the Council of Europe and a participating
state of the Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE).
The EU has provided significant financial assistance to Ukraine, which over the years 2014
to 2021 amounted to EUR 1.7 billion in grants under the European Neighbourhood
Instrument, EUR 5.6 billion under five macro-financial assistance programmes in the form of
loans, EUR 194 million in humanitarian aid and EUR 355 million from foreign policy
4
instruments. The EU provides its support to Ukraine for policy development and
comprehensive reforms, with strong involvement from EU Member States in a Team Europe
spirit. For the current multi-annual programming, the Commission has increased its focus on
flagship investments and priorities under an Economic and Investment Plan (EIP)3
, which
seeks to unlock up to EUR 6.5 billion in public and private investments for the country and
will provide a basis for future reconstruction. The approach developed under the EIP will
serve as a good basis for any future reconstruction plans.
Since the Russian invasion, the EU has stepped up its support, mobilising around EUR 4.1
billion for Ukraine’s overall economic, social and financial resilience in the form of
emergency macro-financial assistance, budget support, emergency assistance, crisis response
and humanitarian aid. This also includes military assistance measures to support Ukraine
under the European Peace Facility, amounting to EUR 2 billion that will be used to reimburse
EU Member States for their in-kind military support to Ukraine.
Before and during Russia’s war of aggression, the EU has worked hand in hand with financial
institutions to support Ukraine. Since 2014, the European Investment Bank and the European
Bank for Reconstruction and Development have mobilised EUR 9.5 billion in loans to
Ukraine. Of this EIB has disbursed EUR 668 million to the Ukrainian budget in recent weeks.
The EU is also working in close cooperation with the World Bank and the International
Monetary Fund, which have been key partners in the Ukrainian efforts since 2014.
As of 2014, with the establishment of the Support Group for Ukraine, the EU transformed its
assistance programmes. It moved away from individual projects into larger coherent support
packages for key reforms and building of state institutions. This important shift will be very
relevant in the post war rebuilding and reforming of Ukraine.
Since 2016 Ukraine has progressively extended its participation in EU programmes, which
has been partly co-financed by the EU. In particular, Ukraine participates in Horizon 2020
and Horizon Europe, Euratom Research and Training Programme, COSME, Creative Europe
and EU4 Youth programmes. Organisations and individuals from Ukraine can also benefit
from certain actions of the Erasmus+ and European Solidarity Corps Programme. In some
other programmes such as, the European Maritime and Fisheries Fund. Ukraine is
participating in several Interreg programmes and is a member of the EU macro-regional
Strategy for the Danube region.
Ukraine has concluded working arrangements, cooperation agreements or memoranda of
understandings with a number of EU agencies such the European Border and Coast Guard
Agency (Frontex), the European Union Agency for Law Enforcement Training (CEPOL), the
European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA), the European Union
Agency for Criminal Justice Cooperation (EUROJUST), the European Police Office
(Europol), the European Anti-Fraud Office (OLAF), the European Union Aviation Safety
Agency (EASA), the European Maritime Safety Agency (EMSA), the European Union
Agency for Railways (ERA), the European Training Foundation (ETF), the European
Medicines Agency (EMA), the European Agency for Safety and Health at Work (EU-OSHA),
the European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC) and others. Ukraine is
participating, without voting rights, in the Office of the Body of European Regulators for
Electronic Communications (BEREC). Procedural arrangements for Ukraine joining the LIFE
programme have been completed.
3
SWD(2021) 186 final
5
Ukraine is a participant in the Eastern Partnership (EaP). The EaP is based on the principle of
inclusivity and differentiation. Russia’s war in Ukraine has shown that multilateral
cooperation and cohesion is now more important than ever, as is strengthening the resilience
of the region. A focus on bilateral relations will also be important going forward, to allow
Ukraine to implement key reforms, including in the field of governance, justice and rule of
law.
B. CRITERIA FOR MEMBERSHIP
1. POLITICAL CRITERIA
This assessment is based on the Copenhagen criteria relating to the stability of institutions
guaranteeing democracy, the rule of law, human rights and respect for and protection of
minorities.
1.1 Democracy
As established by its Constitution, Ukraine is a parliamentary-presidential democracy in
which the legislative powers are exercised by the Parliamentary Assembly (Verkhovna Rada)
and the executive powers by the Government, while the President retains important executive
powers.
The Constitution provides for the fundamental principles of a democratic state, including the
rule of law, free elections and the protection of human rights. Primacy of international law is
explicitly determined by the Constitution rendering the international treaties in force as
binding and an integral part of the national legislation of Ukraine.
The only body that may interpret the Constitution and determine whether legislation conforms
to it is the Constitutional Court of Ukraine (CCU), which is still in urgent need of reform in
line with the recommendations of the Venice Commission. Central to such reform is the
introduction of a credible and transparent selection procedure for appointments of judges to
the CCU, including an integrity check. Relevant legislation is pending in the Parliament.
Under its Constitution, the President of Ukraine is the head of State, directly elected by the
citizens for a five-year term of office. Foreign policy is formally the responsibility of the
President, who is also the Army Supreme Commander-in-Chief. The President has the right to
choose the ministers of defence and foreign affairs and appoint local governors. The
executive power is exercised by the Government, consisting of a Prime Minister, a First
Deputy Prime Minister, three Deputy Prime Ministers and 18 ministers. The government has
overall adequate capacities for policy planning. During the war, the Ukrainian government
has shown institutional resilience and ability to function and remained a reliable international
partner.
The Parliament, named Verkhovna Rada, is the legislative body of Ukraine, which exercises
effective democratic control over the executive branch. The Parliament plays a key role in
appointing and dismissing the Government, and heads and members of a number of other
public institutions. It is composed of 450 deputies elected for a five-year term. There remain
26 vacant seats in the Verkhovna Rada, elections for those seats not having been being held in
the Autonomous Republic of Crimea and the City of Sevastopol (Crimea) illegally annexed
by the Russian Federation and in the parts of Donetsk and Luhansk oblasts beyond the
government’s control. The Parliament endorsed the President’s decision to introduce martial
6
law due to the full-scale Russian military aggression in February 2022, but legislative work
continues during this period.
Political developments in Ukraine and recommendations by relevant international
organisations have led to repeated changes in the electoral system used for parliamentary
elections. A new Electoral Code, which regulates all types of elections, was adopted in 2019,
to bring the law overall in line with relevant international standards. The Code introduced
inter alia an open-list proportional representation system, enfranchised internally displaced
persons, and strengthened gender quotas. It was first tested during the local elections in 2020
revealing the need for some further amendments related to the transparency of campaign
financing, on balanced and impartial media coverage, and certain aspects of the procedures of
handling of electoral complaints and appeals. The law on national referenda was adopted in
January 2021 and the work on the law on local referenda is underway. The OSCE Office for
Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) assessed the most recent two-round
presidential elections and early parliamentary elections in 2019 as competitive and both
overall in respect of fundamental rights and freedoms. Some recommendations were issued
which are being followed-up.
The use of urgent procedures to pass legislation, including in areas relevant to the EU acquis,
is relatively limited. Comprehensive impact assessments of proposed legislation and
legislative oversight of the executive, including monitoring the implementation of legislation,
need to be strengthened.
Public funding of political parties was introduced in 2016 as an instrument to strengthen their
financial and institutional capabilities. Full restoration of financial reporting obligations of
political parties, suspended during COVID-19 pandemic, is pending Parliament’s approval.
After the beginning of the full-scale Russian military aggression in February 2022, the
Ukrainian authorities decided to ban 11 political parties considered to be promoting Russian
interests.
Ukraine has a vibrant civil society that plays an active role in the promotion and oversight of
reforms. The expertise of Ukrainian civil society organisations on key sector reforms makes
them a valuable partner for the government and an important actor for local service provision.
The legal framework ensures protection of freedom of association, expression and peaceful
assembly. Measures have been taken to support the registration of civil society organisations,
and simplify rules on reporting and taxation. While there is a very open civic space, there has
been pressure and threats against civic activists from local vested interests, in some cases
leading to violence. The authorities condemn such attacks and investigations have been
stepped up, however, additional efforts are needed to ensure that there is no impunity for such
crimes.
1.2. Public administration reform
Ukraine has progressed in improving its public administration since 2014. The legal
framework for a modern public administration is mostly in place. However, it is not yet fully
implemented.
Ukraine has a well-developed strategic framework for public administration reform
(PAR) and has prepared and implemented PAR strategies, following the standards of the
European principles of public administration, since 2016. Achieving further progress will
require more intensive engagement at the highest political level. Further efforts by Ukraine
7
are needed to ensure adequate administrative capacity to implement and enforce legislation,
especially regarding inspection.
Effective and efficient public service delivery has been a distinct policy imperative since
2014. Since 2019, the government introduced measures inter alia to: simplify and monitor
service delivery; eliminate duplication of front offices; and improve feedback. Furthermore, it
has drafted a law on streamlining the administrative fee, put in place the conditions for e-
services (web-portals, putting administrative services online, and interoperability); and define
by law the specificities of delivering public (electronic) services. Ukraine has an advanced e-
government, where its citizens have an easy access to public services through online platform
and application on the mobile phone that has grown in less than two years to 14 million users.
Digital governance has increased the efficiency and the transparency of the government, and
facilitated the government-citizen dialogue.
Ukraine has improved significantly Public Financial management (PFM) since its first PFM
strategy in 2013. The 2022-2025 PFM Strategy and Action Plan were adopted in December
2021. This new strategy is in line with the Public Expenditure and Financial Accountability
(PEFA) methodology, EU and international standards. The Government introduced medium-
term budget planning in 2018. The three-year budget declaration for 2022-2024 was approved
for the first time in 2021 and applied to the 2022 budget. The 2020 budget was executed
according to the indicators proposed by the Budget Law. Ukraine has continued to increase
budget transparency since 2017. The legislature and supreme audit institution, together,
provide more than adequate oversight during the budget process. Budget documents provide a
good overview on budget revenues and expenditure. Progress was made in enhancing
domestic revenues mobilisation in both tax and customs areas in line with the commitments of
the Association Agreement. Oversight of the off-budget accounts and the use of international
standards in the Accounting Chamber of Ukraine needs further improvement.
With respect to multi-level governance, Ukraine’s decentralisation has advanced since
2014. This is one of the most impactful and successful reforms implemented in the country. It
has become a crucial enabler of the social and economic development. A key aspect of the
reform was a merger (amalgamation) of over 10 000 small and dispersed local entities into 1
470 larger municipalities (‘hromadas’) with increased administrative and economic capacity
to manage their responsibilities more effectively. A country-wide network of local “one-stop-
shop” administrative service centres provides quality services to citizens and businesses. The
reform was underpinned by fiscal decentralisation (including 64% share of personal income
tax currently allocated to municipalities) with the aim of securing stable resources necessary
for the exercise of the new tasks of local self-government. Municipalities also benefited from
transfer of property and gained opportunities to regulate land trade on their territory. Sectorial
decentralisation advanced in health and education.
With respect to Public Service and Human Resources Management, a new law on civil
service entered into force in 2016. The law lays the foundation for a modern civil service.
Building a professional and merit-based civil service would require a refinement of both the
legal framework and operational practice, however. A reform of the civil service
remuneration system needs to be finalised to allow retaining qualified professionals and to
attract new talent. Right before the war broke out, Ukraine was on the verge of adopting a key
law on administrative procedures. The institutional architecture of the state administration is
comprehensively regulated, but its organisational design and steering mechanisms should be
improved to ensure effective, results-oriented and efficient governance.
Policy development and coordination has reached a good level in a number of ministries
while in others this needs to be improved. The regulatory framework for policy development
8
needs to be updated, in order to improve analytical capacity and to make planning documents
more realistic, especially by better aligning with available budgets. The mechanism for public
and inter-ministerial consultations needs to be further improved.
Accountability management has improved across the board, for instance by introducing
performance indicators in all ministries. The legal framework does not always establish
coherent accountability lines and governance arrangements between supervisory and
subordinated bodies. The autonomy granted to non-ministerial bodies does not focus on
holding agencies accountable for results.
1.3. Rule of law
Since the Revolution of Dignity in 2014, Ukraine undertook two rounds of judicial and anti-
corruption reforms (in 2014-2016 and in 2020-21) to align the judicial system with the
principles of the rule of law, to strengthen judicial independence and accountability and to set
up independent anti-corruption bodies. These reforms also had the aim of making the system
more efficient and transparent. This need for reforms arose against the background of
insufficient independence of the judiciary from the executive and legislative branches, low
accountability, high levels of corruption and strong influence of oligarchic interests.
a) Judiciary
Ukraine has embarked on the reform of the justice sector and the relevant strategic approach
is in place.
The High Judicial Council is the main body responsible for the self-government of the
judiciary. The constitutional and legislative framework guarantees the independence of the
judiciary and its impartiality. Codes of ethics for judges and prosecutors are in place, as well
as an integrated case management system with automated allocation of cases. The
appointment of judges and prosecutors is in principle based on merit and objective criteria,
following public competitions. However, attempts of undue internal and external interference
on the judiciary remain an issue of concern.
The first round of justice reforms culminating in constitutional amendments in 2016
succeeded in streamlining the court system from a four to a three-tier one. It also imposed
new examinations and integrity checks for all sitting judges, which led to the resignation of
more than one quarter of the judicial corps, about 2000 judges. The judiciary is currently
seriously understaffed, given that the body responsible for selection procedures was dissolved
at the end of 2019. New Supreme Court members were nominated in a transparent manner,
however some judges with questionable integrity were also appointed. Judicial appointments
were opened to the entire legal profession and a more transparent judicial selection system
was introduced. An important addition to the judicial system was the establishment in 2019 of
the High Anti-Corruption Court, facilitated by a strong engagement of Ukrainian civil society
and the international community.
At present, the judiciary continues to be regarded as one of the least trusted and credible
institutions. At the time the war erupted, Ukraine was on the verge of finalising the
implementation of a fundamental judicial reform (2020-2022) that would lead to systemic
changes, if fully implemented. The key aspects of the new reforms are embedded in a new
comprehensive Strategy for the Development of the Justice System and Constitutional
Judiciary for 2021-2023.
Regarding the efficiency of the justice system the picture is mixed, with a positive trend in
civil and commercial proceedings and a negative trend in administrative proceedings. The
biggest issue is the backlog of overall 578.750 cases (in 2018), which is particularly a
9
problem with regard to the Supreme Court (currently backlog of 24.000 cases). The
disposition time in civil and commercial litigious cases decreased to 122 days in 2020,
compared to 129 days in 2018 which corresponds to a standard level of efficiency. The
clearance rate increased to 98 % (97 % in 2018)
The 2018 overall budget was 632.1 million (0.56 % of GDP). Although 78 % of courts budget
is spent on salaries and compensations, very limited funds were allocated to investment needs
(0.2 %) and training (0.004 %). Ukraine has 13 judges and 21 prosecutors per 100 000
inhabitants, compared with a European average of 21 judges and 12 prosecutors per 100 000
inhabitants4
.
New legislation introducing integrity and professional ethics checks for the key judicial
governance bodies (the High Council of Justice, whose main responsibilities include
appointments and dismissals of judges, and the High Qualification Commission of Judges
which conducts the selection procedures for new judges) was adopted in July 2021, fully in
line with Venice Commission recommendations. The bodies tasked with doing the integrity
checks had been established and started their work. After a suspension of works as of 24
February 2022, with the war ongoing, the integrity check of current HCJ members was
finalised on 7 May 2022; out of 21 HCJ members, only three remain. These reforms have the
potential not only to build an independent and accountable judiciary, but also to reduce the
influence of vested interests who used the current judicial governance system to undermine
the rule of law in Ukraine.
To deal with the systemic problem of non-enforcement of domestic court decisions, in 2020,
the Government adopted a Strategy on the resolution of non-enforcement of court decisions
where a state entity or state owned enterprise is a debtor. In 2021, the Parliament adopted the
draft law reforming the enforcement of court decisions in first reading.
At the end of 2019, an ambitious reform of the prosecution service was launched. Its core
element was the vetting of all 11 700 prosecutors at the central, regional and local level based
on professionalism and integrity criteria. 30% of prosecutors failed the attestation and had to
leave the service. Some 2000 court cases challenging the outcome of the individual attestation
were opened and court proceedings in most of these cases are pending. In 2021, the
Prosecutor General successfully piloted a new procedure for a transparent and merit-based
selection of management-level prosecutors. In 2022, work has started on turning this interim
procedure into a permanent one, and on improving the disciplinary system for prosecutors.
b) Fight against corruption
Preventing and combatting corruption has been particularly high on the Ukrainian reform
agenda since the Revolution of Dignity. Increased transparency and preventive measures have
brought tangible results in reducing the space for corruption across various sectors.
Nevertheless, many challenges persist. Corruption remains a serious challenge that requires
continued attention as it imposes significant costs on the state budget, businesses and the
population, discourages domestic and foreign investment and undermines the rule of law.
The country is a party to all key international anti-corruption conventions, including the
United Nations Convention against Corruption (UNCAC). A number of recommendations
from relevant international anti-corruption monitoring mechanisms, including GRECO,
remain outstanding. All forms of corruption are criminalized, including illicit enrichment, and
the laws regulate conflict of interests, protecting whistle-blowers and ensuring transparent
public party financing. Following an inclusive drafting process, a new national anti-
4
As reported by the Council of Europe European Commission for the Efficiency of Justice.
10
corruption strategy with a focus on relevant sectors was elaborated, although its final
adoption by the Verkhovna Rada is still pending. Integrity plans and code of ethics are in
place in key parts of the public administration and judiciary with their enforcement being
gradually ensured through internal control units and respective disciplinary bodies.
Ukraine successfully pursued major reforms to prevent corruption and protect the state
budget, particularly in relation to public procurement, public service delivery, energy,
banking and the health sector. Studies have assessed the actual saving of these measures in the
order of six percent of GDP annually. Transparent and comprehensive electronic systems for
asset declarations for public officials was put into operation in 2016. It allows for automatic
verifications and public access to the declarations filed. Similarly, a new international award-
winning electronic system for public procurement Pro-Zorro (and its spin off Pro-Zorro Sale)
were introduced to boost transparency in previously opaque procurement processes. Annually,
according to reliable sources, these systems have produced real savings of one percent of
GDP and will continue to do so.
After 2014, the Ukrainian civil society and the international community played a key enabling
role in the establishment of specialised anti-corruption institutions, namely the National
Anti-Corruption Bureau (NABU), the Specialised Anti-Corruption Prosecution Office
(SAPO), the National Agency for Prevention of Corruption (NAPC), the Asset Recovery and
Management Agency (ARMA) and the High Anti-Corruption Court (HACC). These
institutions have comprehensive mandates in line with international standards and operate
increasingly independently, with required resources largely in place, while inter-agency
coordination could be improved. Some of these agencies started successful operations earlier
(e.g. NABU, HAAC) than others (eg. SAPO, NAPC). The independence of all anti-corruption
institutions remains crucial. Their heads should be selected in transparent and competence
based competitions where also the integrity of potential candidates is being checked. It is
particularly important to urgently complete the appointment of a new head of SAPO through
certifying the identified winner of the competition and carry out the selection and
appointment of the NABU director.
On the preventive side, NAPC is mandated with conflicts of interest, verification of declared
assets, auditing the spending of political parties and whistle-blowers protection. As regards
the law enforcement side, NABU is among the most trusted institutions and has increasingly
developed its institutional capacities and a pro-active attitude to address allegations of
corruption involving high-level officials. A modern e-case management system has been
deployed by NABU, SAPO and HACC for facilitating investigations and adjudication of
high-level corruption cases. The establishment of HACC in 2019 through a transparent, merit
based recruitment of judges and staff has greatly facilitated the work of the anti-corruption
institutions and led to an overall more effective adjudication of corruption cases.
While Ukraine has made notable achievements in the preventive side of addressing
corruption, the repressive side needs to be considerably strengthened. The number of high-
level officials brought to justice for corruption remains limited. Investigations of corruption
sometimes lack impartiality and law enforcement agencies experience political interferences.
As regards track record of high level corruption cases, a total of 72 verdicts have been issued
by the HACC since 2019, out of which 39 are final convictions, including against members of
parliament, judges, prosecutors, members of local councils and heads of state-owned
enterprises.
11
A so-called “Anti-Oligarch law” was signed into law in November 2021, with the strategic
objective to limit the excessive influence of oligarchs, by reducing their role in Ukraine’s
economic, political, and public life. Implementation of relevant legislation is key.
c) Organised crime
A major reform of the police was conducted in 2019. It was aimed at increasing public trust in
the police and strengthening their ability to deal with organised crime. Specialised police units
were put in place to deal with terrorism, cybercrime and drugs. The Ministry of Interior acts
as a national coordinator on organised crime. The police, however, continues to suffer from
low level of equipment and expertise to conduct complex financial investigations. Police
reform has to be continued, including the introduction of a truly professional management
system.
Ukraine ratified the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, as
well as its protocols on Trafficking in Persons and on Smuggling of Migrants. The country's
anti-money laundering legislation partially reflects the Financial Action Task Force (FATF)
standards and relevant international legislation but there are still outstanding
recommendations from the Council of Europe’s Committee of Experts on the Evaluation of
Anti-Money Laundering Measures and the Financing of Terrorism (MONEYVAL), which is
why Ukraine has been reporting to MONEYVAL under an enhanced follow-up procedure.
Further reforms are needed to improve Ukraine’s compliance with FATF standards, in
particular those related to virtual assets, ultimate beneficial ownership, and supervision of
non-banking businesses and professions. Investigation and prosecution of major money-
laundering schemes should progress. Putting in place a comprehensive framework for the
fight against financial crime and money laundering, and ensuring its effective
implementation, are crucial to address the significant risks they pose. An Asset Recovery and
Management Agency (ARMA) is in place, however, the Agency does not have a permanent
Head since the end of 2019. Legislation related to the management of seized assets should be
improved and a relevant national strategy on asset recovery adopted.
On the national level, Ukraine has approved a Strategy on Combating Organised Crime in
2020; the Action Plan for the Strategy is under development and further approval. A
government regulation on Serious and Organised Crime Threat Assessments (SOCTA) was
adopted in 2022 and Regional Organized Crime Threat Assessment Task Forces (ROCTAFs)
were launched nation-wide.
Ukraine has a working arrangement in place with European Union Agency for Law
Enforcement Training (CEPOL), an operational and strategic agreement with European
Union's law enforcement Agency (Europol) and a Memorandum of Understanding with the
European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA). Ukraine is an active
participant in the European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats (EMPACT)
and a member of Interpol. It participates in Joint Investigation Teams facilitated by
EUROJUST.
The country is located at an important crossroad of smuggling illegal goods to the EU,
including arms and drugs. Illegal logging has been wide-spread and despite efforts made in
recent years, illegal trade in timber persists. Ukraine is also a source, transit and destination
country for trafficking in human beings. The number of completed criminal investigations
related to crimes committed by organised groups and criminal organizations slowly increased
in recent years but remains still relatively low (2021 –499 cases; 2020 – 377 cases; 2019 –
293 cases), particularly related to allegations of trafficking in human beings (2021 – 45 cases;
2020 – 57 cases; 2019 – 10 cases).
12
Overall, reform of the law enforcement environment has to be continued on the basis of an
overarching strategic plan.
1.4. Fundamental rights
a) International framework
Ukraine has ratified the main international human rights instruments and its domestic legal
and institutional framework regulating fundamental rights broadly follows European and
international standards. The country has not ratified the Convention on preventing and
combating violence against women and domestic violence (Istanbul Convention).
b) Legal and institutional setup
The legal and institutional framework regulating fundamental rights is in place and laws
generally follow European and international standards. However implementation should be
improved and the capacity of the institutions in charge of protection and enforcement of
human rights as well as the implementation of existing strategies and action plans remain
limited. This sometimes impedes the effective enforcement of human rights.
In 2021, Ukraine adopted a new National Human Rights Strategy 2021-2023 and an Action
Plan to strengthen efforts to align structures and procedures of its public administration with
the international framework.
The Ombudsperson institution – the Ukrainian Parliament Commissioner for Human Rights –
is designated as the National Human Rights Institution and accredited with “A” status by
Global Alliance of National Human Rights Institutions as largely complying with the Paris
Principles.
c) Key fundamental rights issues
The country has 501 judgements of the European Court of Human Rights under enhanced
supervision procedure pending their enforcement. The majority of the cases are repetitive and
relate to violations of the right to an effective remedy, length of criminal proceedings, ill-
treatment including poor detention conditions, length of pre-trial detention and right to liberty
and security.
Ukrainian citizens benefit from freedom of expression and there is a vibrant public civic
space. Media freedom has also improved significantly in recent years, especially thanks to
online media. Media controlled by oligarchs have disproportionate influence, notably in the
segment of television. Ukraine has found an overall good balance between the preservation of
media freedom and measures against pervasive Russian hybrid and massive disinformation
attacks, being multiplied by some local media outlets.
The Ukrainian Constitution guarantees protection against discrimination, and the Criminal
Code and several criminal laws contain stand-alone provisions on hate crimes. However,
sexual orientation and gender identity are not acknowledged as protected grounds in anti-
discrimination legislation. Legislation required in order to align with the EU acquis is
identified in the National Human Rights Strategy 2021-2023, but remains to be implemented.
Ukraine is gradually progressing on its gender equality agenda, with increased political
representation of women (20.5% of parliamentarians elected in 2019 are women) although the
gender pay-gap persists with women overall earning 23% less than men on average in 2019.
Ukraine has not ratified the Istanbul Convention, while gender-based violence remains an
issue. There is increasing tolerance and acceptance of lesbian, gay, bisexual, transgender,
13
intersex or queer (LGBTIQ) persons in the Ukrainian society and law enforcement is
supportive in protecting LGBTIQ events.
Ukraine has undertaken various legal initiatives to improve the rights of the child and ratified
the UN Convention on the Rights of the Child as well as acceded to the three Optional
Protocols to the Convention. It also endorsed the Paris Commitments to protect children from
unlawful recruitment or use by armed groups. At the same time, Ukraine has one of the
highest rates of child institutionalisation in the world (ca. 1.5% of all children), which is a
serious concern and needs to be tackled as a matter of urgency. Likewise, the support for
persons with disabilities (approx. 6% of the population) remains under-resourced and a de-
institutionalisation process needs to be implemented to transition towards community based
care of persons with disabilities.
The rights of persons belonging to minorities are constitutionally guaranteed in Ukraine. The
respect for rights of persons belonging to national minorities in the field of education and
language and their representation in elected bodies in all levels of public life needs to be
ensured by fully implementing the recommendations of the Council of Europe’s Venice
Commission on the education law, implementing those on the State language law and taking
into account the last monitoring cycle of the Framework Convention on National Minorities.
While Ukraine has taken steps to implement the recommendations of the Venice Commission,
it needs to finalise its reform of the legal framework for national minorities and to adopt
effective implementation mechanisms.
Previous shortcomings in investigating and prosecuting of torture and ill-treatment by law
enforcement officials are being addressed by the creation of the Department for Procedural
Oversight of Criminal Cases of Torture and Other Serious Violations by Law Enforcement at
the Prosecutor-General's Office in October 2019. The judiciary in Ukraine is under-staffed,
which prevents trials from concluding within a reasonable time and leads to a lack of effective
remedy for victims of serious crimes. Also the penitentiary system is under-resourced and
conditions in places of deprivation of liberty are poor.
2. ECONOMIC CRITERIA
This assessment is based on the Copenhagen criteria related to the existence of a functioning
market economy and the capacity to cope with the competitive pressure and market forces
within the Union.5
2.1. Functioning market economy
GDP per capita in Ukraine represented 29.8% of the EU average in 2020. The government
has a satisfactory record in carrying out broadly sound macroeconomic policies, against the
backdrop of successful mid-term cooperation with international partners and strong resilience
since the Russia war of aggression (and it is noteworthy how the government has continued to
ensure macroeconomic stability also during the war). However, economic and policy
developments have been held back by a somewhat uneven implementation of structural
reforms, often reflecting lack of political consensus and regular interference from vested
interests, which have delayed reforms, e.g. aiming to improve the business environment,
strengthening the accountability of public finances or legislation on environment and climate
action.
5
It should be borne in mind that the high degree of uncertainty related to the ongoing war and its evolving
impact affect the predictive power of this assessment, which is largely based on available (pre-war) data.
14
Indeed, the authorities of Ukraine have demonstrated strong commitment to pursue stability-
oriented macroeconomic policies since the Maidan revolution. The government has followed
an ambitious fiscal consolidation that halved public deficit to around 2% of GDP on average
since 2015 and managed to contain the adverse effect of the COVID-19-driven recession on
the public finances. Supported by strong nominal GDP growth, the sustainability of public
debt improved notably, as the debt ratio declined by more than 30 percentage points to below
50% of GDP in 2021. The National Bank of Ukraine introduced in 2016 and subsequently
successfully managed its inflation-targeting framework, thereby preserving the stability of the
flexible exchange rate regime and improving confidence in the national currency. However,
the war context raises new challenges in relation to inflation, which had been reduced
markedly over the last five years to 2.7% in 2020 before reaching 9.4% in 2021. Chronically
low levels of domestic and foreign investment account for the rather subdued real economic
growth of around 3% per year in the four years before the pandemic and the subsequently
persistent relative gap to the standards of living in the EU.
Persistent major weaknesses in the business environment are the main cause for the lack of
investment. In 2019, Ukraine ranked 85th
in the global competitiveness index of the World
Economic Forum, primarily due to weak institutions, the high prevalence of market
dominance and an ineffective anti-monopoly policy. Nevertheless, the cancellation of almost
one fifth of the regulatory acts under review in the period 2016-2020 led to some progress
with deregulation. Despite a moderate regulatory burden and no significant legal barriers to
market entry, corruption is widespread and, combined with a still not fully reformed court
system, results in a low degree of contract enforcement, which discourages entrepreneurship
and cross-border business relations. Despite much uncertainty in estimates and improvements
in last years, the share of the informal economy remains significant and could reach as much
as one third of economic activity in Ukraine.
