Grund- og nærhedsnotat vedr. genopretning og afvikling af forsikringsselskaber

Udenrigsministeriet
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: um@um.dk
http://www.um.dk
Girokonto 3 00 18 06
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg
Bilag Sagsnummer Kontor
1 2021-17 EKN 16. december 2021
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT
Genopretning og afvikling af forsikringsselskaber
Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Erhvervsmi-
nisteriets grund- og nærhedsnotat vedrørende Kommissionens forslag til
et nyt direktiv om genopretning og afvikling af forsikringsselskaber,
KOM (2021) 0582.
Jeppe Kofod
Offentligt
KOM (2021) 0582 - Bilag 1
Europaudvalget 2021


GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL
FOLKETINGETS EUROPAUDVALG
Kommissionens forslag til et nyt direktiv om genopretning og afvikling
af forsikringsselskaber, KOM (2021) 582
1. Resumé
Kommissionen præsenterede den 22. september 2021 et forslag til direktiv
om nationale regimer for genopretning og afvikling af forsikrings- og gen-
forsikringsselskaber som del af en pakke på forsikringsområdet. Forslaget
er oversendt i dansk sprogversion d. 18. november 2021.
Formålet med forslaget er at sikre en harmoniseret ramme for at håndtere
forsikringsselskaber, der bliver nødlidende. Forslaget skal bl.a. sikre, at
der i alle EU-lande er myndigheder, der kan foretage en kontrolleret af-
vikling, fx gennem nedskrivning af virksomhedskapitalen eller videresalg
af dele af selskaberne.
Regeringen støtter generelt Kommissionens forslag, der fastsætter fælles
EU-rammer for genopretning og afvikling af forsikringsselskaber. Rege-
ringen finder det vigtigt, at de nye rammer skal bidrage med merværdi og
tage højde for eksisterende, velfungerende regler på forsikrings- og pensi-
onsområdet i EU-landene, herunder i Danmark, hvorfor regeringen støt-
ter, at Kommissionen har fremsat et minimumsdirektiv.
Regeringen støtter målet om, at afvikling skal ske således, at selskabets
aktionærer og andre kreditorer skal bære tabene forud for forsikringsta-
gerne og de sikrede. Denne tilgang vurderes at kunne medføre en begræns-
ning af de tab, som bliver båret af forsikringstagere og de sikrede.
Forslaget ventes at have positive samfundsøkonomiske konsekvenser. Den
konkrete nationale implementering af reglerne vil have betydning for, i
hvilket omfang forslaget får statsfinansielle og/eller erhvervsøkonomiske
konsekvenser, og er bl.a. afhængig af den valgte placering og finansie-
ringsmodel for en fremtidig afviklingsmyndighed .
Forslaget forhandles pt i Rådet mhp. at opnå enighed blandt EU-landene,
hvorefter det skal forhandles og vedtages af Rådet og Europa-Parlamentet
i den almindelige lovgivningsprocedure.
2. Baggrund
19. november 2021
Offentligt
KOM (2021) 0582 - Bilag 1
Europaudvalget 2021
2/15
Forsikringsområdet er grundlæggende reguleret i EU gennem det gæl-
dende direktiv om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikrings-
virksomhed (herefter Solvens II-direktivet)1
, der indfører ensartede regler
for forsikrings- og genforsikringsvirksomhed på tværs af EU/EØS. Solvens
II-reglerne er et indgående lovgivningsmæssigt rammeværk for såkaldte
gruppe 1-forsikrings- og genforsikringsselskaber.2
Blandt andet fastsætter
Solvens II-reglerne betingelserne for, at et selskab kan opnå tilladelse til at
operere som forsikringsvirksomhed, grænserne for tilladelsen, regler for
udøvelse af grænseoverskridende tjenesteydelsesvirksomhed, regler for
beregningen af selskabets solvenskapitalkrav, regler om tilsynet med sel-
skaberne mv. Solvens II-reglerne regulerer imidlertid ikke i samme om-
fang spørgsmålene om genopretning og afvikling af forsikringsselskaber.
Solvens II-direktivet indebærer, at der er ensartede regler for forsikrings-
virksomhed på tværs af EU. Med hjemmel i Solvens II-direktivet har Kom-
missionen vedtaget en delegeret forordning (herefter Solvens II-
forordningen)3
, som indeholder supplerende regler til Solvens II-
direktivet, herunder særligt for så vidt angår selskabers beregning af sel-
skabers solvenskapitalkrav. Reglerne trådte samlet i kraft 1. januar 2016,
og det gældende EU-rammeværk for forsikringsvirksomhed benævnes i
det nedenstående samlet som Solvens II-reglerne.
Kommissionen anmodede i februar 2019 Den Europæiske Tilsynsmyndig-
hed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA) om at
evaluere Solvens II-reglerne. EIOPA har på den baggrund udarbejdet en
forberedende teknisk evaluering af Solvens II-reglerne og en række anbe-
falinger til brug for Kommissionens forberedelse af et forslag til revision
af reglerne.
På den baggrund har kommissionen dels fremsat forslag om en generel re-
vision af Solvens II-direktivet,4
dels fremsat separat forslag om et nyt di-
rektiv om nationale regimer for genopretning og afvikling af forsikrings-
selskaber, som behandles her.
