Grund- og nærhedsnotat om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet

Udenrigsministeriet
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: um@um.dk
http://www.um.dk
Girokonto 3 00 18 06
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg
Bilag Sagsnummer Kontor
1 2022-45 EKN 9. marts 2022
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT
Håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og
asylområdet
Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Udlændinge-
og Integrationsministeriets grund- og nærhedsnotat vedrørende forslag
til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om håndtering af tilfælde
af instrumentalisering på migrations- og asylområdet, KOM (2021) 890.
Notatet oversendes ligeledes til Folketingets Udlændinge- og Integrations-
udvalg.
Jeppe Kofod
Offentligt
KOM (2021) 0890 - Bilag 1
Europaudvalget 2021


Grund- og Nærhedsnotat
Side 1/8
8. marts 2022
Udlændinge- og
Integrationsministeriet
Internationalt udlændingesamarbejde
Slotsholmsgade 10
1216 København K
Tel. 6198 4000
Mail uim@uim.dk
Web www.uim.dk
CVR-nr. 36977191
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT
om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om håndtering
af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet
KOM (2021) 890
Nyt notat
Dette grund- og nærhedsnotat sendes tillige til Udvalget for Udlændinge- og
Integrationspolitik.
Sagen er omfattet af retsforbeholdet.1
1. Resumé
Kommissionen har fremsat forslag til forordning om håndtering af tilfælde af
instrumentalisering på migrations- og asylområdet. Formålet med forslaget,
som ledsager forslaget om ændring af Schengengrænsekodeksen, er at hjælpe
en medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter,
ved at indføre en særlig nødprocedure for asylforvaltning og migrationssty-
ring og om nødvendigt træffe støtte- og solidaritetsforanstaltninger i forhold
til den pågældende medlemsstat. Foranstaltningerne i forslaget vil supplere
de grænsekontrolforanstaltninger, der træffes i henhold til Schengengrænse-
kodeks. Med forslaget bevares retten til adgang til EU's område med henblik
på at søge asyl og adgang til proceduren for international beskyttelse. De
garantier, der gælder i henhold til EU-retten, finder fortsat anvendelse for at
sikre at sårbare personer, herunder børn, beskyttes. Forslaget er omfattet af
Danmarks retsforbehold og vil således ikke i sig selv have lovgivningsmæs-
sige eller statsfinansielle konsekvenser, ligesom ændringerne ikke er bin-
dende for eller finder anvendelse i Danmark.
2. Baggrund
Kommissionen har ved KOM (2021) 890 af 14. december 2021 fremsat for-
slag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om håndtering af tilfælde
af instrumentalisering på migrations- og asylområdet.
1 Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF),
tredje del, afsnit V. Ifølge protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af
foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge protokollen er ingen af
de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke
finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”).
Offentligt
KOM (2021) 0890 - Bilag 1
Europaudvalget 2021
Side 2/8
Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF
artikel 294. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.
Forslaget skal ses som et supplement til Kommissionens forslag til en ny pagt
om asyl og migration. De særlige regler, der indføres med dette forslag om
en permanent ramme, bygger på og bør være i overensstemmelse med de af
Kommissionens forslag, der danner grundlag for EU's fremtidige migrations-
og asylpolitik. For det første forslaget fra 2016 til en forordning om asylpro-
cedurer,2
som fuldt ud harmoniserer og fastsætter de overordnede procedure-
mæssige regler og garantier på asylområdet, og det ændrede forslag,3
som
blev fremsat i 2020, som fastsætter den nye grænseprocedure for asyl. For det
andet forslaget fra 2016 til direktivet om modtagelsesforhold (omarbejd-
ning),4
som fastlægger grundlaget for mere ensartede materielle modtagelses-
forhold og pålægger asylansøgere yderligere forpligtelser for at forhindre
uautoriserede sekundære bevægelser. For det tredje forslaget fra 2018 til til-
bagesendelsesdirektivet (omarbejdning),5
som vil gøre EU's tilbagesendelses-
direktiv mere effektivt. Endelig forslaget om en forordning om håndtering af
krisesituationer og force majeure,6
som tilpasser reglerne for asyl og tilbages-
endelse samt en solidaritetsmekanisme for at hjælpe medlemsstaterne med at
håndtere krisesituationer og force majeure.
Hjemmelsgrundlaget og det danske retsforbehold
Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 78, stk. 2, litra d og f, om
fælles procedurer for tildeling og fratagelse af ensartet status for asyl eller
subsidiær beskyttelse og standarder for modtagelse af asylansøgere eller an-
søgere om subsidiær beskyttelse samt artikel 79, stk. 2, litra c, om ulovlig
indvandring og ulovligt ophold, herunder udsendelse og repatriering af per-
soner med ulovligt ophold.
