Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Strasbourg, 14.12.2021
COM(2021) 890 final
2021/0427 (COD)
Proposal for a
REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL
addressing situations of instrumentalisation in the field of migration and asylum
Offentligt
KOM (2021) 0890 - Forslag til forordning
Europaudvalget 2021
EN 1 EN
EXPLANATORY MEMORANDUM
1. CONTEXT OF THE PROPOSAL
• Reasons for and objectives of the proposal
Response to instrumentalisation of migrants at the EU’s external borders
A highly worrying phenomenon observed is the increasing role of State actors in artificially
creating and facilitating irregular migration, using migratory flows as a tool for political
purposes, to destabilise the European Union and its Member States.
As a response to the instrumentalisation of people by the Belarusian regime, the European
Council Conclusions of 21 and 22 October 2021 underlined that the EU would not accept of
any attempt by third countries to instrumentalise migrants for political purposes. Leaders
committed to continue countering the ongoing hybrid attack launched by the Belarusian
regime at the EU border. They also recalled the need to ensure effective returns and full
implementation of readmission agreements and arrangements, using the necessary leverage.
They stated that the European Union remained determined to ensure effective control of its
external borders. The Commission was invited to propose any necessary changes to the EU’s
legal framework and concrete measures underpinned by adequate financial support to ensure
an immediate and appropriate response in line with EU law and international obligations,
including respect for fundamental rights.
On 23 November 2021, the Commission, jointly with the High Representative of the Union
for Foreign Affairs and Security Policy, adopted a Communication1
summarising the
measures taken to address the immediate situation as well as additional ones underway to
create a more permanent toolbox to address future attempts to destabilise the EU through the
instrumentalisation of migrants. It had already raised the phenomenon in the renewed EU
action plan against migrant smuggling (2021-2025)2
.
On 1 December 2021, as part of these measures, the Commission adopted a proposal for a
Council Decision based on Article 78(3) of the Treaty on the Functioning of the European
Union (TFEU) aimed at supporting Latvia, Lithuania and Poland by providing for the
measures and operational support needed to manage in an orderly and dignified manner the
arrival of persons being instrumentalised by Belarus, in full respect of fundamental rights. The
proposal complements financial, operational and diplomatic efforts adopted by the Union and
its Member States to respond to this hybrid attack, including restrictive measures against the
Belarusian regime, the provision of material support through the Union Civil Protection
Mechanism to the Member States concerned, the deployment of EU agencies or the
mobilisation of additional funds to support Latvia, Lithuania and Poland.
Looking ahead, it cannot be excluded that others may attempt to conduct hybrid attacks on the
Union that include the instrumentalisation of migrants. It is therefore important that the Union
and its Member States are fully equipped to face any future instrumentalisation of migrants
and respond rapidly to them. The elements brought forward in this proposal, together with the
measures included in the amendment of the Schengen Borders Code, follow the invitation of
1
Joint Communication to the European Parliament, the Council, the European Economic Committee and
the Committee of the Regions Responding to state-sponsored instrumentalisation of migrants at the EU
external border (JOIN(2021) 32 final).
2
COM(2021) 591 final.
EN 2 EN
the European Council to the Commission and seek to provide a framework for such a
response.
When faced with a situation of instrumentalisation of migrants, Member States should have
the flexibility to act within a legal framework designed to address that particular situation and
ensure that the rights of those falling victim to instrumentalisation are respected. Therefore,
the Commission is proposing a new instrument alongside those already in the New Pact on
Migration and Asylum aimed at addressing the exceptional circumstance of
instrumentalisation of migrants. This proposal draws upon the solutions applied in the context
of the support measures for Latvia, Lithuania and Poland, in order to fully equip Member
States with the necessary legal tools to face future instrumentalisation situations were they to
arise. This would provide for a stable and ready to use framework to deal with any such
situation in the future and thus render unnecessary to resort to ad hoc measures under Article
78(3) TFEU to address situations of instrumentalisation that fall under this proposal.
The proposal for the amended Schengen Borders Code3
defines instrumentalisation of
migrants as a situation where a third country instigates irregular migratory flows into the
Union by actively encouraging or facilitating the movement of third-country nationals to the
external borders, onto or from within its territory and then onwards to those external borders,
where such actions are indicative of an intention of a third country to destabilise the Union or
a Member State, where the nature of such actions is liable to put at risk essential State
functions, including its territorial integrity, the maintenance of law and order or the safeguard
of its national security.
Accompanying the proposal for an amendment of the Schengen Borders Code, this proposal
addresses the instrumentalisation situation from the migration, asylum and return
perspective4
. The objective of this proposal is to support the Member State facing a situation
of instrumentalisation of migrants by setting up a specific emergency migration and asylum
management procedure, and, where necessary, providing for support and solidarity measures
to manage in an orderly, humane and dignified manner the arrival of persons having been
instrumentalised by a third country, with full respect for fundamental rights. It reproduces to a
large extent the range of possibilities made available to Latvia, Lithuania and Poland under
the proposal for a Council Decision on provisional emergency measures for the benefit of
those Member States5
. It could be expected that when the measures set out are justified, the
EU and other Member States will also be supporting the Member States facing the
consequences of a situation of instrumentalisation of migrants through instruments such as
support from EU Agencies, EU funding opportunities and the Union Civil Protection
Mechanism.
The proposed options complement and reinforce the proposals under the New Pact on
Migration and Asylum. Therefore, the specific rules introduced in this proposal for a
permanent framework are based on and should be consistent with the Commission proposals
that form the basis of the future EU migration and asylum policy. Firstly, the 2016 proposal
3
COM proposal (xxxx/xxxx) to amend Regulation (EU) 2016/399 of the European Parliament and of the
Council of 9 March 2016 on a Union Code on the rules governing the movement of persons across
borders (Schengen Borders Code).
4
COM proposal (xxxx/xxxx) to amend Regulation (EU) 2016/399 of the European Parliament and of the
Council of 9 March 2016 on a Union Code on the rules governing the movement of persons across
borders (Schengen Borders Code).
5
COM(2021) 752.
EN 3 EN
for an Asylum Procedure Regulation6
, which fully harmonises and sets the overall procedural
rules and guarantees in the field of asylum and its amended proposal7
adopted in 2020, which
establishes the new asylum border procedure. Secondly, the 2016 proposal for a recast
Reception Conditions Directive8
, which sets the basis for more uniform material reception
conditions and creates additional obligations for applicants for international protection to
prevent unauthorised onwards movements. Thirdly, the 2018 proposal for a recast Return
Directive9
, which will improve the effectiveness of the EU return policy. Finally, the proposal
for a crisis and force majeure Regulation10
(hereafter the 2020 crisis proposal), which adapts
the asylum and return rules as well as of the solidarity mechanism to assist Member States in
addressing situations of crisis and force majeure.
The measures included in the 2020 crisis proposal were not designed to deal with situations
where the Union’s integrity and security is under attack as a result of the instrumentalisation
of migrants. The specific rules for asylum envisaged under the 2020 crisis proposal were
conceived specifically for situations of a “mass influx”, where a Member State is not able to
manage the high numbers of arrivals, and of force majeure.
Although this proposal aims at addressing the specific situation of instrumentalisation of
migrants, it draws inspiration from the rules envisaged in the 2020 crisis proposal to design
the specific measures tailored to respond effectively to the hostile actions of the third country
in line with the Union’s fundamental values. These rules aim to cater for such specific
situation without undermining the right to asylum or the principle of non-refoulement and is
fully ensuring the protection of fundamental rights of people instrumentalised. The measures
included in the proposal will complement border control measures taken under the Schengen
Borders Code with specific rules for the asylum and return procedures in addition to
operational and solidarity measures in support of the Member State concerned.
Where the EU is under attack, it is important that the EU, at the level of the European Council
acknowledges that the actions by a third country can be considered as instrumentalisation of
migrants. Those actions are not necessarily targeting one or more Member States but the EU
as a whole and therefore require collective EU support. In such a situation, this proposal
offers the possibility to the Member State concerned to apply a specific emergency migration
and asylum management procedure with specific procedural provisions for longer registration
deadlines and the possibility to decide at the border on the admissibility or substance of all
applications, except where specific vulnerabilities cannot be catered for. It also foresees
specific provisions for return. The Member State facing an instrumentalisation of migrants
could request the application of these specific rules individually or cumulatively, to assist in
its management of the extraordinary circumstances. However, the conditions specified for the
6
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a common
procedure for international protection in the Union and repealing Directive 2013/32/EU,
COM/2016/467 final – 2016/0244 (COD).
7
Amended proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a
common procedure for international protection in the Union and repealing Directive 2013/32/EU,
COM/2020/611 final.
8
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council laying down standards for the
reception of applicants for international protection (recast) – COM/2016/0465 final – 2016/0222
(COD).
9
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on common standards and
procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals (recast) –
COM/2018/634 final.
10
Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council addressing situations of crisis
and force majeure in the field of migration and asylum, COM/2020/613 final.
EN 4 EN
application of each provision need to be met individually. Furthermore, the screening of third-
country nationals or stateless persons according to the rules laid down in the proposal for a
Screening Regulation should apply with the possibility to extend the five-day deadline by
another five days as specified in that proposal11
.
The proposal preserves the right to access the EU’s territory for the purpose of seeking
asylum and access to the international protection procedure itself. Furthermore, the safeguards
applicable under EU law continue to apply to ensure the protection of vulnerable persons,
including children. These measures are accompanied by a series of further safeguards. The
proposal also foresees the possibility for the Member State concerned to request support and
solidarity measures, to which other Member States can contribute. Under this proposal, the
Council would have to authorise by an Implementing Decision the application of the
emergency migration and asylum management procedure by the Member State facing a
situation of instrumentalisation of migrants.
(1) Emergency migration and asylum management procedure at the external borders in
situations of instrumentalisation
This proposal sets up an emergency migration and asylum management procedure in relation
to third-country nationals and stateless persons apprehended or found in the proximity of the
border with a third country instrumentalising migrants after an unauthorised crossing or after
having presented themselves at border crossing points.
(a) The emergency asylum management procedure
The main features of this procedure are as follows:
 Possibility for the Member State concerned to register an asylum application
and offer the possibility for its effective lodging only at specific registration
points located in the proximity of the border including the border crossing
points designated for that purpose
Under the amendment of the Schengen Borders Code, the Member State facing a situation of
instrumentalisation of migrants will be allowed to restrict flows at the border by limiting the
number of border crossing points open with a view to preventing unauthorised entry and
protecting their national security.
To ensure a coherent approach with these measures in an instrumentalisation situation, this
proposal ensures a genuine and effective access to the asylum procedure in accordance with
the possibilities offered by the proposal for an Asylum Procedure Regulation, which allow
Member States to designate specific locations for the registration and lodging of applications
for international protection. Those specific registration points can be located in the proximity
of the border, which may also include border crossing points designated for that purpose.
 Possibility to extend the registration deadline to up to four weeks
This proposal allows, but does not require, the Member State facing an instrumentalisation of
migrants to extend the registration deadline for applications for international protection to up
to four weeks in relation to asylum applications of third-country nationals or stateless persons
apprehended or found in the proximity of the external border with a third country
instrumentalising migrants after an unauthorised entry or after they have presented themselves
at border crossing points. This flexibility may be needed to help the Member State respond
11
The Screening Proposal also includes rules concerning preliminary health checks, including for
communicable diseases, that would apply to all third-country nationals and stateless persons submitted
to the screening at the external border.
EN 5 EN
effectively to the hostile actions whilst enabling it to manage the unexpected caseload, given
the nature and sudden character of the third country interference.
Where migrants are being instrumentalised, through the sudden and unforeseeable
interference/intervention by a hostile third country, the Member State facing this situation
may need to deviate resources to the task of managing the arrival of third-country nationals or
stateless persons at its borders. As a result, the Member State may need time to reorganise its
resources and increase its capacity, including with the support of the EU agencies. However,
if the Member State facing an instrumentalisation of migrants makes use of the longer
registration deadline, the registration of the applications for international protection shall be
prioritised whenever the case seems likely to be well-founded or has been lodged by
unaccompanied minors, or by minors and their family members.
 Possibility to apply the asylum border procedure to all applications and
possibility to extend its duration
The measures should support the Member State facing an instrumentalisation of migrants in
preventing the entry of those who do not fulfil entry conditions, while protecting fundamental
rights. The possibility to examine an application at the border without authorising entry to the
territory in accordance with Article 41 of the proposal for an Asylum Procedure Regulation
offers this kind of protection. However, presently as well as under the rules included in the
proposals under the New Pact, the admissibility and merits of applications may be examined
in a border procedure only in a limited set of circumstances.
This proposal therefore allows Member States to apply the emergency asylum management
procedure to decide on the admissibility and substance of all applications, except for medical
cases. This measure will limit the possibility that the hostile third country targets for
instrumentalisation specific third-country nationals and stateless persons to whom the border
procedure cannot be applied. Where a negative decision is taken under the emergency asylum
management procedure, the applicant will have the right to an effective remedy but the appeal
will not have automatic suspensive effect, as foreseen in Article 54(3) of the amended
proposal for the Asylum Procedure Regulation.
As provided for in the amended proposal for an Asylum Procedure Regulation and explicitly
stated in this proposal, during the emergency asylum management procedure, the rules and
guarantees of the Asylum Procedure Regulation would apply to ensure that the rights of those
who seek international protection are protected, while maintaining the right to asylum and the
respect of the non-refoulement principle.
The proposal further stipulates the mandatory prioritisation of well-founded claims and those
of unaccompanied minors, families and children. If, following the completion of the
screening, or during the examination of the application, it becomes apparent that the
application is likely to be well-founded or if the application has been lodged by minors and
their families or unaccompanied minors, the application should be prioritised in accordance
with Article 33(5) of the 2016 proposal for an Asylum Procedure Regulation. Furthermore,
the Member State facing an instrumentalisation of migrants should not apply the emergency
asylum management procedure to medical cases as provided for in Article 41(9)(c) of the
2020 amended proposal for an Asylum Procedure Regulation.
This proposal also provides for the possibility to extend the duration of the border procedure,
including the possible appeal, for sixteen weeks.
Similarly to the extension of the registration deadline above, a longer duration for the
emergency asylum management procedure can be considered to help the Member State in
relation to the consequences of the instrumentalisation of migrants, given the nature and
EN 6 EN
character of the third-country’s action. The Member State affected may need time to
reorganise its resources and increase its capacity, including with the support of the EU
agencies. In addition, the number of cases to be processed in the emergency asylum
management procedure will be larger (as in principle all applicants can be subject to it) than
under normal circumstances. Therefore, the extension will help the Member State to apply the
fiction of non-entry for a longer period of time providing for more flexibility to deal with the
increased workload.
In accordance with the safeguards provided in the proposal for an Asylum Procedure
Regulation and the proposal for the Reception Conditions Directive recast, the detention of
applicants should be a measure of last resort, where other sufficient or less coercive measures
cannot be applied in a specific case. Therefore, the application of the emergency asylum
management procedure will not imply a systematic detention of applicants.
(b) Material reception conditions
Where migrants are instrumentalised, it might be difficult for the Member State to ensure the
material reception conditions standards are met as the Member State’s administrative
capacities might be overstretched as a result of the instrumentalisation situation. The Member
State has to manage normal flows in addition to the increased flows resulting from the
instrumentalisation and also reorganise resources to protect its territorial integrity. However,
the affected Member State needs to ensure that any actions respect basic humanitarian
guarantees, such as providing third‑country nationals on their territory with food, water,
clothing, adequate medical care, assistance to vulnerable persons and temporary shelter, as
also set out by the European Court of Human Rights in recent orders for interim.
Article 17(9) of the proposal for the Reception Conditions Directive recast allows the Member
State, in duly justified cases and under certain conditions, to set modalities for material
reception conditions different from those provided in the Reception Conditions Directive
recast, provided that it will ensure access to health care in accordance with Article 18 and a
dignified standard of living for all applicants. This proposal extends the possibility to set
different material reception conditions in a situation of instrumentalisation of migrants
provided that basic needs are covered, including temporary shelter, food, water, clothing,
adequate medical care, assistance to vulnerable persons, in full respect of the right to human
dignity. The Member State concerned should ensure access and allow for the provision of
humanitarian assistance by humanitarian organisations in line with the relevant needs.
(c) The emergency return management procedure
In a situation of instrumentalisation of migrants, it is essential to equip the Member State
concerned with the necessary legal tools to ensure a swift return of those who do not qualify
for international protection. The proposal therefore provides for the possibility to derogate
from Article 41a of the proposal for an Asylum Procedure Regulation and from the
application of the proposal for a Return Directive recast in relation to third country nationals
or stateless persons whose application for international protection was rejected on the basis of
the emergency asylum management procedure. In relation to third country nationals who did
not apply for international protection, the provision of Article 2(2)(a) of the Return Directive
recast can be applied by Member States. The derogation set out in this proposal aims at
establishing a mechanism that is similar to the derogation as set out in Article 2(2)(a) of the
Return Directive recast, comparable to the provisions proposed for the benefit of Latvia,
Lithuania and Poland. It also provides for specific safeguards, notably concerning the respect
of the principle of non-refoulement, taking account of the best interests of the child, family
life and state of health of third-country nationals and stateless persons, as well as concerning
the limitations to the use of coercive measures, postponement of removal, emergency health
EN 7 EN
care, needs of vulnerable persons and detention conditions, while fully ensuring the
fundamental rights of such persons.
(2) Support and solidarity measures
In terms of support and solidarity measures, the proposal introduces measures focused on the
needs of the Member State facing an instrumentalisation of migrants.
Such a situation, where the Union is under attack, requires EU solutions and EU support.
Therefore, there is a need for all Member States to quickly react and rally support to the
Member State concerned.
However, this type of situation requires a different approach and procedure from the one
currently included in the instruments of the New Pact. The proposal includes the possibility to
resort to all the measures that could address the instrumentalisation of migrants. Possible
support and solidarity measures could include capacity measures to help deal with the
consequences of the instrumentalisation of migrants, support return operations or support with
outreach to third countries from where the people instrumentalised originate. The Member
State facing an instrumentalisation of migrants should identify its support and solidarity needs
and communicate these to the Commission. The Commission would then invite the other
Member States to contribute for the benefit of the Member State affected and coordinate those
measures.
As the effects of the instrumentalisation actions might easily spill over (or even have as their
objective) to impact more broadly neighbouring Member States and the European Union, it is
necessary to foresee the means for providing support at EU-level. If the Member State facing
instrumentalisation of migrants requests support from EU agencies, the agencies should
prioritise their operational support. This would particularly be the case for the European
Union Asylum Agency (EUAA) which can help register and process the applications, to
ensure screening of vulnerable migrants, support the management, design and putting in place
of adequate standards of reception facilities; or from Frontex to support border control
activities, including screening, and return operations; and from Europol to provide
intelligence. Similarly to the process of operational assistance provided under the amended
Schengen Borders Code proposal, in the field of asylum, the EUAA should also be able on its
own initiative to offer assistance under Article 16(1)(d) of the EUAA Regulation, while
further assistance could be provided by Frontex and Europol in line with their respective
mandates.
These support and solidarity measures would complement other assistance to be provided to
the Member State facing instrumentalisation of migrants that might be taken outside the
framework that this proposal intends to create, such as Article 25a measures of the Visa
Code12
or foreign policy actions, (e.g. diplomatic outreach, restrictive measures, trade
measures) or financial support including under the European Asylum, Migration and
Integration Fund (AMIF) or the Border Management and Visa Instrument (BMVI).
