Revideret høringssvar fra Retspolitisk Forening

Udenrigsministeriet
Folketingets Europaudvalg
Bilag Sag/ID Nr. Enhed Dato
1 2022 - 11597 JTEU 9. maj 2022
I forlængelse af breve af 3. maj 2022 vedrørende oversendelse af
høringsnotat og kopi af høringssvar kan oplyses, at Udenrigsministeriet
efter høringsfristens udløb den 27. april 2022 har modtaget revideret
høringssvar fra Retspolitisk Forening vedrørende regeringens forslag til
lov om Danmarks deltagelse i det europæiske samarbejde om sikkerhed
og forsvar ved at afskaffe EU-forsvarsforbeholdet samt regeringens
forslag til lov om afholdelse af folkeafstemning om forslag til lov om
Danmarks deltagelse i det europæiske samarbejde om sikkerhed og forsvar
ved at afskaffe EU-forsvarsforbeholdet. Det reviderede høringssvar
vedlægges til orientering.
Det kan oplyses, at der i forhold til tidligere fremsendte høringssvar fra
Retspolitisk Forening alene er foretaget en enkelt justering på sidste side i
afsnittet med titlen ”Karakteren af det fremtidige europæiske samarbejde”.
Det reviderede høringssvar har ikke givet anledning til justeringer i det
allerede oversendte høringsnotat.
Jeppe Kofod
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: um@um.dk
http://www.um.dk
Offentligt
L 193 - Bilag 7,L 194 - Bilag 6
Europaudvalget 2021-22,Europaudvalget 2021-22


R E T S P O L I T I S K F O R E N I N G
HØRINGSSVAR
Til Udenrigsministeriet
Folkeafstemning 1. juni 2022:
Høring over udkast til forslag til lov om Danmarks deltagelse i det europæiske
samarbejde om sikkerhed og forsvar og udkast til forslag til lov om afholdelse af
folkeafstemning om forslag til lov om Danmarks deltagelse i det europæiske samarbejde
om sikkerhed og forsvar
Modtaget ved høringsbrev af 30. marts 2022 - med svarfrist 27. april 2022, kl. 12.
Svar fremsendt pr. mail til jteu@um.dk
Indledningsvist ønsker Retspolitisk Forening at kommentere nogle emner, der uden at være en
integreret del af det fremsendte lovforslag dog er nært forbundet med det.
Formuleringen af det spørgsmål, som vælgerne den 1. juni 2022 skal tage stilling til
Heller ikke efter den skete revision af den oprindelige ordlyd kan den betegnes som adækvat.
Rent sprogligt-logisk betyder et ja til det stillede spørgsmål, at den pågældende vælger ikke vil
stemme blankt, men stemmer ja eller nej. På samme måde betyder et nej, at man vil stemme
blankt og ikke ja eller nej.
Afholdelse af folkeafstemning
I princippet finder Retspolitisk Forening det passende at afholde en folkeafstemning om
forsvarsforbeholdet. Det er det eneste af de tre relevante forbehold, som vælgerne ikke har haft
mulighed for i henved 30 år at tage stilling til efter folkeafstemningen om Edinburgh-aftalen
den 18. maj 1993.1
Den sikkerheds- og forsvarspolitiske situation i Europa er ændret i betydelig grad siden 1993,
senest ved Ruslands invasion af Ukraine den 24. februar i år. Nogle finder det derfor yderst
velkomment, ja ligefrem påkrævet, at både regeringen, folketinget og vælgerbefolkningen nu
genovervejer, om der er behov for dansk deltagelse i EU-samarbejdet om sikkerhed og forsvar.
Omvendt betegner andre tidspunktet som meget dårligt valgt netop på grund af den aktuelle
situation omkring Ukraine. De rædsler, der for tiden udspiller sig tæt på Danmarks grænser,
gør mange vælgere både så bange og så følelsesmæssigt påvirkede, at man kan miste evnen til
at tænke rationelt. Overblikket går tabt, og erfaringen viser, at det først efterfølgende bliver
1 Vælgerne har således været til afstemning om EURO-forbeholdet i år 2000 og Retsforbeholdet i år 2015.
Forbeholdet om Unionsborgerskabet har ikke i dag et egentligt retligt indhold.
Offentligt
L 193 - Bilag 7,L 194 - Bilag 6
Europaudvalget 2021-22,Europaudvalget 2021-22
2
muligt at anlægge holdbare og valable vurderinger af, hvad der bør gøres for at forebygge
lignende ulykker.
