ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF RAPPORTEN OM KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 25.11.2021
SWD(2021) 356 final
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT
EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT REPORT
Accompanying the document
Proposal for a
REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL
on the transparency and targeting of political advertising
{COM(2021) 731 final} - {SEC(2021) 575 final} - {SWD(2021) 355 final}
Offentligt
KOM (2021) 0731 - SWD-dokument
Europaudvalget 2021
Executive Summary Sheet
Impact assessment on the initiative on the transparency of political advertising
A. Need for action
What is the problem and why is it a problem at EU level?
Political advertising conveys political messages to voters through a variety of media, from print to
television to social media. It is used in political campaigns and more generally to shape public opinion and
to contribute to debates on topics of societal importance. It is specifically regulated to ensure free and fair
elections. An important element of existing rules is that they seek to ensure political advertising is used
transparently, so that citizens can recognise advertisements and those who place them can be held to
account. There is a legitimate public interest in protecting this, such as fairness, equal opportunities and
transparency in the electoral process and the fundamental right to be informed in an objective, transparent
and pluralistic way. National rules thus place obligations on political actors and on the companies
providing political advertising services. These rules traditionally focused on ‘offline’ media (newspapers,
broadcasters, etc.), but online advertising has become increasingly common as it can be disseminated with
more flexibility and be targeted to very specific audiences. Online advertising has brought new challenges,
in particular related to issues of transparency, accountability and manipulative targeting.
All Member States have legislation relevant to political advertising, resulting in a fragmented patchwork
of national rules in terms of substance, scope, implementation and enforcement, which create obligations
for service providers, and which apply differently between Member States and depending on the medium
through which the advertising is disseminated. This particularly concerns relevant definitions and
transparency requirements, which affect the content of advertisements. As some Member States intend to
introduce new legislation to cover the new online media, this fragmentation is expected to increase. This
complex legal context generates costs and challenges, which also create barriers to political advertising as
a cross-border service in the internal market, with a direct impact on the functioning of the internal market.
Personal data is used to target political messages to citizens by directing advertisements to groups and
tailoring the content. The processing of personal data for such purposes, particularly data considered
sensitive under the GDPR, and targeting to groups small enough to enable the non-transparent provision of
tailored political messages, have specific and pronounced negative effects on citizens’ protected rights.
Some Member States have also attempted or are considering intervention with respect to targeting, but
such measures have proved problematic.
These issues also affect democratic processes and campaigning at EU level, including by European
political parties (EUPPs). The EU legal framework for EUPPs does not regulate the use of political
advertising, and fragmentation and uncertainty can hinder EUPPs’ ability to conduct EU-wide campaigns.
This impact assessment analyses core problems with political ads and their causes, from 3 perspectives:
1.Economic actors who wish to run multi-medium and/or multi-Member State campaigns face significant
obstacles and additional costs, due to the differences in transparency regulation between Member States
and between online and offline contexts. Some political and economic actors exploit this situation to
circumvent rules. This situation also drives a large share of political ads online.
2.This situation erodes the ability of national rules on political ads to protect democratic processes and
fundamental rights. The targeting of online political ads, and other manipulative techniques, creates
additional problems.
3.There is insufficient transparency around political ads sponsored by EUPPs which are campaigning
across the EU on EU issues.
What should be achieved?
The general objectives are to: (1) facilitate the provision of political advertising and related services in the
internal market while supporting fair democratic processes based on high and harmonised transparency
standards and lawful use of targeting techniques; (2) provide for high transparency standards for political
parties in the EU supporting free and fair elections.
Specific objectives are to: (a) reduce legal fragmentation, remove obstacles and reduce costs for cross-
border services, (b) define high transparency requirements for political ads (including issues ads), (c)
address specific data protection risks emerging from the use of some targeting and amplification
techniques, (d) ensure effective oversight of the envisaged obligations and strengthen regulatory
outcomes, (e) promote stronger transparency and free and fair elections through compliance with rules by
political parties in the EU. Reaching these objectives will also increase resilience against foreign
information manipulation and interference.
What is the value added of action at the EU level (subsidiarity)?
This issue is best addressed at EU level as individual Member States can neither tackle the market
fragmentation nor address the cross-border nature of the issues identified. Several Member States have
passed or are considering legislation on the transparency and targeting of political advertising.