Forslaget om et nyt direktiv om nationale regimer for genopretning og af-
vikling af forsikringsselskaber skal ses i lyset af, at EIOPA i forbindelse
med deres evaluering erfarede, at de nuværende nationale regler på tværs
af EU/EØS kan medføre betydelige tab for både forsikringstagerne og de
sikrede,5
særligt når der er tale om grænseoverskridende problemstillinger.
Derudover erfarede EIOPA, at der i nogle tilfælde er blevet brugt offentlige
1
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/138/EF af 25. november 2009 om adgang
til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed.
2
De forsikringsselskaber, som er omfattet af Solvens II-reglerne grundet deres størrelse.
3
Kommissionen delegerede forordning (EU) 2015/35 af 10. oktober 2014 om supplerende
regler til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/138/EF om adgang til og udøvelse
af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed.
4
For en uddybning af Solvens II-regelsættet henvises til separat grund- og nærhedsnotat
om revisionen af Solvens II samt til det nuværende Solvens II-direktiv (2009/138/EF).
5
Den sikrede er den, som har krav på erstatningsudbetaling i henhold til en forsikringsaf-
tale. I nogle tilfælde vil det være andre end den forsikringstager, som har tegnet forsikrin-
gen, der har krav på erstatningsudbetalingen.
3/15
midler på at dække forsikringstagernes og de sikredes tab. EIOPA vurde-
rede det derfor mest hensigtsmæssigt, at afvikling af forsikringsselskaber
så vidt muligt fremadrettet skal ske uden for de nationale, almindelige kon-
kursretlige regler og i stedet ske ved fortsættelse af forsikringsforpligtel-
serne under et harmoniseret afviklingsregime. Dette vurderer EIOPA vil
medføre færre tab for forsikringstagere, de sikrede, samfundet og andre
interessenter, idet en forsikringsforretning i givet fald kan køres helt eller
delvist videre i en relativt solvent afvikling frem for en fuldstændig kon-
kurs efter de konkursretlige regler.
3. Formål og indhold
Kommissionen har den 22. september 2021 fremlagt en pakke af forslag
på forsikringsområdet. Pakken består af:
1. Et forslag til revision af Solvens II-direktivet;
2. Et forslag til et nyt EU-direktiv for genopretning og afvikling af
forsikrings- og pensionsselskaber; samt
3. En meddelelse, hvori Kommissionen bl.a. redegør for sine overve-
jelser i forhold til at harmonisere reglerne for nationale forsikrings-
garantiordninger for forsikringstagere i EU.
Dette notat omhandler alene punkt 2. For de øvrige dele af pakken henvises
til selvstændige grund- og nærhedsnotater.
Forslaget til et nyt direktiv om nationale regimer for genopretning og af-
vikling af forsikrings- og genforsikringsselskaber skal sikre, at forsikrings-
selskaber og myndigheder er bedre forberedt på situationer, hvor forsik-
ringsselskaber kommer i økonomiske vanskeligheder og er i fare for ikke
at overholde Solvens II-reglernes kapitalkrav.
Formålet med forslaget er helt overordnet at begrænse forsikringstagernes,
de sikredes og andre interessenters tab i forbindelse med, at et gruppe 1-
forsikringsselskab6
kommer i økonomiske vanskeligheder og eventuelt går
konkurs. Ensartede regler vil derudover gøre det nemmere at håndtere og
afvikle forsikringsselskaber, der opererer i flere lande. Samtidig vil det
sikre, at der skabes mere lige konkurrencevilkår ved, at forsikringsselska-
berne er underlagt det samme regelsæt.
En væsentlig del af del af tankegangen i forslaget er, at en genopretning
eller solvent afvikling af bestanden vil medføre langt færre tab for både
forsikringstagere, de sikrede, samfundet og andre interessenter, idet en for-
retning kan køres helt eller delvist videre i en relativt solvent afvikling frem
6
I det nedenstående vil livs-, skades- og genforsikringsselskaber samlet blive omtalt som
’forsikringsselskaber’, medmindre der i konkrete tilfælde er behov for en sondring mel-
lem livs-, skades- og genforsikringsselskaber.
4/15
for en fuldstændig konkurs efter de konkursretlige regler (som det blandt
andet er tilfældet i Danmark for skadesforsikringsselskaber).
De to hovedelementer i forslaget er:
- Genopretning, som retter sig mod de forebyggende foranstaltnin-
ger, som et forsikringsselskab skal iværksætte i tilfælde af, at sel-
skabet kommer i økonomiske vanskeligheder; og
- Afvikling, som retter sig mod de værktøjer, som myndigheder kan
tage i brug for at begrænse de tab, som ellers ville være forbundet
med et forsikringsselskabs konkurs.
I det følgende gennemgås de væsentligste hovedpunkter i forslaget.
Anvendelsesområde og oprettelse af en afviklingsmyndighed
Forslaget omfatter gruppe 1-forsikringsselskaber, herunder både livs- og
skadesforsikringsselskaber, samt genforsikringsselskaber,7
som også er
omfattet af Solvens II-reglerne. Derudover omfatter forslaget en række sel-
skaber, som er forbundne til forsikringsselskaber.8
I det følgende anvendes
alene betegnelsen ”forsikringsselskaber”.