With more than 3 500 state-owned enterprises (SOEs) at central government level, accounting
for one tenth of output and about 18% of employment, the State footprint in Ukraine is
considerable, while SOEs are also recipients of State aid. The SOEs corporate governance
reform has progressed well in view of aligning it with international standards to ensure
independent, professional and transparent profit-oriented management. In this context,
Privatbank was nationalised in 2016 as a result of massive fraud. However, the average return
on equity in SOEs remained at 0.3% in 20196
, in comparison to 8% in the private sector. The
rather successful privatisation of small property and production assets, notably through
electronic auctions, still needs to become a catalyst for large-scale privatisation.
Financial sector stability has been strengthened by the regulatory and supervisory reform
since the 2014-2016 banking crisis, supported by a sizable reduction in non-performing loans
from 58% in 2017 to 30% in 2021 and the recapitalisation of banks to comfortable levels.
With a market share of close to 50% over the last five years, the four state-owned banks
dominate the banking sector. Yet, financial intermediation is still low, with bank loans to the
private sector amounting to only 19% of GDP in 2021. Capital markets and non-bank
financial intermediation are in a very early stage of development and do not offer viable
financing options to companies. Following Russia’s war of aggression, the National Bank of
Ukraine took appropriate steps to safeguard banks’ liquidity and the confidence in the system.
6
Excluding highly profitable Naftogaz (the largest SOE in Ukraine, with a national monopoly in the oil and gas
business).
15
An inherited unreformed legislation that lacks flexibility has been hindering the functioning
of the labour market. About 3 million people, or almost 20% of all employed, were in
informal employment in 2021. The unemployment rate remained relatively low at around 9%
in the last years and the economic cycle has had no major impact on it. The economic activity
rate was well above some regional peers and remained relatively unchanged at around 62%
(56% for women) since 2014, in the context of significant labour emigration. Indeed,
according to 2019 estimates, around 2.5 million Ukrainians, or almost 15% of total
employment, were living and working abroad. This labour emigration drove the sizable flows
of remittances, which persistently exceeded the flows of foreign direct investment almost four
times.
2.2. Ability to cope with the competitive pressure and market forces within the EU
A well-developed educational system accounted for a literacy rate of close to 100% and a
rather satisfactory average 2018 PISA assessment where Ukraine scored at rank 40 out of 78
countries. Despite the sizable government spending in the sector (5.7% of GDP in 2021) and a
ratio of gross enrolment in tertiary education of above 80%, the curricula and overall quality
could be better aligned with labour market needs. Expenditure on research and development,
which is mostly concentrated in the public sector and had been declining over the last ten
years to below 0.5% in 2020, remained insufficient to heighten human capital in a sustainable
way.
Already prior to the significant damage inflicted by the Russian war of aggression, the state of
the physical infrastructure in Ukraine reflected a persistently low level of general capital
accumulation, with the investment ratio averaging around 17% of GDP since the Maidan
revolution. The destruction caused by the war is immense and amounts to hundreds of billions
of Euro. After the war, it will be critical not just to restore what existed, but also to ‘build
back better’ with a clear link to the broad reform agenda on Ukraine’s European path, in order
to enable Ukraine’s green and digital transition. Road length and electricity production per
capita represented, respectively, 48% and 57% of the EU average in 2020. The degree of
wear of the electricity distribution networks was estimated at close to 50%. Despite the
noticeable growth of the ICT sector in the last years, most companies use only basic digital
tools and technologies.
At a moderate level of diversification, the structure of the Ukrainian economy had changed
little since 2014 and remained concentrated in sectors with low added value. The share of
manufacturing in GDP declined from 12.2% in 2014 to 10.3% in 2021. Trade (13.8% of
GDP), agriculture (10.8% of GDP) and mining (6.7% of GDP) were the other three most
important sectors in 2021. At the same time, the sectors of trade, agriculture and industry
accounted for almost 60% of employment, thereby suggesting a lower labour productivity
relative to the other parts of the economy.
The overall openness of the economy has been shrinking over the last years, with foreign
trade in goods and services as a share of GDP contracting by almost a quarter since 2015 to
82.6 % of GDP in 2021. Yet, economic integration with the EU progressed further thanks to
the implementation of the AA/DCFTA. Ukrainian exports to the EU had broadened in scope
since 2015, also in terms of the number of exporting firms (14 238 exporting companies in
2021, i.e. 22% more than in 2015). The share of exports to the EU, which consisted mostly of
agricultural products, metals and minerals, increased from 28% in 2015 to 36% in 2021. The
share of imports from the EU, which comprised primarily machines, chemicals and minerals,
also strengthened from 36% in 2015 to 41% in 2021. As a WTO member since 2008, Ukraine
has a relatively open trade policy.
16
3. ABILITY TO ASSUME THE OBLIGATIONS OF MEMBERSHIP
The ability of Ukraine to assume the obligations of membership has been evaluated based on
the following indicators:
- The commitments in the Association Agreement and the Deep and Comprehensive
Free Trade Area and their implementation;
- The level of adoption, implementation and enforcement of the acquis outside the
AA/DCFTA.
The EU-Ukraine Association Agreement, including a Deep and Comprehensive Free
Trade Area (AA/DFCTA), belongs to a new generation of association agreements between
the EU and partner countries. 21 of its annexes/appendixes contain lists of specific pieces of
the acquis with detailed timetable of implementation varying from 2-10 years. The
Agreement captures thus a substantial part of the EU acquis. Strong commitment by Ukraine
to the implementation of the AA/DCFTA has led to enhanced bilateral cooperation and
gradual economic integration with the European Union across a wide range of sectors. The
dynamic nature of the Agreement has been exploited through the update of annexes, to cover
also more recent EU acquis than initially included in the Agreement. The following annexes
have been recently updated: Annex XXVII on energy, Annex XXI on public procurement,
Annex V on sanitary and phytosanitary measures and Annex XVII on services in 3 sectors:
telecommunication, postal and courier services, and international maritime transport services.
Preliminary agreement has been reached on Annex XXXI on climate action, Annex XV on
approximation of customs legislation and Annex XLIV on financial cooperation with anti-
fraud provisions.
In 2020, the EU and Ukraine launched the Comprehensive Review of the Achievements of
the Agreement’s Objectives under the Article 481 of the AA in order to take full advantage of
the potential of the AA/DCFTA.
The EU-Ukraine Association Agreement provides a comprehensive institutional set-up for
bilateral dialogue and monitoring of the process of gradual approximation and
implementation of Ukraine’s legislation with the EU acquis. This encompasses annual
Summit meetings at the highest political level, Association Council, Association Committee
and Association Committee in Trade Configuration, dedicated Sub-Committees in five areas,
as well as six dedicated Cluster Sub-committees covering almost all chapters of the EU
acquis. The steps that Ukrainian government has taken in implementing the Agreement also
confirms its ability to implement the relevant EU acquis including putting in place an
adequate inter-institutional coordination framework. A post of Deputy Prime Minister for EU
and Euro-Atlantic Integration was created in 2016, combined with a reformed Government
Office for the Coordination of European and Euro-Atlantic Integration within the Cabinet of
Ministers. Deputy Ministers responsible for European-integration issues have been appointed
across successive governments in all ministries.
Ukraine’s implementation of the EU acquis is documented in the EU’s annual ‘Association
Implementation Reports’ annually since 20167
. Ukraine is also issuing its own report.
EU Member States are closely involved in the implementation of the AA/DCFTA through the
Association Council and the Association Committee. Common Positions are adopted for the
7
SWD(2020) 329 final
17
Association Council and a detailed Annotated Agenda is agreed for the Association
Committee. The EU-Ukraine Parliamentary Association Committee involves the European
Parliament and the Ukrainian Parliament into the implementation of the agreement. Civil
society is also monitoring the implementation through the EU – Ukrainian Civil Society
Platform.
Following the adoption of the revised enlargement methodology8
for the purpose of the EU’s
Enlargement policy, the EU acquis is structured around six thematic clusters. The acquis in
these clusters is substantially covered by the AA/DFCTA. Ukraine has gradually
approximated with the EU acquis included in the AA/DCFTA and has an overall satisfactory
track record of implementation, though progress is uneven and delays in meeting the
ambitious times lines in the AA/DCFTA have been frequent. Pending a fully-fledged analysis
of all chapters to be carried out at a later stage in the process, the analysis provides examples
of chapters in the clusters in which Ukraine has achieved particularly good results and
highlights areas where there has been a limited approximation to the acquis.
The Fundamentals cluster includes the chapters of the EU acquis on Judiciary &
fundamental rights, Justice, freedom and security, Public procurement, Statistics, and
Financial control. This cluster has been mainly assessed under the Political and Economic
criteria sections.
The Internal market cluster includes the chapters of the EU acquis on Free movement of
goods, Free movement for workers, Right of establishment and freedom to provide services,
Free movement of capital, Company law, Intellectual property law, Competition policy,
Financial services, Consumer and health protection. In this cluster particularly good results
were reached, for example, in the area of free movement of goods. Ukraine made good
progress in alignment of the EU acquis on Technical Barriers to Trade aiming to comply with
EU standards on product safety. This allowed to start preparations for a future Agreement on
Conformity Assessment and Acceptance of Industrial Products (ACAA) in three sectors for
which a pre-assessment is ongoing.
Good results were also achieved in the area of competition. Ukraine has in place a law on
competition, which contains a standard set of rules comparable to most antitrust acts in the
EU. Moreover, during the last years the Ukrainian competition control authority has
significantly improved its case-handling practices aiming to align with the EU laws and
practices on competition. The current State Aids law provides a basis to control State Aid but
needs to be further aligned.
There are other areas in the cluster where the approximation to the EU acquis is still limited;
this applies, for example, to the area on Intellectual Property Rights (IPR). A number of new
laws were adopted in 2019 and 2020: on trademarks and designs, on patents, on Geographic
Indicators and on IPR border measures. More efforts are needed notably on implementation
and enforcement.
The Competitiveness and inclusive growth cluster includes the chapters of the EU acquis on
Information society and media, Taxation, Economic and monetary policy, Social policy and
employment, Enterprise and industrial policy, Science and research, Education and culture,
Customs union. In this cluster particularly good results were reached, for example, in the area
of information society and media where Ukraine carried out an in-depth sectoral reform and
8
COM (2020) 57 final
18
approximation with the EU Digital Single Market acquis. Ukraine has adopted the laws on
electronic communications and telecommunications regulator, and has been enforcing those
laws as of the beginning of 2022. The alignment with EU audio-visual media legislation
remains to be completed, particularly as regards the role of media regulator, transparency of
media ownership, and equal market conditions.
Good results were also achieved in the area of customs. Ukraine has adopted the necessary
legislation to comply with the requirements and join the conventions on the Common Transit
Procedure and on the simplification of formalities in trade in goods, and to implement the
Authorised Economic Operators Programme, unlocking advantages in customs clearance
procedures and facilitation of trade in goods. Negotiations on the update of the Annex XV
related to the implementation of the legislation of the new Union Customs Code were
successfully finalised. Ukraine’s association to Horizon Europe and the Euratom Research
and Training Programme is a successful instrument for integration with the EU’s practices in
the field of research and innovation.
There are other areas in the cluster where the approximation to the acquis is still limited, for
example in the area on social policy and employment.
The cluster on the Green agenda and sustainable connectivity includes the chapters of the
acquis on Transport policy, Energy, Trans-European networks, and Environment and climate
change. In this cluster particularly good results were reached in the area of energy as regards
the set-up of its electricity and gas markets, including the unbundling and certification of the
gas- and electricity transmission network operators. Ukraine has also carried out structural
transformation of its electricity and gas market design, based on the EU rules. Ukraine’s
membership in the Energy Community has given a boost to the process of approximation of
legislation. Energy Efficiency framework legislation is covering substantial parts of the EU
acquis. The good work in this area allowed Ukraine to be connected to the EU’s electricity
grid in March 2022 and to agree on a gradual increase of electricity exports under clear
technical conditions to be fulfilled. Ukraine has a huge potential for producing renewable
energy and develop a clean hydrogen economy. All these would help reducing energy
dependence on Russian fossil fuels in line with REPowerEU plan and mitigating liquidity
issues in the energy sector. The High Level Working Group on energy market will further
accelerate needed reforms while ensuring regional security of supply, and paving the way for
future electricity and renewable hydrogen trade, as well as rebuilding the energy system under
the REPowerUkraine initiative. For this cluster, the strategic high level dialogue with Ukraine
on the European Green Deal9
and the Ukrainian green transition, which was launched in 2021
has demonstrated high level interest and dedication to the green agenda on the side of the
Ukrainian government. This is necessary to enable the country’s green transition and to reach
its new climate targets in line with the objectives of the Paris Agreement. The dialogue has
also shown that considerable efforts are needed to ensure legislative alignment for instance
with the EU climate and environmental acquis, as well as to secure the adequate
administrative, financial and organisational capacities to implement and enforce it.
There are other areas in the cluster where the approximation to the acquis is still limited, for
example, in the area on transport, where only around a third of the relevant EU acquis has
been implemented. Significant results have been achieved only in some areas of essential
importance for the reform of the transport sector, such as through the adoption of legislation
on inland waterways and on multimodal transport. Since 2018, the Transport Dialogue helps
9
COM(2019) 640 final
19
deepen connectivity and supporting approximation. The implementation of the EU-Ukraine
Common Area Aviation Agreement signed in October 2021 will lead to the progressive
harmonisation of Ukrainian legislation with EU aviation rules and standards.
The cluster Resources, agriculture and cohesion includes the chapters of the EU acquis on
Agriculture and rural development, Food safety, veterinary and phytosanitary policy,
Fisheries, Regional policy and coordination of structural instruments, and Financial and
budgetary provisions. In this cluster particularly good results were reached, for example, in
the area of Food safety, veterinary and phytosanitary policy. The sanitary and phytosanitary
sector stands out as the single most comprehensive and complex area in the AA/DCFTA.
Ukraine has a particular high alignment rate of legislation in the area of food safety, animal
and plant health. Responsibilities deriving from the updated legislation are clearly shared
between the public and the private sectors to ensure products of appropriate safety are put on
the market, both domestically – thereby improving the confidence of Ukrainian consumers in
Ukrainian products – but also for exports, including to the EU. Ukraine is working in close
cooperation with regional fisheries management organisations to align its relevant legislation
to the EU acquis and international standards. The country has started to implement some key
mechanisms for regional policy.
The approximation to the EU acquis in the area of Agriculture and rural development is
limited.
The cluster external relations includes External relations and Foreign, security and defence
policy. Ukraine has an overall good record of alignment with the EU Common Foreign and
Security Policy positions. The alignment rate with relevant High Representative statements on
behalf of the EU and Council Decisions was 79% in 2021 (2020: 81%; 2019: 63%; 2018:
46%, 2017: 80%). Ukraine was an active contributor to EUNAVFOR ATALANTA between
November 2010 and November 2011 (provision of a naval officer) and in January-February
2014 (provision of a frigate). Ukraine has also contributed to the EU Battle Groups on
various occasions between 2011 and 2020 and was preparing to participate in the EUFOR
Althea mission which was eventually not possible due to Russia’s war against Ukraine. There
is scope to further enhance cooperation in the area of Common Security and Defence Policy
(CSDP) and to achieve increased convergence with the Common Foreign and Security Policy
(CFSP) including on EU positions. Ukraine has still to fulfil its commitment under Article 8
of the Association Agreement to ratify the Rome Statute of the International Criminal Court.
4. CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS
Ukraine is a vital parliamentary-presidential democracy with competitive elections at national
and local level, based on a comprehensive constitutional, legislative and institutional
framework which overall corresponds to European and international standards. The legal
framework for a modern public administration is in place but is not yet fully implemented.
Ukraine has undertaken a successful decentralisation reform, including fiscal decentralisation.
Judicial independence has been strengthened and independent anti-corruption bodies have
been set up, including a well-functioning High Anti-Corruption Court. The independence of
all anti-corruption institutions remains crucial. Accountability and efficiency of the judiciary
need to be strengthened and shortcomings in the functioning of law enforcement institutions
addressed, in particular in fighting corruption, which remains a serious challenge across the
country. The legal and institutional framework ensuring the respect for fundamental rights is
20
in place and overall complied with but implementation should be further improved. An active
and empowered civil society is a defining feature of Ukrainian democracy. The resilience of
Ukrainian institutions has been on full display since the Russian invasion, with the
government continuing to function at all levels. Overall, as regards the political criteria,
Ukraine is well advanced in reaching the stability of institutions guaranteeing democracy, the
rule of law, human rights and respect for and protection of minorities.
Concerning the economic criteria, Ukraine has continued its strong macro-economic record,
demonstrating a noteworthy resilience with macroeconomic and financial stability ensured
also after Russia’s invasion in February 2022. This reflects not only a very strong political
determination, but also relatively well-functioning institutions. At the same time, ambitious
structural reforms to remove corruption, reduce the State footprint and the persistent influence
of oligarchs, strengthen private property rights and enhance labour market flexibility need to
continue in Ukraine to improve the functioning of its market economy. The capacity of the
country to cope with the competitive pressure in the EU will depend crucially on how post-
war investments in Ukraine are designed and sequenced in order to upgrade its physical
capital, improve educational outcomes and spur innovation.
As regards the capacity to fulfil the obligations of membership, Ukraine has worked since
2016 on the implementation of the EU-Ukraine Association Agreement, including a Deep and
Comprehensive Free Trade Area (AA/DFCTA). These agreements already capture an
unprecedented amount of the EU acquis. Ukraine has gradually approximated to substantial
elements of the EU acquis across many chapters. It has an overall satisfactory track record of
implementation, while in some sectors the country is more advanced than in others.
Ukraine is a European State which has given ample proof of its adherence to the values on
which the European Union is founded. The Commission therefore recommends to the Council
that Ukraine should be given the perspective to become a member of the European Union.
Ukraine has demonstrated the resilience of its institutions guaranteeing democracy, rule of
law, human rights and respect for and protection of minorities.
The Commission, therefore, recommends that Ukraine be granted candidate status, on the
understanding that the following steps are taken:
- enact and implement legislation on a selection procedure for judges of the Constitutional
Court of Ukraine, including a pre-selection process based on evaluation of their integrity
and professional skills, in line with Venice Commission recommendations;
- finalise the integrity vetting of the candidates for the High Council of Justice members by
the Ethics Council and the selection of candidate to establish the High Qualification
Commission of Judges of Ukraine;
- further strengthen the fight against corruption, in particular at high level, through proactive
and efficient investigations, and a credible track record of prosecutions and convictions;
complete the appointment of a new head of the Specialised Anti-Corruption Prosecutor’s
Office through certifying the identified winner of the competition and launch and complete
21
the selection process and appointment for a new Director of the National Anti-Corruption
Bureau of Ukraine;
- ensure that anti-money laundering legislation is in compliance with the standards of the
Financial Action Task Force (FATF); adopt an overarching strategic plan for the reform of
the entire law enforcement sector as part of Ukraine’s security environment;
- implement the Anti-Oligarch law to limit the excessive influence of oligarchs in economic,
political, and public life; this should be done in a legally sound manner, taking into account
the forthcoming opinion of the Venice Commission on the relevant legislation;
- tackle the influence of vested interests by adopting a media law that aligns Ukraine’s
legislation with the EU audio-visual media services directive and empowers the
independent media regulator;
- finalise the reform of the legal framework for national minorities currently under
preparation as recommended by the Venice Commission, and adopt immediate and
effective implementation mechanisms
The Commission will monitor Ukraine’s progress in fulfilling these steps and report on them,
together with a detailed assessment of the country, by the end of 2022.
The accession process remains based on established criteria and conditions. This allows
any country in the process to progress based on own merits but also means that steps towards
the EU can be reversed if the underlying conditions are not met anymore.


FR FR
COMMISSION
EUROPÉENNE
Bruxelles, le 17.6.2022
COM(2022) 407 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU
CONSEIL EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Avis de la Commission sur la demande d’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne
Offentligt
KOM (2022) 0407 - Meddelelse
Europaudvalget 2022
1
A. INTRODUCTION
L’aspiration à adhérer à l’Union européenne constitue depuis de nombreuses années une
priorité importante pour l’Ukraine, ses gouvernements et ses citoyens. Elle est à l’origine des
changements démocratiques intervenus au cours de la dernière décennie et a été le moteur
d’un certain nombre de réformes essentielles fondées sur les valeurs européennes. La décision
prise fin 2013 par le président de l’époque de ne pas signer l’accord d’association UE-
Ukraine, qui symbolisait pour de nombreux Ukrainiens une voie menant à l’Union
européenne, a conduit à des manifestations de grande ampleur contre les autorités. Par la
suite, la Fédération de Russie, n’acceptant pas le choix d’indépendance du peuple ukrainien,
s’en est prise à l’Ukraine. Bien qu’ayant perdu le contrôle d’une partie de son territoire et
subissant des pertes humaines et économiques en raison du conflit dans l’est du pays,
l’Ukraine a continué d’évoluer, au fil des ans, pour devenir une démocratie résiliente se
rapprochant de l’Union européenne et s’alignant progressivement sur l’acquis.
a) Demande d’adhésion
L’Ukraine a présenté sa demande d’adhésion à l’Union européenne le 28 février 2022, cinq
jours après que la Russie a lancé son agression injustifiée et non provoquée à grande échelle.
Le 7 mars 2022, le Conseil de l’Union européenne a demandé à la Commission de rendre un
avis sur cette demande. Les chefs d’État ou de gouvernement de l’UE ont entériné cette
décision lors de la réunion informelle qu’ils ont tenue à Versailles1
.
L’article 49 du traité sur l’Union européenne dispose que «[t]out État européen qui respecte
les valeurs visées à l’article 2 et s’engage à les promouvoir peut demander à devenir membre
de l’Union. Le Parlement européen et les parlements nationaux sont informés de cette
demande. L’État demandeur adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à
l’unanimité après avoir consulté la Commission et après approbation du Parlement européen
qui se prononce à la majorité des membres qui le composent. Les critères d’éligibilité
approuvés par le Conseil européen sont pris en compte.»
L’article 2 dispose que: «[l]’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité
humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des
droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces
valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la
non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les
hommes.»
C’est dans ce cadre juridique que la Commission soumet le présent avis.
Le Conseil européen, réuni à Copenhague en juin 1993, indiquait dans ses conclusions que:
«L’adhésion aura lieu dès qu’un pays sera en mesure de remplir les obligations qui en
découlent, en remplissant les conditions économiques et politiques requises.
L’adhésion requiert de la part du pays candidat:
- qu’il ait des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les
droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection;
- l’existence d’une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la
pression concurrentielle et aux forces du marché au sein de l’Union;
1
20220311-versailles-declaration-fr.pdf (europa.eu)
2
- la capacité d’assumer les obligations de l’adhésion, et notamment de souscrire aux
objectifs de l’union politique, économique et monétaire».
Le Conseil européen, réuni à Madrid en décembre 1995, a évoqué la nécessité «de créer les
conditions d’une intégration progressive et harmonieuse [des pays candidats] grâce
notamment au développement de l’économie de marché, à l’adaptation de leurs structures
administratives et à la création d’un environnement économique et monétaire stable».
En décembre 2006, le Conseil européen est convenu que «la stratégie pour l’élargissement
fondée sur la consolidation, la conditionnalité et la communication, conjuguées à la capacité
de l’UE à intégrer de nouveaux membres, constitue la base d’un consensus renouvelé sur
l’élargissement».
Dans le présent avis, la Commission évalue la demande de l’Ukraine sur la base de la capacité
de celle-ci à satisfaire aux critères fixés par le Conseil européen de Copenhague en 1993 et de
Madrid en 1995, notamment en ce qui concerne la capacité administrative du pays. L’avis
tient également compte des efforts déployés par l’Ukraine pour mettre en œuvre les
obligations qui lui incombent en vertu de l’accord d’association et de la zone de libre-échange
approfondi et complet, qui sont entrés en vigueur le 1er
septembre 2017. La Commission
évaluera à un stade ultérieur l’incidence de l’adhésion de l’Ukraine sur les domaines d’action
de l’UE.
Le présent avis a été élaboré selon une méthodologie semblable à celle utilisée dans les
précédents avis de la Commission. L’Ukraine a reçu des questionnaires le 8 avril 2022 sur les
critères politiques et économiques et le 13 avril sur les chapitres de l’acquis de l’UE et a
transmis ses réponses le 17 avril et le 9 mai respectivement. Le présent avis consiste en une
évaluation structurelle au regard des critères établis et repose sur les connaissances et
l’expérience acquises à la suite de nombreuses années d’étroite coopération de l’UE avec
l’Ukraine.
b) Relations entre l’Union européenne et l’Ukraine
Huit ans après l’annexion illégale de la Crimée et la déstabilisation de l’est de l’Ukraine en
2014, la Russie a lancé, le 24 février 2022, une invasion militaire à grande échelle contre
l’ensemble du pays. Plus de sept millions d’Ukrainiens ont fui vers d’autres pays, en
particulier vers les États membres de l’UE et la République de Moldavie, et près de huit
millions de personnes sont déplacées à l’intérieur des frontières de l’Ukraine. L’UE a adopté
plusieurs séries de sanctions sans précédent contre la Russie2
. Elle a aussi considérablement
renforcé son soutien politique, financier, humanitaire et militaire. Les citoyens européens ont
fait preuve d’une solidarité sans précédent qui s’est manifestée par d’innombrables initiatives
privées. Depuis le déclenchement de la guerre, le gouvernement ukrainien a fait preuve d’une
force institutionnelle, d’une détermination et d’une capacité à fonctionner remarquables. Il
s’est mobilisé pour répondre rapidement au questionnaire de l’UE sur sa demande d’adhésion.
Le début des relations entre l’UE et l’Ukraine remonte à la période qui a suivi la proclamation
de l’indépendance du pays en 1991. En juin 1994, l’UE a signé un accord de partenariat et de
coopération avec l’Ukraine, qui est entré en vigueur en mars 1998. La coopération politique et
économique a été renforcée en 2004 lorsque l’Ukraine est devenue un partenaire prioritaire de
l’UE dans le cadre de la politique européenne de voisinage, et davantage encore avec le
lancement de l’initiative de partenariat oriental en 2009.
2
Carte des sanctions de l’UE - https://www.sanctionsmap.eu/#/main
3
L’intégration avec l’Union européenne constitue depuis de nombreuses années une dimension
importante de la politique étrangère et intérieure de l’Ukraine. La Révolution orange de 2004
contre la fraude électorale et la corruption portait aussi sur l’orientation à l’Ouest et
l’intégration avec l’UE. À la suite des élections législatives de mars 2006, l’UE a décidé
d’entamer des consultations en vue de négocier un nouvel accord renforcé avec l’Ukraine. Les
négociations ont commencé en mars 2007. Le projet d’accord d’association a été paraphé en
mars 2012. La révolution de la dignité, en 2014, a été déclenchée par le refus du président
ukrainien de l’époque de signer l’accord d’association/de libre-échange approfondi et
complet.
Au lendemain de la révolution de la dignité, la Russie a illégalement annexé la Crimée et
soutenu des groupes armés illégaux dans l’est de l’Ukraine. L’UE et la communauté
internationale ont condamné ces graves violations du droit international et l’UE a ensuite
imposé des sanctions contre la Fédération de Russie.
Le nouveau gouvernement ukrainien, en place après la révolution de la dignité, a signé le
volet politique de l’accord d’association en mars 2014. Le volet économique de l’accord
d’association/de libre-échange approfondi et complet a été signé après l’élection présidentielle
de mai 2014. Des dispositions importantes de l’accord sont appliquées à titre provisoire
depuis 2014. En septembre 2017, l’accord d’association/de libre-échange approfondi et
complet est pleinement entré en vigueur.
L’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet jette les bases d’une
association politique et d’une intégration économique entre l’Union européenne et l’Ukraine.
Dans son préambule, l’UE reconnaît les aspirations européennes de l’Ukraine et salue son
choix de se tourner vers l’Europe, y compris son engagement en faveur de l’instauration
d’une démocratie solide et durable et d’une économie de marché. Cet accord constitue
actuellement le principal instrument juridique bilatéral servant de base à l’approfondissement
des liens politiques, au renforcement des liens économiques, à la promotion de valeurs
communes et au renforcement de la coopération dans les domaines d’intérêt mutuel. Sur la
base de l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet, l’Ukraine a mené un
certain nombre de réformes difficiles et a réussi à aligner sa législation sur celle de l’UE dans
de nombreux domaines.
La plateforme de la société civile UE-Ukraine est l’un des organes créés dans le cadre de
l’accord d’association entre l’Union européenne et l’Ukraine. Elle permet aux organisations
de la société civile des deux parties de suivre le processus de mise en œuvre et d’élaborer des
recommandations à l’intention des autorités compétentes.
En 2019, une modification de la Constitution soutenue par 335 des 450 députés au Parlement
ukrainien a défini la ligne d’action stratégique de l’État comme étant «l’adhésion pleine et
entière de l’Ukraine à l’Union européenne et à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord».
L’Ukraine est partie contractante au traité instituant la Communauté de l’énergie et à l’accord
sur un espace aérien commun, qui contribuent à rapprocher la législation ukrainienne de
l’acquis de l’UE. Le pays fait partie du réseau RTE-T étendu.
Les citoyens ukrainiens bénéficient d’une exemption de visa pour se rendre dans l’espace
Schengen depuis le 11 juin 2017. Un accord de réadmission entre l’Union européenne et
l’Ukraine est en vigueur depuis 2007.