Forslaget er således fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske
Unions Funktionsmåde (TEUF), tredje del, afsnit V. Ifølge protokollen om
Danmarks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af foranstaltninger,
der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge protokollen er
2Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en fælles procedure for international be-
skyttelse i EU og om ophævelse af direktiv 2013/32/EU (COM(2016) 467 endelig).
3Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en fælles procedure for international be-
skyttelse i EU og om ophævelse af direktiv 2013/32/EU (COM(2020) 611 endelig).
4Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv om fastlæggelse af standarder for modtagelse af
ansøgere om international beskyttelse (omarbejdning) (COM(2016) 465 endelig).
5Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles standarder og procedurer i medlems-
staterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (omarbejdning)
(COM(2018) 634 endelig).
6Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om håndtering af krisesituationer og force ma-
jeure på migrations- og asylområdet (COM(2020) 613 endelig).
Side 3/8
ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende
for Danmark, ligesom de ikke finder anvendelse i Danmark (”retsforbehol-
det”).
3. Formål og indhold
Dette forslag, som ledsager forslaget om ændring af Schengengrænsekodeks7
,
handler om tilfælde af instrumentalisering set fra et migrations-, asyl- og til-
bagesendelsesperspektiv. Formålet med forslaget er at hjælpe en medlems-
stat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter. Ved instru-
mentalisering af migranter forstås tilfælde, hvor et tredjeland ansporer
strømme af irregulære migranter til Unionen ved aktivt at tilskynde tredje-
landsstatsborgere til eller gøre det lettere for dem at rejse til de ydre grænser
og derefter videre til EU’s ydre grænser, når sådanne foranstaltninger tyder
på, at hensigten er at destabilisere Unionen eller en medlemsstat, og når arten
af sådanne foranstaltninger kan bringe væsentlige statslige funktioner i fare,
herunder dens territoriale integritet, opretholdelsen af lov og orden eller be-
skyttelsen af den nationale sikkerhed.
Med forslaget indføres en særlig nødprocedure for asylforvaltning og migra-
tionsstyring, således at der på en velordnet, menneskelig og værdig måde og
under fuld overholdelse af de grundlæggende rettigheder kan tages imod de
personer, der er blevet instrumentaliseret af et tredjeland.
Der er i forslaget hentet inspiration i forslaget om en forordning om håndte-
ring af krisesituationer og force majeure. Dette gælder særligt ved udarbej-
delsen af de særlige foranstaltninger, der er skræddersyet til at reagere effek-
tivt på et tredjelands fjendtlige foranstaltninger i overensstemmelse med Uni-
onens grundlæggende værdier. Forslaget har til formål at tage højde for en
sådan særlig situation, uden at retten til asyl eller princippet om non refoule-
ment undergraves og skal sikre, at de instrumentaliserede personers grund-
læggende rettigheder beskyttes. Foranstaltningerne i forslaget vil supplere de
grænsekontrolforanstaltninger, der træffes i henhold til Schengengrænseko-
deks, med særlige regler for asyl- og tilbagesendelsesprocedurer og operatio-
nelle foranstaltninger og solidaritetsforanstaltninger til fordel for den berørte
medlemsstat.
Med forslaget bevares retten til adgang til EU's område med henblik på at
søge asyl og adgang til proceduren for international beskyttelse. De garantier,
7 Forslag Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU) 2016/399 om en
EU-kodeks for personers grænsepassage
Side 4/8
der gælder i henhold til EU-retten, finder fortsat anvendelse for at sikre at
sårbare personer, herunder børn, beskyttes.
De vigtigste elementer i forslaget er følgende:
Bestemte registreringssteder i nærheden af grænsen, herunder ved de græn-
seovergangssteder, der er udpeget til dette formål
Med forslaget til ændring af Schengengrænsekodeks tydeliggøres det, at den
medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, kan
begrænse strømmene ved grænsen ved at begrænse antallet af åbne grænse-
overgangssteder eller åbningstider, når omstændighederne kræver det, herun-
der med henblik på at forhindre ulovlig indrejse og beskytte den nationale
sikkerhed. Det gør det reelt kun muligt at indgive asylansøgninger på
bestemte registreringssteder i nærheden af grænsen, herunder ved de
grænseovergangssteder, der er udpeget til dette formål.
For at sikre en ensartet tilgang i tilfælde af instrumentalisering sikres det ved
nærværende forslag, at der er en reel og effektiv adgang til asylproceduren,
herunder ved at pålægge medlemsstaterne at oplyse tredjelandsstatsborgere
eller statsløse personer på et sprog, som tredjelandsstatsborgeren eller den
statsløse person forstår eller med rimelighed kan forventes at forstå om
beliggenheden af de registreringssteder, herunder grænseovergangsstederne,
hvor en ansøgning om international beskyttelse kan registreres og indgives.