Om der ikke havde været noget dansk forsvarsforbehold, ville det dog næppe have bevirket, at
krigen var undgået! Overvejelserne burde i stedet gå på, om og hvordan EU ved bl.a. en dansk
indsats kunne etablere et samarbejde til fremme af afspænding og nedrustning samt
omprioritering af de økonomiske ressourcer fra de meget høje militærudgifter i de vestlige
lande, som endog nu skal forhøjes yderligere, til en omfattende klimaindsats.
Denne problematiske timing skærpes efter nogles opfattelse af, at folkeafstemningen blev
annonceret samtidig med beslutningen om at lade amerikanske tropper installere på dansk jord.
Om disse forhold fremmer et ja eller et nej kan være svært at fastslå og er jo ret beset af taktisk
karakter. Men det forekommer klogere at lade en afstemning af den karakter foregå under så
normale og nøgterne omstændigheder som muligt.
En oplyst afstemning
Det er væsentligt, at en folkeafstemning foregår på et så oplyst og sagligt grundlag som muligt,
da dette gavner både legitimiteten og egnetheden af den demokratiske proces. Retspolitisk
Forening opfordrer derfor til, at myndighederne ikke bare selv iværksætter, men også muliggør
en bred offentlig klar og saglig informationskampagne op til 1. juni, der i et neutralt og
gennemsigtigt sprog fremlægger indholdet og rækkevidden af EU’s forsvars- og
sikkerhedspolitiske samarbejde, og hvilke konsekvenser afskaffelse af Danmarks forbehold vil
have – både nu og på langt sigt.
En sådan kampagne bør have fokus på at belyse både ja- og nej-sidens påstande om
forsvarsforbeholdet og EU’s samarbejde på det område, der findes i den offentlige debat,
således at vælgerne selv kan tage stilling på et oplyst grundlag.
Retspolitisk Forening skal således advare mod såkaldt officielle sandheder, hvor kun én
opfattelse er legitim. Det er ikke et demokrati værdigt.
Forsvarsforbeholdet
Retspolitisk Forening hæfter sig ved den kategoriske fastholdelse i bemærkningerne til
lovforslaget om, at EU’s forsvars- og sikkerhedspolitiske samarbejde har karakter af et rent
mellemfolkeligt samarbejde, og at dansk deltagelse heri derfor ikke har karakter af en
suverænitetsovergivelse efter grundlovens § 20.
EU får altså ikke, ved en eventuel afskaffelse af forsvarsforbeholdet, nye kompetencer til at
udstede retsakter med direkte virkning i dansk ret. Eftersom EU-traktatens artikel 21-46 ikke
ligger inden for rammerne af EU’s almindelige kompetencetildelingsstruktur jf. EUF-
traktatens artikel 2-4, betyder det også, at området grundet sin mellemstatslige karakter ikke
rummer samme mulighed – chance eller risiko afhængig af ja-/nej-holdning - for at gennemgå
en dynamisk udvikling som andre områder af EU-retten, særlig da retsakter på forsvarsområdet
ikke er underlagt EU-Domstolens jurisdiktion. Dette forpligter enhver regering og ethvert
folketing til i fremtiden at forhindre, at diverse hensigts- og præambelerklæringer om et stadigt
snævrere samarbejde og en stadig snævrere union ikke finder anvendelse på dette område.
Herved fastholdes også det synspunkt, at dansk deltagelse i sådanne konstruktioner, som
minimum, ville kræve suverænitetsoverladelse efter proceduren i grundlovens §20.
3
Forsvarsforbeholdet har sit retlige grundlag i artikel 7 i protokol nr. 22 til Lissabon-traktaten.
Forsvarsforbeholdet har efter Udenrigsministeriets opgørelse primært betydet, at Danmark ikke
har kunnet deltage i:
• EU’s militære krisestyringsoperationer og -missioner – hverken i planlægnings- eller
udførelsesfasen,
• samarbejdet om udvikling af militær kapacitet,
• og de faste agenturer: Det Europæiske Forsvarsagentur og PESCO.
Vedtagelsen af nye krisestyringsoperationer eller EU-missioner sker ved enstemmighed i Rådet
jf. EU-traktatens artikel 22. Danmark vil således have mulighed for selv at vælge, om man
ønsker at deltage i planlægningen og udførelsen af en EU-mission jf. EU-traktatens artikel 28.
En afskaffelse af forsvarsforbeholdet vil altså heller ikke betyde eller hjemle, at Danmark ville
skulle deltage i en eventuel fremtidig EU-hær (hvilket der da heller ikke er udtrykkelig
hjemmel til i det nuværende traktatgrundlag), men alene at Danmark får mulighed for at deltage
i EU’s operationelle missioner på en sag-til-sag basis.