I Kommissionens forslag forpligtes EU-landene til at udpege en offentlig
afviklingsmyndighed, som skal have beføjelser til at anvende genopret-
nings- og afviklingsværktøjerne på de forsikringsselskaber, der har hjem-
sted i det pågældende EU-land.9
Afviklingsmyndigheden kan enten være
selvstændig eller være en centralbank, et ministerie, en styrelse, andre of-
fentlige administrative myndigheder eller myndigheder, som er bemyndi-
get med offentlige administrative beføjelser. Såfremt afviklingsmyndighe-
den er en del af en tilsynsmyndighed, skal der være funktionsadskillelse
mellem de forpligtelser, der er forbundet med afvikling af et forsikrings-
selskab og myndighedens tilsynsforpligtelser. Afviklingsmyndigheden
skal have beføjelser til at benytte de afviklingsredskaber, som direktivet
fastsætter.
Forenklede forpligtelser for visse forsikringsselskaber
Forslaget indeholder et proportionalitetsprincip, der giver tilsyns- og af-
viklingsmyndighederne beføjelser til at beslutte, i hvilket omfang kravet
om genopretnings- og afviklingsplaner skal gælde under hensyntagen til
det enkelte forsikringsselskabs størrelse, forretningsmodel og kompleksi-
tet. Anvendelsen af forenklede forpligtelser skal årligt rapporteres til
EIOPA.
Genopretningsplaner
7
Genforsikring betegner, at et forsikringsselskabs forsikringsmæssige risici delvis vide-
regives eller afgives til et andet forsikringsselskab, der betegnes genforsikringsselskab
8
I Solvens II-reglerne omtalt som en ’gruppe’.
9
Hjemlandet er det land, hvor forsikringsselskabet har opnået tilladelse til at udøve for-
sikringsvirksomhed.
5/15
Som et centralt element i krisehåndteringen opstiller forslaget et krav om,
at forsikringsselskaber skal udarbejde en genopretningsplan, der skal inde-
holde nærmere retningslinjer for, hvordan forsikringsselskabet vil kunne
rette op på sin økonomiske situation i tilfælde af en væsentligt forværring
af denne. Genopretningsplanen skal løbende vedligeholdes i overensstem-
melse med forsikringsselskabets forhold.
Tilsynsmyndighederne skal identificere, hvilke forsikringsselskaber, der er
forpligtet til at udarbejde genopretningsplaner ud fra en række faktorer.
Mindst 80 pct. af henholdsvis livs-, skades- og genforsikringsmarkedet i
hvert EU-land skal være omfattet af kravene, og kun lavrisikoselskaber10
kan undtages ud fra en individuel vurdering.
Den nationale tilsynsmyndighed er forpligtet til at foretage en vurdering
af, om genopretningsplanen lever op til lovens krav, og om genopretnings-
planen er egnet til at genoprette selskabets økonomiske situation i rette tid.
Afviklingsplaner og vurdering af afviklingsegnethed
Ud over en genopretningsplan stiller direktivet tillige krav om, at afvik-
lingsmyndigheden skal udarbejde en særskilt afviklingsplan for hvert om-
fattet forsikringsselskab, som løbende skal tilpasses, såfremt forudsætnin-
gerne for planen ændrer sig. Mindst 70 pct. af henholdsvis livs- og skades-
forsikringsmarkedet i hvert EU-land skal være omfattet af kravene, og kun
lavrisikoselskaber kan undtages ud fra en individuel vurdering.
Afviklingsplanen skal indeholde en stillingtagen til, hvilke afviklingsbefø-
jelser afviklingsmyndigheden skal gøre brug af, såfremt forsikringsselska-
bet opfylder kriterierne for afvikling. Derudover skal afviklingsmyndighe-
den foretage en vurdering af selskabets afviklingsegnethed og hvorvidt der
er hindringer for afvikling.
Betingelser for afvikling
Forslaget fastsætter fælles betingelser for pligten til at anvende afviklings-
værktøjerne. Et forsikringsselskab skal afvikles, når det ikke længere kan
forventes, at selskabet på egen hånd kan afværge sin forværrede økonomi-
ske situation.
Afviklingsværktøjer og -beføjelser
Afviklingsmyndigheden skal have følgende afviklingsværktøjer, som de
kan tage i anvendelse, når betingelserne for afvikling er til stede:
a) Nedskrivning og konvertering (”bail-in”): Kapitalinstrumenter (ak-
tier mv.), gældsinstrumenter og andre forpligtelser skal kunne ned-
skrives eller konverteres for at lette udøvelsen af andre afviklings-
10
Lavrisikoselskab dækker over selskaber, hvor en samlet vurdering af selskabets sol-
vensoverdækning, kompleksiteten af selskabets forretning, selskabets ledelsessystem,
koncernstruktur, mv. bevirker, at selskabet samlet vurderes at udvise lav risiko.
6/15
værktøjer, så hel eller delvis solvent afvikling og overførsel af por-
teføljer kan finde sted. I national lovgivning skal der oprettes et
hierarki for konvertering af kapitalinstrumenter, gældsinstrumenter
og andre forpligtelser, som komplimenterer og om nødvendigt an-
vendes i stedet for eksisterende nationale insolvensregler. Omfan-
get af nedskrivningen eller konverteringen af aktionærer og kredi-
torer skal besluttes af afviklingsmyndigheden på basis af en værdi-
ansættelse af selskabets aktiver og passiver og under hensyn til sel-
skabets kapitalbehov. Nedskrivning af aktionærer og kreditorer står
først og før forsikrings- og pensionskunder til at bære tab i afvik-
lingssituationer, ligesom nedskrivning af aktionærer og kreditorer
skal ske, førend et land evt. måtte beslutte at yde et nødlidende sel-
skab statsstøtte i form af egne statslige midler. Brugen af evt. stats-
støtte ifm. genopretningen eller afvikling af et selskab vil fortsat
skulle være i overensstemmelse med EU’s statsstøtteregler.