Muligheden for at forlænge registreringsfristen i op til fire uger
Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migran-
ter, har ifølge forslaget mulighed for, men er ikke forpligtet til, at forlænge
registreringsfristen for ansøgninger om international beskyttelse i op til fire
uger i forbindelse med asylansøgninger fra tredjelandsstatsborgere eller stats-
løse personer, der pågribes eller findes i nærheden af den ydre grænse med et
tredjeland, som instrumentaliserer migranter.
Hvis den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af mi-
granter, gør brug af den længere registreringsfrist, skal der gives prioritet til
at registrere de ansøgninger om international beskyttelse, der formodentlig er
velbegrundede, eller som er blevet indgivet af uledsagede mindreårige eller
af mindreårige og deres familiemedlemmer.
Muligheden for at anvende grænseproceduren for asyl på alle ansøgninger og
muligheden for at forlænge dens varighed
Side 5/8
Ifølge forslaget skal foranstaltningerne hjælpe den medlemsstat, der er kon-
fronteret med en instrumentalisering af migranter, med at forhindre indrejse
for personer, som ikke opfylder indrejsebetingelserne, og samtidig beskytte
de grundlæggende rettigheder. Muligheden for at behandle en asylansøgning
ved grænsen uden at tillade indrejse på området findes i artikel 41 i forslaget
til forordning om asylprocedurer. På nuværende tidspunkt og ifølge reglerne
i forslagene under den nye pagt kan undersøgelsen af, om en ansøgning er
antagelig og berettiget, i en grænseprocedure dog kun foretages under helt
særlige omstændigheder. Forslaget indeholder desuden krav om obligatorisk
prioritering af velbegrundede ansøgninger og ansøgninger fra uledsagede
mindreårige, familier og børn.
Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migran-
ter, bør endvidere ikke anvende nødproceduren for asylforvaltning i tilfælde,
hvor der er brug for lægehjælp.
Den berørte medlemsstat skal stadig sikre, at dens foranstaltninger tilgodeser
de grundlæggende humanitære garantier, som f.eks. at sørge for føde, vand,
tøj, nødvendig lægebehandling, bistand til sårbare personer, midlertidig ind-
kvartering og en værdig levestandard for alle ansøgere.
Forslaget giver også mulighed for at fravige artikel 41a i forslaget til en for-
ordning om asylprocedurer vedrørende en grænseprocedure for gennemfø-
relse af tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse personer, der
får afslag på deres ansøgninger i forbindelse med proceduren.
Støtte- og solidaritetsforanstaltninger
Hvad angår støtte- og solidaritetsforanstaltninger, indføres der med forslaget
foranstaltninger, der fokuserer på behovene i den medlemsstat, der er kon-
fronteret med en instrumentalisering af migranter. Støtte- og solidaritetsfor-
anstaltninger kan bestå af kapacitetsforanstaltninger, der bidrager til at hånd-
tere konsekvenserne af instrumentaliseringen af migranter, støtter tilbagesen-
delsesoperationer eller støtter oplysning i de tredjelande, hvor de personer,
der instrumentaliseres, kommer fra.
Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering, skal sende
Kommissionen en anmodning om støtte- og solidaritetsforanstaltninger fra
andre medlemsstater med angivelse af, hvilke solidaritetsforanstaltninger der
anmodes om.
Side 6/8
En medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter,
kan anmode om støtte fra EU's Asylagentur, Det Europæiske Agentur for
Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) eller Europol i overensstemmelse med
deres mandater.
Procedure for tilladelse
Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migran-
ter, og som agter at anvende nødproceduren for asylforvaltning og migrati-
onsstyring, skal meddele Kommissionen, hvilke undtagelser den agter at gøre
brug af og eventuelle støtte- og solidaritetsforanstaltninger, der er behov for.
På grundlag af den berørte medlemsstats oplysninger vil Kommissionen, hvis
det er relevant, straks udarbejde et forslag til Rådets gennemførelsesafgørelse,
hvori det fastsættes, hvilke undtagelser der kan anvendes i en indledende pe-
riode på højst seks måneder. Hvis Kommissionen finder det relevant, kan den
foreslå, at Rådets gennemførelsesafgørelse, der er omhandlet i stk. 3, ophæ-
ves, eller at Rådet vedtager en ny gennemførelsesafgørelse, hvorved der gives
mulighed for at forlænge anvendelsen af de særlige undtagelser, der er om-
handlet i artikel 2, 3 og 4, i en periode på højst seks måneder.