Depuis 1997, l’UE et l’Ukraine se réunissent à haut niveau. Au total, vingt-trois sommets UE-
Ukraine au niveau présidentiel se sont tenus à ce jour. Les relations se sont intensifiées, avec
une mobilisation accrue et un dynamisme renforcé. Les nouveaux dialogues UE-Ukraine sur
4
le pacte vert et la cybersécurité, lancés en 2021, sont de bons exemples d’élargissement de la
coopération dans des domaines d’intérêt stratégique commun. L’UE et de nombreux autres
partenaires internationaux ont rejoint une plateforme internationale sur la Crimée établie par
l’Ukraine en 2021, qui constitue un format de consultation et de coordination visant à mettre
pacifiquement un terme à l’annexion illégale de la péninsule par la Russie.
L’Ukraine est membre à part entière des Nations unies et du Conseil de l’Europe et un État
participant à l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE).
L’UE a fourni à l’Ukraine une aide financière considérable, qui s’est élevée, pour la période
2014-2021, à 1,7 milliard d’EUR de subventions au titre de l’instrument européen de
voisinage, à 5,6 milliards d’EUR au titre de cinq programmes d’assistance macrofinancière
sous la forme de prêts, à 194 millions d’EUR d’aide humanitaire et à 355 millions d’EUR au
titre d’instruments de politique étrangère. L’UE apporte son soutien à l’Ukraine en vue de
l’élaboration de politiques et de la conduite de réformes globales, avec une forte participation
des États membres de l’UE dans l’esprit de l’Équipe Europe. Dans le cadre de la
programmation pluriannuelle actuelle, la Commission a mis davantage l’accent sur les
priorités et les investissements phares dans le cadre d’un plan économique et d’investissement
(PEI)3
, qui vise à débloquer jusqu’à 6,5 milliards d’EUR d’investissements publics et privés
pour le pays et servira de base à la reconstruction future. L’approche élaborée dans le cadre du
PEI constituera une bonne base pour tout futur plan de reconstruction.
Depuis le début de l’invasion russe, l’UE a intensifié son soutien, mobilisant quelque
4,1 milliards d’EUR pour la résilience économique, sociale et financière globale de l’Ukraine
sous la forme d’une assistance macrofinancière d’urgence, d’un appui budgétaire, d’une aide
d’urgence, d’une réaction à la crise et d’une aide humanitaire. Le soutien de l’UE comprend
aussi des mesures d’assistance militaire à l’Ukraine au titre de la facilité européenne pour la
paix. Une enveloppe de 2 milliards d’EUR servira ainsi à rembourser les États membres de
l’UE ayant fourni une aide militaire en nature à l’Ukraine.
Avant et depuis le déclenchement de la guerre d’agression menée par la Russie, l’UE a
travaillé main dans la main avec les institutions financières pour soutenir l’Ukraine. Depuis
2014, la Banque européenne d’investissement et la Banque européenne pour la reconstruction
et le développement ont mobilisé 9,5 milliards d’EUR de prêts en faveur de l’Ukraine. Sur ce
montant, la BEI a versé 668 millions d’EUR au budget ukrainien au cours des dernières
semaines. L’UE travaille également en étroite coopération avec la Banque mondiale et le
Fonds monétaire international, qui sont des partenaires clés des efforts déployés par l’Ukraine
depuis 2014.
Depuis 2014, avec la création du groupe de soutien à l’Ukraine, l’UE a transformé ses
programmes d’aide. Elle a abandonné les projets individuels au profit de programmes de
soutien plus vastes et cohérents pour les réformes clés et la mise en place d’institutions
étatiques. Cette transition importante sera très utile dans le cadre de la reconstruction et de la
réforme de l’Ukraine après la guerre.
Depuis 2016, l’Ukraine a progressivement étendu sa participation aux programmes de
l’UE, qui a été en partie cofinancée par cette dernière. Le pays participe notamment aux
programmes Horizon 2020 et Horizon Europe, au programme Euratom de recherche et de
formation, ainsi qu’aux programmes COSME, Europe créative et EU4 Youth. Les
organisations et les particuliers d’Ukraine peuvent aussi bénéficier de certaines actions du
3
SWD(2021) 186 final.
5
programme Erasmus+ et du corps européen de solidarité. Dans certains autres programmes,
tels que le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, l’Ukraine participe de
manière ponctuelle à certaines actions. L’Ukraine participe à plusieurs programmes Interreg
et est membre de la stratégie macrorégionale de l’UE pour la région du Danube.
L’Ukraine a conclu des accords de travail, des accords de coopération ou des protocoles
d’accord avec un certain nombre d’agences de l’UE, telles que l’Agence européenne de
garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), l’Agence de l’Union européenne pour la
formation des services répressifs (CEPOL), l’Observatoire européen des drogues et des
toxicomanies (OEDT), l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en
matière pénale (Eurojust), l’Office européen de police (Europol), l’Office européen de lutte
antifraude (OLAF), l’Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne (AESA),
l’Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM), l’Agence de l’Union européenne
pour les chemins de fer (AFE), la Fondation européenne pour la formation (ETF), l’Agence
européenne des médicaments (EMA), l’Agence européenne pour la sécurité et la santé au
travail (EU-OSHA) et le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC),
entre autres. Le pays participe, sans droit de vote, à l’Office de l’ORECE. La procédure
d’adhésion de l’Ukraine au programme LIFE est terminée.
L’Ukraine participe au partenariat oriental. Ce dernier repose sur le principe d’inclusivité et
de différenciation. La guerre menée en Ukraine par la Russie a montré que la coopération
multilatérale et la cohésion sont aujourd’hui plus importantes que jamais, tout comme le
renforcement de la résilience de la région. Il sera également important de mettre l’accent sur
les relations bilatérales à l’avenir, afin de permettre à l’Ukraine de mettre en œuvre des
réformes essentielles, notamment dans les domaines de la gouvernance, de la justice et de
l’état de droit.
B. CRITÈRES D’ADHÉSION
1. CRITÈRES POLITIQUES
La présente évaluation repose sur les critères de Copenhague liés à la mise en place
d’institutions stables garantissant la démocratie, l’état de droit, les droits de l’homme et le
respect des minorités et leur protection.
1.1 Démocratie
Comme le prévoit sa Constitution, l’Ukraine est une démocratie parlementaire et
présidentielle dans laquelle les pouvoirs législatifs sont exercés par l’Assemblée
parlementaire (Verkhovna Rada) et les pouvoirs exécutifs par le gouvernement, tandis que le
président conserve des pouvoirs exécutifs importants.
La Constitution prévoit les principes fondamentaux d’un État démocratique, notamment l’état
de droit, des élections libres et la protection des droits de l’homme. La primauté du droit
international est explicitement déterminée par la Constitution, conformément à laquelle les
traités internationaux en vigueur sont contraignants et font partie intégrante de la législation
nationale ukrainienne.
Le seul organe habilité à interpréter la Constitution et à déterminer si la législation est
conforme à celle-ci est la Cour constitutionnelle ukrainienne (CCU), qui doit encore être
réformée de toute urgence conformément aux recommandations de la Commission de Venise.
La mise en place d’une procédure de sélection crédible et transparente pour la nomination des
juges à la CCU, comprenant un contrôle d’intégrité, est au cœur de cette réforme. La
législation en la matière est à l’examen au Parlement.
6
En vertu de la Constitution du pays, le président de l’Ukraine est le chef de l’État,
directement élu par les citoyens pour un mandat de cinq ans. La politique étrangère relève
officiellement de la responsabilité du président, qui est également le commandant en chef des
forces armées. Le président a le droit de choisir les ministres de la défense et des affaires
étrangères et de nommer les gouverneurs locaux. Le pouvoir exécutif est exercé par le
gouvernement, composé d’un Premier ministre, d’un premier vice-Premier ministre, de trois
vice-Premiers ministres et de 18 ministres. Le gouvernement dispose, dans l’ensemble, de
capacités adéquates pour la planification des politiques. Depuis le déclenchement de la guerre,
le gouvernement ukrainien a fait preuve d’une résilience institutionnelle et d’une capacité à
fonctionner et est resté un partenaire international fiable.
Le Parlement, nommé Verkhovna Rada, est l’organe législatif ukrainien, qui exerce un
contrôle démocratique effectif sur le pouvoir exécutif. Il joue un rôle clé dans la nomination et
la révocation du gouvernement, ainsi que des dirigeants et des membres d’un certain nombre
d’autres institutions publiques. Il est composé de 450 députés élus pour un mandat de cinq
ans. Il reste 26 sièges vacants à la Verkhovna Rada, les élections pour ces sièges n’ayant pas
été organisées dans la République autonome de Crimée et la ville de Sébastopol (Crimée)
illégalement annexées par la Fédération de Russie, ainsi que dans les parties des oblasts de
Donetsk et de Louhansk échappant au contrôle du gouvernement. Le Parlement a approuvé la
décision du Président d’introduire la loi martiale en raison de l’agression militaire russe à
grande échelle en février 2022, mais les travaux législatifs se sont poursuivis depuis.
L’évolution de la situation politique en Ukraine et les recommandations formulées par les
organisations internationales compétentes ont entraîné des changements répétés dans le
système électoral utilisé pour les élections législatives. Un nouveau code électoral, qui
réglemente tous les types d’élections, a été adopté en 2019 afin de mettre la législation
globalement en conformité avec les normes internationales applicables. Le code a notamment
introduit un mode de représentation proportionnelle à scrutin de liste, ouvert le droit de vote
aux personnes déplacées à l’intérieur du pays et renforcé les quotas hommes/femmes. Il a été
testé pour la première fois lors des élections locales de 2020, révélant la nécessité d’apporter
d’autres modifications, relatives à la transparence du financement de la campagne, à une
couverture médiatique équilibrée et impartiale et à certains aspects des procédures de
traitement des plaintes et des recours électoraux. La loi sur les référendums nationaux a été
adoptée en janvier 2021 et les travaux relatifs à la loi sur les référendums locaux sont en
cours. Le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de
l’OSCE a estimé que les dernières élections présidentielles à deux tours et les élections
législatives anticipées en 2019 étaient pluralistes et respectaient, dans l’ensemble, les libertés
et les droits fondamentaux. Certaines recommandations ont été émises et font l’objet d’un
suivi.
Le recours aux procédures d’urgence pour l’adoption de la législation, y compris dans les
domaines pertinents pour l’acquis de l’UE, est relativement limité. Les analyses d’impact
complètes de la législation proposée et le contrôle législatif de l’exécutif, y compris le suivi
de la mise en œuvre de la législation, doivent être renforcés.
Le financement public des partis politiques a été introduit en 2016 en tant qu’instrument
permettant de renforcer leurs capacités financières et institutionnelles. Le rétablissement
intégral des obligations d’information financière des partis politiques, suspendues durant la
pandémie de COVID-19, est en attente de l’approbation du Parlement. Après le début de
l’agression militaire russe à grande échelle en février 2022, les autorités ukrainiennes ont
décidé d’interdire 11 partis politiques considérés comme promouvant les intérêts russes.
L’Ukraine possède une société civile dynamique qui joue un rôle actif dans la promotion et le
contrôle des réformes. L’expertise des organisations de la société civile ukrainienne en
matière de réformes sectorielles clés fait de celle-ci un partenaire précieux pour le
7
gouvernement et un acteur important pour la fourniture de services locaux. Le cadre juridique
garantit la protection de la liberté d’association, d’expression et de réunion pacifique. Des
mesures ont été prises pour soutenir l’enregistrement des organisations de la société civile et
simplifier les règles en matière de déclarations et de fiscalité. Bien que l’espace dévolu à la
société civile soit très ouvert, des pressions et des menaces ont été exercées contre des
militants civiques en raison d’intérêts particuliers au niveau local, ce qui a, dans certains cas,
conduit à de la violence. Les autorités condamnent ces attaques et les enquêtes ont été
renforcées, mais des efforts supplémentaires sont nécessaires pour garantir que ces crimes ne
restent pas impunis.
1.2. Réforme de l’administration publique
L’Ukraine a progressé dans l’amélioration de son administration publique depuis 2014. Le
cadre juridique d’une administration publique moderne est en place pour l’essentiel. Il n’est
toutefois pas encore pleinement mis en œuvre.
L’Ukraine dispose d’un cadre stratégique bien développé pour la réforme de
l’administration publique et a élaboré et mis en œuvre, depuis 2016, des stratégies en la
matière, conformément aux normes des principes européens d’administration publique. La
réalisation de nouveaux progrès nécessitera un engagement accru au plus haut niveau
politique. L’Ukraine doit poursuivre ses efforts afin de garantir une capacité administrative
suffisante pour pouvoir mettre en œuvre et faire appliquer la législation, en particulier pour ce
qui est des inspections.
L’efficacité et l’efficience de l’offre de services publics constituent un véritable impératif
politique distinct depuis 2014. Depuis 2019, le gouvernement a introduit des mesures visant,
entre autres, à simplifier et à contrôler la prestation des services, à supprimer les doubles
emplois au niveau des guichets ainsi qu’à améliorer le retour d’information. Il a en outre
élaboré une loi visant à rationaliser les frais administratifs, mis en place les conditions
nécessaires aux services en ligne (portails web, mise en ligne de services administratifs et
interopérabilité) et défini par la loi les spécificités de la fourniture de services publics
(électroniques). L’Ukraine dispose d’une administration en ligne avancée; ses citoyens ont
facilement accès aux services publics par l’intermédiaire d’une plateforme en ligne ainsi que
d’une application sur téléphone portable qui a atteint 14 millions d’utilisateurs en moins de
deux ans. La gouvernance numérique a accru l’efficacité et la transparence du gouvernement
et facilité le dialogue entre le gouvernement et les citoyens.
L’Ukraine a considérablement amélioré sa gestion des finances publiques (GFP) depuis sa
première stratégie de GFP en 2013. La stratégie de gestion des finances publiques et le plan
d’action correspondant pour la période 2022-2025 ont été adoptés en décembre 2021. Cette
nouvelle stratégie est conforme à la méthodologie des dépenses publiques et de la
responsabilité financière (PEFA), ainsi qu’aux normes européennes et internationales. Le
gouvernement a introduit la planification budgétaire à moyen terme en 2018. La première
déclaration budgétaire triennale, pour la période 2022-2024, a été approuvée en 2021 et
appliquée au budget 2022. Le budget 2020 a été exécuté conformément aux indicateurs
proposés par la loi de finances. L’Ukraine a continué d’accroître la transparence budgétaire
depuis 2017. Le législateur et l’institution supérieure de contrôle assurent ensemble un
contrôle plus qu’adéquat au cours du processus budgétaire. Les documents budgétaires
donnent un bon aperçu des recettes et des dépenses budgétaires. Des progrès ont été
accomplis en ce qui concerne le renforcement de la mobilisation des recettes nationales dans
les domaines tant fiscal que douanier, conformément aux engagements pris dans le cadre de
l’accord d’association. Le contrôle des comptes hors budget et l’utilisation des normes
internationales par la Chambre des comptes d’Ukraine doivent encore être améliorés.
8
En ce qui concerne la gouvernance multi-niveaux, la décentralisation de l’Ukraine a
progressé depuis 2014. Il s’agit de l’une des réformes les plus efficaces et réussies mises en
œuvre dans le pays. Elle est devenue un facteur clé du développement social et économique.
Un aspect essentiel de la réforme est la fusion de plus de 10 000 petites entités locales
dispersées en 1 470 municipalités de plus grande taille («hromadas») dotées d’une capacité
administrative et économique accrue leur permettant d’assumer plus efficacement leurs
responsabilités. Un réseau national de centres de services administratifs locaux «à guichet
unique» fournit des services de qualité aux citoyens et aux entreprises. La réforme s’est
appuyée sur une décentralisation budgétaire (y compris sur l’allocation aux municipalités
d’une part de 64 % de l’impôt sur le revenu des personnes physiques) dans le but de garantir
des ressources stables, nécessaires à l’exercice des nouvelles missions liées à l’autonomie
locale. Les municipalités ont également bénéficié du transfert de propriété et ont obtenu des
possibilités de réglementer le commerce foncier sur leur territoire. La décentralisation
sectorielle a progressé dans les domaines de la santé et de l’éducation.
En ce qui concerne la fonction publique et la gestion des ressources humaines, une
nouvelle loi sur la fonction publique est entrée en vigueur en 2016. Cette loi jette les bases
d’une fonction publique moderne. La mise en place d’une fonction publique professionnelle
et fondée sur le mérite nécessiterait toutefois d’affiner à la fois le cadre juridique et les
pratiques opérationnelles. Une réforme du système de rémunération de la fonction publique
doit être finalisée afin de retenir les professionnels qualifiés et d’attirer de nouveaux talents.
Juste avant l’éclatement de la guerre, l’Ukraine était sur le point d’adopter une loi essentielle
sur les procédures administratives. L’architecture institutionnelle de l’administration de l’État
est réglementée de manière exhaustive, mais la structure organisationnelle et les mécanismes
de pilotage de cette dernière devraient être améliorés afin de garantir une gouvernance
efficace, efficiente et axée sur les résultats.
L’élaboration et la coordination des politiques ont atteint un niveau satisfaisant dans un
certain nombre de ministères, mais doivent être améliorés dans d’autres. Le cadre
réglementaire de l’élaboration des politiques doit être actualisé afin d’améliorer la capacité
d’analyse et de rendre les documents de planification plus réalistes, notamment en les alignant
davantage sur les budgets disponibles. Le mécanisme de consultation publique et
interministérielle doit encore être amélioré.
La gestion de l’obligation de rendre des comptes s’est améliorée dans tous les domaines;
des indicateurs de performance ont par exemple été introduits dans tous les ministères. Le
cadre juridique n’établit pas toujours de répartition des responsabilités ni de dispositifs de
gouvernance cohérents entre organes de surveillance et organes subordonnés. L’autonomie
accordée aux organes non ministériels ne met pas l’accent sur l’obligation des agences de
répondre des résultats obtenus.
1.3. État de droit
Depuis la révolution de la dignité en 2014, l’Ukraine a entrepris deux cycles de réformes en
matière judiciaire et de lutte contre la corruption (en 2014-2016 et en 2020-2021) afin
d’aligner le système judiciaire sur les principes de l’état de droit, de renforcer l’indépendance
de la justice et son obligation de rendre des comptes, ainsi que de mettre en place des organes
indépendants de lutte contre la corruption. Ces réformes avaient également pour objectif de
rendre le système plus efficient et plus transparent. Cette nécessité d’engager des réformes
s’explique par le manque d’indépendance du pouvoir judiciaire par rapport aux pouvoirs
exécutif et législatif, une faible obligation de rendre des comptes, des niveaux élevés de
corruption et une forte influence des intérêts oligarchiques.
9
a) Pouvoir judiciaire
L’Ukraine s’est engagée dans la réforme du secteur de la justice et l’approche stratégique y
afférente est en place.
Le Conseil supérieur de la magistrature est le principal organe responsable de l’autonomie du
pouvoir judiciaire. Le cadre constitutionnel et législatif garantit l’indépendance du pouvoir
judiciaire et son impartialité. Des codes de déontologie des juges et des procureurs sont en
place, ainsi qu’un système intégré de gestion des dossiers avec attribution automatisée des
affaires. La nomination des juges et des procureurs est en principe fondée sur le mérite et sur
des critères objectifs, à la suite de concours publics. Cependant, les tentatives d’ingérence
interne et externe indue dans le système judiciaire demeurent un sujet de préoccupation.
Le premier cycle de réformes de la justice, qui a abouti à des modifications de la Constitution
en 2016, a permis de simplifier le système judiciaire en le ramenant de quatre à trois niveaux.
Il a également permis d’imposer de nouveaux examens et contrôles d’intégrité pour tous les
juges en exercice, ce qui a entraîné la démission de plus d’un quart du corps judiciaire, soit
environ 2 000 juges. À l’heure actuelle, le pouvoir judiciaire manque cruellement de
personnel, l’organe responsable des procédures de sélection ayant été dissous à la fin de 2019.
Les nouveaux membres de la Cour suprême ont été nommés de manière transparente, mais
certains juges à l’intégrité discutable ont aussi été nommés. Les nominations judiciaires ont
été ouvertes à l’ensemble de la profession juridique et un système de sélection judiciaire plus
transparent a été introduit. La mise en place, en 2019, de la Haute Cour anticorruption,
facilitée par un engagement fort de la société civile ukrainienne et de la communauté
internationale, a apporté un complément important au système judiciaire.
À l’heure actuelle, le pouvoir judiciaire continue d’être considéré comme l’une des
institutions inspirant le moins confiance et les moins crédibles. Au moment de l’éclatement de
la guerre, l’Ukraine était sur le point de finaliser la mise en œuvre d’une réforme judiciaire
fondamentale (2020-2022) qui entraînerait des changements systémiques, si elle était
pleinement mise en œuvre. Les principaux aspects des nouvelles réformes sont intégrés dans
une nouvelle stratégie globale pour le développement de la justice et du système
judiciaire constitutionnel pour la période 2021-2023.
En ce qui concerne l’efficience du système judiciaire, le tableau est mitigé, avec une tendance
positive dans les procédures civiles et commerciales et une tendance négative dans les
procédures administratives. Le problème majeur est l’arriéré de 578 750 affaires au total (en
2018), qui touche particulièrement la Cour suprême (24 000 affaires actuellement en
souffrance). La durée d’écoulement du stock d’affaires pendantes dans les affaires civiles et
commerciales contentieuses est passée à 122 jours en 2020, contre 129 jours en 2018, ce qui
correspond à un niveau standard d’efficience. Le taux de variation du stock d’affaires
pendantes a augmenté et est passé à 98 % (97 % en 2018).
Le budget global pour 2018 s’élevait à 632,1 millions d’EUR (0,56 % du PIB). Alors que
78 % du budget des juridictions est consacré aux salaires et aux compensations, des fonds très
limités ont été alloués aux besoins d’investissement (0,2 %) et à la formation (0,004 %).
L’Ukraine compte 13 juges et 21 procureurs pour 100 000 habitants, alors que la moyenne
européenne est de 21 juges et 12 procureurs pour 100 000 habitants4
.
Une nouvelle législation introduisant des contrôles d’intégrité et de déontologie pour les
principaux organes de gouvernance judiciaire (le Conseil supérieur de la justice, dont les
principales responsabilités comprennent la nomination et la révocation des juges, et la Haute
4
Comme indiqué par la Commission européenne pour l’efficacité de la justice du Conseil de l’Europe.
10
Commission de qualification des juges, qui gère les procédures de sélection des nouveaux
juges) a été adoptée en juillet 2021, en totale conformité avec les recommandations de la
Commission de Venise. Les organes chargés des contrôles d’intégrité ont été mis en place et
ont commencé leurs travaux. Après une suspension des travaux le 24 février 2022, en raison
de la guerre, le contrôle d’intégrité des membres actuels du Conseil supérieur de la justice
s’est achevé le 7 mai 2022; il ne reste que trois membres sur les 21 membres dudit Conseil.
Ces réformes sont susceptibles non seulement de mettre en place un système judiciaire
indépendant et comptable de ses actes, mais aussi de réduire l’incidence des intérêts
particuliers qui ont utilisé le système de gouvernance judiciaire actuel pour porter atteinte à
l’état de droit en Ukraine.
Afin de résoudre le problème systémique de non-exécution des décisions des juridictions
nationales, le gouvernement a adopté, en 2020, une stratégie de résolution de la non-exécution
des décisions de justice lorsqu’une entité publique ou une entreprise d’État est débitrice. En
2021, le Parlement a adopté le projet de loi réformant l’exécution des décisions de justice en
première lecture.
Fin 2019, une réforme ambitieuse du ministère public a été lancée. Son élément central était
l’évaluation de l’ensemble des 11 700 procureurs aux niveaux central, régional et local, sur la
base de critères de professionnalisme et d’intégrité. 30 % des procureurs ne remplissaient pas
les critères et ont dû quitter leurs fonctions. Quelque 2 000 actions contestant l’issue de
l’évaluation individuelle ont été portées en justice et des procédures judiciaires sont en cours
dans la plupart de ces affaires. En 2021, le procureur général a piloté avec succès une
nouvelle procédure de sélection transparente et fondée sur le mérite des procureurs au niveau
de la direction. En 2022, des travaux ont commencé pour rendre cette procédure provisoire
permanente et améliorer le système disciplinaire pour les procureurs.
b) Lutte contre la corruption
Depuis la révolution de la dignité, la prévention de la corruption et la lutte contre celle-ci
figurent en bonne place parmi les priorités du programme de réformes de l’Ukraine. Le
renforcement de la transparence et l’adoption de mesures préventives ont produit des résultats
tangibles pour ce qui est de réduire l’espace laissé à la corruption dans différents secteurs.
Malgré tout, de nombreuses difficultés persistent. La corruption reste un défi de taille qui
appelle une vigilance constante, car elle entraîne des coûts considérables pour le budget de
l’État, les entreprises et la population, décourage les investissements nationaux et étrangers et
porte atteinte à l’état de droit.
Le pays est partie à toutes les grandes conventions internationales de lutte contre la
corruption, y compris à la convention des Nations unies contre la corruption (CNUCC). Un
certain nombre de recommandations émanant des mécanismes internationaux de suivi de la
lutte contre la corruption, dont le GRECO, restent en suspens. Toutes les formes de corruption
sont érigées en infraction pénale, y compris l’enrichissement illicite, et les lois réglementent
les conflits d’intérêts, protégeant les lanceurs d’alerte et garantissant la transparence du
financement public des partis. À la suite d’un processus d’élaboration inclusif, une nouvelle
stratégie nationale de lutte contre la corruption axée sur les secteurs concernés a été mise
au point, même si son adoption finale par la Verkhovna Rada est toujours en suspens. Des
plans d’intégrité et un code de déontologie sont en place dans des secteurs clés de
l’administration publique et du pouvoir judiciaire, leur application étant progressivement
assurée par des unités de contrôle interne et différents organes disciplinaires.
L’Ukraine a mené avec succès d’importantes réformes visant à prévenir la corruption et à
protéger le budget de l’État, notamment en ce qui concerne les marchés publics, la fourniture
11
de services publics, l’énergie, le secteur bancaire et le secteur de la santé. Des études ont
évalué que les économies réelles résultant de ces mesures représentent environ 6 % du PIB
par an. Un système électronique transparent et complet a été mis en place en 2016 pour les
déclarations de patrimoine des fonctionnaires. Il permet des vérifications automatiques et un
accès public aux déclarations introduites. De même, l’Ukraine a introduit un nouveau système
électronique international primé de passation des marchés publics, intitulé Pro-Zorro, ainsi
que son système connexe Pro-Zorro Sale, pour renforcer la transparence des procédures de
passation de marchés, jusqu’alors opaques. Selon des sources fiables, ces systèmes ont permis
de réaliser chaque année des économies réelles représentant un pour cent du PIB et
continueront de le faire.
Après 2014, la société civile ukrainienne et la communauté internationale ont joué un rôle clé
dans la mise en place d’institutions spécialisées dans la lutte contre la corruption, à savoir
le Bureau national de lutte contre la corruption, le Parquet spécialisé dans la lutte contre la
corruption, l’agence nationale pour la prévention de la corruption, l’agence de recouvrement
et de gestion des avoirs et la Haute Cour anticorruption. Ces institutions disposent de mandats
étendus conformes aux normes internationales et fonctionnent de manière de plus en plus
indépendante, les ressources nécessaires étant largement en place, tandis que la coordination
interservices pourrait être améliorée. Certaines de ces agences ont commencé à mener des
actions avec succès (Bureau national de lutte contre la corruption, Haute Cour anticorruption,
par exemple) plus tôt que d’autres (Parquet spécialisé dans la lutte contre la corruption,
agence nationale pour la prévention de la corruption, par exemple). L’indépendance de toutes
les institutions de lutte contre la corruption reste cruciale. Leurs dirigeants devraient être
sélectionnés au moyen de concours transparents et axés sur les compétences, dans le cadre
desquels l’intégrité des candidats potentiels est également vérifiée. Il est particulièrement
important de procéder d’urgence à la nomination d’un nouveau chef du Parquet spécialisé
dans la lutte contre la corruption en certifiant le lauréat du concours et de procéder à la
sélection et à la nomination du directeur du Bureau national de lutte contre la corruption.
Sur le plan de la prévention, l’agence nationale pour la prévention de la corruption est chargée
des conflits d’intérêts, de la vérification des déclarations de patrimoine, de l’audit des
dépenses des partis politiques et de la protection des lanceurs d’alerte. En ce qui concerne les
services répressifs, le Bureau national de lutte contre la corruption fait partie des institutions
qui inspirent le plus confiance; il n’a cessé de renforcer ses capacités institutionnelles et
d’adopter une attitude proactive pour traiter les allégations de corruption impliquant de hauts
fonctionnaires. Un système moderne de gestion électronique des dossiers a été déployé par le
Bureau national de lutte contre la corruption, le Parquet spécialisé dans la lutte contre la
corruption et la Haute Cour anticorruption afin de faciliter les enquêtes et les jugements dans
les affaires de corruption à haut niveau. La mise en place, en 2019, de la Haute Cour
anticorruption, à la suite d’un recrutement transparent et fondé sur le mérite des juges et du
personnel, a grandement facilité les travaux des institutions de lutte contre la corruption et a
conduit à des jugements globalement plus efficaces dans les affaires de corruption.
Bien que l’Ukraine ait accompli des progrès notables en matière de prévention de la
corruption, le volet répressif doit être considérablement renforcé. Le nombre de hauts
fonctionnaires traduits en justice pour corruption reste limité. Les enquêtes en matière de
corruption manquent parfois d’impartialité et les services répressifs sont confrontés à des
ingérences politiques.
En ce qui concerne le bilan en matière d’affaires de corruption à haut niveau, 72 jugements au
total ont été prononcés par la Haute Cour anticorruption depuis 2019, dont 39 condamnations
12
définitives, y compris contre des membres du parlement, des juges, des procureurs, des
membres de conseils locaux et des responsables d’entreprises publiques.