b) Solvent afvikling: Tilbagekaldelse af tilladelse til at udøve forsik-
ringsvirksomhed fra et forsikringsselskab for at begrænse aktivite-
ten til udelukkende at servicere den eksisterende portefølje. Formå-
let med dette er at maksimere dækningsgraden for de sikredes er-
statningskrav under de tegnede forsikringer gennem den eksiste-
rende aktivmasse.
c) Beslutning om salg af forretning: Salg af hele eller dele af forsik-
ringsselskabets forsikringsportefølje på markedsvilkår uden at
skulle overholde de procedurer, som normalt skal overholdes ved
porteføljeoverdragelse.
d) Anvendelse af overgangsselskab: Hele eller dele af forsikringssel-
skabets forretning overføres til en overgangsselskab,11
som skal
være offentligt ejet. Overgangsselskabet skal have tilladelse som
forsikringsvirksomhed efter Solvens II-reglerne. Overgangsselska-
bet skal være midlertidigt og udelukkende have til formål at sælge
porteføljen, når markedet er gunstigt for et salg.
e) Adskillelse af aktiver og forpligtelser: Værdiforringede eller i øv-
rigt problematiske aktiver og/eller forpligtelser skal kunne flyttes
til særskilt administration, i et såkaldt porteføljeadministrationssel-
skab, så de kan blive afviklet over tid. For at begrænse mulige kon-
kurrencemæssige forvridninger ved adskillelsen af aktiver og for-
pligtelser, og for at begrænse risikoen for moral hazard, bør dette
værktøj kun anvendes sammen med andre afviklingsværktøjer.
Det er hensigten, at det skal være muligt for EU-landene i deres implemen-
tering af forslaget at involvere eventuelle nationale forsikringsgarantiord-
ninger, som kan bidrage til finansieringen af afviklingsprocessen i det om-
fang, at forsikringsgarantiordningerne vil skulle påtage sig større tab i til-
fælde af en almindelig konkurssituation end ved brugen af afviklingsreg-
lerne efter forslaget.
11
Der er tale om en løsning, som svarer til broinstitutter på bankområdet.
7/15
For at kunne anvende værktøjerne (a-e) skal afviklingsmyndigheden have
beføjelsen til at overtage styringen med det nødlidende forsikringsselskab,
overtage aktionærernes og ledelsens rolle, overføre aktiver og gennem-
tvinge bl.a. kontraktsændringer. Afviklingsmyndighederne skal dog holde
sig inden for rammer af EU's regler om statsstøtte. Nationale myndigheder
må gerne supplere reglerne med nationale værktøjer og beføjelser, såfremt
disse holder sig inden for forslagets rammeværk for afvikling.
Grænseoverskridende koncernafvikling
Kommissionen foreslår, at der skal etableres afviklingskollegier12
under le-
derskab af koncernafviklingsmyndigheden13
. Formålet med afviklingskol-
legierne er at skabe et omfattende og integreret rammeværk for genopret-
nings- og afviklingsværktøjer i EU/EØS og at imødekomme de behov, der
følger de større koncerner,14
som i sagens natur ofte udøver forsikrings-
virksomhed på tværs af grænser. Afviklingskollegierne skal koordinere
forberedelses- og afviklingsforanstaltninger mellem de nationale myndig-
heder for at sikre optimale løsninger på EU/EØS-niveau.
Koncerntilsyn, tilsynsmyndigheder, koncernafviklingsmyndigheder og af-
viklingsmyndigheder, der deltager i afviklingskollegierne, skal bestræbe
sig på at nå frem til fælles beslutninger vedr. vurderingen af forebyggende
koncerngenopretningsplaner, vedtagelse af koncernafviklingsplaner og at
afhjælpe eller fjerne hindringer for afviklingsmulighederne. Såfremt de na-
tionale myndigheder i afviklingskollegierne ikke når frem til en fælles be-
slutning inden for fire måneder, så vil det være op til enten den
koncerntilsynsførende eller koncernafviklingsmyndigheden eller
datterselskabets tilsynsmyndighed afhængig af beslutningens karakter.
Forholdet til tredjelande
Forsikringsselskaber i EU/EØS opererer ofte i tredjelande og omvendt,
hvorfor der er behov for et effektivt rammeværk for afvikling, som sikrer
samarbejde med myndighederne i tredjelande. Forslaget giver EU/EØS-
landes myndigheder de fornødne beføjelser til at understøtte tredjelandes
afviklingshandlinger, når et tredjelands forsikringsselskab kommer i øko-
nomiske vanskeligheder. Det sker ved at give retskraft til overførsel af ak-
tiver og forpligtelser, som befinder sig i eller er underlagt lovgivningen i
deres jurisdiktioner under givne betingelser. EU-afviklingsmyndigheder
skal også have beføjelser til at anvende afviklingsværktøjer på nationale
afdelinger af tredjelandes forsikringsselskaber, hvor en adskilt afvikling er
nødvendig af hensyn til offentlige interesser eller beskyttelse af forsik-
ringstagerne og de sikrede.