(3) A specific procedure to authorise the application of the emergency migration and
asylum procedure
The Member State facing instrumentalisation of migrants and intending to apply the
emergency migration and asylum management procedure must request the Commission the
application of the derogations they aim to use, as well as any support and solidarity measures.
Based on the information provided by the Member State concerned, the Commission will,
12
Regulation (EC) No 810/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009
establishing a Community Code on Visas, as amended by Regulation (EU) 2019/1155, OJ L 243
15.9.2009, p. 1.
EN 8 EN
where appropriate, and without delay, prepare a proposal for a Council Implementing
Decision setting out the derogations that can be applied, which should be for an initial period
of no longer than six months. The Council Implementing Decision will authorise the
derogations to be applied and set out their temporal application, including starting date as well
as their duration. The Commission should keep the situation, including the proportionality of
the measures, under constant monitoring and review, and propose either a prolongation of the
measures or their repeal should the situation so require.
• Consistency with existing policy provisions in the policy area
This proposal is fully consistent with the New Pact on Migration and Asylum adopted by the
Commission in September 2020. It sits alongside the crisis and force majeure proposal as
another piece in the framework that will provide additional specific rules for managing the
particular situation of instrumentalisation of migrants. The starting point for the specific rules
introduced in this proposal are the Commission proposals for an Asylum Procedure
Regulation adopted in 2016 and its amended proposal adopted in 2020, the recast Reception
Conditions Directive adopted in 2016 and the recast Return Directive adopted in 2018. The
proposal is also consistent with, and provides the legislative follow-up to proposal for a
Council Decision 752/2021 on provisional measures for the benefit of Latvia, Lithuania and
Poland.
Interactions with Article 78(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union
The establishment of specific rules in a situation of instrumentalisation is without prejudice to
the possibility for the Council to adopt, on a proposal from the Commission, provisional
measures for the benefit of a Member State confronted by an emergency situation as
characterised by Article 78(3) TFEU.
The present proposal aims to put the Union in a position to address a specific situation with
which the Union has been already confronted and to be prepared for any similar situations in
the future, enabling the Union to act quickly for the benefit of the Member State facing a
situation of instrumentalisation of migrants. A permanent framework on which the Union can
consistently rely tailored to this situation is necessary, which would also allow maintaining
the exceptional nature of provisional measures under Article 78(3) TFEU and thus render
unnecessary to resort to Article 78(3) TFEU to address situations of instrumentalisation that
fall under this proposal.
The present proposal aims to establish specific rules to support a Member State when it is
victim of a third country instigating irregular migratory flows into the Union by actively
encouraging or facilitating the movement of third country nationals to the external borders,
onto or from within its territory and then onwards to those external borders, where such
actions are indicative of an intention of a third country to destabilise the Union or a Member
State, where the nature of such actions is liable to put at risk essential State functions,
including its territorial integrity, the maintenance of law and order or the safeguard of its
national security.
• Consistency with other Union policies
This proposal is consistent with the need to sustain a reduced pressure from irregular arrivals
and maintain strong external borders being important elements of the comprehensive
approach set out in the New Pact on Migration and Asylum. As set out in the Joint
EN 9 EN
Communication13
, this proposal is part of the efforts made at strengthening the EU’s legal
framework, including the Commission proposal for a Regulation on ‘measures against
transport operators that facilitate or engage in trafficking in persons or smuggling of migrants
in relation to illegal entry into the territory of the European Union’14
, to give better tools to
Member States to protect the external borders in situations of instrumentalisation of migrants,
while ensuring full respect for fundamental rights. In this context, it complements the
Schengen Borders Code and the Schengen reform, in which the Commission is proposing a
permanent framework for addressing possible situations of instrumentalisation of migrants
that may still confront the Union in the future.
It also aims to reduce onward movements of irregular migrants and stress on the Schengen
area. Swift and effective return and readmission of instrumentalised migrants are effectively
addressed, in line with the comprehensive approach to migration management set out in the
New Pact on Migration and Asylum. It is also consistent with, and should be used in parallel
to, the Union’s external action, such as EU restrictive measures.
2. LEGAL BASIS, SUBSIDIARITY AND PROPORTIONALITY
• Legal basis
This proposal supports the Member State faced with instrumentalisation of migrants. The
proposal contains a number of provisions related to the proposal for an Asylum Procedure
Regulation and its amended proposal, the proposal for the Reception Conditions Directive
recast and the proposal for the Return Directive recast. It should therefore be adopted on the
appropriate legal basis, namely Article 78, second paragraph, points (d) and (f) and Article 79,
second paragraph, point (c) TFEU, in accordance with the ordinary legislative procedure.
• Variable geometry
Two recitals address variable geometry, with regard to the matter of participation of Ireland
and Denmark in this Regulation.
In accordance with Protocol No 21 on the position of Ireland in respect of the Area of
Freedom, Security and Justice, annexed to the Treaty on European Union (TEU) and to the
TFEU, Ireland may decide to take part in the adoption and application of measures
establishing a Common European Asylum System. In this respect, Ireland has given notice of
its wish to take part in the adoption and application of Directive 2005/85/EC and of its
decision not to participate in the adoption of Directive 2013/32/EU. Consequently, the
provisions of Directive 2005/85/EC apply to Ireland, while the provisions of the current
Directive do not apply to Ireland. Ireland has not given notice of its wish to take part in the
adoption of the new Asylum Procedure Regulation, which would be necessary for this
Regulation to produce legal effect in respect of Ireland, should Ireland decide to opt in, in
accordance Protocol No 21.
In accordance with Protocol No 22 on the position of Denmark, annexed to the TEU and to
the TFEU, Directive 2005/85/EC and Directive 2013/32/EU are not binding on Denmark nor
is Denmark subject to their application. Denmark is also not taking part in the adoption of this
Regulation and is not bound by it or subject to its application.
13
Joint Communication to the European Parliament, the Council, the European Economic Committee and
the Committee of the Regions Responding to state-sponsored instrumentalisation of migrants at
the EU external border (JOIN(2021) 32 final).
14
COM(2021) 753 final.
EN 10 EN
• Subsidiarity (for non-exclusive competence)
Title V of the TFEU on the Area of Freedom, Security and Justice confers certain powers on
these matters to the European Union. These powers must be exercised in accordance with
Article 5 of the Treaty on the European Union, i.e., if and in so far as the objectives of the
proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States and can, therefore, by
reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved by the European
Union.
A situation where a third country instigates irregular migratory flows into the Union by
actively encouraging or facilitating the movement of third-country nationals to the external
borders, onto or from within its territory and then onwards to those external borders, where
such actions are indicative of an intention of a third country to destabilise the Union or a
Member State, where the nature of such actions is liable to put at risk essential State
functions, including its territorial integrity, the maintenance of law and order or the safeguard
of its national security, should be considered as an attack on the EU as a whole and therefore
requiring EU solutions and EU support. There is a need to equip the Member State facing an
instrumentalisation of migrants with the adequate legal tools to address the situation
effectively and for all Member States to quickly react and rally support to the Member State
concerned.
Achievement of these objectives requires action at the EU level since they are cross-border by
nature. It is clear that actions taken by individual Member States cannot satisfactorily reply to
the need for a common EU approach to a common problem.
Such a common approach cannot be sufficiently achieved by the Member States individually
and can, by reason of the scale and effects of this proposed Decision, be better achieved at
Union level. The Union must therefore act and may adopt measures, in accordance with the
principle of subsidiarity as set out in Article 5(3) of the Treaty on European Union.
• Proportionality
In accordance with the principle of proportionality, as set out in Article 5(4) of the Treaty on
the European Union, this proposal for a Regulation sets out the exact conditions when specific
asylum procedural rules can be applied as well as provide for the scope and time limit of
applying such rules, and necessary safeguards.
All the elements of the measures proposed to deal with the specific situation of
instrumentalisation of migrants are limited to what is necessary to ensure Member States can
manage the situation in an orderly and effective way while ensuring the equality of treatment
in terms of rights and guarantees for applicants. In this sense, the derogations from the rules
set out in the 2016 proposal for an Asylum Procedure Regulation, the 2020 amended proposal
for an Asylum Procedure Regulation and the recast Reception Conditions Directive and recast
Return Directive are proportionate, with a number of safeguards put in place that strike a
balance between on the one hand, the immediate needs of the Member State facing
instrumentalisation of migrants to manage that situation, and on the other, the need for legal
certainty and uniformity in the application of derogations and specific rules and the necessary
protection of the third-country nationals being instrumentalised.
The proposal establishes safeguards for applying the derogations and specific rules. In view of
the extraordinary situation of instrumentalisation of migrants, it is considered proportionate to
apply the emergency asylum management procedure to all applicants, as it would help to
avoid that third countries target specific nationalities or categories of migrants, which would
EN 11 EN
be excluded from the border procedure. To allow Member State to deal with the increased
number of persons placed in the emergency asylum management procedure, the maximum
duration of the border procedure is prolonged to sixteen weeks. This is considered sufficient
to allow the Member State the necessary flexibility to process applications at the proximity of
the border or at designated border crossing points without allowing third-country nationals
and stateless persons entry in the territory. The derogations from the Reception Conditions
Directive recast are proportionate in the situation of instrumentalisation of migrants due to the
hostile actions of a third country as it might not be possible for the Member State in practice
to ensure the material reception conditions normally required as the Member State’s
capacities might be overstretched. They should be considered in the context of the safeguards
and flexibility offered under the 2020 amended proposal for an Asylum Procedure Regulation
to organise resources and capacity to apply the border procedure. If the derogation is applied,
the Member State must provide for the applicant’s basic needs and the full respect of human
dignity.
The specific derogations from the recast Return Directive are proportionate to ensure an
expedite return of those who do not qualify for international protection, which is essential in a
situation of instrumentalisation of migrants to prevent further arrivals. A number of
safeguards are put in place to protect the fundamental rights of those subject to return in
accordance with the EU Charter of Fundamental Rights and international obligations.
It is also proposed that the duration of these measures be limited in time to what is strictly
necessary to enable the Member States concerned to address the situation of
instrumentalisation and in any case they should be applied for an initial period of no more
than six months. To this end, following the authorisation by the Council, the Commission
should keep the situation under constant monitoring and review, including to determine
whether the measures the Member State has been authorised to apply remain proportionate.
• Choice of the instrument
It is only a Regulation establishing specific rules and derogations from the asylum and return
procedures in the Union, and whose provisions shall be directly applicable, that can provide
the necessary degree of uniformity and effectiveness needed in the application of EU
procedural rules on asylum in a situation of instrumentalisation of migrants.
3. RESULTS OF EX-POST EVALUATIONS, STAKEHOLDER
CONSULTATIONS AND IMPACT ASSESSMENTS
• Stakeholder consultations
The proposal relies on the information provided by stakeholders during the consultation
process since the beginning of summer 2021.
• Fundamental rights
This proposal respects fundamental rights and observes the principles recognised, in
particular, by the Charter of Fundamental Rights of the European Union, as well as the
obligations stemming from international law, including a genuine and effective access to the
asylum procedure and the access to the territory of the EU for the purpose of making an
application for international protection. To this end, the Member State facing a situation of
instrumentalisation should ensure there are sufficient registration points, including border
crossing points, open and easily accessible. As explained below, the emergency migration and
asylum procedure provided for in this proposal respects the fundamental rights as enshrined in
the Charter, including the right to human dignity (Article 1), prohibition of torture and
inhuman or degrading treatment or punishment (Article 4), the right to liberty and security
EN 12 EN
(Article 6), the right to respect for private and family life (Article 7), the right to the
protection of personal data (Article 8), the right to asylum (Article 18), the prohibition of
collective expulsion and protection from refoulement (Article 19(1) and (2)), the right to non-
discrimination (Article 21), the principle of equality between men and women (Article 23),
the rights of the child (Article 24) and the right to an effective remedy (Article 47).
Furthermore, the Commission also considers it necessary that Member States respect freedom
of expression, media freedom and freedom of association of civil society organisations.
As regards the application of the emergency migration and asylum management procedure,
the principles and guarantees provided for by the proposals in the New Pact remain applicable
to applicants subject to that procedure. Furthermore, the proposal includes the mandatory
prioritisation of well-founded claims, following the completion of the screening or whenever
the protection needs become apparent, consistently with 2016 proposal for an Asylum
Procedure Regulation, and those of unaccompanied minors, families and children. It is to the
benefit of these applicants to have their asylum applications decided upon as quickly as
possible. The guarantees for persons with special procedural needs under Article 41(9)(b) of
the 2020 amended proposal for an Asylum Procedure Regulation also continue to apply. The
proposal also guarantees the right to an effective remedy ensuring that Courts have power to
rule whether or not the applicant may remain on the territory of the Member State pending a
decision on an appeal and with the right guarantees applicable to enable an applicant to make
such requests to the Courts.
This proposal fully respects the rights of the child and the special needs of vulnerable persons.
The safeguards provided for children and vulnerable persons in the proposal for the Reception
Conditions Directive recast shall be of primary consideration, including where detention has
to be applied, for competent authorities. When setting the different modalities for reception
conditions, the framework provided for in this proposal respect the safeguards of preserving
human dignity at all times in all circumstances.
The right to liberty and freedom of movement is protected given that, if detention is used in
the context of the emergency migration and asylum management procedure, it can only be
applied in a strictly regulated framework and for a limited time. In accordance with Article 7
of proposal for the Reception Conditions Directive recast Member State may restrict an
applicant’s freedom of movement in order to process applications in the border procedure.
According to the proposal for the Reception Conditions Directive recast, Member States shall
not hold a person in detention for the sole reason that he or she is an applicant. Article 8 of
that proposal provides for the grounds and conditions of detention, following and
individualised assessment and when other less restrictive measures cannot be applied, that
allow Member States to detain applicants for international protection in order to decide, in the
context of a procedure, on the applicant’s right to enter the territory. Article 8 also provides
that Member States may detain an applicant only if other, less coercive alternative measures –
like restrictions to freedom of movement under its Article 7 – cannot be applied effectively.
The principle of non-refoulement enshrined in Article 33 of the 1951 Refugee Convention and
Article 19 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union is also respected
when derogations from the Return Directive recast are applied. The proposal therefore
explicitly recalls the duty of Member States to always observe this principle in the fulfilment
of their obligation to control borders. Respecting the principle of non-refoulement includes an
assessment of whether there is neither a risk of persecution, torture or inhumane or degrading
treatment, nor a risk of chain refoulement.
EN 13 EN
4. BUDGETARY IMPLICATIONS
Due to the nature of this proposal linked to a situation of instrumentalisation of migrants, it is
not possible to estimate a priori the possible budgetary impact. Any costs arising from the
implementation of this proposal will be accommodated within the budget of the existing EU
funding instruments under the period 2021-2027 in the field of Migration and Asylum. Where
exceptionally necessary, the flexibility mechanisms provided under the current multiannual
financial framework under Council Regulation (EU, Euratom) 2020/209315
could be used.
In terms of the asylum procedural aspects, this proposal does not impose any financial or
administrative burden on the Union. On those parts, therefore, it has no impact on the Union
budget.
5. OTHER ELEMENTS
• Implementation plans and monitoring, evaluation and reporting arrangements
The Commission will use the reporting under the “Migration Blueprint Network” as a tool for
monitoring on the situation and if needed make recommendations regarding the prolongation
or discontinuation of the measures.
• Detailed explanation of the specific provisions of the proposal
Subject matter of the proposal to address situations of instrumentalisation of migrants
Article 1 sets out the subject matter of the Regulation addressing situations of
instrumentalisation of migrants in the field of migration and asylum within the EU.
Emergency asylum management procedure in a situation of instrumentalisation
Article 2 introduces the specific rules that Member States may use in a situation of
instrumentalisation of migrants in the framework of an emergency asylum management
procedure.
Article 2(1)(a) lays down that the Member State facing a situation of instrumentalisation of
migrants may extend the registration deadline for applications for international protection in
relation to applications of third-country nationals or stateless persons apprehended or found in
the proximity of the external border with the third country instrumentalising migrants in
connection with an unauthorised crossing or after they have presented themselves at border
crossing points, to up to four weeks. Prioritisation should be given to register the cases which
are likely to be well-founded and applications made by unaccompanied minors, and minors
and their families.
Article 2(1)(b) lays down the possibility for the Member State facing a situation of
instrumentalisation of migrants to extend the scope of the asylum border procedure to cover
all applicants, by not excluding any category of applicants (except medical cases as per
Article 41(9)(c) of the amended Asylum Procedure Regulation). Article 2(1)(b) also clarifies
that when it becomes apparent after the screening or during the examination in the border
procedure that the application is likely to be well-founded or the application is lodged by
minors and their families, including unaccompanied minors, the examination of their
application should be prioritised.
Article 2(1)(c) allows Member States to apply the border procedure as provided for by the
amended Asylum Procedure Regulation for a period of sixteen weeks, including any appeals,
15
Council Regulation (EU, Euratom) 2020/2093 of 17 December 2020 laying down the multiannual
financial framework for the years 2021 to 2027, OJ 4331, 22.12.2020, p. 11-22.
EN 14 EN
after which the person should be allowed entry into the territory except when the person is
subject to return.
In applying these derogations, the safeguards of the Asylum Procedure Regulation continue to
apply.
Material Reception Conditions
Article 3 allows the Member State to set modalities for material reception conditions different
from those provided in the Reception Conditions Directive recast, provided the Member State
ensures the applicant’s basic needs and the full respect of human dignity.
Emergency return management procedure in a situation of instrumentalisation
Article 4 lays down a possibility for Member States to derogate from Article 41a of the
Asylum Procedure Regulation and from the application of the Return Directive recast in
relation to third-country nationals or stateless persons whose application for international
protection was rejected on the basis of the emergency asylum management procedure at the
border in accordance with Article 2(1) points (b) and (c). The derogation aims at establishing
a mechanism similar to derogation under Article 2(2)(a) of the Return Directive recast. The
proposal includes the necessary safeguards concerning the obligation to respect the principle
of non-refoulement, take account of the best interests of the child, family life and state of
health of third-country nationals or stateless persons, as well as on the limitations to use of
coercive measures, postponement of removal, emergency health care, needs of vulnerable
persons and detention conditions, while fully respecting the fundamental rights of such
persons.
Provision of support and solidarity measures in a situation of instrumentalisation
Article 5 provides the possibility for a Member State to request support and solidarity
measures from other Member States. Those measures should include all the measures that
could address the situation of instrumentalisation of migrants including capacity building
measures, measures to support return through cooperation with third countries or outreach to
third countries whose nationals are being instrumentalised. The Member State affected should
send a request to the Commission requesting support and solidarity measures from other
Member States.
The Commission shall invite the other Member States to contribute for the benefit of a
Member State facing a situation of instrumentalisation that correspond to the needs of that
Member State and coordinate those measures as soon as possible after receiving the request.
In addition, as regards operational support, a Member State facing a situation of
instrumentalisation may request support from the EU Asylum Agency16
, the European Border
and Coast Guard Agency or Europol in accordance with their mandates.
Specific safeguards
Article 6 lays down specific guarantees. In order to guarantee access to the asylum procedure,
the Member State facing an instrumentalisation of migrants should duly inform third-country
nationals or stateless persons in a language which the third-country national or stateless
person understands or is reasonably supposed to understand about the measures applied, the
16
The EUAA shall provide assistance at the request of the Member State or upon its own initiative
(with the agreement of the Member State concerned) or the Council may decide in measures to be
taken, on the basis of a proposal from the Commission in such specific circumstances.