Une «loi contre l’oligarchie» a été promulguée en novembre 2021, avec pour objectif
stratégique de limiter l’influence excessive des oligarques, en réduisant leur rôle dans la vie
économique, politique et publique de l’Ukraine. La mise en œuvre de la législation applicable
est essentielle.
c) Criminalité organisée
Une réforme majeure de la police a été menée en 2019. Elle visait à accroître la confiance du
public dans la police et à renforcer la capacité de cette dernière à combattre la criminalité
organisée. Des unités de police spécialisées ont été mises en place pour lutter contre le
terrorisme, la cybercriminalité et la drogue. Le ministère de l’intérieur coordonne à l’échelle
nationale la lutte contre la criminalité organisée. La police continue toutefois de souffrir d’un
faible niveau d’équipement et d’expertise lorsqu’il s'agit de mener des enquêtes financières
complexes. La réforme de la police doit se poursuivre, y compris la mise en place d’un
système de gestion réellement professionnel.
L’Ukraine a ratifié la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale
organisée, ainsi que ses protocoles sur la traite des personnes et le trafic illicite de migrants.
La législation du pays en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux tient
partiellement compte des normes du Groupe d’action financière (GAFI) et de la législation
internationale dans ce domaine, mais l’Ukraine doit encore donner suite à certaines
recommandations formulées par le comité d’experts du Conseil de l’Europe sur l’évaluation
des mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme
(MONEYVAL), raison pour laquelle elle fait rapport à ce comité dans le cadre d’une
procédure de suivi renforcée. Des réformes supplémentaires s’imposent pour améliorer le
respect des normes du GAFI par l’Ukraine, en particulier de celles ayant trait aux crypto-
actifs, aux bénéficiaires effectifs et à la surveillance des entreprises et professions non
bancaires. Il faudrait que les enquêtes et les poursuites concernant les principaux systèmes de
blanchiment des capitaux progressent. Il est indispensable de mettre en place un cadre global
de lutte contre la criminalité financière et le blanchiment des capitaux, ainsi que de veiller à sa
mise en œuvre effective, pour faire face aux risques importants induits par ces activités. Il
existe une agence de recouvrement et de gestion des avoirs (ARMA), mais sans directeur
permanent depuis la fin de 2019. La législation relative à la gestion des avoirs saisis demande
à être améliorée et une stratégie nationale en matière de recouvrement des avoirs devrait être
adoptée.
Au niveau national, l’Ukraine a adopté en 2020 une stratégie de lutte contre la criminalité
organisée dont le plan d'action est en cours d’élaboration et devra ensuite être approuvé. Un
règlement gouvernemental sur l’évaluation de la menace que représente la grande criminalité
organisée a été adopté en 2022 et des task forces régionales chargées d’évaluer cette menace
ont été mises en place à l’échelle nationale.
L’Ukraine a conclu un accord de travail avec l’Agence de l’Union européenne pour la
formation des services répressifs (CEPOL), un accord opérationnel et stratégique avec
l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) et un
protocole d’accord avec l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT).
L’Ukraine participe activement à la plateforme pluridisciplinaire européenne contre les
menaces criminelles (EMPACT) et est membre d’Interpol. Elle prend part aux équipes
communes d’enquête mises sur pied sous les auspices d’EUROJUST.
13
L’Ukraine est située à un carrefour important pour la contrebande de marchandises illégales à
destination de l’UE, y compris d’armes et de drogues. L’exploitation illégale des forêts est
très répandue et, malgré les efforts déployés ces dernières années, le trafic de bois persiste.
L’Ukraine est aussi un pays d’origine, de transit et de destination pour la traite des êtres
humains. Le nombre d’enquêtes pénales menées à bien portant sur des crimes commis par des
groupes organisés et des organisations criminelles est en légère hausse ces dernières années,
mais reste relativement faible (499 en 2021, 377 en 2020 et 293 en 2019). Elles concernent
particulièrement des allégations de traite des êtres humains (45 en 2021, 57 en 2020 et 10 en
2019).
Dans l’ensemble, la réforme de l’environnement répressif doit se poursuivre sur la base d’un
plan stratégique global.
1.4. Droits fondamentaux
a) Cadre international
L’Ukraine a ratifié les principaux instruments internationaux en matière de droits de l’homme
et le cadre juridique et institutionnel national régissant les droits fondamentaux est
globalement conforme aux normes européennes et internationales. Le pays n’a pas ratifié la
convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence
domestique (convention d’Istanbul).
b) Structure juridique et institutionnelle
Le cadre juridique et institutionnel régissant les droits fondamentaux est en place et la
législation est globalement conforme aux normes européennes et internationales. Toutefois, la
mise en œuvre devrait être améliorée et les capacités des institutions chargées de protéger et
de faire respecter les droits de l’homme ainsi que de mettre en œuvre les stratégies et les plans
d’action existants restent limitées, ce qui entrave parfois l’application effective des droits de
l’homme.
En 2021, l’Ukraine a adopté une nouvelle stratégie nationale en matière de droits de
l’homme pour la période 2021-2023 et un plan d’action destiné à renforcer les efforts
visant à aligner les structures et les procédures de son administration publique sur le cadre
international.
L’Institution du médiateur – le commissaire aux droits de l’homme du Parlement ukrainien –
est désignée comme institution nationale des droits de l’homme et accréditée avec le statut
«A» par l’Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l’homme, car elle
respecte dans une large mesure les principes de Paris.
c) Questions clés liées aux droits fondamentaux
On dénombre pour l’Ukraine 501 arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme relevant
de la procédure de surveillance renforcée en attente d’exécution. La majorité des affaires sont
répétitives et concernent des violations du droit à un recours effectif, la durée des procédures
pénales, des mauvais traitements, y compris les mauvaises conditions de détention, la durée
de la détention provisoire et le droit à la liberté et à la sûreté.
Les citoyens ukrainiens bénéficient de la liberté d’expression et l’espace public dévolu à la
société civile est dynamique. La liberté des médias s’est elle aussi considérablement
améliorée ces dernières années, en particulier grâce aux médias en ligne. Les médias contrôlés
par des oligarques exercent une influence disproportionnée, notamment dans le segment de la
télévision. L’Ukraine a trouvé un bon équilibre général entre la préservation de la liberté des
14
médias et les mesures prises contre les attaques hybrides constantes et les attaques massives
de désinformation menées par la Russie, relayées par certains médias locaux.
La Constitution ukrainienne garantit la protection contre la discrimination, et le code pénal
de même que plusieurs lois pénales contiennent des dispositions autonomes relatives aux
crimes de haine. Toutefois, l’orientation sexuelle et l’identité de genre ne sont pas reconnues
en tant que motifs protégés dans la législation anti-discrimination. La législation nécessaire à
l’alignement sur l’acquis de l’UE est répertoriée dans la stratégie nationale en matière de
droits de l’homme pour la période 2021-2023, mais reste à mettre en œuvre.
L’Ukraine avance progressivement sur la voie de l’égalité entre les hommes et les femmes,
avec une présence accrue des femmes en politique (20,5 % des parlementaires élus en 2019
sont des femmes), bien que l’écart de rémunération entre les hommes et les femmes persiste,
les femmes gagnant, en moyenne, 23 % de moins que les hommes en 2019. L’Ukraine n’a pas
ratifié la convention d’Istanbul, alors que la violence à caractère sexiste reste un problème.
Les personnes lesbiennes, gays, bisexuelles, transgenres, intersexuées ou queer (LGBTIQ)
bénéficient d’une plus grande tolérance et sont mieux acceptées dans la société ukrainienne, et
on peut compter sur les services répressifs pour assurer la protection des événements
LGBTIQ.
L’Ukraine a lancé plusieurs initiatives juridiques pour améliorer les droits de l’enfant; elle a
ratifié la convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant et adhéré aux trois
protocoles facultatifs à la convention. Elle a également approuvé les engagements de Paris en
vue de protéger les enfants contre une utilisation ou un recrutement illégaux par des groupes
armés. Dans le même temps, l’Ukraine affiche l’un des taux de placement d’enfants en
institution les plus élevés au monde (environ 1,5 % de l’ensemble des enfants), ce qui
constitue un problème majeur à traiter d’urgence. De même, les ressources affectées au
soutien des personnes handicapées (environ 6 % de la population) restent insuffisantes et un
processus de désinstitutionnalisation doit être mis en œuvre en vue de la transition vers une
prise en charge de proximité de ces personnes.
Les droits des personnes appartenant à des minorités sont garantis par la Constitution
ukrainienne. Le respect des droits des personnes appartenant à des minorités nationales dans
le domaine de l’éducation et de la langue et la représentation de ces personnes dans les
organes élus à tous les niveaux de la vie publique doivent être garantis par la mise en œuvre
intégrale des recommandations de la Commission de Venise du Conseil de l’Europe
concernant la loi sur l’éducation, la mise en œuvre des recommandations concernant la loi
relative à la langue d’État et la prise en compte du dernier cycle de suivi de la convention-
cadre pour la protection des minorités nationales. Bien que l’Ukraine ait pris des mesures
pour mettre en œuvre les recommandations de la Commission de Venise, elle doit achever sa
réforme du cadre juridique applicable aux minorités nationales et adopter des mécanismes
efficaces de mise en œuvre.
Un département chargé de contrôler les procédures dans les affaires pénales de torture et
autres violations graves par les services répressifs a été créé en octobre 2019 au sein du
Parquet général pour remédier aux lacunes constatées précédemment en matière d’enquêtes et
de poursuites pour torture et mauvais traitements infligés par des agents des services
répressifs. L’appareil judiciaire ukrainien manque de personnel, ce qui empêche de conclure
les procès dans un délai raisonnable et prive les victimes de crimes graves de voies de recours
effectives. Le système pénitentiaire dispose lui aussi de moyens insuffisants et les conditions
dans les lieux de privation de liberté laissent à désirer.
15
2. CRITÈRES ÉCONOMIQUES
La présente appréciation repose sur les critères de Copenhague liés à l’existence d'une
économie de marché viable, ainsi qu'à la capacité de faire face à la pression concurrentielle et
aux forces du marché à l’intérieur de l’Union5
.
2.1. Fonctionnement de l’économie de marché
Le PIB par habitant de l’Ukraine représentait 29,8 % de la moyenne de l’UE en 2020. Le
gouvernement présente un bilan satisfaisant pour ce qui est de la mise en œuvre de politiques
macroéconomiques globalement saines, dans un contexte caractérisé par une coopération
fructueuse à moyen terme avec les partenaires internationaux et une forte résilience depuis la
guerre d’agression menée par la Russie (et il convient de noter que le gouvernement a
continué d’assurer la stabilité macroéconomique pendant la guerre). Toutefois, l’évolution sur
le plan de l’économie et des politiques a été freinée par une mise en œuvre quelque peu
inégale des réformes structurelles, traduisant souvent une absence de consensus politique et
une ingérence régulière d’intérêts particuliers, qui ont retardé les réformes visant, par
exemple, à améliorer l’environnement dans lequel les entreprises évoluent ou à renforcer
l’obligation de rendre des comptes dans le domaine des finances publiques ou la législation
sur l’environnement et l’action pour le climat.
Depuis la révolution du Maïdan, les autorités ukrainiennes se sont montrées très déterminées
à mener des politiques macroéconomiques axées sur la stabilité. Le gouvernement a procédé à
un assainissement budgétaire ambitieux qui a réduit de moitié le déficit public, le ramenant à
environ 2 % du PIB en moyenne depuis 2015, et il est parvenu à contenir les effets négatifs de
la récession provoquée par la COVID-19 sur les finances publiques. Soutenue par une forte
croissance du PIB nominal, la soutenabilité de la dette publique s’est sensiblement améliorée,
le ratio d’endettement ayant diminué de plus de 30 points de pourcentage pour s’établir à
moins de 50 % du PIB en 2021. La Banque nationale d’Ukraine a mis en place son régime de
ciblage de l’inflation en 2016 et l’a ensuite géré avec succès, préservant ainsi la stabilité du
régime de taux de change flexible et améliorant la confiance dans la monnaie nationale.
Toutefois, le contexte de guerre pose de nouveaux défis en ce qui concerne l’inflation, qui
avait été considérablement réduite au cours des cinq dernières années et ramenée à 2,7 % en
2020, avant d’atteindre 9,4 % en 2021. La faiblesse chronique des investissements nationaux
et étrangers explique l’atonie relative de la croissance économique réelle, laquelle était
d’environ 3 % par an au cours des quatre années qui ont précédé la pandémie, et, partant,
l’écart relatif persistant par rapport au niveau de vie dans l’UE.
Ce manque d’investissement s’explique principalement par la persistance de faiblesses
majeures dans l’environnement des entreprises. En 2019, l’Ukraine se classait 85e
dans
l’indice de compétitivité mondiale du Forum économique mondial en raison, principalement,
de la faiblesse de ses institutions, de l’importance des positions dominantes sur le marché et
de l’inefficacité de sa politique antimonopole. Néanmoins, l’annulation de près de 20 % des
actes réglementaires examinés au cours de la période 2016-2020 a permis de progresser sur la
voie de la déréglementation. Malgré une charge réglementaire modérée et l’absence
d’obstacles juridiques importants à l’entrée sur le marché, la corruption est très répandue et,
associée à un système judiciaire qui n’est pas encore totalement réformé, se traduit par un
5
Il convient de garder à l’esprit que le degré élevé d’incertitude lié à la guerre en cours et à l’évolution de ses
conséquences nuit au pouvoir prédictif de la présente évaluation, qui repose en grande partie sur les données
disponibles (avant la guerre).
16
faible degré d’exécution des contrats, ce qui décourage l’esprit d’entreprise et les relations
commerciales transfrontières. En dépit des nombreuses incertitudes qui ont pesé sur les
estimations et les améliorations ces dernières années, la part de l’économie informelle reste
importante et pourrait atteindre jusqu’à un tiers de l’activité économique en Ukraine.
Avec plus de 3 500 entreprises détenues par le gouvernement central, qui représentent un
dixième de la production et 18 % environ de l’emploi, l’empreinte de l’État en Ukraine est
considérable. Par ailleurs, les entreprises publiques bénéficient également d’aides d’État. La
réforme de la gouvernance d’entreprise des entreprises publiques a bien progressé, le but étant
d'aligner cette gouvernance sur les normes internationales afin de garantir une gestion axée
sur le profit, indépendante, professionnelle et transparente. Dans ce contexte, la Privatbank a
été nationalisée en 2016 à la suite d’une fraude massive. Toutefois, le rendement moyen des
capitaux propres des entreprises publiques est resté de 0,3 % en 20196
, alors qu’il est de 8 %
dans le secteur privé. La privatisation plutôt réussie des petits actifs immobiliers et de
production, notamment au moyen d’enchères électroniques, doit devenir un catalyseur de la
privatisation à grande échelle.
La stabilité du secteur financier a été renforcée par la réforme de la réglementation et de la
surveillance depuis la crise bancaire de 2014-2016, soutenue par une réduction sensible de la
part des prêts non performants, qui est passée de 58 % en 2017 à 30 % en 2021, ainsi que par
la recapitalisation des banques à des niveaux confortables. Avec près de 50 % de parts de
marché sur ces cinq dernières années, les quatre banques d’État dominent le secteur bancaire.
Toutefois, l’intermédiation financière reste faible, les prêts bancaires au secteur privé n’ayant
représenté que 19 % du PIB en 2021. Les marchés des capitaux et l’intermédiation financière
non bancaire en sont à un stade de développement très peu avancé et n’offrent pas d’options
de financement viables aux entreprises. À la suite de la guerre d’agression menée par la
Russie, la Banque nationale d’Ukraine a pris des mesures appropriées pour préserver la
liquidité des banques et la confiance dans le système.
Le fonctionnement du marché du travail est entravé par une législation n’ayant fait l’objet
d’aucune réforme, héritée du passé et manquant de souplesse. Quelque 3 millions de
personnes, soit près de 20 % de l’ensemble des travailleurs, occupaient un emploi informel en
2021. Le taux de chômage est resté assez bas, aux alentours de 9 %, ces dernières années et
s’est révélé relativement insensible au cycle économique. Le taux d’activité économique était
nettement supérieur à celui d’autres pays de la région et est resté relativement inchangé, aux
alentours de 62 % (56 % pour les femmes) depuis 2014, dans un contexte d’émigration
importante de la main-d’œuvre. En effet, selon les estimations de 2019, quelque 2,5 millions
d’Ukrainiens, soit près de 15 % de l’emploi total, vivaient et travaillaient à l’étranger. Cette
émigration de la main-d’œuvre a entraîné des flux importants d’envois de fonds, qui sont
constamment restés près de quatre fois supérieurs aux flux d’investissements directs
étrangers.
2.2. Capacité à faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à
l’intérieur de l’UE
Grâce à un système éducatif bien développé, le taux d’alphabétisation est proche de 100 % et
l’Ukraine se situait dans une moyenne plutôt satisfaisante lors de l’évaluation PISA 2018, se
classant 40e
sur 78 pays. Malgré des dépenses publiques importantes dans ce secteur (5,7 %
du PIB en 2021) et un taux brut de scolarisation dans l’enseignement supérieur dépassant les
80 %, les programmes d’études et la qualité globale de l’enseignement pourraient être mieux
6
À l’exclusion de Naftogaz, très rentable (la plus grande entreprise publique d’Ukraine, avec un monopole
national dans le secteur pétrolier et gazier).
17
alignés sur les besoins du marché du travail. Les dépenses de recherche et développement, qui
sont principalement concentrées dans le secteur public et ont diminué au cours des dix
dernières années pour descendre en dessous des 0,5 % en 2020, sont restées insuffisantes pour
accroître durablement le capital humain.
Déjà avant les dommages importants causés par la guerre d’agression menée par la Russie,
l’état des infrastructures physiques en Ukraine trahissait la persistance d’un faible niveau de
formation de capital, le ratio d’investissement s’élevant à quelque 17 % du PIB en moyenne
depuis la révolution du Maïdan. Les destructions causées par la guerre sont immenses et
s’élèvent à plusieurs centaines de milliards d’EUR. Après la guerre, il sera essentiel non
seulement de rétablir ce qui existait, mais aussi de «reconstruire en mieux» en établissant un
lien clair avec le vaste programme de réformes qui jalonneront la trajectoire européenne de
l’Ukraine, afin de permettre la transition écologique et numérique du pays. La longueur des
routes et la production d’électricité par habitant représentaient respectivement 48 % et 57 %
de la moyenne de l’UE en 2020. Le degré d’usure des réseaux de distribution d’électricité a
été estimé à près de 50 %. Malgré la croissance notable du secteur des TIC ces dernières
années, la plupart des entreprises n’utilisent que des outils et des technologies numériques de
base.
La structure de l’économie ukrainienne, moyennement diversifiée, a peu évolué depuis 2014
et est restée concentrée sur des secteurs à faible valeur ajoutée. La part de l’industrie
manufacturière dans le PIB a diminué, passant de 12,2 % en 2014 à 10,3 % en 2021. Le
commerce (13,8 % du PIB), l’agriculture (10,8 % du PIB) et l’industrie minière (6,7 % du
PIB) étaient les trois autres secteurs les plus importants en 2021. Dans le même temps, les
secteurs du commerce, de l’agriculture et de l’industrie représentaient près de 60 % de
l’emploi, ce qui laisse à penser que la productivité de la main-d’œuvre y est inférieure à celle
des autres branches de l’économie.
De manière générale, l’économie est moins ouverte qu’il y a quelques années, la part du
commerce extérieur de biens et de services en pourcentage du PIB s’étant contractée de près
de 25 % depuis 2015 pour s'établir à 82,6 % du PIB en 2021. Pourtant, l’intégration
économique avec l’UE a progressé grâce à la mise en œuvre de l’accord d’association/de
libre-échange approfondi et complet. Depuis 2015, le champ des exportations ukrainiennes
vers l’UE s’est élargi, y compris en termes de nombre d’entreprises exportatrices (14 238
entreprises exportatrices en 2021, soit 22 % de plus qu’en 2015). La part des exportations à
destination de l’UE, qui consistaient principalement en produits agricoles, métaux et
minéraux, est passée de 28 % en 2015 à 36 % en 2021. La part des importations en
provenance de l’UE, essentiellement constituées de machines, de produits chimiques et de
minéraux, a également augmenté, passant de 36 % en 2015 à 41 % en 2021. Membre de
l’OMC depuis 2008, l’Ukraine mène une politique commerciale relativement ouverte.
3. APTITUDE À ASSUMER LES OBLIGATIONS DÉCOULANT DE L’ADHÉSION
l’aptitude de l’Ukraine à assumer les obligations découlant de l’adhésion a été évaluée au
regard des indicateurs suivants:
- les obligations prévues par l’accord d’association et la zone de libre-échange
approfondi et complet et leur mise en œuvre;
- le degré d’adoption, de mise en œuvre et de respect de l’acquis en dehors de l’accord
d’association/de libre-échange approfondi et complet.
18
L’accord d’association UE-Ukraine, qui prévoit une zone de libre-échange approfondi et
complet, appartient à une nouvelle génération d’accords d’association entre l’UE et les pays
partenaires. 21 de ses annexes/appendices contiennent des listes d’éléments spécifiques de
l’acquis assorties d’un calendrier détaillé de mise en œuvre variant de deux à dix ans.
L’accord couvre donc une part substantielle de l’acquis de l’UE. La ferme détermination de
l’Ukraine à mettre en œuvre l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet a
conduit à un renforcement de la coopération bilatérale et à une intégration économique
progressive avec l’Union européenne dans un large éventail de secteurs. Le caractère
dynamique de l’accord a été exploité, certaines annexes ayant été mises à jour de manière à
couvrir également des éléments de l’acquis de l’UE plus récents que ceux qui étaient
initialement prévus dans l’accord. Les annexes suivantes ont été récemment mises à jour:
l’annexe XXVII sur l’énergie, l’annexe XXI sur les marchés publics, l’annexe V sur les
mesures sanitaires et phytosanitaires et l’annexe XVII sur les services dans trois secteurs: les
télécommunications, les services postaux et de courrier et les services de transport maritime
international. Un accord préliminaire a été trouvé sur l’annexe XXXI relative à l’action pour
le climat, l’annexe XV relative au rapprochement de la législation douanière et l’annexe
XLIV sur la coopération financière et les dispositions antifraude.
En 2020, l’UE et l’Ukraine ont lancé l’examen détaillé des progrès réalisés dans
l’accomplissement des objectifs de l’accord prévu à l’article 481 de l’accord d’association
afin de tirer pleinement parti du potentiel dudit accord et de la zone de libre-échange
approfondi et complet.
L’accord d’association UE-Ukraine fournit une structure institutionnelle complète pour le
dialogue bilatéral et le suivi du processus de rapprochement progressif de la législation
ukrainienne avec l’acquis de l’UE et de mise en œuvre de celle-ci. Cette structure comprend
des réunions annuelles au sommet au plus haut niveau politique, un conseil d’association, un
comité d’association et un comité d’association dans sa configuration «Commerce», des sous-
comités spécialisés dans cinq domaines, ainsi que six sous-comités spécifiques consacrés à
des groupes thématiques couvrant presque tous les chapitres de l’acquis de l’UE. Les mesures
prises par le gouvernement ukrainien pour mettre en œuvre l’accord confirment également sa
capacité à mettre en œuvre l’acquis pertinent de l’UE, y compris à mettre en place un cadre de
coordination interinstitutionnelle adéquat. Un poste de vice-Premier ministre chargé de
l’intégration européenne et euro-atlantique a été créé en 2016, combiné à un bureau
gouvernemental réformé pour la coordination de l’intégration européenne et euro-atlantique
au sein du cabinet des ministres. Des vice-ministres chargés des questions relatives à
l’intégration européenne ont été nommés dans tous les ministères par les gouvernements
successifs.
La mise en œuvre de l’acquis de l’UE par l’Ukraine est décrite chaque année depuis 2016
dans les «rapports annuels de l’UE sur la mise en œuvre de l’association»7
. L’Ukraine publie
également son propre rapport.
Les États membres de l’UE sont étroitement associés à la mise en œuvre de l’accord
d’association/de libre-échange approfondi et complet dans le cadre du conseil d’association et
du comité d’association. Des positions communes sont adoptées pour le conseil d’association
et un ordre du jour annoté détaillé est approuvé pour le comité d’association. La commission
parlementaire d’association UE-Ukraine associe le Parlement européen et le Parlement
7
SWD(2020) 329 final.
19
ukrainien à la mise en œuvre de l’accord. La société civile suit également la mise en œuvre
par l’intermédiaire de la plateforme de la société civile UE-Ukraine.
À la suite de l’adoption de la méthodologie révisée en matière d’élargissement8
aux fins de la
politique d’élargissement de l’UE, l’acquis de l’UE s’articule en six groupes thématiques.
L’acquis correspondant à ces groupes thématiques est largement couvert par l’accord
d’association/de libre-échange approfondi et complet. L’Ukraine s’est progressivement
rapprochée de l’acquis de l’UE inclus dans l’accord d’association/de libre-échange approfondi
et complet et affiche un bilan globalement satisfaisant en matière de mise en œuvre, bien que
les progrès soient inégaux et que les retards par rapport aux calendriers ambitieux fixés dans
l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet soient fréquents. Dans l’attente
d’un examen complet de l’ensemble des chapitres, qui sera réalisé à un stade ultérieur du
processus, la présente analyse fournit des exemples de chapitres relevant des groupes
thématiques dans lesquels l’Ukraine a obtenu des résultats particulièrement bons et elle met
en évidence les domaines dans lesquels l’alignement sur l’acquis a été limité.
Le groupe thématique «Droits fondamentaux» comprend les chapitres de l’acquis de l’UE
concernant l’appareil judiciaire et les droits fondamentaux, la justice, la liberté et la sécurité,
les marchés publics, les statistiques et le contrôle financier. Ce groupe thématique est
principalement évalué dans les sections consacrées aux critères politiques et économiques.
Le groupe thématique «Marché intérieur» englobe les chapitres de l’acquis de l’UE
concernant la libre circulation des marchandises, la libre circulation des travailleurs, le droit
d’établissement et la libre prestation de services, la libre circulation des capitaux, le droit des
sociétés, le droit de la propriété intellectuelle, la politique de concurrence, les services
financiers et la protection des consommateurs et de la santé. Pour ce groupe thématique, des
résultats particulièrement bons ont été obtenus, par exemple dans le domaine de la libre
circulation des marchandises. L’Ukraine a bien progressé dans l’alignement sur l’acquis de
l’UE relatif aux obstacles techniques au commerce en vue de se conformer aux normes de
l’UE en matière de sécurité des produits. Ces progrès ont permis d’entamer les préparatifs en
vue d’un futur accord sur l’évaluation de la conformité et l’acceptation des produits
industriels (ACAA) dans trois secteurs pour lesquels une évaluation préalable est en cours.
De bons résultats ont également été obtenus dans le domaine de la concurrence. L’Ukraine
dispose d’une législation en matière de concurrence, qui contient un ensemble de règles types
comparables à la plupart des règles figurant dans les actes de l’UE relatifs aux pratiques
anticoncurrentielles. En outre, ces dernières années, l’autorité ukrainienne de contrôle de la
concurrence a considérablement amélioré ses pratiques en matière de traitement des affaires
afin de s’aligner sur la législation et les pratiques de l’UE dans le domaine de la concurrence.
La législation actuelle sur les aides d’État fournit une base pour le contrôle des aides d’État,
mais demande à être davantage alignée sur l’acquis.
Dans d’autres domaines relevant de ce groupe thématique, le rapprochement avec l’acquis de
l’UE reste limité. C’est par exemple le cas dans le domaine des droits de propriété
intellectuelle (DPI). Un certain nombre de nouvelles lois ont été adoptées en 2019 et 2020:
sur les marques et dessins ou modèles, les brevets, les indicateurs géographiques et les
mesures de contrôle des DPI aux frontières. Des efforts supplémentaires s’imposent
notamment en ce qui concerne la mise en œuvre et l’application effective.
8
COM(2020) 57 final.
20
Le groupe thématique «Compétitivité et croissance inclusive» comprend les chapitres de
l’acquis de l’UE concernant la société de l’information et les médias, la fiscalité, la politique
économique et monétaire, la politique sociale et l’emploi, la politique d’entreprise et la
politique industrielle, la science et la recherche, l’éducation et la culture et l’union
douanière. Pour ce groupe thématique, des résultats particulièrement bons ont été obtenus, par
exemple dans le domaine de la société de l’information et des médias, dans lequel l’Ukraine a
procédé à une réforme sectorielle approfondie et s’est alignée sur l’acquis de l’UE relatif au
marché unique numérique. L’Ukraine a adopté les lois relatives aux communications
électroniques et à l’autorité de régulation des télécommunications et les applique depuis le
début de 2022. L’alignement sur la législation de l’UE en matière de médias audiovisuels
reste à achever, notamment en ce qui concerne le rôle de l’autorité de régulation des médias,
la transparence de la propriété des médias et l’égalité des conditions de marché.
De bons résultats ont également été obtenus dans le domaine des douanes. L’Ukraine a adopté
la législation nécessaire pour se conformer aux exigences prévues par les conventions
relatives à un régime de transit commun et à la simplification des formalités dans les échanges
de marchandises et pouvoir y adhérer, ainsi que pour mettre en œuvre le programme relatif
aux opérateurs économiques agréés, ce qui lui permet d’en exploiter les avantages en matière
de procédures de dédouanement et facilite les échanges de marchandises. Les négociations sur
la mise à jour de l’annexe XV relative à la mise en œuvre des dispositions du nouveau code
des douanes de l’Union ont été menées à bien. L’association de l’Ukraine à Horizon Europe et
au programme Euratom de recherche et de formation constitue un instrument efficace pour
l’intégration des pratiques de l’UE en matière de recherche et d’innovation.
Dans d’autres domaines relevant de ce groupe thématique, le rapprochement avec l’acquis
reste limité. C’est par exemple le cas dans le domaine de la politique sociale et de l’emploi.