12
’Tilsynskollegier’ er kendt fra Solvens II-reglerne og dækker over sammenslutninger af
tilsynsmyndigheder for de lande, hvor den konkrete gruppe, som der føres tilsyn med,
udøver forsikringsvirksomhed.
13
Koncernafviklingsmyndigheden er afviklingsmyndigheden i det EU-land, hvor den
koncerntilsynsførende er beliggende.
14
En ’gruppe’ svarer for Solvens II-reglerne med visse tilpasninger til ’koncern’ som det
blandt andet anvendes i reguleringen af kreditinstitutter.
8/15
Forslaget indebærer endvidere, at samarbejdsaftaler med tredjelandes af-
viklingsmyndigheder skal kunne indgås for at understøtte tredjelandes af-
viklingsforanstaltninger. EIOPA skal kunne deltage i rammeordninger for
afvikling med tredjelandes myndigheder, og nationale myndigheder skal
kunne indgå bilaterale ordninger i overensstemmelse med EIOPA’s ram-
meordninger.
Sanktioner
For at sikre, at ledelsen i forsikringsselskaberne overholder reglerne i for-
slaget, skal EU-landene sikre, at der indføres regler om administrative
sanktioner og andre administrative indgreb, som er effektive, proportio-
nelle og samtidig har en præventiv virkning. EIOPA skal føre et centralt
register over alle administrative sanktioner.
Ændringer i anden lovgivning
For at sikre gennemførsel af forslaget vil der ske ændringer af bestemte
regler i Solvens II-direktivet, bestemte selskabsdirektiver, hvor eksiste-
rende bestemmer kan være til hinder for gennemførelsen af forslaget,15
og
EIOPA-forordningen.16
Retsgrundlaget for forslaget er artikel 114 i Traktat om Den Europæiske Uni-
ons Funktionsmåde (TEUF). Europa-Parlamentet og Rådet er medlovgivere.
Rådet træffer beslutning med kvalificeret flertal.
4. Europa-Parlamentets holdning
Europa-Parlamentet er medlovgiver på forslaget. Europa-Parlamentet har
endnu ikke fastlagt sin holdning til Kommissionens forslag.
5. Nærhedsprincippet
Kommissionen anfører, at hensigten med forslaget ikke i tilstrækkelig grad
kan opfyldes af EU-landene alene. Det er særligt vigtigt med harmonise-
rede regler for genopretning og afvikling, når det er grænseoverskridende
forsikringsselskaber, som bliver nødlidende. Fælles tilgang til afvikling på
EU-niveau kræver en væsentlig grad af harmonisering af nationale praksis
og procedurer, hvilket er hensigten med Kommissionens forslag.
Regeringen er enig i Kommissionens vurdering, idet det er væsentligt at
sikre forsikringstagere og de sikrede et højt beskyttelsesniveau på tværs af
15
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/47/EF af 6. juni 2002 om aftaler om fi-
nansiel sikkerhedsstillelse, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/25/EF af 21.
april 2004 om overtagelsestilbud, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/36/EF af
11. juli 2007 om udøvelse af visse aktionærrettigheder i børsnoterede selskaber og Eu-
ropa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/1132 af 14. juni 2017 om visse aspekter
af selskabsretten.
16
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) Nr. 1094/2010 af 24. november 2010
om oprettelse af en europæisk tilsynsmyndighed (Den Europæiske Tilsynsmyndighed for
Forsikrings og Arbejdsmarkedspensionsordninger), om ændring af afgørelse nr.
716/2009/EF og om ophævelse af Kommissionens afgørelse 2009/79/EF.
9/15
EU og en bedre håndtering af krisesituationer, som ofte har grænseover-
skridende karakter. Regeringen vurderer på den baggrund, at forslaget er i
overensstemmelse med nærhedsprincippet.
6. Gældende dansk ret
De gældende danske regler på området findes i lov om finansiel virksom-
hed17
og regler udstedt i medfør heraf, hvor særligt bekendtgørelse om le-
delse og styring af forsikringsselskaber mv.18
(herefter ledelsesbekendtgø-
relsen) er relevant.
Genopretning
Ledelsesbekendtgørelsen fastlægger regler om, at et forsikringsselskabs
bestyrelse skal beslutte en kapitalnødplan, der skal indeholde operationelle
procedurer, som kan anvendes i praksis, hvis kapitalplanens forudsætnin-
ger brister.
Efter Finanstilsynets faste praksis indebærer dette, at selskabet skal fast-
sætte nogle objektive kriterier (typisk bestemte grænser af selskabers sol-
vensoverdækning), hvor selskabet ved brud på disse grænser skal træffe
bestemte foranstaltninger, som er egnede til at afhjælpe selskabets forvær-
rede finansielle situation.
Reglerne om kapitalnødplaner er udslag af national lovgivning og imple-
menterer ikke EU-lovgivning.
Der er derudover regler, som giver Finanstilsynet de fornødne værktøjer til
at håndtere situationer, hvor Finanstilsynet bliver opmærksom på, at et for-
sikringsselskab kan komme i økonomiske vanskeligheder.
Afvikling
Efter de gældende danske regler i lov om finansiel virksomhed har Finans-
tilsynet en række værktøjer, som Finanstilsynet kan anvende i forbindelse
med, at et selskab kommer i økonomiske vanskeligheder.