EN 15 EN
points accessible for registering and lodging an application for international protection, in
particular the location of the nearest point where they can register or lodge an application for
international protection, the possibility to challenge the decision taken on the application, and
the duration of the measures. In addition, the Member State facing an instrumentalisation of
migrants should not apply Articles 2, 3 and 4 longer than what is strictly necessary to address
the situation, and no longer than the period set out in the Council Implementing Decision.
Authorisation procedure
Article 7 lays down the procedure for authorising the derogations. The Commission is to
make a proposal for a Council Implementing Decision, which should be adopted by the
Council setting out the derogations to be applied. The Council Implementing Decision should
set out the starting date of the application of the derogations as well as their duration and the
temporary application of the Decision. They should be applied for a period not exceeding six
months. The Commission is to keep the situation under constant monitoring and review, and
on that basis, propose where appropriate to repeal the Council Implementing Decision
authorising the application of the specific derogations or the adoption of a new Council
Implementing Decision authorising the prolongation of the application of the derogations.
Cooperation and review
Article 8 lays down that the Commission, the European Union agencies and the Member
States should closely cooperate and regularly inform each other on the implementation of the
measures, as referred to in Article 7, laid down in this proposal. Member States also need to
report relevant data including statistics via the EU Migration Preparedness and Crisis
Management Network.
UN agencies and other relevant partner organisations should have effective access to the
border under the conditions set out in the Reception Conditions Directive recast and the
Asylum Procedure Regulation. The United Nations High Commissioner for Refugees should
be allowed access to applicants, including those at the border. The Member State facing an
instrumentalisation of migrants should work in close cooperation with UN agencies and
relevant partner organisations.
EN 16 EN
2021/0427 (COD)
Proposal for a
REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL
addressing situations of instrumentalisation in the field of migration and asylum
THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular
Article 78(2), (d) and (f) and Article 79(2)(c) thereof,
Having regard to the proposal from the European Commission,
After transmission of the draft legislative act to the national parliaments,
Having regard to the opinion of the European Economic and Social Committee17
,
Having regard to the opinion of the Committee of the Regions18
,
Acting in accordance with the ordinary legislative procedure,
Whereas:
(1) A situation of instrumentalisation of migrants may arise where a third country
instigates irregular migratory flows into the Union by actively encouraging or
facilitating the movement of third country nationals to the external borders, onto or
from within its territory and then onwards to those external borders, where such
actions are indicative of an intention of a third country to destabilise the Union or a
Member State, where the nature of such actions is liable to put at risk essential State
functions, including its territorial integrity, the maintenance of law and order or the
safeguard of its national security.
(2) This Regulation follows the invitation of the European Council to the Commission in
its conclusions of 22 October 2021 to propose any necessary changes to the Union’s
legal framework and concrete measures to ensure an immediate and appropriate
response to the hybrid threat in line with Union law and international obligations.
Furthermore, it contributes to establishing a comprehensive and permanent framework
to equip the Member States concerned with the necessary tools to respond effectively
and swiftly to an instrumentalisation situation in full respect of fundamental rights and
international obligations.
(3) One of those tools in this Regulation is the introduction of an emergency migration
and asylum management procedure providing the possibility for Member States to
have recourse to legal tools to face future situations of instrumentalisation of migrants.
(4) This Regulation respects the fundamental rights and observes the principles recognised
by the Charter of Fundamental Rights of the European Union, in particular Articles 1,
4, 7, 24, 18 and 19(2) and (2) thereof as well as the Geneva Convention of 28 July of
1951. In order to reflect, in particular, the primary consideration that must be given to
the best interests of the child, the need to respect family life, and to ensure the
17
OJ C , , p. .
18
OJ C , , p. .
EN 17 EN
protection of the health of the persons concerned, this Regulation provides for specific
rules and safeguards applying in respect of unaccompanied minors and minors and
their family members, and of applicants whose state of health requires a specific and
adequate support. The rules and guarantees set out in Regulation (EU) XXX/XXX19
[Asylum Procedure Regulation] should continue to apply in respect of persons subject
to the asylum emergency management procedure, except where this Regulation
provides otherwise. The rules set out in Directive XXX/XXX [Reception Conditions
Directive recast]20
, including those concerning the detention of applicants for
international protection, should continue to apply, from the moment an application for
international protection is made, except where this Regulation provides otherwise.
(5) To assist the Member State facing an instrumentalisation situation with the orderly
management of the flows, under the emergency asylum management procedure, it
should be possible for the Member State concerned to decide in relation to third-
country nationals or stateless persons that have been apprehended or found in the
proximity of the external border with the third country instrumentalising migrants after
an unauthorised crossing or who have presented themselves at border crossing points,
to register applications for international protection only at specific registration points
designated for this purpose situated in the proximity of the border, and provide an
effective possibility for lodging an application for international protection only at the
specific points that have been designated for such purposes and which should be easily
accessible. An effective and genuine access to the international protection procedure
must be ensured in accordance with Article 18 of the Charter of Fundamental Rights
of the European Union and the Geneva Convention of 28 July of 1951. To this end, the
Member State concerned should ensure that sufficient registration points, which may
include border crossing points, are designated and open for such purpose. Applicants
should be duly informed about the locations where their application will be registered
and can be lodged.
(6) In a situation of instrumentalisation of migrants, it is essential to prevent the entry of
those who do not fulfil entry conditions, while ensuring the protection of fundamental
rights. In order to ensure that the Member State facing such a situation has the
necessary flexibility and avoid that a hostile third country targets specific nationalities
or specific categories of third-country nationals or stateless persons, it should be
possible under the emergency migration and asylum management procedure set out in
this Regulation for the Member State concerned to take a decision in the framework of
the border procedure, as set out in Article 41 of Regulation (EU) XXX/XXX [Asylum
Procedure Regulation] on admissibility and the merits of all applications for
international protection by third-country nationals or stateless persons apprehended or
found in the proximity of the border with the third country after an unauthorised
crossing or who presented themselves at border crossing points. The principles and
guarantees set out in Regulation (EU) XXX/XXX [Asylum Procedure Regulation]
have to be respected.
(7) Where the emergency asylum management procedure is applied, the best interests of
the child and the safeguards for applicants with medical conditions should be a
primary consideration for the competent authorities. For this reason, the Member State
facing a situation of instrumentalisation should exclude from the emergency asylum
management procedure cases where there are medical reasons for not applying the
border procedure in line with Article 41(9)(c) of Regulation (EU) XXX/XXX [Asylum
19
OJ C , , p. .
20
OJ C , , p. .
EN 18 EN
Procedure Regulation]. This should also be the case if the health problems become
apparent during the examination of the application. The Member State concerned
should also prioritise the examination of applications from persons whose claims are
likely to be well-founded or from minors and their family members, as well as from
unaccompanied minors. If during the screening under Regulation (EU) XXX/XXX
[Screening Regulation]21
or the examination of the application it becomes apparent
that an applicant is in need of special procedural guarantees and adequate support
cannot be provided in the context of the procedure at the border, in accordance with
Article 41(9)(b) of Regulation (EU) XXX/XXX [Asylum Procedure Regulation], the
Member State concerned should not apply, or cease to apply, the emergency asylum
management procedure at the border.
(8) In accordance with Article 8(3)(d) of Directive XXX/XXX [Reception Conditions
Directive recast], an applicant may be detained in order to decide, in the context of a
procedure, on the applicant’s right to enter the territory. Article 8(2) of that Directive
also provides that Member States may detain an applicant only, if other less coercive
alternative measures – like restrictions to freedom of movement under its Article 7 –
cannot be applied effectively. The rules and safeguards regarding detention set out in
Directive XXX/XXX [Reception Conditions Directive recast], in particular those
concerning unaccompanied minors, minors and their families should be respected.
Alternatives to detention, such as restrictions in the freedom of movement in
accordance with Article 7 of Directive XXX/XXX [Reception Conditions Directive
recast], may be as effective as detention in a situation of instrumentalisation of
migrants and should therefore be considered by the authorities, particularly for minors.
In any case, if detention is applied and the guarantees and conditions for detention are
not met or cannot be met at the border, the emergency asylum management procedure
should not apply or should cease to apply, as foreseen in Article 41(9)(d) of
Regulation (EU) XXX/XXX [Asylum Procedure Regulation].
(9) In a situation of instrumentalisation of migrants, it should be possible for the Member
State concerned to register applications for international protection within an extended
period of four weeks. In addition, it should be possible to examine applications for
international protection at the border for a maximum duration of sixteen weeks. If the
decision on the application, including a decision on a possible appeal against a
negative decision, which should not have automatic suspensive effect, is not taken
within the sixteen weeks, entry to the territory should be granted, unless the person is
subject to the return procedure. These procedural timelines are conceived to help the
Member State concerned to deal with the situation of instrumentalisation of migrants.
When confronted with such a situation, the Member State concerned need to divert
resources to manage the third country nationals arriving at its borders or that are
already present in its territory. As a result, in such situations, the Member State
concerned may need time to reorganise their resources and increase their capacity,
including with the support of the EU agencies. Furthermore, the number of applicants
under the border procedure will be higher than under normal circumstances, and
therefore the Member State facing a situation of instrumentalisation may need more
time to be able to take decisions without allowing entry into the territory. However,
the Member State concerned should prioritise the registration of applications of well-
founded cases and unaccompanied minors and minors and their family members.
21
OJ C , , p. .
EN 19 EN
(10) Any violent acts at the border must be avoided at all costs, not only to protect the
territorial integrity and security of the Member State facing a situation of
instrumentalisation but also to ensure the security and safety of the third-country
nationals or stateless persons, including families and children that are awaiting their
opportunity to apply for asylum in the Union peacefully. Where the Member State
concerned is confronted at its external border with violent actions, including in the
context of attempts by third country nationals to force entry en masse and using
disproportionate violent means, the Member State concerned should be able to take the
necessary measures in accordance with their national law to preserve security, law and
order, and ensure the effective application of this Regulation.
(11) Where a Member State is faced with a flow of third-country nationals or stateless
persons at the border due to instrumentalisation, it might not be possible for the
Member State in practice to ensure the material reception conditions normally required
as the Member State’s capacities might be overstretched. For this reason, in a situation
of instrumentalisation, the Member State concerned should be able to set modalities
for material reception conditions that differ from those provided for in Directive
XXX/XXX [Reception Conditions Directive recast] in cases other than those referred
to in Article 17(9) of that Directive, while providing third-country nationals and
stateless persons with temporary shelter which should be adapted to seasonal weather
conditions and covering their basic needs, in particular by providing food, water,
clothing, adequate medical care, and assistance to vulnerable persons, in full respect of
the right to human dignity. Without prejudice to the obligations set in that regard upon
Member States by this Regulation, Member States should also ensure access and allow
for the provision of humanitarian assistance by the humanitarian organisations in line
with the existing needs of the persons concerned.
(12) In order to complement and ensure full coherence with the emergency asylum
management procedure at the external border, the competent authorities of the
Member State facing a situation of instrumentalisation of migrants should be provided
with the necessary flexibility to carry out return procedures, following the application
of an emergency asylum management procedure. For this reason, in a situation of
instrumentalisation, the Member State concerned should be allowed to derogate from
the application of Directive XXX/XXX [Return Directive recast]22
in relation to third-
country nationals and stateless persons whose application for international protection
was rejected in the context of an emergency asylum management procedure as set out
in this Regulation. Where a subsequent application is made merely to delay or frustrate
the return, it is possible for Member States to apply the rules set out in Articles 42 and
43 of Regulation (EU) XXX/XXX [Asylum Procedure Regulation]. The rules set out
in this Regulation are without prejudice to the possibility for Member States to
derogate from the application of Directive XXX/XXX [Return Directive recast] by
virtue of Article 2(2)(a) of that Directive, in relation to illegally staying third-country
nationals or stateless persons apprehended in connection with the irregular crossing by
land, sea or air of the external border of a Member State and who have not
subsequently obtained an authorisation or right to stay in that Member State.
(13) When applying the derogation to the application of Directive XXX/XXX [Return
Directive recast], the Member State concerned should ensure full respect of the
Charter of Fundamental Rights of the European Union and their international
obligations. This includes full respect of the principle of non-refoulement and taking
22
OJ C , , p. .
EN 20 EN
due account of the best interests of the child, family life and the state of health of the
third-country national concerned as otherwise set out for derogations in the Return
Directive. The Member State also needs to ensure that the treatment and level of
protection in relation to limitations on the use of coercive measures, postponement of
removal, emergency health care and needs of vulnerable persons and detention
conditions, are no less favourable than those set out in Directive XXX/XXX [Return
Directive recast].
(14) Where a Member State applies one or more of the measures in this Regulation, the
Member State should inform third-country nationals and stateless persons thereof. In
particular, the Member State facing a situation of instrumentalisation should inform
third-country nationals or stateless persons in a language which the third-country
national or stateless person understands or is reasonably supposed to understand about
the derogations applied, the points accessible for registering and lodging an
application for international protection, in particular the location of the nearest points
where their application can be registered and lodged, the possibility to appeal the
decision on the application, and the duration of the measures.
(15) In case of instrumentalisation of migrants, the Member State facing a situation of
instrumentalisation should have the possibility to request from other Member States
support and solidarity measures that are most suited to its needs to manage the
instrumentalisation situation. The support and solidarity measures could take all forms
to address the situation of instrumentalisation, including capacity-building measures,
support for return and support on the external dimension of the crisis and measures
aimed at responding to instrumentalisation situation through cooperation with third
countries or outreach to third countries whose nationals are being instrumentalised.
(16) The other Member States which are not themselves facing a situation of
instrumentalisation should be invited to contribute for the benefit of a Member State
facing a situation of instrumentalisation by means of support and solidarity measures
corresponding to the needs identified. The Commission should coordinate those
support and solidarity measures as soon as possible after receiving the request from
the Member State facing a situation of instrumentalisation.
(17) A Member State facing a situation of instrumentalisation of migrants may request
support from the EU Asylum Agency, the European Border and Coast Guard Agency
or Europol in accordance with their mandates. As appropriate, the Asylum Agency
may propose assistance on its own initiative in accordance with Article 16(1)(d) of
Regulation XXX/XXX [EUAA Regulation], whereas the European Border and Coast
Guard Agency may propose assistance in the field of return in accordance with
Articles 48, 50, 52 and 53 of Regulation (EU) 2019/1896 in agreement with the
Member State concerned and Europol may propose assistance in accordance with
Article 6(1) of Regulation (EU) 2016/794.
(18) If the application of the relevant derogations set out in this Regulation is requested by
the Member State concerned, and taking into account whether the European Council
has acknowledged that the Union or one or more of its Member States are facing a
situation of instrumentalisation of migrants, the Commission should, where
appropriate, bring forward a proposal authorising a Member State to apply the
derogatory rules provided for in this Regulation. To ensure a high level of political
scrutiny and support and to reinforce the expression of the Union’s solidarity towards
the Member State facing an instrumentalisation of migrants, implementing powers
should be conferred upon the Council. Therefore, the Implementing Decision
EN 21 EN
authorising the Member States to apply derogatory rules should be adopted by the
Council.
(19) The Council Implementing Decision should include an authorisation of the specific
derogations that the Member State facing a situation of instrumentalisation of migrants
could apply, and set the date from which they should apply, as well as their duration.
(20) In order to support the Member State concerned in providing the necessary assistance
to third country nationals falling under the scope of this Regulation, including by
promoting voluntary return activities or by carrying out their humanitarian duties, UN
agencies and other relevant partner organisations, in particular the International
Organization for Migration and the International Federation of Red Cross and Red
Crescent Societies, should have effective access to the border under the conditions set
out in the Directive (EU) XXX/XXX [Reception Conditions Directive recast] and
Regulation (EU) XXX/XXX [Asylum Procedure Regulation]. In accordance with
Regulation (EU) XXX/XXX [Asylum Procedure Regulation], the United Nations High
Commissioner for Refugees should be allowed access to applicants, including those at
the border. To this end, the Member State concerned should work in close cooperation
with UN agencies and relevant partner organisations.
(21) [In accordance with Articles 1 and 2 of Protocol No 21 on the position of the United
Kingdom and Ireland in respect of the area of freedom, security and justice, annexed
to the Treaty on European Union and to the Treaty on the Functioning of the European
Union, and without prejudice to Article 4 of that Protocol, Ireland is not taking part in
the adoption of this Regulation and is not bound by it or subject to its application.]
OR
[In accordance with Article 3 of Protocol No 21 on the position of the United
Kingdom and Ireland in respect of the area of freedom, security and justice, annexed
to the Treaty on European Union and to the Treaty on the Functioning of the
European Union, Ireland has notified (by letter of …) its wish to take part in the
adoption and application of this Regulation.]
(22) In accordance with Articles 1 and 2 of Protocol No 22 on the position of Denmark,
annexed to the TEU and to the TFEU, Denmark is not taking part in the adoption of
this Regulation and is not bound by it or subject to its application.
HAVE ADOPTED THIS REGULATION:
CHAPTER I
General Provisions
Article 1
Subject matter
This Regulation provides for specific rules derogating from those set out in Regulation (EU)
XXX/XXX [Asylum Procedure Regulation], Directive (EU) XXX/XXX [Reception
Conditions Directive recast] and Directive (EU) XXX/XXX [Return Directive recast] that
may be applied by a Member State in a situation of instrumentalisation of migrants as defined
in [Article 2(27)] of the Schengen Borders Code where necessary for responding to such a
situation. It also provides for specific rules on support and solidarity measures that may be
taken in such situation.
EN 22 EN
CHAPTER II
Emergency migration and asylum procedure in a situation of
instrumentalisation of migrants
Article 2
Emergency migration and asylum procedure in a situation of instrumentalisation of
migrants
1. In a situation of instrumentalisation of migrants as referred to in Article 1, the
Member State faced with the arrival of third-country nationals or stateless persons at
its external border as a consequence of such situation may apply, in relation to third-
country nationals or stateless persons who are apprehended or found in the proximity
of the external border with the third country instrumentalising migrants in connection
with an unauthorised crossing or who have presented themselves at border crossing
points, one or more of the following derogations, in accordance with the procedure
laid down in Article 6:
(a) by way of derogation from Article 27 of Regulation (EU) XXX/XXX [Asylum
Procedure Regulation], register applications for international protection made
within the period during which this point is applied no later than four weeks
after the application is made.
Where applying this derogation, the Member State concerned shall prioritise
the registration of applications likely to be well-founded and those of
unaccompanied minors and minors and their family members.
(b) by way of derogation from Article 41(2)(a) and (b) and Article 41(5) of
Regulation (EU) XXX/XXX [amended Asylum Procedure Regulation], decide
at their borders or transit zones on the admissibility and on the merits of all
applications registered within the period during which this point is applied.
Where applying this derogation, the Member State concerned shall prioritise
the examination of applications for international protection likely to be well-
founded and those lodged by unaccompanied minors and minors and their
family members.
(c) by way of derogation from Article 41(11) of Regulation (EU) XXX/XXX
[Asylum Procedure Regulation], the maximum duration of the emergency
asylum management procedure for the examination of applications registered
within the period during which this point is applied shall be sixteen weeks.
Following that period, provided that the applicant is not subject to the return
procedure in accordance with Article 4, the applicant shall be authorised to
enter the Member State’s territory for the completion of the procedure for
international protection.
2. Where applying this Article, the principles and guarantees of Regulation (EU)
XXX/XXX [Asylum Procedure Regulation] shall apply.