I den forbindelse efterlyser Retspolitisk Forening en grundig gennemgang af, hvad
”konstruktiv afståelse” i videre omfang implicerer, herunder en udførlig redegørelse for,
hvorfor man ikke bare henholder sig til, at de EU-lande, som tilslutter sig en given aktion, er
med, mens andre, der ikke tilslutte sig, ikke er med, hvilket jo ikke indebærer, at aktionen ikke
gennemføres af de andre. Hvis det er for at kunne fastholde betegnelsen EU-mission for
projektet, kan dét jo bidrage til det skred eller den uformelle bevægelse hen mod
flertalsafgørelser, som så mange frygter.
Forholdet til FN-pagten og Grundlovens § 19
Hvis Danmark ender med at ophæve forbeholdet og således deltager i forsvars- og
sikkerhedssamarbejdet, er det væsentligt, at Danmark påtager sig en aktiv rolle i EU for at
sikre, at EU’s militære aktioner utvivlsomt sker inden for rammerne af FN-pagten og under
overholdelse af international humanitær ret og menneskeret. Dette stemmer desuden overens
med EU-traktatens artikler om forsvarssamarbejdet, idet det følger af EU-traktatens artikel
21(1), at
“Unionens optræden på den internationale scene bygger på de principper, der har
ligget til grund for dens egen oprettelse, udvikling og udvidelse, og som den tilstræber
at fremme i den øvrige verden: demokrati, retsstatsprincippet,
menneskerettighedernes og de grundlæggende frihedsrettigheders universalitet og
udelelighed, respekt for den menneskelige værdighed, principperne om lighed og
solidaritet samt respekt for grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt og
folkeretten.”
Der er hermed formelt set ingen risiko for, at EU skulle handle uden for FN-pagten. EU har
som sådan en monistisk tilgang til folkeretten og anser sig selv for retligt bundet af almindelig
folkeret, herunder forbuddet mod anvendelse af magt i FN’s charters artikel 2(4). Beskyttelsen
af FN-pagten og international humanitær ret ses således at være større i EU, end i Danmark,
der senest i 2003 ved invasionen af Irak deltog i en ikke-FN-sanktioneret USA-ledet invasion
af en suveræn stat. Det skal dog ligeledes bemærkes, at der især på det seneste har været tilløb
til fra nogle EU-landes og EU-kommissionens side til, ofte inspireret af USA, at foretage en
meget pragmatisk, dvs. opportunistisk fortolkning af FN-pagten og diverse FN-beslutninger
mv.
4
Karakteren af det fremtidige europæiske samarbejde
Lovforslaget er i sagens natur ikke entydigt eller eksplicit med hensyn til den fremtidige kurs
for EU’s forsvar- og sikkerhedspolitiske samarbejde. Men ikke mindst i lyset af de sidste års
voldsomme forværring af den internationale situation (klimatruslen, øgede migrationsstrømme,
udbredelse af terror og krigen i Ukraine) er der al mulig grund til, at både regering og folketing,
også kommende, bør arbejde for at sikre, at Danmarks deltagelse i EU’s forsvarssamarbejde
ikke antager en videre karakter, end hvad der forudsættes nu forud for denne folkeafstemning.
EU bør i stadig større grad og især i handling fremme fred og nedrustning med omprioritering
af ressourcerne fra militær anvendelse til en forøget og målrettet socialt baseret klimaindsats,
hvor FN-pagten reelt respekteres.
Ender folkeafstemningen med et ja, er regering og folketinget således forpligtet til at forhindre,
at EU's forsvars- og sikkerhedssamarbejde udvikler sig til f.eks. en egentlig forsvars- eller
angrebsalliance.
Økonomiske konsekvenser af forslaget
Retspolitisk Forening anerkender, at det er vanskeligt at beregne de nærmere økonomiske
konsekvenser af Danmarks ophævelse af Forsvarsforbeholdet, da det ikke er klart, hvilke EU-
missioner, Danmark i fremtiden ønsker at deltage i.
Alligevel mener Retspolitisk Forening, at Udenrigsministeriet bør bestræbe sig på at indhente
og beregne klarere tal for default-omkostningerne ved Danmarks deltagelse i Forsvarsagenturet
og PESCO og indskrive disse skønsmæssigt i forarbejderne til lovforslaget.
Konstruktiv afståelse
Retspolitisk Forening henstiller som oven for anført, at der i forarbejderne eller i form af et
notat under udvalgsarbejdet tilføjes en tydeligere redegørelse for konsekvenserne af
konstruktiv afståelse, herunder betydningen for bidragspligten til missioner, der igangsættes
af andre lande, efter at Danmark har afstået fra at deltage.
København 24. april 2022
Bjørn Elmquist Søren Verdoner Celina Justiva
Formand Bestyrelsesmedlem Bestyrelsesmedlem