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Der foreligger endnu ikke en udtalelse.
5. Nærhedsprincippet
Kommissionen har henvist til, at formålet med forslaget omhandler:
”En situation, hvor et tredjeland ansporer til strømme af irregulære migran-
ter til Unionen ved aktivt at tilskynde tredjelandsstatsborgere til eller gøre
det lettere for dem at rejse til de ydre grænser, til eller fra sit område og
derefter videre til de ydre grænser, når sådanne foranstaltninger tyder på, at
hensigten er at destabilisere Unionen eller en medlemsstat, og når arten af
sådanne foranstaltninger kan bringe væsentlige statslige funktioner i fare,
herunder dens territoriale integritet, opretholdelsen af lov og orden eller be-
skyttelsen af den nationale sikkerhed, bør betragtes som et angreb på EU som
en helhed og kræver derfor EU-løsninger og EU-støtte. Der er behov for at
udstyre den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af
migranter, med de rette juridiske værktøjer til at håndtere situationen effek-
tivt, og for, at alle medlemsstater kan reagere effektivt og tilvejebringe støtte
til den pågældende medlemsstat.
Side 7/8
Det kræver en indsats på EU-plan at nå disse mål, da de i sagens natur er
grænseoverskridende. Det er klart, at foranstaltninger, der træffes af de en-
kelte medlemsstater, ikke i tilstrækkelig grad kan opfylde behovet for en fælles
EU-tilgang til et fælles problem.
Målet med tilgangen kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne
alene og kan på grund af denne afgørelses omfang og virkninger derfor bedre
opfyldes på EU-plan. Unionen skal derfor handle og kan vedtage foranstalt-
ninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5, stk. 3, i trak-
taten om Den Europæiske Union.”
Regeringen er enig i Kommissionens vurdering af, at nærhedsprincippet er
overholdt.
6. Gældende dansk ret
Forslaget giver ikke anledning til at redegøre for gældende dansk ret.
7. Konsekvenser
Lovgivningsmæssige konsekvenser
Som anført under punkt 2 er forslaget omfattet af Danmarks retsforbehold.
Forslaget vil således ikke i sig selv have lovgivningsmæssige konsekvenser
og forslaget er ikke er bindende for eller finder anvendelse i Danmark.
Forslaget indeholder en bestemmelse om nødprocedure for tilbagesendelse i
tilfælde af instrumentalisering, hvorefter medlemslandende kan fravige ud-
sendelsesdirektivet, jf. nærværende forslags artikel 4. Forslaget indebærer, at
udsendelsesdirektivet kan fraviges for så vidt angår personer, som har fået
afslag på international beskyttelse efter nødproceduren for asylforvaltning
ved grænsen.
Udsendelsesdirektivet er en udbygning af Schengenreglerne, som Danmark
har tiltrådt på mellemstatsligt grundlag.
Forslagets artikel 4 vurderes således isoleret set at kunne have lovgivnings-
mæssige konsekvenser for de dele af udlændingeloven og hjemrejseloven, der
er implementeret i medfør af udsendelsesdirektivet, og som ikke er omfattet
af undtagelsen i artikel 4, 2. pkt., litra a-b. Det omfatter blandt andet reglerne
om fastsættelse af en passende frist for udrejse (udlændingelovens § 33), reg-
lerne for fastsættelse af indrejseforbud (udlændingelovens § 32), reglerne om
retsmidler (bl.a. udlændingelovens § 53) og reglerne for administrativ fri-
hedsberøvelse ifm. en udsendelse (hjemrejselovens § 16).
Side 8/8
Det vurderes imidlertid, at såfremt forordningen vedtages i sin nuværende
form, vil det ikke have lovgivningsmæssige konsekvenser, da det fremgår af
forslagets præambel, at Danmark ikke deltager i vedtagelsen af forordningen
som følge af Danmarks retsforbehold. Den foreslåede forordning er derfor
ikke bindende for og finder ikke anvendelse i Danmark.
Statsfinansielle konsekvenser
Ikke relevant
8. Høring
Sagen er sendt i høring i Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejde
(SPAIS). Høringsfristen er fastsat til den 15. marts 2022. Såfremt der kommer
bemærkninger til sagen, vil disse blive fremsendt i et supplerende notat.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlems-
staters holdning til sagen.
10. Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen ser generelt positiv på forslaget, navnlig muligheden for, at med-
lemsstater ved sine grænser eller transitområder kan træffe afgørelse om an-
tageligheden og berettigelsen af alle ansøgninger, idet dette kan bidrage til
hurtigere udsendelse af afviste asylsøgere og reduktion af såvel irregulære
ankomster som sekundære bevægelser inden for Schengenområdet.
11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.