Article 3
Material Reception Conditions
EN 23 EN
By way of derogation from Directive XXX/XXX [Reception Conditions Directive recast],
and in accordance with the procedure laid down in Article 6, the Member State faced with the
arrival of third-country nationals or stateless persons at their external border as a consequence
of a situation of instrumentalisation of migrants may temporarily set modalities for material
reception conditions different from those provided for in Articles 16 and 17 of that Directive
in relation to applicants apprehended or found in the proximity of the border with the third
country instrumentalising migrants in connection with an unauthorised crossing or who have
presented themselves at the border crossing points, and are subject to the measures in Article
2 of this Regulation, provided these Member States cover the applicants’ basic needs, in
particular food, water, clothing, adequate medical care, and temporary shelter adapted to the
seasonal weather conditions, and in full respect of human dignity.
Article 4
Emergency return management procedure in a situation of instrumentalisation of
migrants
In a situation of instrumentalisation of migrants, and in accordance with the procedure laid
down in Article 6, the Member State faced with the arrival of third-country nationals or
stateless persons at its external border as a consequence of a situation of instrumentalisation
of migrants may, in respect of third-country nationals or stateless persons who do not fulfil
the conditions of entry and whose applications were rejected in the context of the emergency
asylum management procedure at the border in accordance with Article 2(1) points (b) and
(c), and who have no right to remain and are not allowed to remain, decide not to apply 41a of
Regulation (EU) XXX/XXX [Asylum Procedure Regulation] and Directive XXX/XXX
[Return Directive recast]. Where resorting to this derogation, the Member State concerned
shall:
(a) respect the principle of non-refoulement and take due account of the best interests of
the child, family life and state of health of the third country national concerned as set
out in Article 5 of Directive XXX/XXX [the Return Directive recast];
(b) ensure that their treatment and level of protection are no less favourable than as set
out in Article 10(4) and (5) (Limitations on use of coercive measures)] Article
11(2)(a) – (postponement of removal), Article 17(1)(b) and (d) [emergency health
care and taking into account needs of vulnerable persons], and Articles 19 and 20
[conditions for detention and detention of minors and families] of Directive
XXX/XXX [Return Directive recast].
Article 5
Support and solidarity measures
1. Where a Member State is facing a situation of instrumentalisation of migrants, it may
request support and solidarity measures from other Member States in order to
manage that situation. Support and solidarity contributions for the benefit of a
Member State facing a situation of instrumentalisation of migrants may include the
following types of contributions:
(a) capacity-building measures in the field of asylum, reception and return;
(b) operational support in the field of asylum, reception and return;
EN 24 EN
(c) measures aimed at responding to instrumentalisation situation, including
specific measures to support return, through cooperation with third countries or
outreach to third countries whose nationals are being instrumentalised; or
(d) any other measure considered adequate to address the instrumentalisation
situation and support the Member State concerned.
2. The Member State facing a situation of instrumentalisation shall send a request to the
Commission for support and solidarity contributions from other Member States
specifying the solidarity measures requested.
3. Without prejudice to the solidarity provisions of Regulation (EU) XXX/XXX [Crisis
and force majeure Regulation], the Commission, as soon as possible after receiving
the request for support and solidarity measures as referred to in paragraph 2, shall
invite other Member States to contribute by means of the support and solidarity
measures referred to in paragraph 1 that correspond to the needs of Member State
facing a situation of instrumentalisation. The Commission shall coordinate the
support and solidarity measures referred to in this Article.
4. A Member State facing a situation of instrumentalisation of migrants may request
support from the EU Asylum Agency, from the European Border and Coast Guard
Agency, or from Europol in accordance with their mandates. As appropriate, the EU
Asylum Agency may propose assistance on its own initiative in accordance with
Article 16(1)(d) of Regulation XXX/XXX [EUAA Regulation]. The European Border
and Coast Guard Agency may propose assistance in the area of return in accordance
with Articles 48, 50, 52 and 53 of Regulation (EU) 2019/1896 to the Member State
concerned. Europol may propose assistance in the area of law enforcement
cooperation in accordance with Article 6(1) of Regulation (EU) 2016/794.
Article 6
Specific guarantees
1. Where applying the derogations referred to in Articles 2, 3 and 4, the Member State
concerned shall duly inform third-country nationals or stateless persons in a language
which the third-country national or stateless person understands or is reasonably
supposed to understand about the measures applied, the location of the registration
points, including the border crossing points, accessible for registering and lodging an
application for international protection, and the duration of the measures.
2. The Member State facing a situation of instrumentalisation of migrants shall not
apply Articles 2, 3 and 4 longer than what is strictly necessary to address the
situation of instrumentalisation of migrants, and in any case, no longer than the
period set out in the Council Implementing Decision referred to in paragraph 4 of
Article 7.
CHAPTER III
Procedural rules
Article 7
Authorisation procedure
EN 25 EN
1. A Member State faced with the arrival of third-country nationals or stateless persons
at its external border as a consequence of a situation of instrumentalisation of
migrants, may request the authorisation to apply the derogations provided for in
Articles 2, 3 and 4.
2. Where the Commission considers it appropriate, on the basis of the information
provided by the requesting Member State facing a situation of instrumentalisation of
migrants, the Commission shall, without delay, make a proposal for a Council
Implementing Decision referred to in paragraph 3.
3. The Council shall assess this proposal as a matter of urgency and adopt an
Implementing Decision authorising the Member State concerned to apply the specific
derogations provided for in Articles 2, 3 and 4.
4. The Council Implementing Decision referred to in paragraph 3 shall set the date from
which the rules laid down in Articles 2, 3 and 4 may be applied, as well as the time
period for their application, which shall not exceed an initial period of six months.
5. The Commission shall keep the situation of instrumentalisation of migrants under
constant monitoring and review. Where the Commission considers it appropriate, it
may propose the repeal of the Council Implementing Decision referred to in
paragraph 3 or the adoption of a new Council Implementing Decision authorising the
prolongation of the application of the specific derogations referred to in Articles 2, 3
and 4 for a period, which shall not exceed six months. The Member State concerned
shall provide the Commission specific information needed for it to carry out this
review and to make the proposal for repeal or prolongation as well as any other
information the Commission may request.
Article 8
Cooperation and assessment
1. The Commission, relevant European Union institutions and agencies and the
Member State facing a situation of instrumentalisation of migrants shall closely
cooperate and regularly inform each other on the implementation of the derogations
and measures referred to in Article 7. The Member State concerned shall continue
reporting all relevant data including statistics that are relevant for the implementation
of this Regulation, via the EU Migration Preparedness and Crisis Management
Network.
2. The Member State facing a situation of instrumentalisation of migrants shall ensure
close cooperation with the United Nations High Commissioner for Refugees and
relevant partner organisations to determine the modalities for support to applicants in
the instrumentalisation situation in line with the rules set out in this Chapter and in
Regulation (EU) XXX/XXX [Asylum Procedure Regulation] and Directive
XXX/XXX [Reception Conditions Directive recast].
CHAPTER IV
Final provisions
Article 9
Entry into force
EN 26 EN
This Regulation shall enter into force on the day following that of its publication in the
Official Journal of the European Union.
This Regulation shall be binding in its entirety and directly applicable in the Member States in
accordance with the Treaties.
Done at Strasbourg,
For the European Parliament For the Council
The President The President


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Strasbourg, den 14.12.2021
COM(2021) 890 final
2021/0427 (COD)
Forslag til
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING
om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet
Offentligt
KOM (2021) 0890 - Forslag til forordning
Europaudvalget 2021
DA 1 DA
BEGRUNDELSE
1. BAGGRUND FOR FORSLAGET
• Forslagets begrundelse og formål
Reaktion på instrumentaliseringen af migranter ved EU's ydre grænser
Der er konstateret et stærkt bekymrende fænomen, som består i, at statslige aktører i stigende
grad medvirker til kunstigt at skabe og fremme irregulær migration, idet de benytter
migrationsstrømme som et politisk instrument til at destabilisere Den Europæiske Union og
dens medlemsstater.
Som reaktion på det belarusiske styres instrumentalisering af mennesker blev det i Det
Europæiske Råds konklusioner af 21. og 22. oktober 2021 understreget, at EU ikke ville
acceptere forsøg fra tredjelandes side på at instrumentalisere migranter til politiske formål.
Lederne forpligtede sig til at bekæmpe det igangværende hybride angreb, som det belarusiske
regime har iværksat ved EU's grænse. De mindede også om behovet for at sikre effektive
tilbagesendelser og fuld gennemførelse af tilbagetagelsesaftaler og -ordninger under
anvendelse af den nødvendige indflydelse. De fastslog, at EU stadig er fast besluttet på at
sikre effektiv kontrol af sine ydre grænser. Kommissionen blev opfordret til at foreslå
eventuelle nødvendige ændringer af EU's retlige ramme og konkrete foranstaltninger
understøttet af tilstrækkelig finansiel støtte for at sikre en øjeblikkelig og passende reaktion i
overensstemmelse med EU-retten og internationale forpligtelser, herunder grundlæggende
rettigheder.
Den 23. november 2021 vedtog Kommissionen sammen med Unionens højtstående
repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik en meddelelse1
, hvori den beskrev
de foranstaltninger, der var truffet for at håndtere den umiddelbare situation, samt de
yderligere foranstaltninger, der ville blive truffet for at tilvejebringe en mere permanent
værktøjskasse til at håndtere fremtidige forsøg på at destabilisere EU gennem statsstøttet
instrumentalisering af irregulære migranter. Den havde allerede bragt fænomenet op i den
fornyede EU-handlingsplan til bekæmpelse af smugling af migranter (2021-2025)2
.
Den 1. december 2021 vedtog Kommissionen som led i disse foranstaltninger et forslag til
Rådets afgørelse på grundlag af artikel 78, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions
funktionsmåde (TEUF), som havde til formål at støtte Letland, Litauen og Polen ved at sikre
de foranstaltninger og den operationelle støtte, der var en forudsætning for, at de på en
velordnet og værdig måde og under fuld overholdelse af de grundlæggende rettigheder kunne
håndtere modtagelsen af de personer, der instrumentaliseres af Belarus. Forslaget supplerer de
finansielle, operationelle og diplomatiske bestræbelser, som Unionen og dens medlemsstater
har vedtaget for at sætte ind over for dette hybride angreb, herunder ved hjælp af restriktive
foranstaltninger over for det belarusiske styre, ydelse af materiel støtte gennem EU-
civilbeskyttelsesmekanismen til de berørte medlemsstater, udsendelse af EU-agenturer eller
tilvejebringelse af ekstra midler til fordel for Letland, Litauen og Polen.
1
Fælles meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og
Regionsudvalget: Reaktion på statsstøttet instrumentalisering af migranter ved EU's ydre grænser
(JOIN(2021) 32 final).
2
COM(2021) 591 final.
DA 2 DA
Det kan ikke udelukkes, at andre på et tidspunkt vil foretage hybride angreb på Unionen i
form af en instrumentalisering af migranter. Derfor er det vigtigt, at Unionen og dens
medlemsstater er fuldt ud rustet til at kunne håndtere enhver fremtidig instrumentalisering af
migranter og reagere hurtigt. De elementer, der fremlægges i dette forslag, er sammen med de
foranstaltninger, der indgår i ændringen af Schengengrænsekodeksen, en følge af Det
Europæiske Råds opfordring til Kommissionen om at skabe en ramme for en sådan indsats.
Når medlemsstaterne konfronteres med en instrumentalisering af migranter, bør de have
fleksibilitet til at handle inden for en retlig ramme, der er udformet til at kunne håndtere en
sådan instrumentalisering og sikre overholdelse af de rettigheder, som ofre for en
instrumentalisering har. Kommissionen foreslår derfor en ny retsakt til at håndtere den
usædvanlige situation, hvor migranter instrumentaliseres, som supplerer de retsakter, der
allerede indgår i den nye pagt om migration og asyl. I forslaget trækkes på de løsninger, der er
benyttet i forbindelse med støtteforanstaltninger til Letland, Litauen og Polen, for fuldt ud at
udstyre medlemsstaterne med de retlige værktøjer, der er nødvendige for at tackle eventuelle
tilfælde af instrumentalisering, som måtte opstå i fremtiden. Derved skabes en stabil ramme,
der umiddelbart kan benyttes til at håndtere sådanne tilfælde i fremtiden, således at det ikke
bliver nødvendigt at ty til ad hoc-foranstaltninger i henhold til artikel 78, stk. 3, i TEUF for at
håndtere tilfælde af instrumentalisering, der er omfattet af dette forslag.
I forslaget om ændring af Schengengrænsekodeksen3
defineres instrumentalisering af
migranter som en situation, hvor et tredjeland ansporer til strømme af irregulære migranter til
Unionen ved aktivt at tilskynde tredjelandsstatsborgere til eller gøre det lettere for dem at
rejse til de ydre grænser, til eller fra sit område og derefter videre til de ydre grænser, når
sådanne foranstaltninger tyder på, at hensigten er at destabilisere Unionen eller en
medlemsstat, og når arten af sådanne foranstaltninger kan bringe væsentlige statslige
funktioner i fare, herunder dens territoriale integritet, opretholdelsen af lov og orden eller
beskyttelsen af den nationale sikkerhed.
Dette forslag, som ledsager forslaget om ændring af Schengengrænsekodeksen, handler om
tilfælde af instrumentalisering set fra et migrations-, asyl- og tilbagesendelsesperspektiv4
.
Formålet med forslaget er at hjælpe den medlemsstat, der er konfronteret med en
instrumentalisering af migranter, ved at indføre en særlig nødprocedure for asylforvaltning og
migrationsstyring og om nødvendigt træffe støtte- og solidaritetsforanstaltninger, således at
der på en velordnet, menneskelig og værdig måde og under fuld overholdelse af de
grundlæggende rettigheder kan tages imod de personer, der er blevet instrumentaliseret af et
tredjeland. Det indeholder i vidt omfang de muligheder, der er blevet stillet til rådighed for
Letland, Litauen og Polen i henhold til forslaget til Rådets afgørelse om midlertidige
hasteforanstaltninger til fordel for Letland, Litauen og Polen5
. Det forventes, at EU og andre
medlemsstater, såfremt foranstaltningerne er berettigede, også vil støtte den medlemsstat, der
er konfronteret med konsekvenserne af en instrumentalisering af migranter, ved hjælp af f.eks.
støtte fra EU-agenturer, muligheder for EU-finansiering og EU-civilbeskyttelsesmekanismen.
De foreslåede løsninger supplerer og styrker forslagene under den nye pagt om migration og
asyl. De særlige regler, der indføres med dette forslag om en permanent ramme, bygger på og
bør være i overensstemmelse med de af Kommissionens forslag, der danner grundlag for EU's
3
Kommissionens forslag (xxxx/xxxx) om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU)
2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks).
4
Kommissionens forslag (xxxx/xxxx) om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU)
2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks).
5
COM(2021) 752.
DA 3 DA
fremtidige migrations- og asylpolitik. For det første forslaget fra 2016 til en forordning om
asylprocedurer6
, som fuldt ud harmoniserer og fastsætter de overordnede proceduremæssige
regler og garantier på asylområdet, og det ændrede forslag7
, som blev vedtaget i 2020, som
fastsætter den nye grænseprocedure for asyl. For det andet forslaget fra 2016 til direktivet om
modtagelsesforhold (omarbejdning)8
, som fastlægger grundlaget for mere ensartede materielle
modtagelsesforhold og pålægger ansøgere om international beskyttelse yderligere
forpligtelser for at forhindre uautoriserede sekundære bevægelser. For det tredje forslaget fra
2018 til tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning)9
, som vil gøre EU's
tilbagesendelsesdirektiv mere effektivt. Endelig forslaget om en forordning om håndtering af
krisesituationer og force majeure10
(herefter 2020-kriseforslaget), som tilpasser reglerne for
asyl og tilbagesendelse samt solidaritetsmekanismen for at hjælpe medlemsstaterne med at
håndtere krisesituationer og force majeure.
Foranstaltningerne i 2020-kriseforslaget var ikke udformet med henblik på situationer, hvor
Unionens integritet og sikkerhed udsættes for angreb som følge af en instrumentalisering af
migranter. De særlige regler for asyl i 2020-kriseforslaget var beregnet specifikt på
situationer, hvor der er en "massetilstrømning", og hvor en medlemsstat ikke kan håndtere det
store antal personer, der strømmer til, samt force majeure.
Selv om dette forslag er beregnet på den særlige situation, hvor migranter instrumentaliseres,
er der hentet inspiration i reglerne i 2020-kriseforslaget ved udarbejdelsen af de særlige
foranstaltninger, der er skræddersyet til at reagere effektivt på et tredjelands fjendtlige
foranstaltninger i overensstemmelse med Unionens grundlæggende værdier. Disse regler har
til formål at tage højde for en sådan særlig situation, uden at retten til asyl eller
nonrefoulementprincippet undergraves, og sikrer fuldt ud, at de instrumentaliserede personers
grundlæggende rettigheder beskyttes. Foranstaltningerne i forslaget vil supplere de
grænsekontrolforanstaltninger, der træffes i henhold til Schengengrænsekodeksen, med
særlige regler for asyl- og tilbagesendelsesprocedurer og operationelle foranstaltninger og
solidaritetsforanstaltninger til fordel for den berørte medlemsstat.
Hvis EU udsættes for angreb, er det vigtigt, at EU i det Europæiske Råd anerkender, at et
tredjelands foranstaltninger kan betragtes som en instrumentalisering af migranter. Disse
foranstaltninger er ikke nødvendigvis er rettet mod en eller flere medlemsstater, men mod EU
i det hele taget, og de kræver derfor kollektiv støtte på EU-plan. I en sådan situation får den
berørte medlemsstat med dette forslag muligheden for at anvende en særlig nødprocedure for
migrationsstyring og asylforvaltning med særlige proceduremæssige bestemmelser om
længere registreringsfrister og muligheden for ved grænsen at træffe afgørelse om
ansøgningers antagelighed eller indhold, medmindre det ikke er muligt at tage hånd om
særlige sårbare forhold. Det indeholder også særlige bestemmelser om tilbagesendelse. Den
medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, kan anmode om, at
disse særlige regler anvendes enkeltvist eller kumulativt for at gøre forvaltningen af de
6
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en fælles procedure for international
beskyttelse i EU og om ophævelse af direktiv 2013/32/EU (COM(2016) 467 final – 2016/0244 (COD)).
7
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en fælles procedure for international
beskyttelse i EU og om ophævelse af direktiv 2013/32/EU (COM(2020) 611 final).
8
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv om fastlæggelse af standarder for modtagelse af
ansøgere om international beskyttelse (omarbejdning) (COM(2016) 465 final – 2016/0222 (COD)).
9
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles standarder og procedurer i
medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (omarbejdning)
(COM(2018) 634 final).
10
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om håndtering af krisesituationer og force
majeure på migrations- og asylområdet (COM(2020) 613).
DA 4 DA
ekstraordinære omstændigheder lettere. De betingelser, der er fastsat for at anvende den
enkelte bestemmelse, skal dog hver især være opfyldt. Den screening af
tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer, der foretages efter reglerne i forslaget om en
forordning om screening, bør endvidere anvendes med mulighed for at forlænge fristen på
fem dage med yderligere fem dage som anført i nævnte forslag11
.