For skadesforsikringsselskaber vil selskabet ved afvikling i konkurs blive
administreret af en kurator som et konkursbo. De sikrede har fortrinsstil-
ling forud for de fleste andre kreditorer, når der sker udbetaling fra kon-
kursboet i konkursordenen. De fleste sikrede bliver dog dækket via Garan-
tifonden for skadesforsikringsselskaber. Den danske garantifond for ska-
desforsikringsselskaber er oprettet med lov om en garantifond for skades-
forsikringsselskaber, som er udslag af national lovgivning og ikke EU-
lovgivning. Garantifonden indtræder i sikredes krav imod konkursboet i
det omfang, den har ydet dækning og får samme fortrinsstilling som sik-
rede i konkursordenen.
17
https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2020/1447
18
Bekendtgørelse nr. 1723 af 16. december 2015 om ledelse og styring af forsikringssel-
skaber mv.
10/15
For livsforsikringsselskaber og pensionsselskaber gælder andre regler ifm.
afvikling. Livsforsikringsselskaber og pensionsselskaber, der driver livs-
forsikringsvirksomhed, skal føre et register over en gruppe af ubehæftede
aktiver, betegnet ”registrerede aktiver”, hvis samlede værdi til enhver tid
mindst svarer til værdien af selskabets samlede forsikringsmæssige hen-
sættelser, fx til dækning af fremtidige pensionsudbetalinger. Finanstilsynet
kan i tilfælde af konkurs i et livsforsikringsselskab beslutte at overtage ad-
ministrationen og overføre denne til et administrationsbo, hvis ikke forsik-
ringsbestanden overdrages til et eller flere andre selskaber.
7. Konsekvenser
Lovgivningsmæssige konsekvenser
Kommissionens forslag vil medføre behov for ændringer i dansk lovgiv-
ning – både for så vidt angår eksisterende danske regler og implementering
af regler vedr. et nyt regime for genopretning og afvikling af forsikrings-
selskaber, herunder oprettelse af en afviklingsmyndighed.
Forslaget indebærer, at der skal ske ændringer i de eksisterende danske
regler i ledelsesbekendtgørelsen om kapitalnødplaner for gruppe 1-forsik-
ringsselskaber. Reglerne om kapitalnødplaner har samme overordnede for-
mål som forslagets genoprettelsesplaner, hvor der dog stilles væsentligt
større krav til indholdet i kommissionens forslag.
Endvidere medfører forslaget et nyt regime for genopretning og afvikling,
som kun i begrænset omfang findes i gældende dansk ret. De eksisterende
danske regler på området må forventes at skulle ændres, hvor det dog
endnu ikke er klart i hvilket omfang.
Med forslaget skal der enten oprettes en ny dansk afviklingsmyndighed,
eller afviklingsmyndigheden skal tildeles en eller flere eksisterende myn-
digheder. Der skal ifm. dansk implementering af direktivet i national lov-
givning skulle tages stilling til, hvor afviklingsmyndighed skal placeres.
De værktøjer og beføjelser, som skal tildeles afviklingsmyndigheden, vil
antageligvis kunne skabe et behov for ændringer af eksisterende danske
retsregler i den finansielle lovgivning, herunder kapitalmarkedslovgivning,
konkurslovgivning og selskabslovgivning. Forslaget indebærer et krav til,
at EU-landene forpligtes til at fjerne nationale hindringer for de beføjelser,
som skal tildeles afviklingsmyndigheden. Det er endnu uklart, i hvilket
omfang forslaget vil indebære ændringer i gældende danske regler på disse
områder.
Efter de gældende danske regler vil insolvent afvikling af skadesforsik-
ringsselskaber som udgangspunkt ske ved konkursbehandling. Forslaget
vurderes at ændre på dette udgangspunkt. Formålet med forslaget er, at
insolvent afvikling af forsikringsselskaber fremadrettet skal undgås eller
ske helt eller delvist i andre rammer end konkurs.
11/15
Efter de gældende danske regler vil insolvent afvikling af livsforsikrings-
selskaber ske ved oprettelse af et administrationsselskab, der er en selv-
stændig juridisk enhed separat fra livsforsikringsselskabet, der overtager
porteføljen af forsikringskontrakter sammen med de registrerede aktiver.
Livsforsikringsselskabet uden porteføljen vil i medfør af gældende ret i
udgangspunktet blive underlagt almindelig konkursbehandling. Forslaget
vurderes at indebære, at afviklingsmyndigheden får andre afviklingsværk-
tøjer, der i et vidt omfang supplerer/erstatter administrationsselskabet.
Afviklingsmyndigheder skal desuden bemyndiges til at kræve, at visse ka-
pitalinstrumenter skal kunne konverteres, og afviklingsmyndigheden skal
kunne konvertere kapitalandele19
for at frigøre midler. Dette vil kræve nye
regler i dansk lovgivning.
Økonomiske konsekvenser
Statsfinansielle konsekvenser
Forslaget vil betyde øgede tilsynsforpligtelser for Finanstilsynet og dermed
behov for ressourcer, særligt i forbindelse med vurdering af genopretnings-
planer, yderligere fokus på forebyggelse og tidlig indgriben m.v. Finanstilsy-
net finansieres gennem bidrag fra de finansielle virksomheder under tilsyn,
og det vil derfor ikke have direkte statsfinansielle konsekvenser.