Le groupe thématique «Programme en matière d’environnement et connectivité durable»
comprend les chapitres de l’acquis concernant la politique des transports, l’énergie, les
réseaux transeuropéens et l’environnement et le changement climatique. Pour ce groupe
thématique, des résultats particulièrement bons ont été obtenus dans le domaine de l’énergie,
en ce qui concerne la mise en place des marchés de l’électricité et du gaz, y compris le
découplage et la certification des gestionnaires de réseaux de transport de gaz et d’électricité.
L’Ukraine a également procédé à une transformation structurelle de l’organisation de son
marché de l’électricité et du gaz, sur la base des règles de l’UE. L’adhésion de l’Ukraine à la
Communauté de l’énergie a donné un coup d’accélérateur au processus de rapprochement des
législations. La législation-cadre sur l’efficacité énergétique couvre des pans substantiels de
l’acquis de l’UE. La qualité des travaux réalisés dans ce domaine a permis à l’Ukraine de se
connecter au réseau électrique de l’UE en mars 2022 et de convenir d’une augmentation
progressive des exportations d’électricité dans le respect de conditions techniques claires.
L’Ukraine dispose d’un potentiel énorme de production d’énergies renouvelables et de
développement d’une économie de l’hydrogène propre. Tous ces éléments contribueraient à
réduire la dépendance énergétique à l’égard des combustibles fossiles russes, conformément
au plan REPowerEU, et à atténuer les problèmes de liquidité dans le secteur de l’énergie. Le
groupe de travail à haut niveau sur le marché de l’énergie accélérera encore les réformes
nécessaires tout en garantissant la sécurité d'approvisionnement régionale, en préparant le
terrain pour de futurs échanges d’électricité et d’hydrogène renouvelable et en reconstruisant
le système énergétique dans le cadre de l’initiative REPowerUkraine. Concernant ce groupe
thématique, le dialogue stratégique à haut niveau avec l’Ukraine sur le pacte vert pour
21
l’Europe9
et la transition écologique en Ukraine, qui a été lancé en 2021, a mis en évidence
l’intérêt élevé et la forte mobilisation du gouvernement ukrainien pour le programme en
matière d’environnement. Un tel intérêt et une telle mobilisation sont nécessaires pour
permettre la transition écologique du pays et la réalisation de ses nouveaux objectifs en
matière de climat, conformément aux objectifs de l’accord de Paris. Il est également ressorti
du dialogue que des efforts considérables devront être consentis pour aligner la législation sur
l’acquis de l’UE en matière de climat et d’environnement, par exemple, ainsi que pour
garantir les capacités administratives, financières et organisationnelles nécessaires pour la
mettre en œuvre et la faire respecter.
Dans d’autres domaines relevant de ce groupe thématique, le rapprochement avec l’acquis
reste limité. C’est par exemple le cas dans le domaine des transports, dans lequel seul un tiers
environ de l’acquis de l’UE a été mis en œuvre. Des résultats significatifs n’ont été obtenus
que dans quelques domaines essentiels pour la réforme du secteur des transports, grâce,
notamment, à l’adoption d’une législation sur les voies navigables intérieures et sur le
transport multimodal. Depuis 2018, le dialogue sur les transports contribue à approfondir la
connectivité et à soutenir le rapprochement. La mise en œuvre de l’accord sur la création d’un
espace aérien commun UE-Ukraine, signé en octobre 2021, conduira à l’harmonisation
progressive de la législation ukrainienne avec les règles et normes de l’UE en matière
d’aviation.
Le groupe thématique «Ressources, agriculture et cohésion» comprend les chapitres de
l’acquis de l’UE concernant l’agriculture et le développement rural, la sécurité des aliments
et la politique vétérinaire et phytosanitaire, la pêche, la politique régionale et la coordination
des instruments structurels, ainsi que les dispositions financières et budgétaires. Pour ce
groupe thématique, des résultats particulièrement bons ont été obtenus, par exemple dans le
domaine de la sécurité des aliments et de la politique vétérinaire et phytosanitaire. Le secteur
sanitaire et phytosanitaire se distingue comme étant le domaine le plus complet et le plus
complexe de l’accord d’association/de libre-échange approfondi et complet. L’Ukraine
affiche un taux d’alignement de la législation particulièrement élevé dans les domaines de la
sécurité des aliments et de la santé animale et végétale. Les responsabilités découlant de la
législation actualisée sont clairement partagées entre le secteur public et le secteur privé afin
de garantir la mise sur le marché de produits suffisamment sûrs, tant au niveau national – ce
qui améliore la confiance des consommateurs ukrainiens dans les produits ukrainiens – qu’à
l’exportation, notamment vers l’UE. L’Ukraine travaille en étroite coopération avec les
organisations régionales de gestion des pêches pour aligner sa législation en la matière sur
l’acquis de l’UE et sur les normes internationales. Le pays a commencé à mettre en œuvre
certains mécanismes essentiels pour la politique régionale.
L’alignement sur l’acquis de l’UE dans le domaine de l’agriculture et du développement rural
est limité.
Le groupe thématique «Relations extérieures» comprend les relations extérieures et la
politique étrangère, de sécurité et de défense. Dans l’ensemble, l’Ukraine affiche de bons
résultats en matière d’alignement sur les positions de l’UE relevant de la politique étrangère
et de sécurité commune. Le taux d’alignement sur les déclarations pertinentes du haut
représentant au nom de l’UE et sur les décisions du Conseil était de 79 % en 2021 (81 % en
2020, 63 % en 2019, 46 % en 2018 et 80 % en 2017). L’Ukraine a contribué activement à
l’EUNAVFOR ATALANTA entre novembre 2010 et novembre 2011 (mise à disposition
9
COM(2019) 640 final.
22
d’un officier de marine) et en janvier-février 2014 (fourniture d’une frégate). Elle a
également contribué à plusieurs reprises aux groupements tactiques de l’UE entre 2011
et 2020 et se préparait à participer à la mission EUFOR Althea, ce qui n’a finalement pas été
possible en raison de la guerre menée par la Russie. Il est possible d’encore renforcer la
coopération dans le domaine de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) et de
parvenir à une plus grande convergence avec la politique étrangère et de sécurité commune
(PESC), y compris en ce qui concerne les positions de l’UE. L’Ukraine doit encore respecter
l’engagement qu’elle a pris au titre de l’article 8 de l’accord d’association de ratifier le statut
de Rome de la Cour pénale internationale.
4. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
L’Ukraine est une démocratie parlementaire présidentielle dynamique caractérisée par des
élections pluralistes aux niveaux national et local et fondée sur un cadre constitutionnel,
législatif et institutionnel complet qui correspond globalement aux normes européennes et
internationales. Le cadre juridique nécessaire à une administration publique moderne est en
place, mais pas encore pleinement mis en œuvre. L’Ukraine a entrepris avec succès une
réforme axée sur la décentralisation, y compris la décentralisation budgétaire. L’indépendance
de la justice a été renforcée et des organes indépendants de lutte contre la corruption ont été
mis en place, notamment une Haute Cour anticorruption performante. L’indépendance de
toutes les institutions de lutte contre la corruption reste cruciale. Il faut renforcer l’obligation
de rendre des comptes et l’efficacité du pouvoir judiciaire et remédier aux lacunes constatées
dans le fonctionnement des institutions répressives, en particulier en ce qui concerne la lutte
contre la corruption qui reste un problème de taille partout dans le pays. Le cadre juridique et
institutionnel destiné à garantir le respect des droits fondamentaux est en place et globalement
observé, mais sa mise en œuvre demande à être améliorée. La démocratie ukrainienne se
caractérise essentiellement par une société civile active et autonome. La résilience des
institutions ukrainiennes se révèle pleinement depuis l’invasion russe, les pouvoirs publics
continuant de fonctionner à tous les niveaux. De manière générale, en ce qui concerne les
critères politiques, l’Ukraine est bien avancée dans la mise en place d’institutions stables
garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l’homme, le respect des
minorités et leur protection.
S’agissant des critères économiques, l’Ukraine continue de présenter un solide bilan
macroéconomique, affichant une résilience remarquable qui a permis de garantir la stabilité
macroéconomique et financière même après l’invasion russe en février 2022. Ces résultats
témoignent non seulement d’une détermination politique très forte, mais aussi d’un bon
fonctionnement relatif des institutions. Parallèlement, pour améliorer le fonctionnement de
son économie de marché, l’Ukraine doit poursuivre ses réformes structurelles ambitieuses
visant à éradiquer la corruption, à réduire l’empreinte de l’État et l’influence persistante des
oligarques, à renforcer les droits de propriété privée et à rendre le marché du travail plus
souple. La capacité du pays à faire face à la pression concurrentielle à l’intérieur de l’Union
dépendra essentiellement de la façon dont les investissements qui seront réalisés en Ukraine
après la guerre seront conçus et échelonnés en vue de moderniser le capital physique,
d'améliorer les résultats du système éducatif et de stimuler l’innovation.
En ce qui concerne son aptitude à assumer les obligations découlant de l’adhésion,
l’Ukraine travaille depuis 2016 à la mise en œuvre de l’accord d’association UE-Ukraine, qui
23
prévoit une zone de libre-échange approfondi et complet. Cet accord couvre déjà une part de
l’acquis jamais égalée auparavant. L’Ukraine s’aligne progressivement sur des éléments
substantiels de l’acquis de l’UE dans de nombreux chapitres. Elle affiche un bilan
globalement satisfaisant en matière de mise en œuvre, même si elle est plus avancée dans
certains secteurs que dans d'autres.
L’Ukraine est un État européen qui a prouvé à maintes reprises son attachement aux valeurs
sur lesquelles l’Union européenne est fondée. La Commission recommande par conséquent au
Conseil de donner à l’Ukraine la perspective d'adhérer à l’Union européenne.
L’Ukraine a démontré la résilience de ses institutions garantissant la démocratie, la primauté
du droit, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection.
La Commission recommande par conséquent que l’Ukraine se voie accorder le statut de pays
candidat étant entendu que les mesures ci-après seront prises:
- adopter et mettre en œuvre une législation prévoyant une procédure de sélection des juges
de la Cour constitutionnelle ukrainienne, y compris une procédure de présélection fondée
sur une évaluation de l’intégrité et des compétences professionnelles des candidats,
conformément aux recommandations de la Commission de Venise;
- achever le contrôle, par le Conseil d’éthique, de l’intégrité des candidats au Conseil
supérieur de la justice et la sélection de ces derniers en vue de mettre sur pied la Haute
Commission de qualification des juges ukrainienne;
- continuer de renforcer la lutte contre la corruption, notamment à haut niveau, en menant
des enquêtes proactives et efficaces et en présentant un bilan crédible en matière de
poursuites et de condamnations; achever la procédure de nomination d’un nouveau chef du
Parquet spécialisé dans la lutte contre la corruption en certifiant le lauréat du concours
organisé à cet effet, et lancer et mener à bien la procédure de sélection et de nomination
d’un nouveau directeur du Bureau ukrainien de lutte contre la corruption;
- mettre la législation en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux en conformité
avec les normes du Groupe d’action financière (GAFI) et adopter un plan stratégique
global pour la réforme de l’ensemble du secteur répressif en tant que composante de
l’environnement de sécurité de l’Ukraine;
- mettre en œuvre la loi contre l’oligarchie pour réduire l’influence excessive des oligarques
dans la vie économique, politique et publique, et ce d’une manière qui soit juridiquement
solide, en tenant compte de l’avis à venir de la Commission de Venise sur la législation
concernée;
- lutter contre l’influence des intérêts particuliers en adoptant une loi sur les médias qui
aligne la législation ukrainienne sur la directive «Services de médias audiovisuels» de l’UE
et qui dote l’autorité indépendante de régulation des médias des moyens nécessaires;
24
- achever la réforme, en cours de préparation, du cadre juridique applicable aux minorités
nationales, comme le recommande la Commission de Venise, et adopter des mécanismes
de mise en œuvre immédiats et efficaces.
La Commission suivra les progrès accomplis par l’Ukraine dans la mise en œuvre de ces
mesures et présentera un rapport à ce sujet, accompagné d’une évaluation détaillée du pays,
d’ici à la fin de 2022.
Le processus d'adhésion reste fondé sur des critères et des conditions établis, ce qui permet
à tout pays participant au processus de progresser selon ses mérites, mais signifie également
que le fil des étapes vers l’adhésion à l’UE peut être inversé si les conditions sous-jacentes ne
sont plus remplies.


FR FR
COMMISSION
EUROPÉENNE
Bruxelles, le 17.6.2022
COM(2022) 407 final
ANNEX
ANNEXE
de la
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU
CONSEIL EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Avis de la Commission sur la demande d’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne
Offentligt
KOM (2022) 0407 - Meddelelse
Europaudvalget 2022
1
DONNÉES STATISTIQUES (extraites le 11.5.2022)
Ukraine
Données de base Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Population (en milliers d’habitants) 1) 45 782,6 42 590,9b 42 414,9 42 216,8 41 983,6 41 732,8 41 418,7
Superficie totale du pays (en km²) 2) 603 548,0 603 549,0 603 549,0 603 549,0 603 549,0 603 549,0
Comptes nationaux Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Produit intérieur brut (PIB) [en monnaie
nationale (en millions)] 1 120 585,0 2 385 367,0 2 981 227,0 3 560 302,0p 3 977 198,0p 4 191 864,0p
Produit intérieur brut (PIB) (en Mio EUR) 106 388,7 84 312,6 99 360,5 110 764,8p 137 372,9p 136 153,2p
PIB (en EUR par habitant) 2 319,3 1 975,8 2 338,7 2 620,4p 3 268,6p 3 261,5p
PIB par habitant [en standards de pouvoir d’achat
(SPA)] : : : : : :
PIB par habitant (en SPA) par rapport à la
moyenne de l’UE (EU-28 = 100) : : : : : :
Taux de croissance du PIB réel: variation du
volume du PIB par rapport à l’année précédente
(en %) 4,1 2,4 2,4 3,5p 3,2p -4,0p
Croissance de l’emploi (données des comptes
nationaux) par rapport à l’année précédente
(en %) 3) 0,4 -1,0 -0,7 1,3 1,9 -4,0
Valeur ajoutée brute par grand secteur d’activité
Agriculture, sylviculture et pêche (en %) 8,4 13,8 12,1 12,0 10,4 10,8
Industrie (en %) 25,3 25,0 25,0 24,8 23,2 21
Construction (en %) 3,7 2,3 2,6 2,7 3,1 3,3
Services (en %) 62,6 58,9 60,3 60,5 63,3 64,9
Dépense de consommation finale, en part du PIB
(%) 84,4 85,2 87,8 90,2 93,2 93,7
Formation brute de capital fixe, en part du PIB
(%) 18,1 15,5 15,8 17,7 17,6 13,0
2
Variation des stocks, en part du PIB (%) 0,3 6,2 4,2 0,9 -2,7 -5,6
Exportations de biens et de services, par rapport
au PIB (en %) 46,5 49,3 48,1 45,2 41,2 39,1
Importations de biens et de services, par rapport
au PIB (en %) 49,3 56,2 55,9 54 49,3 40,2
Formation brute de capital fixe par les
administrations publiques en pourcentage du PIB
(en %) : : : : : :
Entreprises Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Indice du volume de la production industrielle
(2015 = 100) 4) 130,6 105,7 111,4 114,6 115,5 108,1
Taux d’inflation et prix des logements Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Indice des prix à la consommation (IPC), variation
par rapport à l’année précédente (en %) : 13,9 14,5 10,9 7,9 2,8
Balance des paiements Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Balance des paiements: total des opérations
courantes (en Mio EUR) 5) -2 272,3 -1 685,2 -3 078,6 -5 443,0 -3 681,5 4 611,7
Balance des paiements courants: balance
commerciale (en Mio EUR) -3 000,1 -5 827,9 -7 751,0 -9 628,5 -11 168,7 -2 082,1
Balance des paiements courants: services nets
(en Mio EUR) 4 230,4 441,6 814,6 1 130,6 1 562,2 3 852,6
Investissements directs étrangers (IDE) sortants
(en Mio EUR) 554,5 14,5 7,1 -4,2 578,5 71,8
dont IDE de l’économie déclarante dans les pays
de l’EU-27 (en Mio EUR) 527,1 14,5 1,8 0,8 575,8 71,8
Investissements directs étrangers (IDE) dans
l’économie déclarante (en Mio EUR) 6) 4 893,4 3 440,9 3 272,7 3 770,0 5 231,3 -30,6
dont IDE des pays de l’EU-27 dans l’économie
déclarante (en Mio EUR) 6) 3 948,2 1 080,2 1 755,1 2 537,8 4 045,1 -714,1
3
Finances publiques Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Déficit/excédent public par rapport au PIB (en %) 6) -6,3 -1,9 -1,2 -1,9 -1,9 -5,4
Dette publique brute par rapport au PIB (en %) 6) 38,4 80,5 64,4 61,7 55,1 54,0
Indicateurs financiers Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Dette extérieure brute de l’ensemble de
l’économie, par rapport au PIB (en %) 83,1 127,7 97,4 90,4 79,4 75,1
Dette extérieure brute de l’ensemble de
l’économie, par rapport aux exportations totales
(en %) 178,7 259,1 202,3 200 192,4 192,4
Taux d’intérêt: taux de l’argent au jour le jour,
par an (en %) 1,7 15,4 11,6 16,3 15,0 7,1
Taux de change de l’euro: moyenne de la période
(1 euro = ... monnaie nationale) 10,6 28,3 30,1 32,1 28,9 30,9
Commerce extérieur de biens Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Valeur des importations: ensemble des biens,
ensemble des partenaires (en Mio EUR) 45 524,6s 35 459,2s 43 911,8s 48 423,0s 54 310,1s 47 490,1s
Valeur des exportations: ensemble des biens,
ensemble des partenaires (en Mio EUR) 38 277,4s 32 850,0s 38 297,5s 40 080,4s 44 711,.6s 43 052,6s
Balance commerciale: ensemble des biens,
ensemble des partenaires (en Mio EUR) -7 247,2s -2 609,2s -5 614,3s -8 342,6s -9 598,5s -4 437,5s
Termes de l’échange (indice des prix à
l’exportation/indice des prix à
l’importation * 100) (nombre) : : : : : :
Part des exportations vers les pays de l’EU-27, en
valeur des exportations totales (en %) : : : : : :
4
Part des importations des pays de l’EU-28, en
valeur des importations totales (en %) : : : : : :
Démographie Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Taux brut de variation naturelle de la population
(taux d’accroissement naturel): nombre de
naissances moins nombre de décès (pour mille
habitants) -4,4 -4,4 -5,0 -6,0 -6,5 -7,8e
Espérance de vie à la naissance: hommes (en
années) 65,2 68 68,3 68,1 68,4 :
Espérance de vie à la naissance: femmes (en
années) 75,3 77,6 78,0 78,0 78,3 :
Marché du travail Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Taux d’activité économique des personnes âgées
de 20 à 64 ans: proportion de la population
active parmi les 20-64 ans (en %) 7) 72,2 70,7 70,9 71,8 72,9 72,0
Taux d’emploi des personnes âgées de 20 à 64
ans: proportion des 20-64 ans ayant un emploi
(en %) 66,4 64,2 64,2 65,6 66,9 65,2
Taux d’emploi des hommes de 20 à 64 ans (en %) 71,1 69,5 69,4 70,5 72,7 70,8
Taux d’emploi des femmes de 20 à 64 ans (en %) 62,1 59,3 59,4 61,0 61,6 60,0
Taux d’emploi des personnes âgées de 55 à 64
ans: proportion des 55-64 ans ayant un emploi
(en %) 40,4 37,0 38,2 39,5 41,9 42,1
Emploi par grand secteur d’activité
Agriculture, sylviculture et pêche (en %) 8) 20,2 15,6 15,4 14,9 13,9 14,1
Industrie (en %) 8) 19,1 17,7 17,7 17,8 17,8 17,8
Construction (en %) 8) 6,4 6,6 6,6 6,5 7,1 7
Services (en %) 8) 54,3 60,1 60,3 60,8 61,2 61,1
5
Nombre d’actifs occupés dans le secteur public,
en part de l’emploi total, personnes âgées de 20
à 64 ans (en %) : : : : : :
Nombre d’actifs occupés dans le secteur privé, en
part de l’emploi total, personnes âgées de 20 à
64 ans (en %) : : : : : :
Taux de chômage: proportion de la population
active qui est au chômage (en %) 8) 8,1 9,3 9,5 8,8 8,2 9,5
Taux de chômage des hommes (en %) 8) 9,3 10,8 11,1 10 8,5 9,8
Taux de chômage des femmes (en %) 8) 6,8 7,7 7,7 7,4 7,9 9,1
Taux de chômage des jeunes: proportion de la
population active âgée de 15 à 24 ans au
chômage (en %) 17,4 23,0 18,9 17,9 15,4 19,3
Taux de chômage de longue durée: proportion de
la population active au chômage depuis 12 mois
au moins (en %) 8) 1,8 2,3 2,5 1,9 1,0 2,0
Cohésion sociale Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Salaires et traitements nominaux mensuels
moyens (en monnaie nationale) 9) 2 239,2 5 182,6 7 103,8 8 864,6 10 496,8 :
Indice des salaires et traitements réels (indice des
salaires et traitement nominaux divisé par
l’indice de l’inflation) (2016 = 100) : 100,0 119,1 134,0 147,1 157,9
Proportion de personnes exposées au risque de
pauvreté relative (après transferts) (%) 24,1 23,5 24,4 24,1 24,4 22,3
Infrastructure Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Longueur des autoroutes (en kilomètres) 15,0 15,0 15,0 15,0 15,0 15,0
Innovation et recherche Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Dépenses publiques pour l'éducation par rapport
au PIB (en %) 6,6 5 5,4 5,3 5,4 :
6
Dépenses intérieures brutes en recherche et
développement (R&D) par rapport au PIB (en %) 0,8 0,5 0,4 0,5 0,4 0,4
Environnement Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Indice des émissions de gaz à effet de serre en
équivalent CO2 (1990 = 100) 43,2e 35,8e 34,3e 36,0e 35,2e :
Électricité produite à partir de sources
renouvelables par rapport à la consommation
brute d’électricité (en %) 7,0 7,0 8,1 : : :
Énergie Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Production primaire de tous produits
énergétiques (en milliers de TEP) 78 712,0 66 323,0 58 863,0 60 883,0 60 095,0 :
Importations nettes de tous produits
énergétiques (en milliers de TEP) 51 260,0 29 152,0 35 145,0 33 795,0 34 768,0 :
Consommation intérieure brute d’énergie (en
milliers de TEP) 132 308,0 94 383,0 89 462,0 93 526,0 89 072,0 :
Agriculture Remarque 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Superficie agricole utilisée (en milliers d’hectares) 2) 41 275,6 41 274,2 41 274,3 41 259,9 41 138,4 41 144,2
Les données relatives à la politique européenne de voisinage-aux pays de l’Est sont fournies par les autorités statistiques nationales de chaque pays et sous leur seule
responsabilité, sur une base volontaire.
Depuis 2014, les données relatives à l’Ukraine excluent généralement la «République autonome de Crimée» illégalement annexée et la ville de Sébastopol, ainsi que les
territoires qui ne sont pas sous le contrôle du gouvernement ukrainien.
: = donnée non disponible
b = rupture de série
e = valeur estimée
p = donnée provisoire
s = estimation Eurostat
7
1) Depuis 2014, les données relatives à la population n’incluent pas la «République autonome de Crimée» illégalement annexée ni la ville de
Sébastopol. Les statistiques les plus récentes couvrent les territoires qui étaient sous le contrôle du gouvernement ukrainien avant le
début de l’agression militaire perpétrée par la Russie le 24 février 2022.
2) Données du service de l’État chargé de la géodésie, de la cartographie et du cadastre de l’Ukraine. 2017-2021: les données sont fournies
conformément à la nouvelle classification des types de terres. Sont inclus la «République autonome de Crimée» illégalement annexée et
la ville de Sébastopol, ainsi que les territoires qui ne sont pas sous le contrôle du gouvernement ukrainien.
3) 2016-2018: personnes âgées de 15 à 70 ans. 2019-2020: personnes de 15 ans et plus.
4) Indice initialement fourni: 2010 = 100. Révision: 2015 = 100.
5) Depuis l’année 2020, la Banque nationale d’Ukraine a amélioré la compilation des investissements directs étrangers,
dans le cadre de laquelle les bénéfices réinvestis des sociétés non financières ont été intégrés dans les données relatives
aux flux d’IDE et aux encours. Par conséquent, les données relatives à la balance des paiements, à la PEG et aux IDE pour
l’exercice 2015-2019 ont été révisées.
6) Dette de l’État et dette garantie par l’État.
7) Fondé sur les données relatives à la population active - à la main-d’œuvre de 2019.
8) Personnes âgées de 15 à 70 ans.
9) Les données concernent les entreprises et leurs divisions indépendantes comptant 10 salariés ou plus.


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 17.6.2022
COM(2022) 407 final
ANNEX
BILAG
til
MEDDELSE FRA KOMMISSIONEN
TIL EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE RÅD OG RÅDET
Kommissionens udtalelse om Ukraines ansøgning om medlemskab af Den Europæiske
Union
Offentligt
KOM (2022) 0407 - Meddelelse
Europaudvalget 2022
DA DA
STATISTISKE DATA (udtrukket den
11.5.2022)
Ukraine
Basisdata Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Befolkning (1 000) 1) 45 782,6 42 590,9b 42 414,9 42 216,8 41 983,6 41 732,8 41 418,7
Landets samlede areal (km²) 2) 603 548,0 603 549,0 603 549,0 603 549,0 603 549,0 603 549,0
Nationalregnskaber Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Bruttonationalprodukt (BNP) (mio. i
national valuta) 1 120 585,0 2 385 367,0 2 981 227,0 3 560 302,0p 3 977 198,0p 4 191 864,0p
Bruttonationalprodukt (BNP) (mio. EUR) 106 388,7 84 312,6 99 360,5 110 764,8p 137 372,9p 136 153,2p
BNP (EUR pr. indbygger) 2 319,3 1 975,8 2 338,7 2 620,4p 3 268,6p 3 261,5p
BNP pr. indbygger (i købekraftsstandarder
(KKS)) : : : : : :
BNP pr. indbygger (i KKS), i forhold til EU-
gennemsnittet (EU-28 = 100) : : : : : :
Realvækst i BNP: ændring i forhold til det
foregående års BNP (%) 4,1 2,4 2,4 3,5p 3,2p – 4,0p
Beskæftigelsesvækst
(nationalregnskabsdata), i forhold til det
foregående år (%) 3) 0,4 – 1,0 – 0,7 1,3 1,9 – 4,0
Bruttoværditilvækst fordelt på
hovedsektorer
Landbrug, skovbrug og fiskeri (%) 8,4 13,8 12,1 12,0 10,4 10,8
Industri (%) 25,3 25,0 25,0 24,8 23,2 21
Byggesektor (%) 3,7 2,3 2,6 2,7 3,1 3,3
Tjenesteydelser (%) 62,6 58,9 60,3 60,5 63,3 64,9
DA DA
Udgifter til konsum som andel af BNP (%) 84,4 85,2 87,8 90,2 93,2 93,7
Faste bruttoinvesteringer som andel af BNP
(%) 18,1 15,5 15,8 17,7 17,6 13,0
Lagerændringer som andel af BNP (%) 0,3 6,2 4,2 0,9 – 2,7 – 5,6
Eksport af varer og tjenesteydelser i
forhold til BNP (%) 46,5 49,3 48,1 45,2 41,2 39,1
Import af varer og tjenesteydelser i forhold
til BNP (%) 49,3 56,2 55,9 54 49,3 40,2
Faste bruttoinvesteringer i den offentlige
sektor i procent af BNP (%) : : : : : :
Virksomheder Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Mængdeindeks for industriproduktion
(2015 = 100) 4) 130,6 105,7 111,4 114,6 115,5 108,1
Inflationsrate og boligpriser Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Forbrugerprisindeks, ændring i forhold til
det foregående år (%) : 13,9 14,5 10,9 7,9 2,8
Betalingsbalance Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Betalingsbalance: løbende poster i alt (mio.
EUR) 5) – 2 272,3 – 1 685,2 – 3 078,6 – 5 443,0 – 3 681,5 – 4 611,7
Betalingsbalancens løbende poster:
handelsbalance (mio. EUR) – 3 000,1 – 5 827,9 – 7 751,0 – 9 628,5 – 11 168,7 – 2 082,1
Betalingsbalancens løbende poster:
tjenester, netto (mio. EUR) – 4 230,4 441,6 814,6 1 130,6 1 562,2 3 852,6
Direkte investeringer (FDI) i udlandet (mio.
EUR) 554,5 14,5 7,1 – 4,2 578,5 71,8
DA DA
heraf den indberettende økonomis FDI i
EU-27-landene (mio. EUR) 527,1 14,5 1,8 0,8 575,8 71,8
Udenlandske direkte investeringer (FDI) i
den indberettende økonomi (mio. EUR) 6) 4 893,4 3 440,9 3 272,7 3 770,0 5 231,3 – 30,6
heraf EU-27-landenes FDI i den
indberettende økonomi (mio. EUR) 6) 3 948,2 1 080,2 1 755,1 2 537,8 4 045,1 – 714,1
Offentlige finanser Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Offentligt underskud/overskud i forhold til
BNP (%) 6) – 6,3 – 1,9 – 1,2 – 1,9 – 1,9 – 5,4
Offentlig bruttogældskvote (% af BNP) 6) 38,4 80,5 64,4 61,7 55,1 54,0
Finansielle indikatorer Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Udlandsgæld for hele økonomien, brutto
(% af BNP) 83,1 127,7 97,4 90,4 79,4 75,1
Udlandsgæld for hele økonomien i forhold
til samlet eksport, brutto (% ) 178,7 259,1 202,3 200 192,4 192,4
Rentesatser: dag-til-dag-rente pr. år (%) 1,7 15,4 11,6 16,3 15,0 7,1
Euroens vekselkurser: gennemsnitlig
periode (1 EUR =... national valuta) 10,6 28,3 30,1 32,1 28,9 30,9
Udenrigshandel med varer Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Importværdi: alle varer, alle partnere (mio.