Med forslaget bevares retten til adgang til EU's område med henblik på at søge asyl og
adgang til proceduren for international beskyttelse. De garantier, der gælder i henhold til EU-
retten, finder fortsat anvendelse for at sikre, at sårbare personer, herunder børn, beskyttes.
Disse foranstaltninger ledsages af en række yderligere garantier. Den pågældende
medlemsstat gives i forslaget også mulighed for at anmode om støtte- og
solidaritetsforanstaltninger, som de øvrige medlemsstater kan bidrage til. Ifølge forslaget vil
Rådet ved en gennemførelsesafgørelse skulle give den medlemsstat, der er konfronteret med
en instrumentalisering af migranter, tilladelse til at anvende nødproceduren for asylforvaltning
og migrationsstyring.
(1) Nødproceduren for asylforvaltning og migrationsstyring ved de ydre grænser i
tilfælde af instrumentalisering
Med forslaget indføres en nødprocedure for asylforvaltning og migrationsstyring i forbindelse
med tredjelandsstatsborgere og statsløse personer, der pågribes eller findes i nærheden af
grænsen til et tredjeland, der instrumentaliserer migranter, efter en ulovlig grænsepassage,
eller efter at de selv har meldt sig ved et grænseovergangssted.
(a) Nødproceduren for asylforvaltning
De vigtigste elementer i denne procedure er følgende:
 Muligheden for den berørte medlemsstat for at registrere en asylansøgning og
reelt kun gøre det muligt at indgive den på bestemte registreringssteder i
nærheden af grænsen, herunder ved de grænseovergangssteder, der er udpeget
til dette formål
Ifølge ændringen af Schengengrænsekodeksen vil den medlemsstat, der er konfronteret med
en instrumentalisering af migranter, kunne begrænse strømmene ved grænsen ved at begrænse
antallet af åbne grænseovergangssteder med henblik på at forhindre ulovlig indrejse og
beskytte den nationale sikkerhed.
For at sikre en ensartet tilgang til disse foranstaltninger i tilfælde af instrumentalisering sikres
det ved dette forslag, at der er en reel og effektiv adgang til asylproceduren i
overensstemmelse med de muligheder, der findes i forslaget til en forordning om
asylprocedurer, som giver medlemsstaterne mulighed for at udpege særlige steder, hvor
ansøgninger om international beskyttelse kan registreres og indgives. Disse særlige
registreringssteder kan placeres i nærheden af grænsen, som også til dette formål kan omfatte
grænseovergangssteder.
 Muligheden for at forlænge registreringsfristen i op til fire uger
Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, har ifølge
forslaget mulighed for, men er ikke forpligtet til at forlænge registreringsfristen for
ansøgninger om international beskyttelse i op til fire uger i forbindelse med asylansøgninger
fra tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer, der pågribes eller findes i nærheden af den
11
Forslaget om screening indeholder også regler om indledende helbredstjek, herunder for overførbare
sygdomme, som vil omfatte alle tredjelandsstatsborgere og statsløse personer, der underkastes screening
ved de ydre grænser.
DA 5 DA
ydre grænse med et tredjeland, som instrumentaliserer migranter, efter en ulovlig indrejse,
eller efter at de selv har meldt sig ved et grænseovergangssted. Denne fleksibilitet kan være
nødvendig for medlemsstaten, hvis den skal kunne reagere effektivt på de fjendtlige
foranstaltninger og samtidig kunne behandle den uventede mængde sager i lyset af arten og
den uventede karakter af tredjelandets indgriben.
Hvis migranter instrumentaliseres ved hjælp af et fjendtligt tredjelands pludselige og uventede
indgriben/intervention, kan den medlemsstat, der er konfronteret med denne situation, blive
nødt til at afsætte ressourcer til at forvalte modtagelsen af tredjelandsstatsborgeres eller
statsløse personer ved sine grænser. Medlemsstaten kan derfor have brug for tid til at
omfordele sine ressourcer og øge sin kapacitet, bl.a. med støtte fra EU-agenturer. Hvis den
medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, gør brug af den
længere registreringsfrist, skal der gives prioritet til at registrere de ansøgninger om
international beskyttelse, der formodentlig er velbegrundede, eller som er blevet indgivet af
uledsagede mindreårige eller af mindreårige og deres familiemedlemmer.
 Muligheden for at anvende grænseproceduren for asyl på alle ansøgninger og
muligheden for at forlænge dens varighed
Foranstaltningerne bør hjælpe den medlemsstat, der er konfronteret med en
instrumentalisering af migranter, med at forhindre indrejse for personer, som ikke opfylder
indrejsebetingelserne, og samtidig beskytte de grundlæggende rettigheder. Muligheden for at
behandle en asylansøgning ved grænsen uden at tillade indrejse på området i
overensstemmelse med artikel 41 i forslaget til forordning om asylprocedurer giver denne
form for beskyttelse. På nuværende tidspunkt og ifølge reglerne i forslagene under den nye
pagt kan undersøgelsen af, om en ansøgning er antagelig og berettiget, i en grænseprocedure
dog kun foretages under helt særlige omstændigheder.
Med dette forslag gives medlemsstaterne derfor mulighed for at anvende nødproceduren for
asylforvaltning til at træffe afgørelse om alle ansøgningers antagelighed og berettigelse
undtagen i tilfælde, hvor der er brug for lægehjælp. Denne foranstaltning vil begrænse
muligheden for, at et fjendtligt tredjeland retter instrumentaliseringen mod bestemte
tredjelandsstatsborgere og statsløse personer, som grænseproceduren ikke kan anvendes på.
Træffes der en negativ afgørelse i medfør af nødproceduren for asylforvaltning, har ansøgeren
ret til effektive retsmidler, men appellen vil ikke automatisk have opsættende virkning,
således som det foreskrives i artikel 54, stk. 3, i det ændrede forslag til forordningen om
asylprocedurer.
Som fastsat i det ændrede forslag til en forordning om asylprocedurer og udtrykkeligt anført i
dette forslag finder reglerne og garantierne i forordningen om asylprocedurer anvendelse i
nødproceduren for asylforvaltning for at sikre beskyttelse af de rettigheder, som personer, der
søger international beskyttelse, har, samtidig med at retten til asyl og overholdelsen af
nonrefoulementprincippet opretholdes.
Forslaget indeholder desuden krav om obligatorisk prioritering af velbegrundede ansøgninger
og ansøgninger fra uledsagede mindreårige, familier og børn. Hvis det efter screeningen eller
under behandlingen af ansøgningen bliver klart, at ansøgningen formodentlig er velbegrundet,
eller hvis ansøgningen er indgivet af mindreårige og deres familier eller af uledsagede
mindreårige, bør ansøgningen prioriteres, jf. artikel 33, stk. 5, i forslaget fra 2016 til en
forordning om asylprocedurer. Den medlemsstat, der er konfronteret med en
instrumentalisering af migranter, bør endvidere ikke anvende nødproceduren for
asylforvaltning i tilfælde, hvor der er brug for lægehjælp, jf. artikel 41, stk. 9, litra c), i det
ændrede forslag fra 2020 til forordning om asylprocedurer.
DA 6 DA
Forslaget giver også mulighed for at forlænge grænseprocedurens varighed, herunder en
eventuel appel, til 16 uger.
I lighed med forlængelsen af registreringsfristen ovenfor kan det overvejes at forlænge
varigheden af nødproceduren for asylforvaltning for at hjælpe medlemsstaten med at håndtere
konsekvenserne af instrumentaliseringen af migranter i lyset af arten og karakteren af
tredjelandets foranstaltninger. Den berørte medlemsstat kan have brug for tid til at omfordele
sine ressourcer og øge sin kapacitet, bl.a. med støtte fra EU-agenturer. Derudover vil antallet
af sager, der skal behandles efter nødproceduren for asylforvaltning, være større end under
normale omstændigheder (eftersom alle ansøgere i princippet kan være omfattet den).
Forlængelsen vil derfor gøre det muligt for medlemsstaten at anvende formodningen om
ikkeindrejse i en længere periode og skabe større fleksibilitet til at håndtere den øgede
arbejdsbyrde.
I overensstemmelse med garantierne i forslaget til forordning om asylprocedurer og forslaget
til direktivet om modtagelsesforhold (omarbejdning) bør frihedsberøvelse af ansøgere være
sidste udvej, hvis det i en specifik sag ikke er muligt at anvende andre tilstrækkelige eller
mindre indgribende foranstaltninger. Anvendelsen af nødproceduren for asylforvaltning vil
derfor ikke indebære en systematisk frihedsberøvelse af ansøgere.
(b) Materielle modtagelsesforhold
Når migranter instrumentaliseres, kan det være vanskeligt for medlemsstaten at sikre, at
kravene til materielle modtagelsesforhold opfyldes, eftersom medlemsstatens administrative
kapacitet kan blive overbelastet som følge af instrumentaliseringen. Medlemsstaten skal
udover de normale strømme klare de øgede strømme, som instrumentaliseringen medfører, og
skal også omfordele ressourcer for at beskytte sin territoriale integritet. Den berørte
medlemsstat skal dog stadig sikre, at dens foranstaltninger tilgodeser de grundlæggende
humanitære garantier, som f.eks. at der til tredjelandsstatsborgere på dens område sørges for
føde, vand, tøj, nødvendig lægebehandling, bistand til sårbare personer og midlertidig
indkvartering, således som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fastslår i sine seneste
foreløbige afgørelser.
Ifølge artikel 17, stk. 9, i forslaget til direktivet om modtagelsesforhold (omarbejdning) kan
medlemsstaten i behørigt begrundede tilfælde og på bestemte betingelser fastsætte nærmere
bestemmelser om andre materielle modtagelsesforhold end dem, der er fastsat i direktivet om
modtagelsesforhold, forudsat at den sikrer adgang til lægebehandling i overensstemmelse med
artikel 18 og en værdig levestandard for alle ansøgere. Med dette forslag udvides muligheden
for at fastsætte andre materielle modtagelsesforhold i tilfælde af en instrumentalisering af
migranter, forudsat at de basale behov dækkes, herunder behovet for midlertidig
indkvartering, føde, vand, tøj, nødvendig lægebehandling og bistand til sårbare personer, og at
retten til menneskelig værdighed respekteres fuldt ud. Den berørte medlemsstat bør sikre
humanitære organisationer adgang og mulighed for at yde humanitær bistand i
overensstemmelse med de relevante behov.
(c) Nødproceduren for forvaltning af tilbagesendelse
I tilfælde af instrumentalisering af migranter er det vigtigt, at den berørte medlemsstat har de
nødvendige retlige redskaber til at kunne sikre en hurtig tilbagesendelse af dem, der ikke er
berettiget til international beskyttelse. Forslaget giver derfor mulighed for at fravige artikel
41a i forslaget til en forordning om asylprocedurer og anvendelsen af forslaget til
tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning), for så vidt angår tredjelandsstatsborgere eller
statsløse personer, som har fået afslag på deres ansøgning om international beskyttelse efter
nødproceduren for asylforvaltning. Med hensyn til tredjelandsstatsborgere, som ikke har
DA 7 DA
ansøgt om international beskyttelse, kan medlemsstaterne anvende artikel 2, stk. 2, litra a), i
tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning). Fravigelsen i dette forslag har til formål at indføre
en mekanisme, der svarer til fravigelsen i artikel 2, stk. 2, litra a), i tilbagesendelsesdirektivet
(omarbejdning), i lighed med de bestemmelser, der er foreslået til fordel for Letland, Litauen
og Polen. Forslaget omfatter også specifikke garantier, navnlig med hensyn til overholdelse af
nonrefoulementprincippet, idet der skal tages hensyn til barnets tarv, familielivet og
helbredstilstanden hos tredjelandsstatsborgere og statsløse personer, og med hensyn til
begrænsninger i brugen af tvangsforanstaltninger, udsættelse af udsendelse, hastelægehjælp,
sårbare personers behov og forholdene under frihedsberøvelse, idet det samtidig skal sikres, at
disse personers grundlæggende rettigheder respekteres fuldt ud.
(2) Støtte- og solidaritetsforanstaltninger
Hvad angår støtte- og solidaritetsforanstaltninger, indføres der med forslaget foranstaltninger,
der fokuserer på behovene i den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering
af migranter.
En sådan situation, hvor Unionen udsættes for angreb, kræver EU-løsninger og EU-støtte.
Derfor må alle medlemsstater reagere hurtigt og støtte den berørte medlemsstat.
En situation af denne art kræver dog en anden tilgang og procedure end den, der i øjeblikket
indgår i den nye pagts instrumenter. Forslaget omfatter muligheden for at anvende alle de
foranstaltninger, der kan afhjælpe en instrumentalisering af migranter. Støtte- og
solidaritetsforanstaltninger kunne bestå af kapacitetsforanstaltninger, der bidrager til at
håndtere konsekvenserne af instrumentaliseringen af migranter, støtter
tilbagesendelsesoperationer eller støtter oplysning i de tredjelande, hvor de personer, der
instrumentaliseres, kommer fra. Den medlemsstat, der er konfronteret med en
instrumentalisering af migranter, bør kortlægge sine behov for støtte og solidaritet og meddele
dem til Kommissionen. Kommissionen vil derefter opfordre de øvrige medlemsstater til at
bidrage til fordel for den berørte medlemsstat og koordinere foranstaltningerne.
Eftersom virkningerne af en instrumentalisering let kan (eller måske endda har som mål at)
sprede sig og få konsekvenser for de tilstødende medlemsstater og Den Europæiske Union, er
det nødvendigt at fastlægge, hvordan der kan ydes støtte på EU-plan. Hvis den medlemsstat,
der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, anmoder om støtte fra EU-
agenturer, bør agenturerne prioritere deres operationelle støtte. Dette gælder især Den
Europæiske Unions Asylagentur ("Asylagenturet"), som kan hjælpe med at registrere og
behandle ansøgningerne, sikre screening af sårbare migranter og støtte forvaltningen,
udarbejdelsen og indførelsen af de rette standarder for modtagelsesfaciliteter, eller Frontex,
som kan hjælpe med grænsekontrolsaktiviteter, bl.a. screening og tilbagesendelsesoperationer,
og Europol, som kan levere efterretninger. I lighed med den operationelle bistand, der ydes i
overensstemmelse med det ændrede forslag til Schengengrænsekodeksen, bør Asylagenturet
på asylområdet også på eget initiativ kunne tilbyde bistand i henhold til artikel 16, stk. 1, litra
d), i forordningen om Den Europæiske Unions Asylagentur, mens Frontex og Europol kunne
tilbyde bistand i overensstemmelse med deres respektive mandater.
Støtte- og solidaritetsforanstaltningerne vil supplere anden bistand, som ydes til den
medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, og som kan træffes
uden for dette forslags rammer, f.eks. foranstaltninger i henhold til artikel 25a i
Visumkodeksen12
eller udenrigspolitiske tiltag (f.eks. diplomatisk kontakt, restriktive
12
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 af 13. juli 2009 om en fællesskabskodeks
for visa, som ændret ved forordning (EU) 2019/1155 (EUT L 243 af 15.9.2009, s. 1).
DA 8 DA
foranstaltninger og handelsforanstaltninger) eller finansiel støtte via Asyl-, Migrations- og
Integrationsfonden ("AMIF") eller instrumentet for grænseforvaltning og visa ("IGFV").
(3) En særlig procedure for tilladelsen til at anvende nødproceduren for asylforvaltning
og migrationsstyring
Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, og som agter
at anvende nødproceduren for asylforvaltning og migrationsstyring, skal meddele
Kommissionen, hvilke undtagelser den agter at gøre brug af, samt eventuelle støtte- og
solidaritetsforanstaltninger. På grundlag af den berørte medlemsstats oplysninger vil
Kommissionen, hvis det er relevant, straks udarbejde et forslag til Rådets
gennemførelsesafgørelse, hvori det fastsættes, hvilke undtagelser der kan anvendes i en
indledende periode på højst seks måneder. Tilladelsen til anvende undtagelserne gives ved
Rådets gennemførelsesafgørelse, som indeholder en startdato for den midlertidige anvendelse
af undtagelserne og en angivelse af deres varighed. Kommissionen bør konstant holde øje
med situationen, herunder med om foranstaltningerne står i rimeligt forhold til målet, og
revurdere den samt foreslå, at foranstaltningerne forlænges eller ophæves, hvis det er
nødvendigt.
• Sammenhæng med de gældende regler på samme område
Forslaget er fuldt ud i overensstemmelse med den nye pagt om migration og asyl, som
Kommissionen vedtog i september 2020. Det indgår sammen med forslaget om håndtering af
krisesituationer og force majeure i den ramme, der skal sikre yderligere særlige regler til
håndtering af den særlige situation, hvor migranter instrumentaliseres. Udgangspunktet for de
særlige regler, der indføres med dette forslag, er Kommissionens forslag til en forordning om
asylprocedurer, som blev vedtaget i 2016, og det ændrede forslag, der blev vedtaget i 2020,
direktivet om modtagelsesforhold (omarbejdning), der blev vedtaget i 2016, samt
tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning), der blev vedtaget i 2018. Forslaget hænger også
sammen med og indeholder den lovgivningsmæssige opfølgning på forslaget til Rådets
afgørelse om midlertidige hasteforanstaltninger til fordel for Letland, Litauen og Polen
(COM(2021) 752).
Sammenhæng med artikel 78, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions
funktionsmåde
Indførelsen af særlige bestemmelser om solidaritet i tilfælde af instrumentalisering ændrer
ikke ved, at Rådet på forslag af Kommissionen kan vedtage midlertidige foranstaltninger til
fordel for en medlemsstat, der står i en nødsituation, jf. artikel 78, stk. 3, i TEUF.
Formålet med dette forslag er at sætte Unionen i stand til at håndtere en bestemt situation,
som Unionen allerede har været udsat for, og at være forberedt på lignende situationer i
fremtiden, således at Unionen kan handle hurtigt til fordel for den medlemssat, der er
konfronteret med en instrumentalisering af migranter. Der er behov for en permanent ramme,
der er skræddersyet til en sådan instrumentalisering, og som Unionen konsekvent kan
henholde sig til, og som samtidig betyder, at de midlertidige foranstaltninger, der træffes i
henhold til artikel 78, stk. 3, i TEUF, bevarer deres ekstraordinære karakter, således at det
ikke er nødvendigt at anvende artikel 78, stk. 3, i TEUF på en instrumentalisering, der er
omfattet af dette forslag.
Formålet med forslaget er at indføre særlige regler for at støtte en medlemsstat, der bliver
offer for, at et tredjeland tilskynder til irregulære migrationsstrømme til Unionen, ved at det
aktivt tilskynder tredjelandsstatsborgere til eller gør det lettere for dem at rejse til de ydre
grænser til eller fra sit område og derefter videre til de ydre grænser, når sådanne
foranstaltninger tyder på, at hensigten er at destabilisere Unionen eller en medlemsstat, og når
DA 9 DA
arten af sådanne foranstaltninger kan bringe væsentlige statsfunktioner i fare, herunder dens
territoriale integritet, opretholdelsen af lov og orden eller beskyttelsen af den nationale
sikkerhed.