Hvorvidt forslaget indebærer direkte statsfinansielle omkostninger afhænger
derudover af implementeringen af reglerne, herunder om der skal oprettes en
selvstændighed afviklingsmyndighed i Danmark, eller om afviklingsmyndig-
heden skal placeres hos en eller flere eksisterende danske myndigheder, samt
den konkrete finansieringsmodel for disse afviklingsaktiviteter. Uanset frem-
gangsmåden, ventes afviklingsmyndigheden efter forslaget at indebære et
forøget ressourceforbrug til administration af reglerne.
Det bemærkes, at de afledte nationale udgifter som udgangspunkt vil skulle
afholdes inden for de berørte ministeriers eksisterende bevillingsrammer, jf.
retningslinjerne for den danske EU beslutningsprocedure og budgetvejled-
ningens bestemmelser herom. Såfremt der viser sig, at udgifterne ikke kan
håndteres inden for de eksisterende bevillingsrammer, vil dette skulle afkla-
res særskilt.
Forslaget kan have indirekte positive statsfinansielle konsekvenser, idet det
fastlægger rammer for håndtering af nødlidende selskaber, herunder for at
aktionærer og kreditorer i nødlidende selskaber bærer tabene, frem for de for-
sikrede og i sidste ende de offentlige finanser.
Samfundsøkonomiske konsekvenser
Kommissionens forslag ventes at have positive samfundsøkonomiske ge-
vinster for forsikringstagere, de sikrede og den bredere finansielle sektor, i
de tilfælde, hvor anvendelse af afvikling frem for konkurs vil være mere
hensigtsmæssig og indebære færre omkostninger.
19
Aktier, mv., en såkaldt bail-in ordning, som det også kendes fra kreditinstitutter.
12/15
Gevinsterne består i, at et nyt fælleseuropæisk genoprettelses- og afvik-
lingsregime kan begrænse de samfundsmæssige tab, som er forbundet med,
at et forsikringsselskab bliver nødlidende og eventuelt skal afvikles. For-
slaget forventes at begrænse de tab, som på nuværende tidspunkt i nogle
EU-lande bliver båret af nationale forsikringsgarantiordninger, hvoraf
nogle er finansieret af forsikringsbranchen, som opkræver bidragene di-
rekte eller indirekte hos forsikringstagerne. Idet forslaget indfører, at nød-
lidende forsikringsselskaber skal undergå en kontrolleret afvikling, hvor en
afviklingsmyndighed tildeles en række værktøjer, der er egnede til at be-
grænse forsikringstagernes, de sikredes og samfundets tab, frem for almin-
delig konkursbehandling, forventes det at begrænse disse tab.
Erhvervsøkonomiske konsekvenser
Kommissionens forslag vil medføre erhvervsøkonomiske konsekvenser,
idet forsikringsselskaber skal udarbejde og vedligeholde genopretningspla-
ner, hvilket vil indebære meromkostninger for forsikringsbranchen.
8. Høring
Forslaget har været i skriftlig høring i EU-Specialudvalget for den finan-
sielle sektor med frist for bemærkninger d. 7. oktober 2021.
Nedenfor sammenfattes hovedindholdet af de indkomne høringssvar fra
Nationalbanken (NB) og Forsikring & Pension (F&P).
Nationalbanken (NB) fremhæver, at det er vigtigt, at både myndigheder
og forsikringsselskaber forbereder sig på krisesituationer og løbende for-
bedrer mulighederne for, at krisehåndtering kan forløbe på en hurtig, smi-
dig og kontrolleret måde, så væsentlige negative effekter for den finansielle
stabilitet og forbrugerbeskyttelsen undgås. NB finder, at genopretningspla-
ner er et vigtigt redskab for forsikringsselskaber og myndigheder i den hen-
seende. NB bemærker, at genopretningsplaner kan være med til at skabe
en bedre forståelse og større indsigt i de potentielle risici, samt muligheder
for at adressere disse risici rettidigt. Desuden finder NB det vigtigt, at af-
viklingsplaner for forsikringsselskaber er troværdige og praktisk anvende-
lige. NB mener derfor, at det er et skridt i den rigtige retning, at der på
afviklingsområdet for forsikringsselskaber sigtes efter mere harmoniserede
regler, samt at forslaget eksplicit inddrager hensynet til den finansielle sta-
bilitet.
Forsikring og Pension (F&P) støtter overordnet regulering og tilsyn, som
har til formål at forebygge, at forsikringsselskaber skal afvikles eller går
konkurs. F&P mener samtidig, at den for alle parter mest direkte og billig-
ste vej til at nå dette mål går gennem effektivisering og harmonisering af
den daglige tilsynsvirksomhed med tilhørende håndhævelse af lovovertræ-
delser. F&P vurderer, at de senere års konkurser i danske skadesforsik-
ringsselskaber ikke skyldes manglende hjemler for Finanstilsynet til at
kunne gribe ind.
13/15
I forhold til forslagets formål om at forebygge ”systemiske” konsekvenser
af forsikringsselskabers konkurs, er det F&P’s opfattelse, at der næppe er
nogen danske forsikringsselskaber, hvis konkurs vil få systemiske virknin-
ger. F&P anerkender, at forholdene kan være anderledes i andre EU-lande,
men der er ikke i forslaget taget højde for disse mulige forskelle. Derfor er
F&P uenig i forslagets krav om, at danske selskaber, der har 80 hhv. 70
procent af markedet i Danmark, skal udarbejde forebyggende nødkapital-
planer hhv. være omfattet af en national plan for opløsning af forsikrings-
selskaber. F&P er meget bekymret over den potentielle store administra-
tive og økonomiske byrde, som pålægges selskaberne uden en god begrun-
delse.