EUR) 45 524,6s 35 459,2s 43 911,8s 48 423,0s 54 310,1s 47 490,1s
Eksportværdi: alle varer, alle partnere
(mio. EUR) 38 277,4s 32 850,0s 38 297,5s 40 080,4s 44 711,6s 43 052,6s
Handelsbalance: alle varer, alle partnere
(mio. EUR) – 7 247,2s – 2 609,2s – 5 614,3s – 8 342,6s – 9 598,5s – 4 437,5s
DA DA
Bytteforhold
(eksportprisindeks/importprisindeks * 100)
(antal) : : : : : :
Andel af eksporten til EU-27-lande i værdi
af den samlede eksport (%) : : : : : :
Andel af importen fra EU-28-lande i værdi
af den samlede import (%) : : : : : :
Demografi Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Bruttotal for naturlig befolkningsændring
(naturlig vækstrate): antal fødsler minus
dødsfald (pr. 1 000 indbyggere) – 4,4 – 4,4 – 5,0 – 6,0 – 6,5 – 7,8e
Forventet middellevetid ved fødsel: mænd
(år) 65,2 68 68,3 68,1 68,4 :
Forventet middellevetid ved fødsel:
kvinder (år) 75,3 77,6 78,0 78,0 78,3 :
Arbejdsmarked Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Erhvervsfrekvens for personer i alderen 20-
64: andel af befolkningen i alderen 20-64,
der er erhvervsaktiv (%) 7) 72,2 70,7 70,9 71,8 72,9 72,0
Beskæftigelsesfrekvens for personer i
alderen 20-64: andel af befolkningen i
alderen 20-64, der er i beskæftigelse (%) 66,4 64,2 64,2 65,6 66,9 65,2
Beskæftigelsesfrekvens for mænd i alderen
20-64 (%) 71,1 69,5 69,4 70,5 72,7 70,8
Beskæftigelsesfrekvens for kvinder i
alderen 20-64 (%) 62,1 59,3 59,4 61,0 61,6 60,0
DA DA
Beskæftigelsesfrekvens for personer i
alderen 55-64: andel af befolkningen i
alderen 55-64, der er i beskæftigelse (%) 40,4 37,0 38,2 39,5 41,9 42,1
Beskæftigelse fordelt på hovedsektorer
Landbrug, skovbrug og fiskeri (%) 8) 20,2 15,6 15,4 14,9 13,9 14,1
Industri (%) 8) 19,1 17,7 17,7 17,8 17,8 17,8
Byggesektor (%) 8) 6,4 6,6 6,6 6,5 7,1 7
Tjenesteydelser (%) 8) 54,3 60,1 60,3 60,8 61,2 61,1
Personer ansat i den offentlige sektor som
andel af den samlede beskæftigelse,
personer i alderen 20-64 (%) : : : : : :
Personer ansat i den private sektor som
andel af den samlede beskæftigelse,
personer i alderen 20-64 (%) : : : : : :
Arbejdsløshed: andel af arbejdsstyrken, der
er arbejdsløs (%) 8) 8,1 9,3 9,5 8,8 8,2 9,5
Arbejdsløshed blandt mænd (%) 8) 9,3 10,8 11,1 10 8,5 9,8
Arbejdsløshed blandt kvinder (%) 8) 6,8 7,7 7,7 7,4 7,9 9,1
Ungdomsarbejdsløshed: andel af
arbejdsstyrken i alderen 15-24, der er
arbejdsløs (%) 17,4 23,0 18,9 17,9 15,4 19,3
Langtidsledighed: andel af arbejdsstyrken,
der har været arbejdsløs i mindst 12
måneder (%) 8) 1,8 2,3 2,5 1,9 1,0 2,0
Social samhørighed Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Gennemsnitlig nominel månedlig løn
(national valuta) 9) 2 239,2 5 182,6 7 103,8 8 864,6 10 496,8 :
DA DA
Reallønsindeks (indeks for nominelle
lønninger divideret med inflationsindekset)
(2016 = 100) : 100,0 119,1 134,0 147,1 157,9
Andel af personer, der er i risiko for relativ
fattigdom (efter overførsler) (%) 24,1 23,5 24,4 24,1 24,4 22,3
Infrastruktur Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Motorvejsnet (kilometer) 15,0 15,0 15,0 15,0 15,0 15,0
Innovation og forskning Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Offentlige udgifter til uddannelse i forhold
til BNP (%) 6,6 5 5,4 5,3 5,4 :
Bruttonationaludgifter til FoU i forhold til
BNP (%) 0,8 0,5 0,4 0,5 0,4 0,4
Miljø Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Indeks for drivhusgasemissioner, CO2-
ækvivalent (1990 = 100) 43,2e 35,8e 34,3e 36,0e 35,2e :
Elektricitet produceret fra vedvarende
energikilder i forhold til bruttoelforbruget
(%) 7,0 7,0 8,1 : : :
Energi Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Primærproduktion af alle energiprodukter
(1 000 TOE) 78 712,0 66 323,0 58 863,0 60 883,0 60 095,0 :
Nettoimport af alle energiprodukter (1 000
TOE) 51 260,0 29 152,0 35 145,0 33 795,0 34 768,0 :
Indenlandsk bruttoenergiforbrug (1 000
TOE) 132 308,0 94 383,0 89 462,0 93 526,0 89 072,0 :
DA DA
Landbrug Note 2010 2016 2017 2018 2019 2020
Udnyttet landbrugsareal (1 000 ha) 2) 41 275,6 41 274,2 41 274,3 41 259,9 41 138,4 41 144,2
Dataene for de østlande, der er omfattet af den europæiske naboskabspolitik, leveres på frivillig basis af de nationale statistikmyndigheder i de enkelte
lande og på deres eget ansvar.
Siden 2014 har data for Ukraine generelt udelukket den ulovligt annekterede Autonome Republik Krim og byen Sevastopol og de områder, som ikke er
under den ukrainske regerings kontrol.
: = foreligger ikke
b = brud i serie
e = skøn
p = foreløbig
s = skøn fra Eurostat
1) Siden 2014 omfatter befolkningsdata ikke den ulovligt annekterede Autonome Republik Krim og byen Sevastopol. De
seneste statistikker dækker de områder, som var under den ukrainske regerings kontrol, inden Ruslands militære aggression
begyndte den 24. februar 2022.
2) Data fra statstjenesten for geodæsi, kartografi og matrikler i Ukraine. 2017-2021: Data angives i henhold til den nye
klassifikation af områdetyper. Herunder den ulovligt annekterede Autonome Republik Krim og byen Sevastopol og de
områder, som ikke er under den ukrainske regerings kontrol.
3) 2016-2018: Personer i alderen 15-70 år. 2019-2020: Personer på 15 år og derover.
4) Oprindeligt angivet indeks: 2010 = 100. Omregnet til 2015 = 100.
5) Ukraines nationalbank har siden 2020 forbedret indsamlingen af udenlandske direkte investeringer, hvor
ikkefinansielle selskabers reinvesterede indtjening er blevet indarbejdet i data om strømme og beholdninger
af udenlandske direkte investeringer. Derfor blev betalingsbalance-, IIP- og FDI-data for 2015 og 2019
revideret.
6) Statsgæld og statsgaranteret gæld
DA DA
7) Notering af antallet af erhvervsaktive personer er fra 2019 baseret på arbejdsstyrken.
8) Personer i alderen 15-70 år.
9) Data henviser til virksomheder og deres uafhængige afdelinger med 10 eller flere ansatte.


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 17.6.2022
COM(2022) 407 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, DET
EUROPÆISKE RÅD OG RÅDET
Kommissionens udtalelse om Ukraines ansøgning om medlemskab af Den Europæiske
Union
Offentligt
KOM (2022) 0407 - Meddelelse
Europaudvalget 2022
1
A. INDLEDNING
Ambitionen om at høre til i Den Europæiske Union har i mange år været en vigtig prioritet for
Ukraine, dets regeringer og borgere. Den har været en drivkraft for demokratiske ændringer
gennem det seneste årti og for en række vigtige reformer, der bygger på europæiske værdier.
Den daværende præsidents beslutning i slutningen af 2013 om ikke at undertegne
associeringsaftalen mellem EU og Ukraine, som for mange ukrainere symboliserede en vej
mod Den Europæiske Union, førte til omfattende protester mod myndighederne.
Efterfølgende slog Den Russiske Føderation til mod Ukraine og accepterede ikke det
ukrainske folks selvstændige beslutning. Selv om Ukraine mistede kontrollen over en del af
sit territorium og led menneskelige og økonomiske tab som følge af konflikten i den østlige
del af landet, har det gennem årene udviklet sig som et modstandsdygtigt demokrati, der
nærmer sig Den Europæiske Union og gradvist tilpasser sig gældende EU-ret.
a) Ansøgning om medlemskab
Den 28. februar 2022, fem dage efter at Rusland indledte sin omfattende uprovokerede og
uberettigede aggression, fremlagde Ukraine sin ansøgning om medlemskab af Den
Europæiske Union. Den 7. marts 2022 anmodede Rådet for Den Europæiske Union
Kommissionen om at afgive udtalelse om denne ansøgning. EU's stats- og regeringschefer
godkendte denne afgørelse på ledernes uformelle møde i Versailles1
.
I artikel 49 i traktaten om Den Europæiske Union fastsættes det, at "Enhver europæisk stat,
som respekterer værdierne i artikel 2 og forpligter sig til at fremme dem, kan ansøge om at
blive medlem af Unionen. Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter underrettes om
denne ansøgning. Den ansøgende stat retter sin ansøgning til Rådet, som træffer afgørelse
med enstemmighed efter høring af Kommissionen og efter godkendelse fra Europa-
Parlamentet, der udtaler sig med et flertal blandt sine medlemmer. De kriterier for
medlemskab, som Det Europæiske Råd er nået til enighed om, skal tages i betragtning."
Det fastsættes i artikel 2, at "Unionen bygger på værdierne respekt for den menneskelige
værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne,
herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Dette er medlemsstaternes fælles
værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance,
retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd."
Dette er det retlige grundlag for Kommissionens udtalelse.
I juni 1993 konkluderede Det Europæiske Råd på sit møde i København, at:
"Tiltrædelse vil finde sted, så snart et land er i stand til at påtage sig forpligtelserne ved et
medlemskab og opfylder de givne økonomiske og politiske betingelser.
Medlemskab kræver:
- at ansøgerlandet har opnået institutionel stabilitet, som garanterer demokrati,
retsstatsforhold, menneskerettigheder samt respekt for og beskyttelse af mindretal
- en fungerende markedsøkonomi samt evne til at klare konkurrencepresset og
markedskræfterne i Unionen
- at ansøgeren er i stand til at påtage sig forpligtelserne ved et medlemskab, herunder
er i stand til at tilslutte sig målet om en politisk, økonomisk og monetær union".
1
20220311-versailles-declaration-da.pdf (europa.eu)
2
Det Europæiske Råd henviste på sit møde i Madrid i december 1995 til, at der var behov for,
"at der kan skabes de rette betingelser for [ansøgerlandenes] gradvise og harmoniske
integration navnlig ved hjælp af udvikling af markedsøkonomien, tilpasning af deres
administrative apparat og tilvejebringelse af stabile økonomiske og monetære forhold".
I december 2006 udtrykte Det Europæiske Råd enighed om, at "udvidelsesstrategien, som
bygger på konsolidering, konditionalitet og kommunikation, sammen med EU's kapacitet til at
integrere nye medlemmer udgør grundlaget for en fornyet enighed om udvidelse".
I denne udtalelse vurderer Kommissionen Ukraines ansøgning på grundlag af landets evne til
at opfylde de kriterier, der blev fastsat af Det Europæiske Råd i København i 1993 og i
Madrid i 1995, navnlig hvad angår landets administrative kapacitet. I udtalelsen tages der
også hensyn til Ukraines bestræbelser på at opfylde dets forpligtelser i henhold til
associeringsaftalen og aftalen om et vidtgående og bredt frihandelsområde, som trådte i kraft
den 1. september 2017. Kommissionen vil vurdere virkningerne af Ukraines tiltrædelse for
EU's politikområder på et senere tidspunkt.
Den metode, der er anvendt ved udarbejdelsen af udtalelsen, svarer til den metode, der blev
anvendt i forbindelse med Kommissionens tidligere udtalelser. Ukraine modtog den 8. april
2022 spørgeskemaet om de politiske og økonomiske kriterier og den 13. april spørgeskemaet
om kapitlerne om gældende EU-ret og fremsendte sine svar henholdsvis den 17. april og den
9. maj. Denne udtalelse er en strukturel vurdering i forhold til fastlagte kriterier, og den
bygger på den viden, der er opnået gennem mange års tæt samarbejde mellem EU og Ukraine.
b) Forbindelser mellem Den Europæiske Union og Ukraine
Otte år efter den ulovlige annektering af Krim og destabiliseringen af det østlige Ukraine i
2014 indledte Rusland den 24. februar 2022 en omfattende militær invasion mod hele landet.
Mere end syv millioner mennesker er flygtet til andre lande, især til EU's medlemsstater og
Republikken Moldova, og der er næsten otte millioner internt fordrevne i Ukraine. EU har
vedtaget flere pakker af hidtil usete sanktioner mod Rusland2
. Det har også øget sin politiske,
finansielle, humanitære og militære støtte betydeligt. Europæiske borgere har udvist hidtil
uset solidaritet gennem utallige private initiativer. I løbet af krigen har den ukrainske regering
udvist en bemærkelsesværdig institutionel styrke, beslutsomhed og evne til at fungere. Den
formåede hurtigt at besvare EU-spørgeskemaet om ansøgningen om medlemskab.
Forbindelserne mellem EU og Ukraine går helt tilbage til tiden efter Ukraines
uafhængighedserklæring i 1991. I juni 1994 undertegnede EU en partnerskabs- og
samarbejdsaftale med Ukraine, som trådte i kraft i marts 1998. Det politiske og økonomiske
samarbejde blev styrket i 2004, da Ukraine blev en prioriteret partner for EU inden for den
europæiske naboskabspolitik, og det blev yderligere styrket med lanceringen af
østpartnerskabsinitiativet i 2009.
Integration med Den Europæiske Union har i mange år været en vigtig udenrigs- og
indenrigspolitisk dimension i Ukraine. Den orange revolution i 2004 mod valgsvindel og
korruption handlede også om at tilnærme sig Vesten og om integration med EU. Efter
parlamentsvalget i marts 2006 besluttede EU at indlede konsultationer med henblik på
forhandlinger om en ny udvidet aftale med Ukraine. Forhandlingerne blev indledt i marts
2007. Udkastet til associeringsaftalen blev paraferet i marts 2012. Euromaidanrevolutionen i
2014 blev udløst af, at Ukraines daværende præsident nægtede at undertegne
associeringsaftalen/det vidtgående og brede frihandelsområde.
2
EU's sanktionskort — https://www.sanctionsmap.eu/#/main
3
Efter Euromaidanrevolutionen annekterede Rusland ulovligt Krim og støttede ulovlige
væbnede grupper i det østlige Ukraine. EU og det internationale samfund fordømte disse
alvorlige overtrædelser af folkeretten, og EU indførte efterfølgende sanktioner mod Den
Russiske Føderation.
Ukraines nye regering, der efterfulgte Euromaidanrevolutionen, undertegnede den politiske
del af associeringsaftalen i marts 2014. Den økonomiske del af associeringsaftalen/det
vidtgående og brede frihandelsområde blev undertegnet efter præsidentvalget i maj 2014.
Større dele af aftalen har fundet midlertidig anvendelse siden 2014. I september 2017 trådte
associeringsaftalen/det vidtgående og brede frihandelsområde fuldt ud i kraft.
Associeringsaftalen/det vidtgående og brede frihandelsområde danner grundlag for en politisk
associering og økonomisk integration mellem Den Europæiske Union og Ukraine. I
præamblen anerkendte EU Ukraines europæiske ambitioner og hilste Ukraines europæiske
valg velkommen, herunder landets tilsagn om at opbygge et velforankret og bæredygtigt
demokrati og en markedsøkonomi. Aftalen er på nuværende tidspunkt det vigtigste bilaterale
retlige instrument, der tjener som grundlag for uddybning af de politiske bånd, stærkere
økonomiske forbindelser, fremme af fælles værdier og øget samarbejde på områder af fælles
interesse. På grundlag af associeringsaftalen/det vidtgående og brede frihandelsområde er det
lykkedes Ukraine at gennemføre en række vanskelige reformer og tilpasse sin lovgivning til
EU på mange områder.
Civilsamfundsplatformen EU-Ukraine er et af de organer, der er blevet oprettet inden for
rammerne af associeringsaftalen mellem Den Europæiske Union og Ukraine. Den giver
civilsamfundsorganisationer på begge sider mulighed for at overvåge
gennemførelsesprocessen og udarbejde anbefalinger til de relevante myndigheder.
I 2019 blev det i en forfatningsændring, som fik opbakning af 335 ud af 450 medlemmer i det
ukrainske parlament, fastlagt, at statens strategiske kurs var "Ukraines fulde medlemskab i
Den Europæiske Union og Den Nordatlantiske Traktats Organisation".
Ukraine er kontraherende part i energifællesskabstraktaten og i aftalen om det fælles
luftfartsområde, hvilket har bidraget til, at den ukrainske lovgivning tilnærmes gældende EU-
ret. Ukraine er en del af det udvidede TEN-T-net.
Ukrainske statsborgere har siden den 11. juni 2017 kunnet rejse ind i Schengenområdet uden
krav om visum. Der har siden 2007 været en tilbagetagelsesaftale mellem Den Europæiske
Union og Ukraine.
EU og Ukraine har siden 1997 holdt møder på højt plan. Indtil nu har der i alt været afholdt
23 topmøder mellem EU og Ukraine på præsidentniveau. Siden da har forbindelserne udviklet
sig med øget engagement og momentum. De nye dialoger mellem EU og Ukraine om den
grønne pagt og cybersikkerhed, der blev indledt i 2021, er gode eksempler på en udvidelse af
samarbejdet på områder af fælles strategisk interesse. EU blev i 2021 sammen med mange
andre internationale partnere medlem af den internationale Krimplatform, der blev oprettet af
Ukraine som en rådgivende koordineringsstruktur med henblik på fredeligt at bringe Ruslands
ulovlige annektering af halvøen til ophør.
Ukraine er fuldgyldigt medlem af De Forenede Nationer og af Europarådet og er en
deltagende stat i Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE).
EU har ydet væsentlig finansiel bistand til Ukraine, hvilket fra 2014 til 2021 har beløbet sig
til 1,7 mia. EUR i tilskud inden for rammerne af det europæiske naboskabsinstrument, 5,6
mia. EUR i form af lån under fem makrofinansielle bistandsprogrammer, 194 mio. EUR i
4
humanitær bistand og 355 mio. EUR fra udenrigspolitiske instrumenter. EU yder støtte til
Ukraine med henblik på politikudvikling og omfattende reformer med stærk inddragelse af
medlemsstaterne i en Team Europe-ånd. I den nuværende flerårige programmering har
Kommissionen øget sit fokus på flagskibsinvesteringer og -prioriteter i en økonomisk plan og
investeringsplan3
, som har til formål at få frigjort op til 6,5 mia. EUR i offentlige og private
investeringer for landet og vil danne grundlag for den fremtidige genopbygning. Den tilgang,
der er udviklet inden for rammerne af den økonomisk plan og investeringsplanen, vil tjene
som et godt grundlag for eventuelle fremtidige genopbygningsplaner.
Siden den russiske invasion har EU øget sin støtte betydeligt og mobiliseret omkring 4,1 mia.
EUR til Ukraines samlede økonomiske, sociale og finansielle modstandsdygtighed i form af
makrofinansiel nødbistand, budgetstøtte, nødhjælp, kriseberedskab og humanitær bistand.
Dette omfatter også militære bistandsforanstaltninger til støtte for Ukraine under den
europæiske fredsfacilitet, der beløber sig til 2 mia. EUR, og som vil blive anvendt til at
godtgøre EU's medlemsstater for deres militære støtte i naturalier til Ukraine.
Før og under Ruslands angrebskrig har EU arbejdet sammen med finansielle institutioner for
at støtte Ukraine. Siden 2014 har Den Europæiske Investeringsbank og Den Europæiske Bank
for Genopbygning og Udvikling mobiliseret 9,5 mia. EUR i lån til Ukraine. Heraf har EIB
udbetalt 668 mio. EUR til Ukraines budget i de seneste uger. EU arbejder også tæt sammen
med Verdensbanken og Den Internationale Valutafond, som har været vigtige partnere i den
ukrainske indsats siden 2014.
Siden 2014 har EU med oprettelsen af støttegruppen for Ukraine ændret sine
bistandsprogrammer. EU bevægede sig væk fra individuelle projekter til større
sammenhængende støttepakker til centrale reformer og opbygning af statslige institutioner.
Denne vigtige ændring vil være meget relevant i genopbygningen og reformen af Ukraine
efter krigen.
Siden 2016 har Ukraine gradvist øget sin deltagelse i EU-programmer, som delvist er blevet
medfinansieret af EU. Ukraine deltager navnlig i Horisont 2020 og Horisont Europa,
forsknings- og uddannelsesprogrammet for Euratom, Cosme og programmerne Et Kreativt
Europa og EU4Youth. Organisationer og enkeltpersoner fra Ukraine kan desuden drage fordel
af visse aktiviteter under programmerne Erasmus+ og Det Europæiske Solidaritetskorps. I
visse andre programmer såsom Den Europæiske Hav- og Fiskerifond deltager Ukraine på ad
hoc-basis i udvalgte tiltag. Ukraine deltager i flere Interregprogrammer og er medlem af EU's
makroregionale strategi for Donauområdet.
Ukraine har indgået arbejdsaftaler, samarbejdsaftaler eller aftalememoranda med en række
EU-agenturer såsom Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex), Den
Europæiske Unions Agentur for Uddannelse inden for Retshåndhævelse (CEPOL), Det
Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og Narkotikamisbrug (EMCDDA), Den
Europæiske Unions Agentur for Strafferetligt Samarbejde (Eurojust), Den Europæiske
Politienhed (Europol), Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), Den
Europæiske Unions Luftfartssikkerhedsagentur (EASA), Det Europæiske Agentur for
Søfartssikkerhed (EMSA), Den Europæiske Unions Jernbaneagentur, Det Europæiske
Lægemiddelagentur (EMA), Det Europæiske Arbejdsmiljøagentur (EU-OSHA), Det
Europæiske Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme (ECDC) og andre.
Ukraine deltager uden stemmeret i Kontoret for Sammenslutningen af Europæiske
3
SWD(2021) 186 final.
5
Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC-kontoret). De
proceduremæssige foranstaltninger for Ukraines deltagelse i Life-programmet er gennemført.
Ukraine deltager i Det Østlige Partnerskab. Det Østlige Partnerskab er baseret på princippet
om inklusivitet og differentiering. Ruslands krig i Ukraine har vist, at multilateralt samarbejde
og samhørighed nu er vigtigere end nogensinde før, og det samme gælder styrkelsen af
modstandsdygtigheden i området. Det vil også være vigtigt fremover at fokusere på bilaterale
forbindelser, så Ukraine kan få gennemført vigtige reformer, bl.a. inden for regeringsførelse,
retsvæsenet og retsstaten.
B. KRITERIER FOR MEDLEMSKAB
1. POLITISKE KRITERIER
Denne vurdering er baseret på københavnerkriterierne vedrørende institutionel stabilitet, som
garanterer demokrati, retsstatsforhold, menneskerettigheder samt respekt for og beskyttelse af
mindretal.
1.1 Demokrati
Det er fastsat i Ukraines forfatning, at landet er et parlamentarisk-præsidentielt demokrati,
hvor den parlamentariske forsamling (Verkhovna Rada) har den lovgivende magt, regeringen
har den udøvende magt, og præsidenten har væsentlige udøvende beføjelser.
Forfatningen sikrer de grundlæggende principper om en demokratisk stat, herunder
retsstatsforhold, frie valg og beskyttelse af menneskerettighederne. Forfatningen indeholder
udtrykkelige bestemmelser om folkerettens forrang. Gældende internationale traktater er
således bindende for Ukraine og udgør en integreret del af landets nationale lovgivning.
Det eneste organ, der kan fortolke forfatningen og afgøre, hvorvidt lovgivningen er i
overensstemmelse med den, er Ukraines forfatningsdomstol. Der er stadig et presserende
behov for at reformere den i overensstemmelse med Venedigkommissionens anbefalinger. Et
centralt element i en sådan reform er indførelsen af en troværdig og gennemsigtig
udvælgelsesprocedure for udnævnelse af dommere til Ukraines forfatningsdomstol, herunder
en integritetskontrol. Den relevante lovgivning er under behandling i parlamentet.
I henhold til forfatningen er Ukraines præsident statsoverhoved og vælges direkte af
borgerne for en femårig embedsperiode. Ansvaret for udenrigspolitikken ligger formelt hos
præsidenten, som også er den øverstbefalende for hæren. Præsidenten har ret til at vælge
forsvars- og udenrigsministrene og udnævne lokale guvernører. Den udøvende magt udøves
af regeringen, der består af en premierminister, en førstevicepremierminister, tre
vicepremierministre og 18 ministre. Regeringen har generelt tilstrækkelig kapacitet til
politikplanlægning. I løbet af krigen har den ukrainske regering udvist institutionel
modstandsdygtighed og evne til at fungere, og er forblevet en pålidelig international partner.
Parlamentet, kaldet Verkhovna Rada, er Ukraines lovgivende organ, som udøver effektiv
demokratisk kontrol med den udøvende magt. Parlamentet spiller en central rolle med hensyn
til at udnævne og afskedige regeringen og ledere og medlemmer af en række andre offentlige
institutioner. Det består af 450 medlemmer, som vælges for en femårig periode. Der er fortsat
26 ledige pladser i Verkhovna Rada, da valg til disse pladser ikke har været afholdt i Den
Autonome Republik Krim og byen Sevastopol (Krim), der er ulovligt annekteret af Den
Russiske Føderation, eller i de dele af regionerne Donetsk og Luhansk, der er uden for
regeringens kontrol. Parlamentet godkendte præsidentens beslutning om at indføre
6
undtagelsestilstand på grund af den omfattende russiske militære aggression i februar 2022,
men lovgivningsarbejdet fortsætter i denne periode.
Den politiske udvikling i Ukraine og anbefalinger fra relevante internationale organisationer
har ført til gentagne ændringer af det valgsystem, der anvendes til parlamentsvalg. I 2019
blev der vedtaget en ny valglov, som regulerer alle typer valg, for at bringe loven generelt i
overensstemmelse med relevante internationale standarder. Loven indførte bl.a. et system
med forholdstalsvalg med fri adgang til at skrive sig på valglisten, gav stemmeret til internt
fordrevne og styrkede kønskvoter. Den blev første gang sat på prøve ved lokalvalget i 2020,
hvor det blev klart, at der var behov for yderligere ændringer vedrørende gennemsigtighed i
kampagnefinansiering, afbalanceret og upartisk mediedækning og visse aspekter af
procedurerne for behandling af valgklager og -anker. Loven om nationale folkeafstemninger
blev vedtaget i januar 2021, og arbejdet med loven om lokale folkeafstemninger er i gang.
OSCE-Kontoret for Demokratiske Institutioner og Menneskerettigheder (ODIHR) vurderede
det seneste præsidentvalg, som afholdes i to runder, og de tidlige valg i 2019 som pluralistiske
og fandt, at begge generelt blev afholdt med respekt for de grundlæggende rettigheder og
frihedsrettigheder. Der blev fremsat nogle anbefalinger, som der følges op på.
Det er relativt begrænset, hvor tit der anvendes hasteprocedurer til at vedtage lovgivning,
herunder på områder, der er relevante for gældende EU-ret. Omfattende konsekvensanalyser
af den foreslåede lovgivning og lovgivningsmæssigt tilsyn med den udøvende magt, herunder
overvågning af lovgivningens gennemførelse, skal styrkes.
Der blev i 2016 indført offentlig finansiering af politiske partier som et middel til at styrke
deres finansielle og institutionelle kapacitet. Fuld genoprettelse af de politiske partiers
finansielle rapporteringsforpligtelser, der blev suspenderet under covid-19-pandemien,
afventer Parlamentets godkendelse. Efter begyndelsen af den omfattende russiske militære
aggression i februar 2022 besluttede de ukrainske myndigheder at forbyde 11 politiske partier,
der anses for at fremme russiske interesser.
Ukraine har et dynamisk civilsamfund, som spiller en aktiv rolle i forbindelse med fremme af
og tilsyn med reformer. De ukrainske civilsamfundsorganisationers ekspertise inden for
reformer af vigtige sektorer gør dem til en værdifuld partner for regeringen og en vigtig aktør
for levering af lokale tjenesteydelser. De retlige rammer sikrer beskyttelse af forenings-,
ytrings- og forsamlingsfriheden. Der er truffet foranstaltninger til at støtte registreringen af
civilsamfundsorganisationer og forenkle reglerne om indberetning og beskatning. Selv om der
er et meget åbent civilt rum, har borgeraktivister været udsat for pres og trusler på grund af
lokale særinteresser, hvilket i nogle tilfælde har ført til vold. Myndighederne fordømmer
sådanne angreb og har optrappet efterforskningerne, men der er behov for en yderligere
indsats for at sikre, at sådanne forbrydelser straffes.
1.2. Reform af den offentlige forvaltning
Ukraine har gjort fremskridt med hensyn til at forbedre sin offentlige forvaltning siden 2014.