• Sammenhæng med Unionens politik på andre områder
Forslaget er i overensstemmelse med behovet for at sikre, at presset fra irregulære indrejser
holdes nede, og at holde fast ved, at stærke ydre grænser er et vigtigt element i den samlede
tilgang i den nye pagt om migration og asyl. Som anført i den fælles meddelelse13
er forslaget
et led i bestræbelserne på at styrke EU's retlige ramme, herunder Kommissionens forslag til
en forordning "om foranstaltninger over for transportvirksomheder, der letter eller deltager i
menneskehandel eller smugling af migranter i forbindelse med ulovlig indrejse på Den
Europæiske Unions område"14
, for at give medlemsstaterne bedre redskaber til at beskytte de
ydre grænser i tilfælde af instrumentalisering, samtidig med at de grundlæggende rettigheder
overholdes fuldt ud. I den forbindelse supplerer det Schengengrænsekodeksen og den
kommende Schengenreform, hvori Kommissionen foreslår en permanent ramme for
håndtering af eventuelle tilfælde af instrumentalisering af migranter, som Unionen kan blive
konfronteret med i fremtiden.
Det skal også mindske irregulære migranters videre bevægelser og presset på
Schengenområdet. Det sikres effektivt, at migranter, der er blevet instrumentaliseret, sendes
hurtigt og effektivt tilbage i overensstemmelse med den samlede tilgang til migrationsstyring i
den nye pagt om migration og asyl. Det er også i overensstemmelse med og bør anvendes
parallelt med Unionens foranstaltninger udadtil, som f.eks. EU's restriktive foranstaltninger.
2. RETSGRUNDLAG, NÆRHEDSPRINCIPPET OG
PROPORTIONALITETSPRINCIPPET
• Retsgrundlag
Forslaget støtter den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af
migranter. Forslaget indeholder en række bestemmelser med forbindelse til forslaget til
forordning om asylprocedurer og det ændrede forslag, forslaget til direktivet om
modtagelsesforhold (omarbejdning) og forslaget til tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning).
Det bør derfor vedtages på det relevante retsgrundlag, nemlig artikel 78, stk. 2, litra d) og f),
og artikel 79, stk. 2, litra c), i TEUF, efter den almindelige lovgivningsprocedure.
• Variabel geometri
To betragtninger omhandler variabel geometri med hensyn til Irlands og Danmarks deltagelse
i denne forordning.
I medfør af protokol nr. 21 om Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed
og retfærdighed, der er knyttet som bilag til traktaten om Den Europæiske Union (TEU) og til
TEUF, kan Irland beslutte at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af foranstaltninger til
oprettelse af et fælles europæisk asylsystem. I den sammenhæng har Irland meddelt, at det
ønsker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af direktiv 2005/85/EF, og at det har besluttet
ikke at deltage i vedtagelsen af direktiv 2013/32/EU. Bestemmelserne i direktiv 2005/85/EF
finder derfor anvendelse på Irland, mens bestemmelserne i det nuværende direktiv ikke finder
anvendelse på Irland. Irland har ikke meddelt, at det ønsker at deltage i vedtagelsen af den nye
13
Fælles meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og
Regionsudvalget: Reaktion på statsstøttet instrumentalisering af migranter ved EU's ydre grænser
(JOIN(2021) 32 final).
14
COM(2021) 753 final.
DA 10 DA
forordning om asylprocedurer, som er nødvendig for, at denne forordning kan få retsvirkning
for Irland, skulle Irland beslutte at deltage i overensstemmelse med protokol nr. 21.
I henhold til protokol nr. 22 om Danmarks stilling, der er knyttet som bilag til TEU og TEUF,
er direktiv 2005/85/EF og direktiv 2013/32/EU ikke bindende for og finder ikke anvendelse i
Danmark. Danmark deltager heller ikke i vedtagelsen af denne forordning, som ikke er
bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark.
• Nærhedsprincippet (for områder, der ikke er omfattet af enekompetence)
Ifølge afsnit V i TEUF om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed har Den
Europæiske Union visse beføjelser på dette område. Disse beføjelser skal udøves i henhold til
artikel 5 i traktaten om Den Europæiske Union, dvs. hvis og i det omfang målene for den
påtænkte foranstaltning ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne, men på
grund af den påtænkte foranstaltnings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan.
En situation, hvor et tredjeland ansporer til strømme af irregulære migranter til Unionen ved
aktivt at tilskynde tredjelandsstatsborgere til eller gøre det lettere for dem at rejse til de ydre
grænser, til eller fra sit område og derefter videre til de ydre grænser, når sådanne
foranstaltninger tyder på, at hensigten er at destabilisere Unionen eller en medlemsstat, og når
arten af sådanne foranstaltninger kan bringe væsentlige statslige funktioner i fare, herunder
dens territoriale integritet, opretholdelsen af lov og orden eller beskyttelsen af den nationale
sikkerhed, bør betragtes som et angreb på EU som en helhed og kræver derfor EU-løsninger
og EU-støtte. Der er behov for at udstyre den medlemsstat, der er konfronteret med en
instrumentalisering af migranter, med de rette juridiske værktøjer til at håndtere situationen
effektivt, og for, at alle medlemsstater kan reagere effektivt og tilvejebringe støtte til den
pågældende medlemsstat.
Det kræver en indsats på EU-plan at nå disse mål, da de i sagens natur er
grænseoverskridende. Det er klart, at foranstaltninger, der træffes af de enkelte medlemsstater,
ikke i tilstrækkelig grad kan opfylde behovet for en fælles EU-tilgang til et fælles problem.
Målet med tilgangen kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne alene og kan
på grund af denne afgørelses omfang og virkninger derfor bedre opfyldes på EU-plan.
Unionen skal derfor handle og kan vedtage foranstaltninger i overensstemmelse med
nærhedsprincippet, jf. artikel 5, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union.
• Proportionalitetsprincippet
I dette forslag til forordning fastsættes de nærmere betingelser for, hvornår der kan anvendes
særlige procedureregler, anvendelsesområdet for reglerne, varigheden af reglernes anvendelse
samt de nødvendige garantier, i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. artikel
5, stk. 4, i traktaten om Den Europæiske Union.
Alle elementer i de foranstaltninger, der foreslås til at håndtere tilfælde af instrumentalisering
af migranter, er begrænset til, hvad der er nødvendigt for at sikre, at medlemsstaterne kan
håndtere situationen på en velordnet og effektiv måde, samtidig med at der sikres
ligebehandling med hensyn til rettigheder og garantier for ansøgere. I den henseende går
undtagelsen fra de regler, der er fastsat i forslaget fra 2016 til forordning om asylprocedurer,
det ændrede forslag fra 2020 til en forordning om asylprocedurer, direktivet om
modtagelsesforhold (omarbejdning) og tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning), ikke
videre, end hvad der er nødvendigt, og der er en række garantier, som sikrer den rette balance
mellem på den ene side de umiddelbare behov for at kunne tackle situationen i den
medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, og på den anden
DA 11 DA
side behovet for retssikkerhed og ensartethed i forbindelse med anvendelsen af undtagelser og
de særlige regler samt den nødvendige beskyttelse af tredjelandsstatsborgere, som
instrumentaliseres.
Forslaget indeholder garantier for anvendelsen af undtagelser og de særlige regler. I lyset af
den ekstraordinære situation, hvor migranter instrumentaliseres, anses det for at være rimeligt
at anvende nødproceduren for asylforvaltning på alle ansøgere, da det vil bidrage til at
forhindre, at tredjelande retter deres indsats mod bestemte nationaliteter eller kategorier af
migranter, som kunne udelukkes fra grænseproceduren. For at give medlemsstaterne
mulighed for at håndtere det øgede antal personer, der bliver omfattet af nødproceduren for
asylforvaltning, forlænges grænseprocedurens maksimale varighed til 16 uger. Dette anses for
at være tilstrækkeligt til at give medlemsstaten den nødvendige fleksibilitet til at behandle
ansøgningerne i nærheden af grænsen eller ved bestemte grænseovergangssteder uden at give
tredjelandsstatsborgere eller statsløse tilladelse til at indrejse i området. Undtagelserne fra
direktivet om modtagelsesforhold står i et rimeligt forhold til den situation, hvor migranter
instrumentaliseres på grund af et tredjelands fjendtlige foranstaltninger, da det måske i praksis
ikke er muligt for medlemsstaten at sikre de materielle modtagelsesforhold, der normalt
kræves, fordi dens kapacitet kan være overbelastet. De skal ses i lyset af de garantier og den
fleksibilitet, der gives i medfør af det ændrede forslag fra 2020 til en forordning om
asylprocedurer, til at omfordele ressourcer og kapacitet til at anvende grænseproceduren. Hvis
der anvendes undtagelser, skal medlemsstaten sørge for ansøgerens basale behov og sikre
fuldt respekt for den menneskelige værdighed.
De særlige undtagelser fra tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning) står i rimeligt forhold til
målet om at sikre, at de personer, der ikke er berettiget til international beskyttelse, hurtigt
sendes tilbage, da det er afgørende i tilfælde af instrumentalisering af migranter, hvor det skal
forhindres, at flere kommer til. Der er indført en række garantier for at beskytte de
grundlæggende rettigheder, der gælder personer, som skal sendes tilbage, i overensstemmelse
med EU's charter om grundlæggende rettigheder og internationale forpligtelser.
Det foreslås også, at varigheden af disse foranstaltninger begrænses til, hvad der er strengt
nødvendigt for, at den pågældende medlemsstat kan håndtere instrumentaliseringen, og de bør
under alle omstændigheder kun anvendes i en indledende periode på højst seks måneder. Når
Rådet har givet tilladelse, bør Kommissionen derfor konstant overvåge situationen og
revurdere den, bl.a. for at fastslå, om de foranstaltninger, som medlemsstaten har fået
tilladelse til at anvende, stadig står i et rimeligt forhold til målet.
• Valg af retsakt
Kun ved en forordning, som fastsætter særlige regler og undtagelser fra asyl- og
tilbagesendelsesprocedurerne i Unionen, og hvis bestemmelser er umiddelbart gældende, kan
der opnås den grad af ensartethed og virkning, der er brug for i anvendelsen af EU's
procedureregler for asyl i tilfælde af instrumentalisering af migranter.
3. RESULTATER AF EFTERFØLGENDE EVALUERINGER, HØRINGER AF
INTERESSEREDE PARTER OG KONSEKVENSANALYSER
• Høringer af interesserede parter
Forslaget bygger på de oplysninger, som interesserede parter har givet i forbindelse med
høringen, som blev indledt i starten af sommeren 2021.
DA 12 DA
• Grundlæggende rettigheder
Forslaget er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder og anerkendte principper,
især Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, samt de forpligtelser, der
følger af folkeretten, bl.a. en reel og effektiv adgang til asylproceduren og til EU's område
med henblik på at indgive en ansøgning om international beskyttelse. Den medlemsstat, der er
konfronteret med en instrumentalisering af migranter, bør derfor sikre, at der er tilstrækkelige
registreringssteder, herunder grænseovergangssteder, der er åbne og let tilgængelige. Som
forklaret nedenfor er nødproceduren for asylforvaltning og migrationsstyring i dette forslag i
overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder i chartret, herunder retten til
menneskelig værdighed (artikel 1), forbud mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende
behandling eller straf (artikel 4), retten til frihed og sikkerhed (artikel 6), respekten for
privatliv og familieliv (artikel 7), retten til beskyttelse af personoplysninger (artikel 8),
asylretten (artikel 18), forbuddet mod kollektiv udvisning og beskyttelse mod refoulement
(artikel 19, stk. 1 og 2), retten til ikke-forskelsbehandling (artikel 21), princippet om
ligestilling mellem kvinder og mænd (artikel 23), børns rettigheder (artikel 24) og retten til
adgang til effektive retsmidler (artikel 47). Kommissionen finder det desuden nødvendigt, at
medlemsstaten respekterer ytringsfriheden, mediefriheden og civilsamfundsorganisationernes
foreningsfrihed.
Hvad angår anvendelsen af nødproceduren for asylforvaltning og migrationsstyring, finder
principperne og garantierne i forslagene i den nye pagt fortsat anvendelse på ansøgere, der er
omfattet af denne procedure. Forslaget omfatter den obligatoriske prioritering af
velbegrundede ansøgninger efter screeningens afslutning, eller når behovet for beskyttelse
viser sig, i overensstemmelse med forslaget fra 2016 til en forordning om asylprocedurer samt
af ansøgninger fra uledsagede mindreårige, familier og børn. Det er til fordel for disse
ansøgere, at der så hurtigt som muligt træffes afgørelse om deres asylansøgning. Garantierne
for personer med særlige proceduremæssige behov, jf. artikel 41, stk. 9, litra b), i det ændrede
forslag fra 2020 til forordning om asylprocedurer, finder også fortsat anvendelse. Forslaget
garanterer også retten til effektive retsmidler, som sikrer, at domstolene har beføjelse til at
afgøre, hvorvidt ansøgeren kan blive på medlemsstatens område eller ej i afventning af en
appelafgørelse, og indeholder de rette garantier for, at en ansøger kan fremsætte sådanne
anmodninger til domstolene.
I dette forslag tages fuldt ud hensyn til børns rettigheder og sårbare personers særlige behov.
De kompetente myndigheder skal især tage hensyn til de garantier, der fastsættes for børn og
sårbare personer i forslaget til omarbejdning af direktivet om modtagelsesforhold, herunder
hvis der skal anvendes frihedsberøvelse. Ved fastsættelsen af de forskellige bestemmelser om
modtagelsesforhold er det sikret, at rammen i dette forslag til enhver tid og under alle
omstændigheder respekterer garantierne for bevarelse af den menneskelige værdighed.
Retten til frihed og fri bevægelighed er beskyttet, da frihedsberøvelse, såfremt den anvendes
som led i nødproceduren for asylforvaltning og migrationsstyring, kun må anvendes inden for
nøje fastsatte rammer og i en begrænset periode. Medlemsstaten kan i grænseproceduren
begrænse en ansøgers ret til fri bevægelighed med henblik på at behandle ansøgninger, jf.
artikel 7 i forslaget til direktivet om modtagelsesforhold (omarbejdning). Ifølge forslaget til
direktivet om modtagelsesforhold (omarbejdning) må medlemsstaterne ikke frihedsberøve en
person alene af den grund, at vedkommende er ansøger. Artikel 8 i nævnte forslag fastsætter,
af hvilke grunde og på hvilke betingelser medlemsstaterne efter en individuel vurdering, og
såfremt der ikke kan anvendes andre mindre restriktive foranstaltninger, kan frihedsberøve
personer, der ansøger om international beskyttelse, for i forbindelse med en procedure at
træffe afgørelse om ansøgerens ret til indrejse på området. Det fastsættes også i artikel 8, at
DA 13 DA
medlemsstaterne kun kan frihedsberøve en ansøger, hvis andre mindre indgribende
foranstaltninger — såsom begrænsninger i den frie bevægelighed i henhold til artikel 7 —
ikke kan anvendes effektivt.
Nonrefoulementprincippet, der er nedfældet i artikel 33 i flygtningekonventionen fra 1951 og
artikel 19 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, overholdes også
ved anvendelsen af fravigelserne af tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning).
Medlemsstaterne mindes derfor udtrykkeligt i forslaget om, at de i forbindelse med
forpligtelsen til kontrollere grænserne altid skal overholde dette princip. Overholdelse af
nonrefoulementprincippet indebærer en vurdering af, hvorvidt der er risiko for forfølgelse,
tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller en risiko for kæderefoulement.
4. VIRKNINGER FOR BUDGETTET
På grund af karakteren af dette forslag, der er knyttet til tilfælde, hvor migranter
instrumentaliseres, er det ikke muligt på forhånd at vurdere de mulige virkninger på budgettet.
Omkostninger som følge af forslagets gennemførelse vil blive afholdt over budgettet for de
eksisterende EU-finansieringsinstrumenter i perioden 2021-2027 på migrations- og
asylområdet. Der kan, hvis det undtagelsesvis skulle blive nødvendigt, gøres brug af
fleksibilitetsmekanismerne inden for den nuværende flerårige finansielle ramme i henhold til
Rådets forordning (EU, Euratom) 2020/209315
.
Med hensyn til de proceduremæssige aspekter af asyl indebærer dette forslag ingen finansiel
eller administrativ byrde for Unionen. Hvad angår disse aspekter har det derfor ingen
virkninger for Unionens budget.
5. ANDRE FORHOLD
• Planer for gennemførelsen og foranstaltninger til overvågning, evaluering og
rapportering
Kommissionen vil anvende rapporteringen i EU-netværket for Beredskab og Krisestyring på
Migrationsområdet ("plannetværket") som et redskab til at overvåge situationen og om
nødvendigt fremsætte henstillinger vedrørende en forlængelse eller ophævelse af
foranstaltningerne.
• Nærmere redegørelse for de enkelte bestemmelser i forslaget
Forslagets genstand er at afhjælpe tilfælde af instrumentalisering af migranter
I artikel 1 fastlægges forordningens genstand, som går ud på at afhjælpe tilfælde, hvor
migranter instrumentaliseres på migrations- og asylområdet i EU.
Nødproceduren for asylforvaltning i tilfælde af instrumentalisering
Ved artikel 2 indføres de særlige regler, som medlemsstaterne kan benytte, i tilfælde af at
migranter instrumentaliseres, inden for rammerne af en nødprocedure for asylforvaltning.
Det fastsættes i artikel 2, stk. 1, litra a), at den medlemsstat, der er konfronteret med en
instrumentalisering af migranter, kan forlænge registreringsfristen for ansøgninger om
international beskyttelse i op til fire uger i forbindelse med ansøgninger fra
tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer, der pågribes eller findes i nærheden af den
ydre grænse med det tredjeland, som instrumentaliserer migranter, i forbindelse med en
15
Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 2020/2093 af 17. december 2020 om fastlæggelse af den flerårige
finansielle ramme for årene 2021-2027 (EUT L 433I af 22.12.2020, s. 11).
DA 14 DA
ulovlig grænsepassage, eller efter at de selv har meldt sig ved et grænseovergangssted. Der
skal gives prioritet til at registrere de ansøgninger, som formodentlig er velbegrundede, og
ansøgninger fra uledsagede mindreårige samt mindreårige og deres familier.
Ved artikel 2, stk. 1, litra b), gives den medlemsstat, der er konfronteret med en
instrumentalisering af migranter, mulighed for at udvide anvendelsesområdet for
grænseproceduren for asyl til at omfatte alle ansøgere, idet ingen kategorier af ansøgere
udelukkes (medmindre der er lægelige grunde, jf. artikel 41, stk. 9, litra c), i den ændrede
forordning om asylprocedurer). Det præciseres også i artikel 2, stk. 1, litra b), at hvis det
efter screeningen eller under behandlingen i forbindelse med grænseproceduren bliver klart, at
ansøgningen formodentlig er velbegrundet, eller at ansøgningen er indgivet af mindreårige og
deres familier, herunder af uledsagede mindreårige, bør behandlingen af den prioriteres.
Ved artikel 2, stk. 1, litra c), får medlemsstaterne mulighed for at anvende grænseproceduren
i den ændrede forordning om asylprocedurer i en periode på 16 uger, eventuelle klager
inklusive, hvorefter personen bør få tilladelse til at rejse ind i området, medmindre
vedkommende er genstand for tilbagesendelse.
Ved anvendelsen af disse undtagelser gælder garantierne i forordningen om asylprocedurer
fortsat.
Materielle modtagelsesforhold
Ved artikel 3 får medlemsstaten mulighed for at fastsætte andre bestemmelser om
modtagelsesforhold end dem, der er fastsat i direktivet om modtagelsesforhold
(omarbejdning), forudsat at medlemsstaten sikrer ansøgerens basale behov og fuld respekt for
den menneskelige værdighed.