F&P opfordrer desuden regeringen til at lægge afgørende vægt på, at de
kommende regler ikke pålægger selskaberne nye økonomiske og admini-
strative byrder. Såfremt det ikke er muligt, bør der arbejdes for, enten en
væsentlig sænkning de nævnte tærskler, eller sikring af, at der er rum i
direktivet for, at tilsynsmyndigheden hhv. den nye myndighed for opløs-
ning af forsikringsselskaber efter en konkret vurdering kan fritage selska-
berne fra den foreslåede regulering, hvis de ikke klart har en systemisk
betydning.
F&P mener, at procentgrænsen på 80 for de selskaber, som skal udarbejde
nødkapitalplaner, i hvert for Danmarks vedkommende under alle omstæn-
digheder bør sænkes betydeligt. F&P mener endvidere, at kravene til ind-
holdet af nødkapitalplanerne i overensstemmelse med Finanstilsynets
praksis efter bekendtgørelsen om ledelse af forsikringsselskaber skal hol-
des på et generelt niveau, og at direktivet derfor ikke skal medføre krav om
aftalesikret (garanteret) adgang til kapitaltilførsel i situationer, hvor selska-
bets solvenssituation nok er forringet, men hvor selskabet stadig klart op-
fylder SCR-kapitalkravet.
F&P er enig med forslaget i, at der med henblik på at undgå egentlige
konkurser i forsikringsselskaber er behov for en vis harmonisering af reg-
lerne om opløsning af forsikringsselskaber, når en opløsning er eneste al-
ternativ til en konkurs.
Idet forslaget ikke nærmere regulerer spørgsmålet om finansiering hverken
af den nye afviklingsmyndighed eller ved håndtering af konkrete sager,
mener F&P, at udgifter jf. forslaget bør kunne afholdes af garantifonde,
hvis sådanne findes, og at der ikke skal ske særskilt kapitalopbygning. Det
vil derfor være naturligt, at Skadesgarantifonden bl.a. får mulighed for
økonomisk at finansiere ”broløsninger” og bortsalg af forsikringsporteføl-
jer.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Der er på nuværende tidspunkt ikke nærmere kendskab til andre EU-landes
holdninger til forslaget. EU-landene ventes dog generelt at støtte formålet
med forslaget.
14/15
10. Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen støtter generelt Kommissionens forslag, der etablerer mere
harmoniserede rammer for genopretning og afvikling af forsikringsselska-
ber i EU. Mere harmoniserede rammer kan bidrage til et styrket indre mar-
ked, en mere robust forsikringssektor i EU som helhed og højere beskyt-
telse af forsikringstagere og de sikrede.
Regeringen støtter formålet om, at forsøge at begrænse tab hos forsikrings-
tagere og de sikrede gennem et fælleseuropæisk genopretnings- og afvik-
lingsregime.
Regeringen lægger vægt på, at der er regler, der af hensyn til forsikrings-
tagerne og de sikrerede kan understøtte genopretning eller en ordentlig og
sikker afvikling i tilfælde af økonomisk uføre i et forsikringsselskab. Lig-
nende og velfungerende regler finder i dag anvendelse på området for kre-
ditinstitutter.
Regeringen finder det vigtigt, at de nye regler så vidt muligt tager højde
for eksisterende og velfungerende regler på forsikringsområdet i EU-
landene, herunder i Danmark. Regeringen vil arbejde for, at et fremtidig
fælleseuropæisk genopretnings- og afviklingsregime skaber merværdi
både i forhold til forsikringstagerne og de sikrede, og for det samlede er-
hvervsliv. Derfor støtter regeringen, at Kommissionen har fremsat et mini-
mumsdirektiv, som netop skal sikre et samspil med velfungerende natio-
nale regler og tage hensyn til nationale forhold.
Regeringen finder det ligeledes vigtigt, at reglerne er proportionale, så
eventuelle nye omkostninger og/eller administrative byrder fra genopret-
nings- og afviklingsplanerne står mål med størrelsen og kompleksiteten af
selskaberne.
Regeringen støtter det overordnede mål om, at afvikling af forsikringssel-
skaber så vidt muligt skal ske ved at fortsætte et selskabs aktiviteter frem
for konkurs, samt at selskabets aktionærer og andre kreditorer skal bære
tabene forud for forsikringstagerne og de sikrede, når forsikringsselskabet
går i afvikling. Denne tilgang vurderes at kunne medføre en generel be-
grænsning af de tab, som i sidste ende bliver båret af forsikringstagere og
de sikrede. Regeringen støtter derfor også, at forslaget styrker myndighe-
ders mulighed for at foretage indgreb, når det står klart, at et forsikrings-
selskab er i så store økonomiske vanskeligheder, at den fortsatte drift vil
medføre risiko for tab for forsikringstagerne og de sikrede.
Regeringen støtter, at forslaget styrker samarbejdet mellem myndigheder
på tværs af landegrænser i forbindelse med afvikling af forsikringsselska-
ber og -koncerner.
15/15
Regeringen lægger afgørende vægt på, at EU-landene har mulighed for at
vælge strafferetlige sanktioner frem for administrative bøder.
11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Forslaget har tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg d. 1.
oktober 2021 ifm. forelæggelsen af ECOFIN d. 5. oktober 2021, hvor
Kommissionens præsenterede pakken af forslag.