De retlige rammer for en moderne offentlig forvaltning er stort set på plads. De er dog endnu
ikke gennemført fuldt ud.
Ukraine har en veludviklet strategisk ramme for reform af den offentlige forvaltning og
har siden 2016 udarbejdet og gennemført strategier for reformen af den offentlige forvaltning
i overensstemmelse med standarderne i de europæiske principper for offentlig forvaltning.
Yderligere fremskridt vil kræve et mere intensivt engagement på højeste politiske niveau. Der
7
er behov for en yderligere indsats fra Ukraines side for at sikre tilstrækkelig administrativ
kapacitet til at gennemføre og håndhæve lovgivning, især med hensyn til inspektion.
Effektiv levering af offentlige tjenester har været et stærkt politisk krav siden 2014. Siden
2019 har regeringen bl.a. indført foranstaltninger med henblik på at: forenkle og overvåge
leveringen af tjenesteydelser fjerne overflødige ekspeditionskontorer og forbedre feedback.
Desuden har den udarbejdet en lov om strømlining af administrationsgebyret, skabt
betingelserne for e-tjenester (webportaler, lægge administrative tjenester online og
interoperabilitet), og ved lov defineret de særlige forhold, der gør sig gældende for levering af
offentlige (elektroniske) tjenester. Ukraine har en avanceret digital forvaltning, hvor landets
borgere har let adgang til offentlige tjenester via en onlineplatform og applikation på
mobiltelefonen, der på under to år allerede benyttes af 14 mio. brugere. E-deltagelse i den
politiske proces har øget regeringens effektivitet og gennemsigtighed og fremmet dialogen
mellem regeringen og borgerne.
Ukraine har forbedret forvaltningen af offentlige finanser betydeligt siden sin første strategi
for forvaltning af offentlige finanser i 2013. Strategien for forvaltning af offentlige finanser
for 2022-2025 blev vedtaget i december 2021. Denne nye strategi er i overensstemmelse med
metoden for offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed, EU og internationale standarder.
Regeringen indførte budgetplanlægning på mellemlang sigt i 2018. Den treårige
budgeterklæring for 2022-2024 blev godkendt for første gang i 2021 og gælder for 2022-
budgettet. 2020-budgettet blev gennemført i overensstemmelse med de indikatorer, der er
foreslået i budgetloven. Ukraine har fortsat øget budgetgennemsigtigheden siden 2017. De
lovgivende myndigheder og den øverste revisionsinstitution fører sammen et tilsyn i løbet af
budgetproceduren, der er mere end tilstrækkeligt. Budgetdokumenterne giver et godt overblik
over budgetindtægter og -udgifter. Der er gjort fremskridt med hensyn til at øge
mobiliseringen af indenlandske indtægter på både skatte- og toldområdet i overensstemmelse
med forpligtelserne i associeringsaftalen. Der er behov for yderligere forbedringer af tilsynet
med konti uden for budgettet og anvendelsen af internationale standarder i Ukraines
revisionskammer.
Med hensyn til forvaltning på flere myndighedsniveauer er der gjort fremskridt med
Ukraines decentraliseringsproces siden 2014. Dette er en af de mest virkningsfulde og
vellykkede reformer, der er gennemført i landet. Den er blevet en afgørende katalysator for
den sociale og økonomiske udvikling. Et centralt aspekt af reformen var en sammenlægning
af mere end 10 000 små og spredte lokale enheder til 1 470 større kommuner ("hromadaer")
med øget administrativ og økonomisk kapacitet til at forvalte deres ansvarsområder mere
effektivt. Et landsdækkende netværk af lokale "one stop shop"-centre yder kvalitetsservice til
borgere og virksomheder. Reformen blev understøttet af skattemæssig decentralisering
(herunder en andel på 64 % af den personlige indkomstskat, der i øjeblikket tildeles
kommunerne) med det formål at sikre de stabile ressourcer, der er nødvendige for, at det
lokale selvstyre kan udføre de nye opgaver. Kommunerne har også nydt godt af overdragelse
af ejendom og har fået mulighed for at regulere handel med jord på deres område. Der er sket
fremskridt i den sektorspecifikke decentralisering inden for sundhed og uddannelse.
Med hensyn til den offentlige forvaltning og forvaltningen af menneskelige ressourcer
trådte en ny lov om offentlig tjeneste i kraft i 2016. Loven danner grundlag for en moderne
offentlig tjeneste. Opbygning af en professionel og meritbaseret offentlig tjeneste vil
imidlertid kræve en finjustering af både de retlige rammer og den operationelle praksis.
Reformen af lønsystemet for offentligt ansatte skal afsluttes, hvis man vil fastholde
kvalificerede fagfolk og tiltrække nye talenter. Umiddelbart inden krigen brød ud, var Ukraine
lige ved at vedtage en central lov om administrative procedurer. Statsforvaltningens
8
institutionelle arkitektur er stærkt reguleret, men dens organisatoriske udformning og
styringsmekanismerne bør forbedres for at sikre en resultatorienteret og effektiv forvaltning.
Politikudvikling og -koordinering har nået et godt niveau i en række ministerier, mens den
bør forbedres i andre ministerier. De lovgivningsmæssige rammer for politikudvikling skal
ajourføres for at forbedre den analytiske kapacitet og gøre planlægningsdokumenterne mere
realistiske, især ved at tilpasse dem bedre til de disponible budgetter. Mekanismen for
offentlige og tværministerielle høringer skal forbedres yderligere.
Der er skabt større ansvarlighed over hele linjen, f.eks. ved at indføre resultatindikatorer i
alle ministerier. De retlige rammer sikrer ikke altid klare linjer for ansvarsfordelingen og
forvaltningsordningerne mellem tilsynsorganer og underordnede organer. Den autonomi, som
de ikkeministerielle organer har, fokuserer ikke på at holde agenturerne ansvarlige for deres
resultater.
1.3. Retsstatsprincippet
Siden Euromaidanrevolutionen i 2014 har Ukraine gennemført to reformrunder med fokus på
retsvæsenet og korruptionsbekæmpelse (i 2014-2016 og i 2020-2021) for at tilpasse
retssystemet til retsstatsprincipperne, styrke retsvæsenets uafhængighed og ansvarlighed og
oprette uafhængige korruptionsbekæmpelsesorganer. Disse reformer havde også til formål at
gøre systemet mere effektivt og gennemsigtigt. Dette behov for reformer opstod på baggrund
af retsvæsenets utilstrækkelige uafhængighed af den udøvende og den lovgivende magt,
begrænset ansvarliggørelse, en høj grad af korruption og en stærk indflydelse fra oligarkiske
interesser.
a) Retsvæsenet
Ukraine har påbegyndt reformen af retsvæsenet og den relevante strategiske tilgang er på
plads.
Det øverste domstolsråd er det vigtigste organ med ansvar for retsvæsenets selvstyre. De
forfatningsmæssige og lovgivningsmæssige rammer sikrer retsvæsenets uafhængighed og
upartiskhed. Der er indført etiske regler for dommere og anklagere samt et integreret
sagsforvaltningssystem med automatisk sagsfordeling. Udnævnelsen af dommere og
anklagere er i princippet baseret på meritter og objektive kriterier ud fra offentlige
udvælgelsesprøver. Forsøg på utilbørlig intern og ekstern indblanding i retsvæsenet giver dog
fortsat anledning til bekymring.
Med den første runde af reformer af retsvæsenet, der kulminerede med forfatningsændringer i
2016, lykkedes det at få strømlinet domstolssystemet fra fire til tre niveauer. Alle siddende
dommere blev også underlagt nye undersøgelser og integritetskontrol, hvilket førte til, at mere
end en fjerdedel af retskorpset, dvs. omkring 2 000 dommere, sagde op. Retsvæsenet er i
øjeblikket alvorligt underbemandet, da det organ, der er ansvarligt for
udvælgelsesprocedurerne, blev opløst ved udgangen af 2019. Nye højesteretsmedlemmer
blev udnævnt på en gennemsigtig måde, selv om der også blev udnævnt dommere med
tvivlsom integritet. Udnævnelser af dommere blev åbnet for hele den juridiske stand, og der
blev indført et mere gennemsigtigt system for udvælgelse af dommere. Et stærkt engagement
fra det ukrainske civilsamfunds og det internationale samfunds side bidrog til, at retssystemet
i 2019 blev suppleret med oprettelsen af den højtstående domstol til bekæmpelse af
korruption.
Retsvæsenet anses fortsat som en af de mindst pålidelige og troværdige institutioner. Da
krigen brød ud, var Ukraine lige ved at afslutte gennemførelsen af en grundlæggende reform
af retsvæsenet (2020-2022), der ville føre til systemiske ændringer, hvis den blev gennemført
9
fuldt ud. De centrale aspekter af de nye reformer indgår i en ny omfattende strategi for
udvikling af retssystemet og forfatningsdomstolen for 2021-2023.
Med hensyn til retssystemets effektivitet er billedet blandet med en positiv tendens i civil- og
handelsretlige sager og en negativ tendens i forvaltningsretlige sager. Det største problem er
efterslæbet på i alt 578 750 sager (i 2018), som især er et problem med hensyn til højesteret (i
øjeblikket et efterslæb på 24 000 sager). Sagsbehandlingstiden i civil- og handelsretlige sager
faldt til 122 dage i 2020 sammenlignet med 129 dage i 2018, hvilket svarer til et almindeligt
effektivitetsniveau. Gennemførelsesprocenten steg til 98 % (97 % i 2018).
Det samlede budget for 2018 var på 632,1 mio. EUR (0,56 % af BNP). Selv om 78 % af
domstolenes budget bruges på lønninger og godtgørelser, blev der afsat meget begrænsede
midler til investeringsbehov (0,2 %) og uddannelse (0,004 %). Ukraine har 13 dommere og 21
anklagere pr. 100 000 indbyggere sammenlignet med et europæisk gennemsnit på 21
dommere og 12 anklagere pr. 100 000 indbyggere4
.
Der blev i juli 2021 vedtaget ny lovgivning, som indfører integritets- og fagetiske kontroller
for de centrale retlige forvaltningsorganer (det øverste domstolsråd, hvis vigtigste
ansvarsområder omfatter udnævnelse og afskedigelse af dommere, og Kommissariatet for
Ansættelse af Dommere, som leder udvælgelsesprocedurerne for nye dommere), hvilket er i
fuld overensstemmelse med Venedigkommissionens anbefalinger. De organer, der havde til
opgave at udføre integritetskontrollen, var blevet oprettet og påbegyndte deres arbejde. Efter
en afbrydelse af arbejdet fra den 24. februar 2022 grundet krigen blev integritetskontrollen af
de nuværende medlemmer af det øverste domstolsråd afsluttet den 7. maj 2022. Ud af de 21
medlemmer af det øverste domstolsråd er der kun tre tilbage. Disse reformer har ikke blot
potentiale til at opbygge et uafhængigt og ansvarligt retsvæsen, men også til at mindske
indflydelsen fra særinteresser, som udnyttede det nuværende retssystem til at undergrave
retsstatsprincippet i Ukraine.
For at løse det systemiske problem med manglende håndhævelse af retsafgørelser vedtog
regeringen i 2020 en strategi for, hvordan man kan løse problemet med manglende
håndhævelse af retsafgørelser, hvor en statslig enhed eller en statsejet virksomhed er skyldner.
I 2021 vedtog parlamentet udkastet til lov om reform af håndhævelsen af retsafgørelser ved
førstebehandlingen.
I slutningen af 2019 blev der iværksat en ambitiøs reform af anklagemyndigheden.
Reformens centrale element var screeningen af alle 11 700 anklagere på centralt, regionalt og
lokalt plan baseret på kriterier for professionalisme og integritet. 30 % af anklagerne bestod
ikke attestationsproceduren og måtte forlade tjenesten. Der blev indledt omkring 2 000
retssager om resultatet af den individuelle attestation, og de fleste af disse sager er under
behandling. I 2021 lykkedes det rigsadvokaten at gennemføre en ny procedure for en
gennemsigtig og meritbaseret udvælgelse af anklagere på ledelsesniveau. I 2022 blev der sat
gang i arbejdet med at gøre denne midlertidige procedure til en permanent procedure og med
at forbedre disciplinærsystemet for anklagere.
b) Bekæmpelse af korruption
Forebyggelse og bekæmpelse af korruption har stået særlig højt på den ukrainske
reformdagsorden siden Euromaidanrevolutionen. Øget gennemsigtighed og forebyggende
foranstaltninger har givet håndgribelige resultater med hensyn til at mindske mulighederne for
korruption på tværs af forskellige sektorer. Der er dog stadig mange udfordringer. Korruption
er stadig et alvorligt problem, der kræver fortsat opmærksomhed, da den medfører betydelige
4
Ifølge en rapport fra Europarådets Europæiske Kommission for et Effektivt Retsvæsen.
10
omkostninger for statsbudgettet, erhvervslivet og befolkningen, afskrækker indenlandske og
udenlandske investeringer og undergraver retsstatsprincippet.
Landet er part i alle vigtige internationale konventioner om bekæmpelse af korruption,
herunder De Forenede Nationers konvention mod korruption (UNCAC). Flere anbefalinger
fra relevante internationale og regionale overvågningsmekanismer til bekæmpelse af
korruption, herunder Greco, er endnu ikke blevet efterkommet. Alle former for korruption er
strafbare, herunder ulovlig berigelse, og lovene regulerer interessekonflikter, beskytter
whistleblowere og sikrer gennemsigtig offentlig finansiering af partier. Efter en inklusiv
udarbejdelsesproces blev der udformet en ny national strategi for bekæmpelse af
korruption med fokus på relevante sektorer, selv om den endelige vedtagelse af Verkhovna
Rada endnu ikke er gennemført. Integritetsplaner og en etisk kodeks er på plads i centrale
dele af den offentlige forvaltning og retsvæsenet, og håndhævelsen heraf sikres gradvist
gennem interne kontrolenheder og respektive disciplinære organer.
Det er lykkedes Ukraine at gennemføre omfattende reformer for at forebygge korruption og
beskytte statsbudgettet, især i forbindelse med offentlige udbud, levering af offentlige
tjenesteydelser, energi, bankvæsen og sundhedssektoren. Undersøgelser har vurderet, at disse
foranstaltninger har ført til reelle besparelser svarende til 6 % af det årlige BNP. I 2016 blev
der sat gennemsigtige og omfattende elektroniske systemer i drift til formueangivelse for
offentligt ansatte. Det giver mulighed for automatisk kontrol af og offentlig adgang til de
indgivne angivelser. Tilsvarende blev der indført et nyt internationalt prisvindende elektronisk
system for offentlige udbud, Pro-Zorro (og dets spinoff Pro-Zorro Sale) for at gøre hidtil
uigennemsigtige udbudsprocedurer mere gennemsigtige. Ifølge pålidelige kilder har disse
systemer årligt medført besparelser på 1 % af BNP og ventes at fortsætte hermed.
Efter 2014 spillede det ukrainske civilsamfund og det internationale samfund en central rolle i
oprettelsen af specialiserede korruptionsbekæmpende institutioner, nemlig det nationale
kontor for bekæmpelse af korruption (NABU), den specialiserede anklagemyndighed for
korruptionsbekæmpelse (SAPO), det nationale agentur for forebyggelse af korruption
(NAPC), agenturet for inddrivelse og forvaltning af aktiver (ARMA) og den højtstående
domstol til bekæmpelse af korruption (HACC). Disse institutioner har omfattende mandater,
der er i overensstemmelse med internationale standarder, og fungerer i stigende grad
uafhængigt, og de nødvendige ressourcer er stort set på plads, mens koordineringen mellem
agenturer kan forbedres. Nogle af disse agenturer påbegyndte vellykkede operationer tidligere
(f.eks. NABU og HACC) end andre (f.eks. SAPO og NAPC). Det er fortsat helt afgørende, at
de korruptionsbekæmpende institutioner er uafhængige. Deres ledere bør udvælges ved hjælp
af gennemsigtige og kompetencebaserede udvælgelsesprøver, hvor også potentielle
kandidaters integritet kontrolleres. Det er især vigtigt hurtigst muligt at afslutte udnævnelsen
af en ny chef for SAPO ved at certificere den udpegede vinder af udvælgelsesprøven og
foretage udvælgelsen og udnævnelsen af direktøren for NABU.
Når det kommer til forebyggelse, beskæftiger NAPC sig med interessekonflikter, kontrol af
angivne aktiver, revision af politiske partiers udgifter og beskyttelse af whistleblowere. For så
vidt angår retshåndhævelse er NABU blandt de mest betroede institutioner og har i stigende
grad udviklet sin institutionelle kapacitet og en proaktiv holdning til at håndtere påstande om
korruption, der involverer højtstående embedsmænd. NABU, SAPO og HACC har udrullet et
moderne e-sagsstyringssystem for at lette efterforskningen og domfældelsen i
korruptionssager på højt niveau. Oprettelsen af HACC i 2019 gennem en gennemsigtig og
meritbaseret rekruttering af dommere og personale har i høj grad lettet de
korruptionsbekæmpende institutioners arbejde og ført til en generelt mere effektiv
domfældelse i korruptionssager.
11
Selv om Ukraine har opnået bemærkelsesværdige resultater med forebyggelse af korruption,
er det nødvendigt at styrke bekæmpelsen af korruption betydeligt. Antallet af højtstående
embedsmænd, der retsforfølges for korruption, er fortsat begrænset. Der er undertiden mangel
på uvildighed i efterforskningen af korruption, og de retshåndhævende myndigheder oplever
politisk indblanding.
Med hensyn til resultaterne af korruptionssager på højt niveau har HACC siden 2019 afsagt i
alt 72 domme, hvoraf 39 er endelige domfældelser, herunder mod parlamentsmedlemmer,
dommere, anklagere, medlemmer af lokalråd og ledere af statsejede virksomheder.
En såkaldt antioligarklov blev undertegnet i november 2021 med det strategiske formål at
begrænse oligarkers overdrevne indflydelse ved at reducere deres rolle i Ukraines
økonomiske, politiske og offentlige liv. Gennemførelse af relevant lovgivning er afgørende.
c) Organiseret kriminalitet
Der blev gennemført en større reform af politiet i 2019. Formålet var at øge offentlighedens
tillid til politiet og styrke politiets evne til at håndtere organiseret kriminalitet. Der blev
oprettet specialiserede politienheder for at håndtere terrorisme, cyberkriminalitet og stoffer.
Indenrigsministeriet fungerer som national koordinator for bekæmpelse af organiseret
kriminalitet. Politiet lider dog stadig under utilstrækkeligt udstyr og manglende ekspertise til
at foretage komplekse finansielle efterforskninger. Politireformen skal fortsættes, herunder
indførelsen af et reelt professionelt ledelsessystem.
Ukraine har ratificeret De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af
grænseoverskridende organiseret kriminalitet samt protokollerne hertil om menneskehandel
og smugling af migranter. Landets lovgivning om bekæmpelse af hvidvask af penge
afspejler delvist Den Finansielle Aktionsgruppes (FATF) standarder og relevant international
lovgivning, men der er stadig udestående anbefalinger fra Europarådets Ekspertkomité for
Evaluering af Foranstaltninger til Bekæmpelse af Hvidvaskning af Penge og Finansiering af
Terrorisme (Moneyval), hvilket er grunden til, at Ukraine har rapporteret til Moneyval efter
en udvidet opfølgningsprocedure. Der er behov for yderligere reformer for at forbedre
Ukraines overholdelse af FATF's standarder, især dem, der vedrører virtuelle aktiver, reelt
ejerskab og tilsyn med ikkebankmæssige virksomheder og erhverv. Der bør ske fremskridt
med hensyn til efterforskning og strafferetlig forfølgning af omfattende systemer for hvidvask
af penge. Det er afgørende at etablere en omfattende ramme for bekæmpelse af økonomisk
kriminalitet og hvidvask af penge og sikre en effektiv gennemførelse heraf for at imødegå de
betydelige risici, de udgør. Der er oprettet et agentur for inddrivelse og forvaltning af aktiver
(ARMA), men agenturet har ikke haft en permanent leder siden udgangen af 2019.
Lovgivningen vedrørende forvaltning af beslaglagte aktiver bør forbedres, og der bør
vedtages en relevant national strategi for inddrivelse af aktiver.
På nationalt plan har Ukraine godkendt en strategi for bekæmpelse af organiseret kriminalitet
i 2020, og handlingsplanen for strategien er under udarbejdelse og yderligere godkendelse. I
2022 blev der vedtaget en regeringsforordning om trusselsvurderinger af grov og organiseret
kriminalitet (SOCTA), og der blev i hele landet lanceret regionale taskforces til
trusselsvurdering af organiseret kriminalitet (ROCTAF).
Ukraine har indgået en samarbejdsaftale med Den Europæiske Unions Agentur for
Uddannelse inden for Retshåndhævelse (Cepol), en operationel og strategisk aftale med Den
Europæiske Unions Agentur for Retshåndhævelsessamarbejde (Europol) og et
aftalememorandum med Det Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og
Narkotikamisbrug (EMCDDA). Ukraine deltager aktivt i den europæiske tværfaglige platform
12
mod kriminalitetstrusler (EMPACT) og er medlem af Interpol. Landet deltager i fælles
efterforskningshold med bistand fra Eurojust.
Ukraine befinder sig i et vigtig knudepunkt for smugling af ulovlige varer til EU, herunder
narkotika og våben. Ulovlig skovhugst har været udbredt, og på trods af de bestræbelser, der
er gjort i de senere år, er der stadig ulovlig handel med tømmer. Ukraine er også et
oprindelses-, transit- og bestemmelsesland for menneskehandel. Antallet af afsluttede
strafferetlige efterforskninger vedrørende forbrydelser begået af organiserede grupper og
kriminelle organisationer er steget langsomt i de seneste år, men er stadig relativt lavt (2021:
499 sager, 2020: 377 sager, 2019: 293 sager), især relateret til påstande om menneskehandel
(2021: 45 sager, 2020: 57 sager, 2019: 10 sager).
Samlet set skal reformen af retshåndhævelsesmiljøet fortsættes på grundlag af en overordnet
strategisk plan.
1.4. Grundlæggende rettigheder
a) Internationale rammer
Ukraine har ratificeret de vigtigste internationale menneskerettighedsinstrumenter, og landets
nationale retlige og institutionelle rammer for grundlæggende rettigheder følger i store træk
europæiske og internationale standarder. Landet har ikke ratificeret konventionen til
forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet (Istanbulkonventionen).
b) Retlige og institutionelle rammer
De retlige og institutionelle rammer for grundlæggende rettigheder er på plads, og
lovgivningen følger generelt de europæiske og internationale standarder. Gennemførelsen bør
dog forbedres, og kapaciteten i de institutioner, der er ansvarlige for beskyttelse og
håndhævelse af menneskerettighederne og gennemførelsen af eksisterende strategier og
handlingsplaner, er fortsat begrænset. Dette hindrer undertiden en effektiv håndhævelse af
menneskerettighederne.
I 2021 vedtog Ukraine en ny national strategi for menneskerettigheder 2021-2023 og en
handlingsplan for at styrke bestræbelserne på at tilpasse landets offentlige forvaltnings
strukturer og procedurer til de internationale rammer.
Ombudsmandsinstitutionen – det ukrainske parlaments menneskerettighedskommissær – er
udpeget som national menneskerettighedsinstitution og akkrediteret med A-status af Den
Globale Alliance af Nationale Menneskerettighedsinstitutioner, da den i vid udstrækning
overholder Parisprincipperne.
c) Centrale spørgsmål vedrørende grundlæggende rettigheder
Landet har 501 domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, der er underlagt en
skærpet tilsynsprocedure i afventning af deres fuldbyrdelse. Størstedelen af sagerne er
repetitive og vedrører krænkelser af retten til effektive retsmidler, varigheden af straffesager,
dårlig behandling, herunder dårlige forhold under frihedsberøvelse, varigheden af
varetægtsfængsling og retten til frihed og sikkerhed.
Ukrainske borgere har ytringsfrihed, og der er et dynamisk offentligt rum for civilsamfundet.
Mediefriheden er også blevet væsentligt forbedret i de seneste år, særligt takket være
onlinemedier. Medier, der kontrolleres af oligarker, har uforholdsmæssig stor indflydelse,
navnlig i tv-segmentet. Ukraine har generelt fundet en god balance mellem bevarelsen af
mediefriheden og foranstaltningerne mod omfattende russiske hybride og massive
desinformationsangreb, der mangedobles af visse lokale medier.
13
Den ukrainske forfatning garanterer beskyttelse mod forskelsbehandling, og straffeloven og
anden straffelovgivning indeholder selvstændige bestemmelser om hadforbrydelser. Seksuel
orientering og kønsidentitet anerkendes dog ikke som beskyttede grunde i lovgivningen om
bekæmpelse af forskelsbehandling. Den lovgivning, der er nødvendig for at tilpasse sig
gældende EU-ret, er identificeret i den nationale strategi for menneskerettigheder 2021-2023,
men er endnu ikke gennemført.
Ukraine gør gradvist fremskridt med sin ligestillingsdagsorden med øget politisk
repræsentation af kvinder (20,5 % af de parlamentarikere, der blev valgt i 2019, er kvinder),
selv om der stadig er en lønforskel mellem kønnene, idet kvinder i 2019 samlet set tjente
23 % mindre end mænd i gennemsnit. Ukraine har ikke ratificeret Istanbulkonventionen, og
kønsbaseret vold er fortsat et problem. Der er stigende tolerance over for og accept af
lesbiske, bøsser, biseksuelle, transpersoner, interkønnede og queerpersoner (LGBTIQ) i det
ukrainske samfund, og de retshåndhævende myndigheder støtter beskyttelsen af LGBTIQ-
arrangementer.
Ukraine har taget forskellige retlige initiativer til at forbedre børns rettigheder og har
ratificeret FN's konvention om barnets rettigheder samt tiltrådt de tre valgfrie protokoller til
konventionen. Landet har også godkendt Paristilsagnene om beskyttelse af børn mod ulovlig
rekruttering til eller brug i væbnede grupper. Samtidig har Ukraine en af de højeste andele af
institutionaliserede børn i verden (ca. 1,5 % af alle børn), hvilket er et alvorligt problem, som
skal tackles hurtigst muligt. Der er heller ikke de nødvendige midler til at hjælpe personer
med handicap (omkring 6 % af befolkningen), og der skal gennemføres en
afinstitutionaliseringsproces for at gå over til en samfundsbaseret pleje af personer med
handicap.
Rettighederne for personer, der tilhører mindretal, er forfatningsmæssigt sikret i Ukraine.
Respekten for rettighederne for personer, der tilhører nationale mindretal, med hensyn til
uddannelse og sprog og deres repræsentation i valgte organer på alle niveauer i det offentlige
liv skal sikres ved fuldt ud at gennemføre anbefalingerne fra Europarådets
Venedigkommission om uddannelsesloven og gennemføre anbefalingerne om statens
sproglovgivning og tage hensyn til den seneste overvågningscyklus i rammekonventionen om
nationale mindretal. Selv om Ukraine har taget skridt til at gennemføre
Venedigkommissionens anbefalinger, er landet nødt til at færdiggøre sin reform af de retlige
rammer for nationale mindretal og vedtage effektive gennemførelsesmekanismer.
Tidligere mangler i forbindelse med efterforskning og retsforfølgning af tortur og
mishandling begået af de retshåndhævende myndigheder er ved at blive afhjulpet med
oprettelsen i oktober 2019 af afdelingen for proceduremæssigt tilsyn med straffesager
vedrørende tortur og andre alvorlige overtrædelser begået af retshåndhævende myndigheder i
anklagemyndigheden. Retsvæsenet i Ukraine er underbemandet, hvilket forhindrer, at
retssager afsluttes inden for en rimelig frist, og fører til mangel på effektive retsmidler for ofre
for alvorlige forbrydelser. Derudover har straffesystemet ikke tilstrækkelige ressourcer, og
forholdene i fængslerne er dårlige.
14
2. ØKONOMISKE KRITERIER
Denne vurdering er baseret på Københavnskriterierne vedrørende en fungerende
markedsøkonomi og evnen til at klare konkurrencepresset og markedskræfterne i Unionen5
.
2.1. Fungerende markedsøkonomi
BNP pr. indbygger i Ukraine svarede til 29,8 % af EU-gennemsnittet i 2020. Regeringen har
opnået tilfredsstillende resultater med hensyn til at gennemføre generelt sunde
makroøkonomiske politikker på baggrund af et vellykket samarbejde på mellemlang sigt med
internationale partnere og stærk modstandsdygtighed siden den russiske angrebskrig (og det
er bemærkelsesværdigt, hvordan regeringen fortsat har sikret makroøkonomisk stabilitet også
under krigen). Den økonomiske og politiske udvikling er imidlertid blevet bremset af en noget
uensartet gennemførelse af strukturreformer, hvilket ofte afspejler manglende politisk
konsensus og jævnlig indblanding fra særinteresser, som har forsinket reformerne, f.eks.
målet om at forbedre erhvervsklimaet, styrke de offentlige finansers ansvarlighed eller
lovgivning om miljø- og klimaindsats.
De ukrainske myndigheder har faktisk vist et stærkt engagement i at føre stabilitetsorienterede
makroøkonomiske politikker siden Euromaidanrevolutionen. Regeringen har foretaget en
ambitiøs finanspolitisk konsolidering, der har halveret det offentlige underskud til omkring
2 % af BNP i gennemsnit siden 2015 og har formået at dæmme op for den negative
indvirkning, som den covid-19-drevne recession har haft på de offentlige finanser. Støttet af
en kraftig nominel BNP-vækst blev holdbarheden af den offentlige gæld forbedret betydeligt,
da gældskvoten faldt med mere end 30 procentpoint til under 50 % af BNP i 2021. Ukraines
nationalbank indførte i 2016 rammer for inflationsmål og forvaltede dem derefter godt,
hvorved stabiliteten i det fleksible valutakurssystem blev bevaret, og tilliden til den nationale
valuta blev forbedret. Krigen skaber imidlertid nye udfordringer i forhold til inflationen, som i
løbet af de seneste fem år var faldet markant til 2,7 % i 2020, før den nåede op på 9,4 % i
2021. Kronisk lave niveauer for indenlandske og udenlandske investeringer forklarer den
forholdsvis begrænsede økonomiske vækst på ca. 3 % om året i de fire år før pandemien og
den efterfølgende vedvarende relative forskel i forhold til levestandarden i EU.