Nødproceduren for tilbagesendelse i tilfælde af instrumentalisering
Ved artikel 4 gives medlemsstaterne mulighed for at fravige artikel 41a i forordningen om
asylprocedurer og anvendelsen af tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning), for så vidt angår
tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer, som har fået afslag på deres ansøgning om
international beskyttelse efter nødproceduren for asylforvaltning ved grænsen, jf. artikel 2,
stk. 1, litra b) og c). Hensigten med fravigelsen er at etablere en mekanisme svarende til
fravigelsen af artikel 2, stk. 2, litra a), i tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning). Forslaget
omfatter også de nødvendige garantier vedrørende forpligtelsen til at overholde
nonrefoulementprincippet, tage hensyn til barnets tarv, familielivet og helbredstilstanden hos
tredjelandsstatsborgeres og statsløse personer, samt vedrørende begrænsninger i brugen af
tvangsforanstaltninger, udsættelse af udsendelse, hastelægehjælp, sårbare personers behov og
forholdene under frihedsberøvelse, idet det samtidig sikrer, at disse personers grundlæggende
rettigheder overholdes fuldt ud.
Støtte- og solidaritetsforanstaltninger i tilfælde af instrumentalisering
Ved artikel 5 får en medlemsstat mulighed for at søge om støtte- og
solidaritetsforanstaltninger fra andre medlemsstater. Foranstaltningerne bør omfatte alt, hvad
der kan afhjælpe tilfælde af instrumentalisering af migranter, herunder kapacitetsopbyggende
foranstaltninger, samt foranstaltninger, der støtter tilbagesendelse gennem samarbejde med
tredjelande eller kontakt til tredjelande, hvis statsborgere instrumentaliseres. Den berørte
medlemsstat bør sende en anmodning til Kommissionen, hvori den anmoder om støtte- og
solidaritetsforanstaltninger fra andre medlemsstater.
DA 15 DA
Kommissionen opfordrer de øvrige medlemsstater til at bidrage til fordel for en medlemsstat,
der er konfronteret med en instrumentalisering, i overensstemmelse med den pågældende
medlemsstats behov, og koordinerer de pågældende foranstaltninger hurtigst muligt efter
modtagelsen af anmodningen. Med hensyn til operationel støtte kan en medlemsstat, der er
konfronteret med en instrumentalisering, derudover anmode om støtte fra EU's Asylagentur16
,
Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning eller Europol i overensstemmelse
med deres mandater.
Særlige garantier
I Artikel 6 fastsættes særlige garantier. For at garantere adgang til asylproceduren bør den
medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, oplyse
tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer på et sprog, som tredjelandsstatsborgeren eller
den statsløse person forstår eller med rimelighed kan forventes at forstå, om de
foranstaltninger, der gør sig gældende, om de steder, hvor en ansøgning om international
beskyttelse kan registreres og indgives, især om beliggenheden af det nærmeste sted for
registrering og indgivelse af en ansøgning, om muligheden for at klage over en afgørelse
vedrørende ansøgningen og om foranstaltningernes varighed. Den medlemsstat, der er
konfronteret med en instrumentalisering af migranter, bør desuden ikke anvende artikel 2, 3
og 4 længere end højst nødvendigt for at afhjælpe situationen og ikke længere end den
periode, der er fastsat i Rådets gennemførelsesafgørelse.
Procedure for tilladelse
I artikel 7 fastsættes proceduren for at tillade undtagelser. Kommissionen skal fremsætte et
forslag til Rådets gennemførelsesafgørelse, som bør vedtages af Rådet, og som fastsætter,
hvilke undtagelser der kan anvendes. Rådets gennemførelsesafgørelse bør indeholde en
angivelse af startdatoen for anvendelsen af undtagelserne, deres varighed samt afgørelsens
midlertidige anvendelse. Undtagelserne bør højst anvendes i seks måneder. Kommissionen
skal konstant overvåge situationen og revurdere den og skal, hvis det er relevant, på grundlag
heraf foreslå, at Rådets gennemførelsesafgørelse om tilladelse til at anvende de særlige
undtagelser ophæves, eller at Rådet vedtager en ny gennemførelsesafgørelse om tilladelse til
at forlænge undtagelsernes anvendelse.
Samarbejde og revurdering
Det fastsættes i artikel 8, at Kommissionen, Den Europæiske Unions agenturer og
medlemsstaterne bør arbejde tæt sammen og regelmæssigt holde hinanden underrettet om
gennemførelsen af de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 7 i dette forslag.
Medlemsstaterne skal også indberette relevante data, herunder statistikker, via EU-netværket
for Beredskab og Krisestyring på Migrationsområdet.
FN-agenturer og andre relevante partnerorganisationer bør have effektiv adgang til grænsen
på de betingelser, der er fastsat i direktivet om modtagelsesforhold (omarbejdning) og
forordningen om asylprocedurer. FN's Højkommissariat for Flygtninge bør have adgang til
ansøgere, herunder ansøgere ved grænsen. Den medlemsstat, der er konfronteret med en
instrumentalisering af migranter, bør arbejde tæt sammen med FN-agenturer og relevante
partnerorganisationer.
16
Asylagenturet skal yde bistand på medlemsstatens anmodning eller på eget initiativ (efter aftale med
den berørte medlemsstat), eller Rådet kan beslutte, at der skal træffes foranstaltninger efter forslag fra
Kommissionen under sådanne særlige omstændigheder.
DA 16 DA
2021/0427 (COD)
Forslag til
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING
om håndtering af tilfælde af instrumentalisering på migrations- og asylområdet
EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 78,
stk. 2, litra d) og f), og artikel 79, stk. 2, litra c),
under henvisning til forslag fra Europa-Kommissionen,
efter fremsendelse af udkast til lovgivningsmæssig retsakt til de nationale parlamenter,
under henvisning til udtalelse fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg17
,
under henvisning til udtalelse fra Regionsudvalget18
,
efter den almindelige lovgivningsprocedure, og
ud fra følgende betragtninger:
(1) Tilfælde af instrumentalisering af migranter kan opstå, hvis et tredjeland ansporer til
strømme af irregulære migranter til Unionen ved aktivt at tilskynde
tredjelandsstatsborgere til eller gøre det lettere for dem at rejse til de ydre grænser, til
eller fra sit område og derefter videre til de ydre grænser, når sådanne foranstaltninger
tyder på, at hensigten er at destabilisere Unionen eller en medlemsstat, og når arten af
sådanne foranstaltninger kan bringe væsentlige statslige funktioner i fare, herunder
dens territoriale integritet, opretholdelsen af lov og orden eller beskyttelsen af den
nationale sikkerhed.
(2) Denne forordning følger af opfordringen fra Det Europæiske Råd til Kommissionen i
konklusionerne af 22. oktober 2021 om at foreslå eventuelle nødvendige ændringer af
EU's retlige ramme og konkrete foranstaltninger for at sikre en øjeblikkelig og
passende reaktion på det hybride angreb i overensstemmelse med EU-retten og
internationale forpligtelser. Den bidrager endvidere til at få indført en omfattende og
permanent ramme, der udstyrer de berørte medlemsstater med de værktøjer, der er
nødvendige for at sætte effektivt og hurtigt ind over for en instrumentalisering under
fuld overholdelse af de grundlæggende rettigheder og internationale forpligtelser.
(3) Et af de værktøjer, der indføres ved forordningen, er en nødprocedure for
asylforvaltning og migrationsstyring, som giver medlemsstaterne mulighed for at
anvende retlige værktøjer til at håndtere fremtidige tilfælde af instrumentalisering af
migranter.
(4) Forordningen er i overensstemmelse med grundlæggende rettigheder og de principper,
der anerkendes ved Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder,
især artikel 1, 4, 7, 24, 18 og 19, stk. 2 og 2, samt Genèvekonventionen af 28. juli
1951. For at afspejle navnlig det primære hensyn, der skal tages til barnets tarv, og
17
EUT C af , s. .
18
EUT C af , s. .
DA 17 DA
nødvendigheden af at respektere familielivet og for at sikre beskyttelsen de berørte
personers helbred, indeholder forordningen særlige regler og garantier, som gælder
uledsagede mindreårige, mindreårige og deres familiemedlemmer samt de ansøgere,
hvis helbred kræver særlig og passende støtte. De regler og garantier, der er fastsat i
forordning (EU) XXX/XXX19
[forordningen om asylprocedurer], bør fortsat finde
anvendelse på personer, der er underkastet nødproceduren for asyl, medmindre andet
fastsættes i denne forordning. De regler, der er fastsat i direktiv XXX/XXX [direktivet
om modtagelsesforhold (omarbejdning)]20
, herunder dem vedrørende frihedsberøvelse
af ansøgere om international beskyttelse, bør fortsat finde anvendelse fra det tidspunkt,
hvor der indgives en ansøgning om international beskyttelse, medmindre andet
fastsættes i denne forordning.
(5) For at bidrage til, at den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering,
kan sikre en velordnet forvaltning af strømmene, bør den berørte medlemsstat i
forbindelse med tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer, der pågribes eller
findes i nærheden af den ydre grænse med det tredjeland, som instrumentaliserer
migranter, efter en ulovlig grænsepassage, eller efter at de selv har meldt sig ved et
grænseovergangssted, ifølge nødproceduren for asylforvaltning have mulighed for at
beslutte, at ansøgninger om international beskyttelse kun registreres ved særlige
registreringssteder, der er udpeget til formålet, og som ligger i nærheden af grænsen,
og at der kun gives effektiv mulighed for at indgive en ansøgning om international
beskyttelse ved de særlige steder, der er udpeget til formålet, og som bør være let
tilgængelige. Der skal sikres effektiv og reel adgang til proceduren for international
beskyttelse, jf. artikel 18 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende
rettigheder og Genèvekonventionen af 28. juli 1951. Den berørte medlemsstat bør
derfor sikre, at der udpeges et tilstrækkeligt antal registreringssteder, som kan omfatte
grænseovergangssteder, og at de er åbne. Ansøgerne bør oplyses behørigt om, hvor
deres ansøgning vil blive registreret og kan indgives.
(6) I tilfælde af instrumentalisering af migranter er det vigtigt at forhindre, at personer, der
ikke opfylder indrejsebetingelserne, rejser ind i landet, og samtidig sikre, at de
grundlæggende rettigheder beskyttes. For at sikre, at den medlemsstat, der er
konfronteret med en instrumentalisering, har den fornødne fleksibilitet, og undgå, at et
fjendtligtsindet tredjeland retter sin indsats mod bestemte nationaliteter eller særlige
kategorier af tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer, bør det efter
nødproceduren for asylforvaltning og migrationsstyring i denne forordning være
muligt for den berørte medlemsstat inden for rammerne af grænseproceduren som
fastsat i artikel 41 i forordning (EU) XXX/XXX [forordningen om asylprocedurer] at
træffe afgørelse om antageligheden og berettigelsen af alle ansøgninger om
international beskyttelse, der indgives af tredjelandsstatsborgere eller statsløse
personer, som pågribes eller findes i nærheden af grænsen med tredjelandet efter en
ulovlig grænsepassage eller efter, at de selv har meldt sig ved et grænseovergangssted.
Principperne og garantierne i forordning (EU) XXX/XXX [forordningen om
asylprocedurer] skal overholdes.
(7) Når nødproceduren for asylforvaltning anvendes, bør de kompetente myndigheders
primære hensyn være barnets tarv og garantierne for ansøgere med helbredsproblemer.
Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering, bør derfor undlade
at anvende nødproceduren for asylforvaltning i tilfælde, hvor der er lægelige grunde til
ikke at anvende grænseproceduren, jf. artikel 41, stk. 9, litra c), i forordning (EU)
19
EUT C af , s. .
20
EUT C af , s. .
DA 18 DA
XXX/XXX [forordningen om asylprocedurer]. Det samme bør også være tilfældet,
hvis der viser sig helbredsproblemer under behandlingen af ansøgningen. Den berørte
medlemsstat bør også prioritere behandlingen af ansøgninger fra personer, hvis
ansøgning formodentlig er velbegrundet, eller fra mindreårige og deres
familiemedlemmer samt fra uledsagede mindreårige. Hvis det under screeningen i
henhold til forordning (EU) XXX/XXX [Screeningforordningen]21
eller under
behandlingen af ansøgningen viser sig, at en ansøger har behov for særlige
proceduremæssige garantier, og der ikke kan ydes tilstrækkelig støtte i forbindelse
med grænseproceduren i henhold til artikel 41, stk. 9, litra b), i forordning (EU)
XXX/XXX [forordningen om asylprocedurer], bør den berørte medlemsstat undlade
at anvende eller ophøre med at anvende nødproceduren for asylforvaltning ved
grænsen.
(8) En ansøger må kun frihedsberøves for i forbindelse med en procedure at afgøre, om
vedkommende har ret til indrejse på området, jf. artikel 8, stk. 3, litra d), i direktiv
XXX/XXX [direktivet om modtagelsesforhold (omarbejdning)]. Ifølge samme
direktivs artikel 8, stk. 2, må medlemsstaten kun frihedsberøve en ansøger, hvis andre
mindre indgribende tvangsforanstaltninger – såsom begrænsninger i
bevægelsesfriheden i henhold til direktivets artikel 7 – ikke kan anvendes effektivt.
Reglerne og garantierne i forbindelse med frihedsberøvelse i direktiv XXX/XXX
[direktivet om modtagelsesforhold (omarbejdning)], især dem om uledsagede
mindreårige og mindreårige og deres familier, bør overholdes. Alternativer til
frihedsberøvelse, f.eks. begrænsninger i bevægelsesfriheden i henhold til artikel 7 i
direktiv XXX/XXX [direktivet om modtagelsesforhold (omarbejdning)], kan være lige
så effektive som frihedsberøvelse i tilfælde af instrumentalisering af migranter og bør
derfor overvejes af myndighederne, navnlig når der er tale om mindreårige. Hvis der
benyttes frihedsberøvelse, og garantierne og betingelserne vedrørende
frihedsberøvelse ikke er opfyldt eller ikke længere kan opfyldes ved grænsen, bør
nødproceduren for asylforvaltning under alle omstændigheder ikke anvendes eller ikke
længere anvendes, jf. artikel 41, stk. 9, litra d), i forordning (EU) XXX/XXX
[forordningen om asylprocedurer].
(9) I tilfælde af instrumentalisering af migranter bør det være muligt for den berørte
medlemsstat at registrere ansøgninger om international beskyttelse inden for en
forlænget periode på fire uger. Det bør derudover være muligt at behandle ansøgninger
om international beskyttelse ved grænsen i en periode på højst seksten uger. Hvis der
ikke inden for de 16 uger træffes afgørelse om ansøgningen, inklusive en afgørelse om
en eventuel klage over en negativ afgørelse, som ikke automatisk bør have opsættende
virkning, bør der gives tilladelse til indrejse i området, medmindre personen er
omfattet af tilbagesendelsesproceduren. Disse proceduremæssige frister er udformet
med henblik på at hjælpe den berørte medlemsstat med at håndtere
instrumentaliseringen af migranter. Den berørte medlemsstat bliver i en sådan
situation nødt til at omfordele ressourcer for at kunne håndtere situationen med
tredjelandsstatsborgere, der kommer til dens grænser, eller som allerede befinder sig
på dens område. Den berørte medlemsstat kan derfor i sådanne tilfælde have brug for
tid til at omfordele sine ressourcer og øge sin kapacitet, bl.a. med støtte fra EU-
agenturer. Antallet af ansøgere, der underkastes grænseproceduren, vil desuden være
højere end under normale omstændigheder, og den medlemsstat, der er konfronteret
med en instrumentalisering, kan have brug for mere tid til at træffe afgørelser uden at
give tilladelse til indrejse på området. Den berørte medlemsstat bør prioritere
21
EUT C af , s. .
DA 19 DA
registreringen af ansøgninger, der er velbegrundede, og ansøgninger fra uledsagede
mindreårige og mindreårige og deres familiemedlemmer.
(10) Enhver form for voldshandling ved grænsen skal for enhver pris undgås ikke kun for
at beskytte den territoriale integritet og sikkerhed i den medlemsstat, der er
konfronteret med en instrumentalisering, men også for at garantere
tredjelandsstatsborgeres eller statsløse personers sikkerhed, herunder familiers og
børns sikkerhed, mens de venter på muligheden for at ansøge om asyl i Unionen på
fredelig vis. Hvis den berørte medlemsstat udsættes for voldelige foranstaltninger ved
sin ydre grænse, herunder i forbindelse med tredjelandsstatsborgeres forsøg på at rejse
ind i landet i hobetal og ved hjælp af uforholdsmæssige voldelige midler, bør den
berørte medlemsstat træffe de nødvendige foranstaltninger i overensstemmelse med
national lovgivning til at beskytte sikkerheden og opretholde ro og orden og sikre en
effektiv anvendelse af denne forordning.
(11) Hvis en medlemsstat konfronteres med en strøm af tredjelandsstatsborgere eller
statsløse personer ved grænsen på grund af instrumentalisering, er det måske i praksis
ikke er muligt for medlemsstaten at sikre de materielle modtagelsesforhold, der
normalt kræves, fordi dens kapacitet kan være overbelastet. Den berørte medlemsstat
bør derfor i tilfælde af instrumentalisering kunne fastsætte bestemmelser om materielle
modtagelsesforhold, der afviger fra dem i direktiv XXX/XXX [direktivet om
modtagelsesforhold (omarbejdning)] i andre tilfælde end dem, der er omhandlet i
samme direktivs artikel 17, stk. 9, idet den dog samtidig skal sørge for, at
tredjelandsstatsborgere og statsløse personer får midlertidig indkvartering, som bør
være tilpasset vejrforholdene, at de får dækket deres basale behov, især for mad, vand,
tøj, relevant lægehjælp, og at der ydes bistand til sårbare personer, under fuld respekt
for retten til menneskelig værdighed. Uden at det berører de forpligtelser, som
medlemsstater har i henhold til denne forordning, bør medlemsstaterne også sikre
humanitære organisationer adgang og give mulighed for at yde humanitær bistand i
overensstemmelse med de pågældende personers behov.
(12) Med henblik på at supplere og sikre fuld overensstemmelse med nødproceduren for
asylforvaltning ved den ydre grænse bør de kompetente myndigheder i den
medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, gives den
fornødne fleksibilitet til at gennemføre tilbagesendelsesprocedurer, når der er anvendt
en nødprocedure for asylforvaltning. Den berørte medlemsstat bør derfor i tilfælde af
instrumentalisering have mulighed for at fravige anvendelsen af direktiv XXX/XXX
[tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning)]22
i forbindelse med
tredjelandsstatsborgere og statsløse personer, som har fået afslag på deres ansøgning
om international beskyttelse efter nødproceduren for asylforvaltning som beskrevet i
denne forordning. Hvis der indgives en fornyet ansøgning alene for at forsinke eller
hindre tilbagesendelsen, kan medlemsstaterne anvende reglerne i artikel 42 og 43 i
forordning (EU) XXX/XXX [forordningen om asylprocedurer]. Reglerne i denne
forordning berører ikke medlemsstaternes mulighed for at fravige anvendelsen af
direktiv XXX/XXX [tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning)], jf. samme direktivs
artikel 2, stk. 2, litra a), i forbindelse med tredjelandsstatsborgere eller statsløse
personer med ulovligt ophold, som pågribes i forbindelse med ulovlig passage af
medlemsstatens ydre grænse ad land-, sø- eller luftvejen, og som ikke efterfølgende
har opnået tilladelse eller ret til ophold i den pågældende medlemsstat.