Fragmentation will thus increase, which jeopardises the right to freedom of establishment and to provide
services across the EU, while also not achieving the regulations’ intended aims. EU-wide standards for
political ads and related services would bring legal certainty, remove compliance costs of delivering
services cross-border and reduce non-compliance risks. This would mitigate incentives for economic
actors to partition the internal market and incentivise them to provide compliant cross-border political ads
services, and to develop new ones. In contrast, the effects of purely national legislation are limited to a
single Member State. They risk being circumvented or not being understood by service providers from
other Member States. They would not address the EU-wide problems identified above and could even
increase them. Furthermore, the cross-border nature of activities, in particular in the online environment,
creates significant challenges regarding transparency and regarding targeting, which purely national
regulation in this domain would not be able to address. Data protection is harmonised at EU level and
additional measures should be provided at EU level. Also, only the EU could provide EU-wide measures
for EUPP political advertising: this would ensure national legislation does not impede their EU campaigns.
B. Solutions
What are the various options to achieve the objectives? Is there a preferred option or not? If not,
why?
Options related to economic actors in the internal market include:
1.1 Limited binding measures to align certain definitions and provide for information retention, and soft
measures and standards to promote transparency in the use of political ads online and offline and support
further interventions, including self-regulation. Soft measures also cover the use of targeting techniques.
1.2. Binding measures to harmonise transparency requirements for political ads accompanied by soft
measures and standards. The binding measures also address the use of targeting techniques in political ads.
Options addressed to political parties include:
2.1. Limited binding measures to adapt the existing framework on EUPPs to introduce an obligation for
parties to support transparent use of political ads; and
2.2 Extending the existing framework to introduce complementary obligations on EUPPs to provide
meaningful transparency for the use of political ads. Appropriately empowering the Authority for EUPPs
to report on compliance.
For both 2.1 and 2.2, soft measures would apply to national political parties, with recommendations to be
addressed to Member States to introduce equivalent standards for all political actors.
What are different stakeholders' views? Who supports which option?
 There is a general demand for a uniform definition of what constitutes political advertising.
 Broad support for EU action, in particular for transparency measures to ensure (i) enough information
about political ads is provided – to allow campaigns to be followed across platforms and media – and
(ii) information is retained and made accessible to the public.
 Support for either a ban on targeted political ads, or allowing them only after explicit opt-in by users.
 Regulation offline (extensively regulated) and online ads (limited or no regulation) needs rebalancing.
 Member States also broadly support more effective oversight possibilities (off- and on-line) to address
opaque political ads practices.
C. Impacts of the preferred option
What are the benefits of the preferred option (if any, otherwise of main ones)?
The preferred option is expected to have an positive effect over the baseline by:
 increasing legal certainty and removing costs associated with regulatory fragmentation.
 bringing added transparency to targeting, with positive impacts on fundamental rights.
 providing a clear basis for oversight, and thus enabling national authorities to request the information
needed to oversee political ads, and to cooperate in investigation and enforcement.
 increasing transparency in the democratic processes, as well as protection against manipulation
through targeting techniques.
 active supervision of political campaigning around EU elections would also require active and timely
disclosures by EUPPs and reinforce the role and resources of the Authority to ensure oversight.
What are the costs of the preferred option (if any, otherwise of main ones)?
Economic actors – compliance costs to implement obligations on transparency and oversight (both one-
off adaptation costs and ongoing compliance costs). But overall costs should service providers should be
lower than in the baseline, as reduced fragmentation yields efficiency gains.
National authorities and the Authority for EUPPs – one-off costs for training and capacity to adapt and
make best use of the new opportunities for more effective regulation. Cost for procurement of EUPP
repository. Offset by efficiency gains, better information access and better coordination at EU level.
EUPPs – certain costs for disclosures on common ad repository platform offset against increased legal
certainty and lower pan-EU campaigns costs.
What are the impacts on SMEs and competitiveness?
The new requirements will help SMEs scale up their political advertising services across borders in the
internal market. Adapting their information systems to comply with the passive obligation to retain
information on political ads would entail minor one-off costs. These costs would be offset by savings from
more consistent rules across the EU.
Will there be significant impacts on national budgets and administrations?
One-off costs for training administrative staff and recurrent costs for monitoring compliance with
transparency and targeting obligations. Should be offset by efficiency savings from harmonised
obligations and the streamlined and strengthened oversight process. Current enforcement is low, however.
Will there be other significant impacts?