Vedvarende store svagheder i erhvervsklimaet er den primære årsag til manglen på
investeringer. I 2019 var Ukraine rangeret som nr. 85 i Det Verdensøkonomiske Forums
globale konkurrenceindeks, primært på grund af svage institutioner, den høje forekomst af
markedsdominans og en ineffektiv politik til monopolbekæmpelse. Ikke desto mindre førte
annulleringen af næsten en femtedel af de retsakter, der blev revideret i perioden 2016-2020,
til visse fremskridt med hensyn til deregulering. På trods af at regelbyrden er begrænset, og
der ikke er nogen væsentlige juridiske hindringer for markedsadgang, er korruptionen
udbredt, hvilket i kombination med et domstolssystem, der endnu ikke er fuldt ud
moderniseret, fører til, at håndhævelsen af kontrakter er utilstrækkelig, hvilket igen hæmmer
iværksætteri og grænseoverskridende forretningsforbindelser. På trods af stor usikkerhed i
skønnene og forbedringer gennem de seneste år er den uformelle økonomis andel fortsat
betydelig og kan nå helt op på en tredjedel af den økonomiske aktivitet i Ukraine.
Med mere end 3 500 statsejede virksomheder på centralt regeringsniveau, der tegner sig for en
tiendedel af produktionen og omkring 18 % af beskæftigelsen, er statens fodaftryk i Ukraine
5
Det bør ikke glemmes, at den høje grad af usikkerhed i forbindelse med den igangværende krig og dens
konsekvenser påvirker pålideligheden af denne vurdering, som i vid udstrækning er baseret på tilgængelige data
(fra før krigen).
15
betydeligt, mens statsejede virksomheder også modtager statsstøtte. Der er gjort gode
fremskridt med reformen af de statsejede virksomheders virksomhedsledelse med hensyn til
at tilpasse den i overensstemmelse med internationale standarder for at sikre en uafhængig,
professionel og gennemsigtig profitorienteret ledelse. I denne forbindelse blev Privatbank
nationaliseret i 2016 som følge af massiv svig. Den gennemsnitlige egenkapitalforrentning i
statsejede virksomheder lå dog fortsat på 0,3 % i 20196
sammenlignet med 8 % i den private
sektor. Den forholdsvis vellykkede privatisering af små ejendomme og produktionsaktiver,
især gennem elektroniske auktioner, er endnu ikke blevet en katalysator for omfattende
privatisering.
Stabiliteten i den finansielle sektor er blevet styrket af lovgivnings- og tilsynsreformen siden
bankkrisen i 2014-2016 understøttet af en betydelig reduktion af misligholdte lån fra 58 % i
2017 til 30 % i 2021 og rekapitaliseringen af bankerne til et komfortabelt niveau. Med en
markedsandel på næsten 50 % i de seneste fem år dominerer de fire statsejede banker
banksektoren. Alligevel er den finansielle formidling stadig lav, idet banklån til den private
sektor kun udgjorde 19 % af BNP i 2021. Kapitalmarkederne og finansiel formidling uden for
banksektoren befinder sig på et meget tidligt udviklingsstadium og tilbyder ikke
virksomhederne realistiske finansieringsmuligheder. Efter Ruslands angrebskrig traf Ukraines
nationalbank passende foranstaltninger til at beskytte bankernes likviditet og tilliden til
systemet.
En gammel utidssvarende lovgivning, som mangler fleksibilitet, har stået i vejen for et
velfungerende arbejdsmarked. Omkring 3 mio. mennesker, eller næsten 20 % af alle
beskæftigede, var i uformel beskæftigelse i 2021. Arbejdsløsheden forblev forholdsvis lav på
omkring 9 % i de seneste år, og konjunktursvingningerne har ikke haft nogen større
indvirkning på den. Den økonomiske aktivitet lå et godt stykke over visse sammenlignelige
lande i regionen, og har været relativt uændret på omkring 62 % (56 % for kvinder) siden
2014 på baggrund af en betydelig udvandring af arbejdskraft. Faktisk boede og arbejdede ca.
2,5 mio. ukrainere, svarende til næsten 15 % af den samlede beskæftigelse, i udlandet ifølge
skøn fra 2019. Denne udvandring af arbejdskraft medførte de betydelige pengestrømme, der
konsekvent oversteg tilstrømningen af direkte udenlandske investeringer med næsten fire
gange.
2.2. Evne til at klare konkurrencepresset og markedskræfterne i EU
Takket være et veludviklet uddannelsessystem er læse- og skrivefærdigheden på næsten
100 %, og Ukraine klarede sig gennemsnitligt ret pænt i PISA-undersøgelsen i 2018, hvor
landet blev nr. 40 ud af 78 lande. På trods af de betydelige offentlige udgifter i sektoren
(5,7 % af BNP i 2021) og en andel af bruttoindskrivning på videregående uddannelser på over
80 % kunne læseplanerne og den overordnede kvalitet i højere grad være bedre tilpasset
arbejdsmarkedets behov. Udgifterne til forskning og udvikling, som for det meste er
koncentreret i den offentlige sektor og har været faldende i de seneste ti år til under 0,5 % i
2020, var fortsat utilstrækkelige til at øge den menneskelige kapital på en bæredygtig måde.
Allerede før de voldsomme ødelæggelser, som den russiske angrebskrig har forårsaget,
afspejlede tilstanden af den fysiske infrastruktur i Ukraine en vedvarende lav grad af generel
kapitalakkumulering med en gennemsnitlig investeringskvote på omkring 17 % af BNP siden
Euromaidanrevolutionen. Krigens ødelæggelser er omfattende og beløber sig til hundredvis af
milliarder euro. Efter krigen vil det være afgørende ikke blot at genoprette det, der var, men
6
Fraregnet den meget rentable Naftogaz (den største statsejede virksomhed i Ukraine med et nationalt monopol i
olie- og gassektoren).
16
også at "genopbygge bedre" med en klar forbindelse til den brede reformdagsorden på
Ukraines vej til EU for at muliggøre Ukraines grønne og digitale omstilling. Vejlængde og
elproduktion pr. indbygger udgjorde henholdsvis 48 % og 57 % af EU-gennemsnittet i 2020.
Graden af slid på eldistributionsnettene blev vurderet til næsten 50 %. På trods af den
betydelige vækst i IKT-sektoren i de seneste år anvender de fleste virksomheder kun simple
digitale værktøjer og teknologier.
Med et moderat diversificeringsniveau har strukturen i den ukrainske økonomi kun ændret sig
lidt siden 2014 og var fortsat koncentreret i sektorer med lav merværdi.
Fremstillingssektorens andel af BNP faldt fra 12,2 % i 2014 til 10,3 % i 2021. Handel (13,8 %
af BNP), landbrug (10,8 % af BNP) og minedrift (6,7 % af BNP) var de tre andre vigtigste
sektorer i 2021. Samtidig tegnede handel, landbrug og industri sig for næsten 60 % af
beskæftigelsen, hvilket tyder på en lavere arbejdsproduktivitet i forhold til de øvrige dele af
økonomien.
Den generelle åbenhed i økonomien er faldet i de seneste år, hvor international handel med
varer og tjenesteydelser som andel af BNP er faldet med næsten en fjerdedel siden 2015 til
82,6 % af BNP i 2021. Alligevel er der sket fremskridt med den økonomiske integration med
EU takket være gennemførelsen af associeringsaftalen/det vidtgående og brede
frihandelsområde. Ukraines eksport til EU var blevet udvidet siden 2015, også med hensyn til
antallet af eksporterende virksomheder (14 238 eksporterende virksomheder i 2021, dvs. 22 %
flere end i 2015). Andelen af eksport til EU, som hovedsagelig bestod af landbrugsprodukter,
metaller og mineraler, blev øget fra 28 % i 2015 til 36 % i 2021. Andelen af import fra EU,
som hovedsagelig bestod af maskiner, kemikalier og mineraler, blev også styrket fra 36 % i
2015 til 41 % i 2021. Som medlem af WTO siden 2008 har Ukraine en relativt åben
handelspolitik.
3. EVNEN TIL AT PÅTAGE SIG FORPLIGTELSERNE VED MEDLEMSKAB
Ukraines evne til at påtage sig forpligtelserne ved medlemskab er blevet vurderet på grundlag
af følgende indikatorer:
- Forpligtelserne i associeringsaftalen og det vidtgående og brede frihandelsområde og
gennemførelsen heraf
- Graden af vedtagelse, gennemførelse og håndhævelse af gældende EU-ret uden for
associeringsaftalen/det vidtgående og brede frihandelsområde.
Associeringsaftalen mellem EU og Ukraine, herunder det vidtgående og brede
frihandelsområde, hører til en ny generation af associeringsaftaler, som EU har indgået med
sine partnerlande. 21 af bilagene/tillæggene indeholder lister over specifikke dele af gældende
EU-ret med en detaljeret tidsplan for gennemførelse fra 2 til 10 år. Aftalen omfatter dermed
en væsentlig del af gældende EU-ret. Ukraines stærke engagement i gennemførelsen af
associeringsaftalen/det vidtgående og brede frihandelsområde har ført til øget bilateralt
samarbejde og gradvis økonomisk integration med Den Europæiske Union i en lang række
sektorer. Aftalens dynamiske karakter er blevet udnyttet gennem ajourføringen af bilagene til
også at omfatte nyere EU-ret, end der oprindeligt var medtaget i aftalen. Følgende bilag er for
nylig blevet ajourført: Bilag XXVII om energi, bilag XXI om offentlige udbud, bilag V om
sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger og bilag XVII om tjenesteydelser i 3 sektorer:
telekommunikation, post- og kurertjenester samt international søtransporttjenesteydelser Der
er opnået foreløbig enighed om bilag XXXI om klimaindsats, bilag XV om tilnærmelse af
toldlovgivningen og bilag XLIV om finansielt samarbejde og bekæmpelse af svig.
17
I 2020 indledte EU og Ukraine en omfattende gennemgang af resultaterne af aftalens mål i
henhold til artikel 481 i associeringsaftalen med henblik på fuldt ud at udnytte potentialet i
associeringsaftalen/det vidtgående og brede frihandelsområde.
Associeringsaftalen mellem EU og Ukraine udgør en omfattende institutionel struktur for
bilateral dialog og overvågning af processen med gradvis tilnærmelse og gennemførelse af
Ukraines lovgivning til gældende EU-ret. Dette omfatter årlige topmøder på højeste politiske
plan, associeringsrådet, associeringsudvalget og associeringsudvalget i dettes
handelssammensætning, særlige underudvalg på fem områder samt seks særlige
klyngeunderudvalg, der dækker næsten alle kapitler i gældende EU-ret. De skridt, som den
ukrainske regering har taget for at gennemføre aftalen, bekræfter også dens evne til at
gennemføre den relevante gældende EU-ret, herunder indførelse af en passende
interinstitutionel koordineringsramme. I 2016 blev der oprettet en vicepremierminister for EU
og euro-atlantisk integration i kombination med et reformeret regeringskontor for
koordinering af europæisk og euro-atlantisk integration i ministerkabinettet. Der er blevet
udpeget viceministre med ansvar for spørgsmål vedrørende europæisk integration på tværs af
flere på hinanden følgende regeringer i alle ministerier.
Ukraines gennemførelse af gældende EU-ret er dokumenteret i EU's årlige rapporter om
gennemførelse af associeringen, der er blevet offentliggjort årligt siden 20167
. Ukraine
offentliggør også sin egen rapport.
EU's medlemsstater har været tæt involveret i gennemførelsen af associeringsaftalen/det
vidtgående og brede frihandelsområde gennem associeringsrådet og associeringsudvalget. Der
vedtages fælles holdninger for associeringsrådet, og der vedtages en detaljeret kommenteret
dagsorden for associeringsudvalget. Det Parlamentariske Associeringsudvalg EU-Ukraine
inddrager Europa-Parlamentet og det ukrainske parlament i gennemførelsen af aftalen.
Civilsamfundet overvåger også gennemførelsen via civilsamfundsplatformen EU-Ukraine.
Efter vedtagelsen af den reviderede udvidelsesmetode8
er gældende EU-ret med henblik på
EU's udvidelsespolitik struktureret omkring seks tematiske klynger. Gældende EU-ret i disse
klynger er i vid udstrækning omfattet af associeringsaftalen/det vidtgående og brede
frihandelsområde. Ukraine har gradvist tilnærmet sig den gældende EU-ret, der er omfattet af
associeringsaftalen/det vidtgående og brede frihandelsområde, og har generelt opnået
tilfredsstillende resultater med hensyn til gennemførelsen, selv om fremskridtene er
uregelmæssige, og der har været hyppige forsinkelser i opfyldelsen af de ambitiøse tidsfrister
i associeringsaftalen/det vidtgående og brede frihandelsområde. I afventning af en
fuldstændig analyse af alle kapitler, som udføres på et senere tidspunkt i processen, gives der i
nedenstående analyse eksempler på kapitler i de klynger, hvor Ukraine har opnået særligt
gode resultater, og det fremhæves, på hvilke områder der har været begrænset tilnærmelse til
gældende EU-ret.
Klyngen "grundlæggende principper" omfatter gældende EU-rets kapitler om retsvæsen og
grundlæggende rettigheder, retfærdighed, frihed og sikkerhed, offentlige indkøb, statistikker
og finanskontrol. Denne klynge er primært blevet vurderet under afsnittet om politiske og
økonomiske kriterier.
7
SWD(2020) 329 final.
8
COM (2020) 57 final.
18
Klyngen "det indre marked" omfatter gældende EU-rets kapitler om fri bevægelighed for
varer, fri bevægelighed for arbejdstagere, etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser,
fri bevægelighed for kapital, selskabsret, intellektuel ejendomsret, konkurrencepolitik,
finansielle tjenesteydelser og forbruger- og sundhedsbeskyttelse. I denne klynge blev der
opnået særligt gode resultater, f.eks. inden for fri bevægelighed for varer. Ukraine har gjort
gode fremskridt med tilpasningen til gældende EU-ret inden for tekniske handelshindringer
med et mål om at overholde EU's standarder for produktsikkerhed. Dette gjorde det muligt at
indlede forberedelserne til en fremtidig aftale om overensstemmelsesvurdering og
godkendelse af industrivarer (AOG) i tre sektorer, for hvilke en foreløbig vurdering er i gang.
Der blev også opnået gode resultater på konkurrenceområdet. Ukraine har indført en
konkurrencelov, som indeholder et sæt standardregler, der svarer til de fleste kartellove i EU.
Derudover har den ukrainske konkurrencemyndighed i de seneste år forbedret sin
sagsbehandlingspraksis betydeligt med henblik på at tilpasse sig EU's lovgivning og praksis
på konkurrenceområdet. Den nuværende lov om statsstøtte danner grundlag for kontrol med
statsstøtte, men den skal tilpasses yderligere.
Der er andre områder i klyngen, hvor tilnærmelsen til gældende EU-ret stadig er begrænset.
Dette gælder f.eks. området intellektuelle ejendomsrettigheder. Der blev vedtaget en række
nye love i 2019 og 2020: om varemærker og design, om patenter, om geografiske betegnelser
og om grænseforanstaltninger inden for intellektuelle ejendomsrettigheder. Der er især behov
for en yderligere indsats med hensyn til gennemførelse og håndhævelse.
Klyngen "konkurrenceevne og inklusiv vækst" omfatter gældende EU-rets kapitler om
informationssamfundet og medier, beskatning, økonomisk og monetær politik, socialpolitik og
beskæftigelse, erhvervs- og industripolitik, videnskab og forskning, uddannelse og kultur samt
toldunionen. I denne klynge blev der opnået særligt gode resultater, f.eks. inden for
informationssamfundet og medier, hvor Ukraine gennemførte en dybtgående sektorreform og
tilnærmelse til gældende EU-ret om det digitale indre marked. Ukraine har vedtaget love om
regulering af elektronisk kommunikation og telekommunikation og har håndhævet disse love
fra begyndelsen af 2022. Tilpasningen til EU's lovgivning om audiovisuelle medier er endnu
ikke afsluttet, navnlig med hensyn til medietilsynsmyndighedens rolle, gennemsigtighed i
medieejerskab og lige markedsvilkår.
Der blev også opnået gode resultater på toldområdet. Ukraine har vedtaget den nødvendige
lovgivning for at opfylde kravene og tilslutte sig konventionerne om den fælles
forsendelsesprocedure og om forenkling af formaliteterne i samhandelen og til at gennemføre
programmet for autoriserede økonomiske operatører, der åbner for fordele i forbindelse med
toldklareringsprocedurer og lettelse af samhandelen. Forhandlingerne om ajourføringen af
bilag XV vedrørende gennemførelsen af lovgivningen i den nye EU-toldkodeks blev afsluttet
med positivt resultat. Ukraines associering med Horisont Europa og forsknings- og
uddannelsesprogrammet for Euratom er et velegnet instrument til at opnå integration med
EU's praksis inden for forskning og innovation.
Der er andre områder i klyngen, hvor tilnærmelsen til gældende EU-ret stadig er begrænset,
f.eks. inden for socialpolitik og beskæftigelse.
Klyngen "den grønne dagsorden og bæredygtig konnektivitet" omfatter gældende EU-rets
kapitler om transportpolitik, energi, transeuropæiske net samt miljø og klimaændringer. I
denne klynge blev der opnået særligt gode resultater på energiområdet med hensyn til
etableringen af landets elektricitets- og gasmarkeder, herunder adskillelse og certificering af
19
gas- og eltransmissionsnetoperatørerne. Ukraine har også gennemført en strukturel ændring af
sin udformning af el- og gasmarkedet på grundlag af EU-regler. Ukraines medlemskab af
Energifællesskabet har sat skub i processen med tilnærmelse af lovgivningen.
Rammelovgivningen om energieffektivitet dækker væsentlige dele af gældende EU-ret. Det
gode arbejde på dette område gjorde det muligt for Ukraine at blive tilsluttet EU's elnet i
marts 2022 og nå til enighed om en gradvis stigning i eksporten af elektricitet på klare
tekniske betingelser, der skulle opfyldes. Ukraine har et enormt potentiale for produktion af
vedvarende energi og udvikling af en ren brintøkonomi. Dette vil alt sammen bidrage til at
mindske energiafhængigheden af russiske fossile brændstoffer i overensstemmelse med
REPowerEU-planen og afbøde likviditetsproblemer i energisektoren. Gruppen på Højt Plan
vedrørende Energimarkedet vil yderligere fremskynde de nødvendige reformer og samtidig
sikre den regionale forsyningssikkerhed og bane vejen for fremtidig handel med elektricitet
og vedvarende brint samt genopbygning af energisystemet under REPowerUkraine-initiativet.
I denne klynge har den strategiske dialog på højt plan med Ukraine om den europæiske
grønne pagt9
og Ukraines grønne omstilling, som blev lanceret i 2021, vist, at der på højt
niveau i den ukrainske regering er interesse for og tilslutning til den grønne dagsorden. Dette
er en forudsætning for landets grønne omstilling og for at nå dets nye klimamål i
overensstemmelse med målene i Parisaftalen. Dialogen har også vist, at der skal gøres en
betydelig indsats for at sikre lovgivningsmæssig tilpasning til f.eks. gældende EU-ret inden
for klima og miljø samt for at sikre tilstrækkelig administrativ, finansiel og organisatorisk
kapacitet til at gennemføre og håndhæve den.
Der er andre områder i klyngen, hvor tilnærmelsen til gældende EU-ret stadig er begrænset,
f.eks. inden for transport, hvor kun omkring en tredjedel af den relevante gældende EU-ret er
blevet gennemført. Der er kun opnået betydelige resultater på nogle områder af afgørende
betydning for reformen af transportsektoren, bl.a. gennem vedtagelsen af lovgivning om indre
vandveje og om multimodal transport. Transportdialogen har siden 2018 bidraget til at
uddybe konnektiviteten og støtte tilnærmelsen. Gennemførelsen af aftalen mellem EU og
Ukraine om et fælles luftfartsområde, der blev undertegnet i oktober 2021, vil føre til en
gradvis harmonisering af ukrainsk lovgivning med EU's luftfartsregler og -standarder.
Klyngen "ressourcer, landbrug og samhørighed" omfatter gældende EU-rets kapitler om
landbrug og udvikling af landdistrikter, fødevaresikkerhed, veterinær- og
plantesundhedspolitik, fiskeri, regionalpolitik og koordination af strukturinstrumenter samt
finansielle og budgetmæssige bestemmelser. I denne klynge blev der opnået særligt gode
resultater, f.eks. på området for fødevaresikkerhed, veterinær- og plantesundhedspolitik.
Sundheds- og plantesundhedssektoren skiller sig ud som det mest omfattende og komplekse
område i associeringsaftalen/det vidtgående og brede frihandelsområde. Ukraine har en særlig
høj tilpasning af lovgivning inden for fødevaresikkerhed, dyre- og plantesundhed. Det ansvar,
der følger af den ajourførte lovgivning, deles tydeligt mellem den offentlige og den private
sektor for at sikre markedsføring af produkter med passende sikkerhed, både på det nationale
marked – hvilket forbedrer ukrainske forbrugeres tillid til ukrainske produkter – men også til
eksport, herunder til EU. Ukraine arbejder tæt sammen med regionale
fiskeriforvaltningsorganisationer for at tilpasse sin relevante lovgivning til gældende EU-ret
og internationale standarder. Landet er begyndt at gennemføre visse nøglemekanismer for
regionalpolitikken.
Tilnærmelsen til gældende EU-ret inden for landbrug og udvikling af landdistrikter er
begrænset.
9
COM(2019) 640 final.
20
Klyngen "eksterne forbindelser" omfatter eksterne forbindelser og udenrigs-, sikkerheds- og
forsvarspolitik. Ukraine har generelt opnået gode resultater med hensyn til tilpasningen til
EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitiske holdninger. Tilpasningen til relevante
erklæringer fra den højtstående repræsentant på EU's vegne og Rådets afgørelser var på 79 %
i 2021 (2020: 81 %, 2019: 63 %, 2018: 46 %, 2017: 80 %). Ukraine var en aktiv bidragyder til
EU NAVFOR Atalanta mellem november 2010 og november 2011 (levering af en
flådeofficer) og i januar-februar 2014 (levering af en fregat). Ukraine har også bidraget til
EU-kampgrupper ved forskellige lejligheder mellem 2011 og 2020 og var i gang med
forberedelserne til deltagelse i EUFOR ALTHEA-missionen, hvilket i sidste ende ikke var
muligt på grund af Ruslands krig mod Ukraine. Der er mulighed for at styrke samarbejdet
yderligere inden for den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP) og opnå større
konvergens med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), bl.a. med hensyn til EU's
holdninger. Ukraine mangler stadig at opfylde sit tilsagn i henhold til associeringsaftalens
artikel 8 om at ratificere Romstatutten for Den Internationale Straffedomstol.
4. KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
Ukraine er et vitalt parlamentarisk-præsidentielt demokrati med konkurrenceprægede valg på
nationalt og lokalt plan baseret på en omfattende forfatningsmæssig, lovgivningsmæssig og
institutionel ramme, som overordnet set svarer til europæiske og internationale standarder. De
retlige rammer for en moderne offentlig forvaltning er på plads, men er endnu ikke
gennemført fuldt ud. Ukraine har påbegyndt en vellykket decentraliseringsreform, herunder
en decentralisering på skatteområdet. Retsvæsenets uafhængighed er blevet styrket, og der er
oprettet uafhængige korruptionsbekæmpelsesorganer, herunder en velfungerende højtstående
domstol til bekæmpelse af korruption. Det er fortsat helt afgørende, at de
korruptionsbekæmpende institutioner er uafhængige. Retsvæsenets ansvarlighed og
effektivitet skal styrkes, og der skal rettes op på mangler i de retshåndhævende institutioners
funktion, især vedrørende bekæmpelse af korruption, som fortsat er en alvorlig udfordring i
hele landet. De retlige og institutionelle rammer, der sikrer overholdelsen af de
grundlæggende rettigheder, er på plads og overholdes generelt, men gennemførelsen bør
forbedres yderligere. Et aktivt og stærkt civilsamfund er et karakteristisk træk ved det
ukrainske demokrati. De ukrainske institutioner har tydeligt udvist deres modstandsdygtighed
siden den russiske invasion, og regeringen har fortsat fungeret på alle niveauer. Hvad angår de
politiske kriterier, er Ukraine generelt langt henne med at opnå den institutionelle stabilitet,
der garanterer demokrati, retsstatsforhold, menneskerettigheder samt respekt for og
beskyttelse af mindretal.
Hvad angår de økonomiske kriterier har Ukraine fortsat opnået stærke makroøkonomiske
resultater og demonstrerer en bemærkelsesværdig modstandsdygtighed med sikring af
makroøkonomisk og finansiel stabilitet, også efter Ruslands invasion i februar 2022. Dette
afspejler ikke blot en meget stærk politisk vilje, men også forholdsvis velfungerende
institutioner. Samtidig skal det ambitiøse arbejde med strukturreformer fortsætte i Ukraine for
at fjerne korruption, reducere statens fodaftryk og oligarkers vedvarende indflydelse, styrke
den private ejendomsret og øge fleksibiliteten på arbejdsmarkedet, således at
markedsøkonomien kommer til at fungere bedre. Landets evne til at klare konkurrencepresset
i EU vil i høj grad afhænge af, hvordan efterkrigsinvesteringer i Ukraine udformes og
gennemføres med henblik på at opgradere landets fysiske kapital, forbedre
uddannelsesresultaterne og anspore til innovation.
21
Hvad angår evnen til at opfylde forpligtelserne ved medlemskab har Ukraine siden 2016
arbejdet med gennemførelsen af associeringsaftalen mellem EU og Ukraine, herunder et
vidtgående og bredt frihandelsområde. Disse aftaler indeholder allerede en hidtil uset del af
gældende EU-ret. Ukraine har gradvist tilnærmet sig væsentlige elementer i gældende EU-ret
på tværs af mange kapitler. Landet har generelt opnået tilfredsstillende resultater med hensyn
til gennemførelsen, selv om det i nogle sektorer er mere fremskredent end i andre.
Ukraine er en europæisk stat, som har givet omfattende beviser for sin tilslutning til de
værdier, som Den Europæiske Union bygger på. Kommissionen henstiller derfor til Rådet, at
Ukraine får stillet medlemskab af Den Europæiske Union i udsigt.
Ukraine har udvist den institutionelle modstandsdygtighed, som garanterer demokrati,
retsstatsforhold, menneskerettigheder samt respekt for og beskyttelse af mindretal
Kommissionen anbefaler derfor, at Ukraine tildeles kandidatstatus ud fra den forståelse, at
der tages skridt til:
- vedtagelse og gennemførelse af lovgivning om en udvælgelsesprocedure for dommere ved
Ukraines forfatningsdomstol, herunder en forhåndsudvælgelsesproces baseret på en
evaluering af deres integritet og faglige kvalifikationer i overensstemmelse med
Venedigkommissionens anbefalinger
- etikrådets færdiggørelse af integritetsundersøgelser af kandidaterne til medlemmerne af det
øverste domstolsråd og udvælgelsen af kandidater til nedsættelse af Kommissariatet for
Ansættelse af Dommere i Ukraine
- yderligere styrkelse af bekæmpelse af korruption, især på højt plan, gennem proaktive og
effektive efterforskninger og en troværdig resultatliste over retsforfølgninger og
domfældelser færdiggørelse af udnævnelsen af en ny chef for den specialiserede
anklagemyndighed for korruptionsbekæmpelse ved at certificere den identificerede vinder
af udvælgelsesprøven og iværksætte og afslutte udvælgelsesprocessen og udnævnelsen af
en ny direktør for Ukraines nationale kontor for bekæmpelse af korruption
- sikring af, at lovgivning om hvidvask er i overensstemmelse med Den Finansielle
Aktionsgruppes (FATF) standarder vedtagelse af en overordnet strategisk plan for
reformen af hele retshåndhævelsessektoren som en del af Ukraines sikkerhedsmiljø
- gennemførelse af antioligarkloven for at begrænse den overdrevne indflydelse, som
oligarker har på det økonomiske, politiske og offentlige liv, hvilket bør ske på en juridisk
forsvarlig måde under hensyntagen til Venedigkommissionens kommende udtalelse om
den relevante lovgivning
- håndtering af indflydelsen fra særinteresser ved at vedtage en medielov, der bringer
Ukraines lovgivning i overensstemmelse med EU's direktiv om audiovisuelle
medietjenester og giver den uafhængige medietilsynsmyndighed beføjelser
22
- færdiggørelse af reformen af de retlige rammer for nationale mindretal, der i øjeblikket er
under forberedelse som anbefalet af Venedigkommissionen, og vedtagelse af øjeblikkelige
og effektive gennemførelsesmekanismer.
Kommissionen vil overvåge Ukraines fremskridt med hensyn til at gennemføre disse skridt og
aflægge rapport om dem sammen med en detaljeret vurdering af landet inden udgangen af
2022.
Tiltrædelsesprocessen er fortsat baseret på fastlagte kriterier og vilkår. Dette gør det muligt
for ethvert land, der er omfattet af processen, at gøre fremskridt på grundlag af egen
fortjeneste, men betyder også, at eventuelle skridt i retning af EU kan ophæves, hvis de
underliggende vilkår ikke længere er opfyldt.