22
EUT C af , s. .
DA 20 DA
(13) Når den berørte medlemsstat gør brug af muligheden for at fravige anvendelsen af
direktiv XXX/XXX [tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning)], bør den sikre, at Den
Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og de internationale
forpligtelser overholdes fuldt ud. Dette omfatter fuld overholdelse af
nonrefoulementprincippet og hensyntagen til barnets tarv, familielivet og de
pågældende tredjelandsstatsborgeres helbredstilstand som fastsat for undtagelserne i
tilbagesendelsesdirektivet. Medlemsstaten skal også sikre, at behandlingen og
beskyttelsesniveauet i forbindelse med begrænsninger i anvendelsen af
tvangsforanstaltninger, udsættelse af udsendelse, akut lægehjælp og sårbare personers
behov samt forholdene under frihedsberøvelse ikke er mindre gunstigt end det, der er
fastsat i direktiv XXX/XXX [tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning)]
(14) Hvis en medlemsstat anvender en eller flere af foranstaltningerne i denne forordning,
bør medlemsstaten underrette tredjelandsstatsborgere og statsløse personer herom.
Navnlig bør den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering, oplyse
tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer på et sprog, som
tredjelandsstatsborgeren eller den statsløse person forstår eller med rimelighed kan
forventes at forstå, om de undtagelser, der gør sig gældende, om de steder, hvor en
ansøgning om international beskyttelse kan registreres og indgives, især om hvor det
nærmeste sted for registrering og indgivelse af en ansøgning befinder sig, om
muligheden for at klage over en afgørelse vedrørende ansøgningen og om
foranstaltningernes varighed.
(15) I tilfælde hvor migranter instrumentaliseres, bør den medlemsstat, der er konfronteret
med instrumentaliseringen, kunne anmode de andre medlemsstater om støtte- og
solidaritetsforanstaltninger, som bedst muligt sætter den i stand til at håndtere
instrumentaliseringen. Støtte- og solidaritetsforanstaltninger kan antage enhver form
for foranstaltning, som afhjælper instrumentaliseringen, herunder
kapacitetsopbyggende foranstaltninger, støtte til tilbagesendelser og støtte, der
vedrører den eksterne dimension af krisen, samt foranstaltninger til at afhjælpe
instrumentaliseringen gennem samarbejde med tredjelande eller kontakt til tredjelande,
hvis statsborgere instrumentaliseres.
(16) De øvrige medlemsstater, som ikke selv er konfronteret med en instrumentalisering,
bør opfordres til at bidrage til fordel for en medlemsstat, der er konfronteret med en
instrumentalisering, ved hjælp af støtte- og solidaritetsforanstaltninger, der svarer til
de konstaterede behov. Kommissionen bør koordinere disse støtte- og
solidaritetsforanstaltninger hurtigst muligt efter at have modtaget anmodningen fra den
medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering.
(17) En medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, kan
anmode om støtte fra EU's Asylagentur, Det Europæiske Agentur for Grænse- og
Kystbevogtning eller Europol i overensstemmelse med deres mandater. Hvis det er
relevant, kan Asylagenturet på eget initiativ tilbyde bistand, jf. artikel 16, stk. 1, litra
d), i forordning XXX/XXX [forordningen om Asylagenturet], mens Det Europæiske
Agentur for Grænse- og Kystbevogtning efter aftale med den berørte medlemsstat kan
tilbyde bistand på området tilbagesendelse, jf. artikel 48, 50, 52 og 53 i forordning
(EU) 2019/1896, og Europol kan tilbyde bistand, jf. artikel 6, stk. 1, i forordning (EU)
2016/794.
(18) Hvis den pågældende medlemsstat anmoder om at anvende de relevante undtagelser i
denne forordning, og Det Europæiske Råd har anerkendt, at Unionen eller en eller
flere af dens medlemsstater er konfronteret med en instrumentalisering af migranter,
DA 21 DA
bør Kommissionen, hvis det er relevant, fremsætte et forslag om at give en
medlemsstat tilladelse til at anvende de undtagelsesbestemmelser, der er fastsat i
denne forordning. For at sikre en høj grad af politisk kontrol og støtte og for at styrke
Unionens solidaritet over for den medlemsstat, der er konfronteret med en
instrumentalisering af migranter, bør Rådet tillægges gennemførelsesbeføjelser.
Gennemførelsesafgørelsen, som giver medlemsstaterne tilladelse til at anvende
undtagelsesbestemmelser, bør derfor vedtages af Rådet.
(19) Rådets gennemførelsesafgørelse bør indeholde en tilladelse til de bestemte
undtagelser, som kan anvendes af den medlemsstat, der er konfronteret med en
instrumentalisering af migranter, en startdato for deres anvendelse og en angivelse af
deres varighed.
(20) For at bistå den berørte medlemsstat med at yde den nødvendige bistand til
tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af anvendelsesområdet for denne forordning,
bl.a. ved at fremme aktiviteter i forbindelse med frivillige tilbagesendelser eller udføre
humanitære opgaver, bør FN-agenturer og andre relevante partnerorganisationer,
navnlig Den Internationale Organisation for Migration og Det Internationale Forbund
af Røde Kors- og Røde Halvmåne-selskaber, have reel adgang til grænsen på de
betingelser, der er fastsat i direktiv (EU) XXX/XXX [direktivet om
modtagelsesforhold (omarbejdning)] og forordning (EU) XXX/XXX [forordningen
om asylprocedurer]. FN's Højkommissariat for Flygtninge bør have adgang til
ansøgere, herunder ansøgere ved grænsen, jf. forordning (EU) XXX/XXX
[forordningen om asylprocedurer]. Den berørte medlemsstat bør til det formål arbejde
tæt sammen med FN-agenturer og relevante partnerorganisationer.
(21) [I medfør af artikel 1 og 2 i protokol nr. 21 om Det Forenede Kongeriges og Irlands
stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er knyttet
som bilag til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om Den Europæiske
Unions funktionsmåde, og med forbehold af artikel 4 i samme protokol, deltager
Irland ikke i vedtagelsen af denne forordning, som ikke er bindende for og ikke finder
anvendelse i Irland.]
ELLER
[I medfør af artikel 3 i protokol nr. 21 om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling
for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er knyttet som
bilag til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om Den Europæiske
Unions funktionsmåde, har Irland (ved brev af ...) meddelt, at det ønsker at deltage i
vedtagelsen og anvendelsen af denne forordning.]
(22) I medfør af artikel 1 og 2 i protokol nr. 22 om Danmarks stilling, der er knyttet som
bilag til TEU og til TEUF, deltager Danmark ikke i vedtagelsen af denne forordning,
som ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark —
VEDTAGET DENNE FORORDNING:
KAPITEL I
Almindelige bestemmelser
Artikel 1
Genstand
DA 22 DA
Ved denne forordning fastsættes særlige regler, der fraviger bestemmelserne i forordning
(EU) XXX/XXX [forordningen om asylprocedurer], direktiv (EU) XXX/XXX [direktivet om
modtagelsesforhold (omarbejdning)] og direktiv (EU) XXX/XXX [tilbagesendelsesdirektivet
(omarbejdning)], og som kan anvendes af en medlemsstat, der udsættes for en
instrumentalisering af migranter som defineret i [artikel 2, stk. 27] i
Schengengrænsekodeksen, hvis det er nødvendigt for at reagere på en sådan situation. Den
indeholder også særlige regler om støtte- og solidaritetsforanstaltninger, der kan træffes i en
sådan situation.
Kapitel II
Nødprocedure for asylforvaltning og migrationsstyring i tilfælde
af instrumentalisering af migranter
Artikel 2
Nødprocedure for asylforvaltning og migrationsstyring i tilfælde af instrumentalisering
af migranter
1. I tilfælde af instrumentalisering af migranter, som omhandlet i artikel 1, kan den
medlemsstat, der er konfronteret med en tilstrømning af tredjelandsstatsborgere eller
statsløse personer til sin ydre grænse som følge af en sådan instrumentalisering, over
for tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer, der pågribes eller findes i
nærheden af den ydre grænse med det tredjeland, der instrumentaliserer migranter, i
forbindelse med en ulovlig grænsepassage, eller efter at de selv har meldt sig ved et
grænseovergangssted, anvende en eller flere af følgende undtagelser efter proceduren
i artikel 6:
(a) ved fravigelse af artikel 27 i forordning (EU) XXX/XXX [forordningen om
asylprocedurer] kan ansøgninger om international beskyttelse, som indgives i
den periode, hvor dette litra finder anvendelse, registreres op til fire uger efter,
at ansøgningen er indgivet.
Når den berørte medlemsstat anvender denne undtagelse, prioriterer den
registreringen af ansøgninger, som formodentlig er velbegrundede, og
ansøgninger fra uledsagede mindreårige samt fra mindreårige og deres
familiemedlemmer.
(b) ved fravigelse af artikel 41, stk. 2, litra a), og b), og artikel 41, stk. 5, i
forordning (EU) XXX/XXX [den ændrede forordning om asylprocedurer] kan
medlemsstaten ved sine grænser eller transitområder træffe afgørelse om
antageligheden og berettigelsen af alle ansøgninger, der registreres i den
periode, hvor dette litra finder anvendelse.
Når den berørte medlemsstat anvender denne undtagelse, prioriterer den
registreringen af ansøgninger, som formodentlig er velbegrundede, og
ansøgninger fra uledsagede mindreårige samt fra mindreårige og deres
familiemedlemmer.
(c) ved fravigelse af artikel 41, stk. 11, i forordning (EU) XXX/XXX
[forordningen om asylprocedurer] må varigheden af nødproceduren for
asylforvaltning ved behandling af ansøgninger, som registreres i den periode,
hvor dette litra finder anvendelse, højst være 16 uger. Efter denne periode gives
DA 23 DA
ansøgeren ret til at rejse ind på medlemsstatens område for at afslutte
proceduren for international beskyttelse, medmindre vedkommende er
genstand for tilbagesendelsesproceduren i henhold til artikel 4.
2. Ved anvendelse af denne artikel gælder principperne og garantierne i forordning
(EU) XXX/XXX [forordningen om asylprocedurer].
Artikel 3
Materielle modtagelsesforhold
Ved fravigelse af direktiv XXX/XXX [direktivet om modtagelsesforhold (omarbejdning)] og i
overensstemmelse med proceduren i artikel 6 kan den medlemsstat, der er konfronteret med
en tilstrømning af tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer til sin ydre grænse som følge
af en instrumentalisering af migranter, midlertidigt fastsætte bestemmelser om materielle
modtagelsesforhold, der afviger fra dem, der er fastsat i artikel 16 og 17 i nævnte direktiv, for
ansøgere, der pågribes eller findes i nærheden af den ydre grænse med det tredjeland, der
instrumentaliserer migranter, i forbindelse med en ulovlig grænsepassage, eller efter at de selv
har meldt sig ved et grænseovergangssted, og som er genstand for foranstaltningerne i denne
forordnings artikel 2, forudsat at medlemsstaten dækker ansøgernes basale behov, især
behovet for føde, vand, tøj, nødvendig lægebehandling og midlertidig indkvartering, som er
tilpasset vejrforholdene, og med fuld respekt for retten til menneskelig værdighed.
Artikel 4
Nødproceduren for tilbagesendelse i tilfælde af instrumentalisering
I tilfælde af instrumentalisering af migranter og i overensstemmelse med proceduren i
artikel 6 kan den medlemsstat, der er konfronteret med en tilstrømning af
tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer til sin ydre grænse som følge af en
instrumentalisering af migranter, over for tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer, som
ikke opfylder indrejsebetingelserne, og som har fået afslag på deres ansøgninger som led i
nødproceduren for asylforvaltning ved grænsen i henhold til artikel 2, stk. 1, litra b) og c), og
som ikke har ret eller tilladelse til at forblive på området, beslutte at anvende artikel 41a i
forordning (EU) XXX/XXX [forordningen om asylprocedurer] og direktiv XXX/XXX
[tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning)]. Hvis den berørte medlemsstat gør brug af denne
undtagelse, skal den:
(a) overholde nonrefoulementprincippet og tage behørigt hensyn til barnets tarv,
familielivet og den pågældende tredjelandsstatsborges helbredstilstand, jf. artikel 5 i
direktiv XXX/XXX [tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning)]
(b) sikre, at deres behandling og beskyttelsesniveau ikke er mindre gunstigt end det, der
er fastsat i artikel 10, stk. 4 og 5, (begrænsning af anvendelsen af
tvangsforanstaltninger)], artikel 11, stk. 2, litra a), – (udsættelse af udsendelse),
artikel 17, stk. 1, litra b) og d) [akut lægebehandling og hensyntagen til sårbare
personers behov], og artikel 19 og 20 [forholdene under frihedsberøvelse og
frihedsberøvelse af mindreårige og familier] i direktiv XXX/XXX
[tilbagesendelsesdirektivet (omarbejdning)].
Artikel 5
Støtte- og solidaritetsforanstaltninger
DA 24 DA
1. Hvis en medlemsstat konfronteres med en instrumentalisering af migranter, kan den
anmode om støtte- og solidaritetsforanstaltninger fra andre medlemsstater for at
håndtere instrumentaliseringen. Støtte- og solidaritetsforanstaltninger til fordel for en
medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, kan
omfatte følgende:
(a) kapacitetsopbyggende foranstaltninger på området asyl, modtagelse og
tilbagesendelse
(b) operationel støtte på området asyl, modtagelse og tilbagesendelse
(c) foranstaltninger, der har til formål at sætte ind over for instrumentaliseringen,
bl.a. specifikke foranstaltninger, der støtter tilbagesendelse gennem samarbejde
med tredjelande eller kontakt med tredjelande, hvis statsborgere
instrumentaliseres eller
(d) enhver anden foranstaltning, der anses for egnet til at håndtere
instrumentaliseringen og støtte den berørte medlemsstat.
2. Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering, skal sende
Kommissionen en anmodning om støtte- og solidaritetsforanstaltninger fra andre
medlemsstater med angivelse af, hvilke solidaritetsforanstaltninger der anmodes om.
3. Uden at det berører solidaritetsbestemmelserne i forordning (EU) XXX/XXX
[forordningen om krisesituationer og force majeure], opfordrer Kommissionen
hurtigst muligt efter at have modtaget den i stk. 2 omhandlede anmodning om støtte-
og solidaritetsforanstaltninger de øvrige medlemsstater til at bidrage ved hjælp af
støtte- og solidaritetsforanstaltninger som omhandlet i stk. 1, der svarer til behovene i
den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering. Kommissionen
koordinerer de støtte- og solidaritetsforanstaltninger, der er omhandlet i denne
artikel.
4. En medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, kan
anmode om støtte fra EU's Asylagentur, Det Europæiske Agentur for Grænse- og
Kystbevogtning eller Europol i overensstemmelse med deres mandater. Hvis det er
relevant, kan EU's Asylkontor på eget initiativ tilbyde bistand, jf. 16, stk. 1, litra d), i
forordning XXX/XXX [forordning om Asylagenturet]. Det Europæiske Agentur for
Grænse- og Kystbevogtning kan tilbyde den berørte medlemsstat bistand på området
tilbagesendelse, jf. artikel 48, 50, 52 og 53 i forordning (EU) 2019/1896. Europol
kan foreslå bistand inden for retshåndhævelsessamarbejde, jf. artikel 6, stk. 1, i
forordning (EU) 2016/794.
Artikel 6
Særlige garantier
1. Når den berørte medlemsstat anvender de undtagelser, der er omhandlet i artikel 2, 3
og 4, skal den på behørig vis oplyse tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer
på et sprog, som tredjelandsstatsborgeren eller den statsløse person forstår eller med
rimelighed kan forventes at forstå, om de foranstaltninger, der gør sig gældende, om
beliggenheden af de registreringssteder, herunder grænseovergangsstederne, hvor en
ansøgning om international beskyttelse kan registreres og indgives, og om
foranstaltningernes varighed.
2. Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, må
ikke anvende artikel 2, 3 og 4 længere, end hvad der er strengt nødvendigt for at
DA 25 DA
afhjælpe instrumentaliseringen af migranter, og under alle omstændigheder ikke
længere end i den periode, der er angivet i Rådets gennemførelsesafgørelse, hvortil
der henvises i artikel 7, stk. 4.
KAPITEL III
Procedureregler
Artikel 7
Procedure for tilladelse
1. En medlemsstat, som er konfronteret med en tilstrømning af tredjelandsstatsborgere
eller statsløse personer til sin grænse som følge af en instrumentalisering af
migranter, kan anmode om tilladelse til at anvende de undtagelser, der er omhandlet i
artikel 2, 3 og 4.
2. Hvis Kommissionen på grundlag af oplysningerne fra den anmodende medlemsstat,
der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, finder det relevant, skal
den uden ophold fremsætte et forslag til Rådets gennemførelsesafgørelse, der er
omhandlet i stk. 3.
3. Rådet vurderer dette forslag hurtigst muligt og vedtager en gennemførelsesafgørelse
om tilladelse til den berørte medlemsstat til at anvende de særlige undtagelser, der er
omhandlet i artikel 2, 3 og 4.
4. Der skal i Rådets gennemførelsesafgørelse, jf. stk. 3, angives en startdato for,
hvornår reglerne i artikel 2, 3 og 4 kan anvendes, samt en periode for deres
anvendelse, som indledningsvist højst må være seks måneder.
5. Kommissionen overvåger konstant instrumentaliseringen af migranter og revurderer
situationen. Hvis Kommissionen finder det relevant, kan den foreslå, at Rådets
gennemførelsesafgørelse, der er omhandlet i stk. 3, ophæves, eller at Rådet vedtager
en ny gennemførelsesafgørelse, hvorved der gives mulighed for at forlænge
anvendelsen af de særlige undtagelser, der er omhandlet i artikel 2, 3 og 4, i en
periode på højst seks måneder. Den berørte medlemsstat meddeler Kommissionen de
særlige oplysninger, den har brug for til at foretage en revurdering og fremsætte et
forslag om ophævelse eller forlængelse, samt alle andre oplysninger, som
Kommissionen måtte anmode om.
Artikel 8
Samarbejde og vurdering
1. Kommissionen, relevante EU-institutioner og -agenturer og den medlemsstat, der er
konfronteret med en instrumentalisering af migranter, arbejder tæt sammen og holder
regelmæssigt hinanden underrettet om gennemførelsen af de undtagelser og
foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 7. Den berørte medlemsstat indberetter
løbende alle relevante data, herunder statistikker, som er relevante for
gennemførelsen af denne forordning, via EU-netværket for Beredskab og
Krisestyring på Migrationsområdet.
2. Den medlemsstat, der er konfronteret med en instrumentalisering af migranter, sikrer
et tæt samarbejde med FN's Højkommissariat for Flygtninge og relevante
partnerorganisationer for at fastlægge bestemmelserne om støtte til de ansøgere, der
DA 26 DA
instrumentaliseres, i overensstemmelse med reglerne i dette kapitel og i forordning
(EU) XXX/XXX [forordningen om asylprocedurer] og direktiv XXX/XXX
[direktivet om modtagelsesforhold (omarbejdning)]
KAPITEL IV
Afsluttende bestemmelser
Artikel 9
Ikrafttræden
Denne forordning træder i kraft på dagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions
Tidende.
Denne forordning er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i medlemsstaterne i
overensstemmelse med traktaterne.
Udfærdiget i Strasbourg, den […].
På Europa-Parlamentets vegne På Rådets vegne
Formand Formand