The increased accountability of political actors would encourage a culture of open and honest
campaigning and should help rebuild public trust in the use of political advertising, and more generally in
the public political debate and the integrity of the electoral process.
Proportionality?
The measures proposed are proportionate to the objectives defined (see box for subsidiarity above).
D. Follow up
When will the policy be reviewed?
Within 5 years of entering into force of the envisaged Regulation.


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 25.11.2021
SWD(2021) 356 final
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE
RESUMÉ AF RAPPORTEN OM KONSEKVENSANALYSEN
Ledsagedokument til
Forslag til
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING
om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame
{COM(2021) 731 final} - {SEC(2021) 575 final} - {SWD(2021) 355 final}
Offentligt
KOM (2021) 0731 - SWD-dokument
Europaudvalget 2021
Resumé
Konsekvensanalyse af initiativet om gennemsigtighed i forbindelse med politisk reklame
A. Behov for handling
Hvad er problemstillingen, og hvorfor udgør det et problem på EU-plan?
Ved politisk reklame formidles politiske budskaber til vælgere gennem forskellige medier, lige fra trykte
medier til tv og sociale medier. Den anvendes i politiske kampagner og mere generelt til at påvirke den
offentlige mening og bidrage til debat om emner af samfundsmæssig betydning. For at sikre frie og
retfærdige valg er politisk reklame særligt reguleret. Et vigtigt element i de gældende regler er, at de har til
formål at sikre, at politisk reklame anvendes på en gennemsigtig måde, således at borgerne kan genkende
annoncer, og ophavsmændene kan drages til ansvar. Offentligheden har en legitim interesse i beskyttelsen
heraf, f.eks. i relation til retfærdighed, lige muligheder og gennemsigtighed i valgprocessen og den
grundlæggende ret til at blive informeret på et objektivt, gennemsigtigt og pluralistisk grundlag. Politiske
aktører og virksomheder, der udbyder politiske reklametjenester, pålægges således forpligtelser ved hjælp
af nationale regler. Disse regler har normalt haft fokus på "offlinemedier" (aviser, radio- og tv-selskaber
osv.), men onlinereklame er blevet stadig mere almindelig, da den kan udbredes med større fleksibilitet og
målrettes meget specifikke målgrupper. Onlinereklame har skabt nye udfordringer, navnlig for så vidt
angår gennemsigtighed, ansvarlighed og manipulerende målretning.
I samtlige medlemsstater findes der lovgivning, der er relevant for politisk reklame, hvilket har resulteret i
et fragmenteret kludetæppe af nationale regler vedrørende indhold, anvendelsesområde, gennemførelse og
håndhævelse, som skaber forpligtelser for tjenesteudbydere, og som anvendes forskelligt fra medlemsstat
til medlemsstat og alt efter, hvilket medie der anvendes til at udbrede annoncen. Dette vedrører navnlig
relevante definitioner og gennemsigtighedskrav, som påvirker indholdet af annoncer. Eftersom nogle
medlemsstater har til hensigt at indføre ny lovgivning for at dække de nye onlinemedier, forventes denne
fragmentering at blive større. Denne komplekse retlige kontekst medfører omkostninger og udfordringer,
som også skaber hindringer for politisk reklame som en grænseoverskridende tjeneste på det indre marked,
hvilket har direkte indvirkning på det indre markeds funktion.
Personoplysninger anvendes til at målrette politiske budskaber til borgerne ved at rette annoncer mod
særlige grupper og skræddersy indholdet. Behandlingen af personoplysninger til sådanne formål, navnlig
oplysninger, der betragtes som følsomme i den generelle forordning om databeskyttelse, og målretning
mod grupper, der er tilstrækkelig små til, at skræddersyede politiske budskaber kan leveres på en
ikkegennemsigtig måde, indvirker specifikt og klart negativt på beskyttelsen af borgernes rettigheder.
Nogle medlemsstater har også forsøgt eller overvejer at gribe ind over for målretning, men sådanne
foranstaltninger har vist sig at være problematiske.
Disse spørgsmål påvirker også demokratiske processer og kampagner på EU-plan, bl.a. hvad angår
europæiske politiske partier. I EU's retlige ramme for europæiske politiske partier er anvendelsen af
politisk reklame ikke reguleret, og fragmentering og usikkerhed kan gøre det svært for europæiske
politiske partier at gennemføre EU-dækkende kampagner.
I denne konsekvensanalyse analyseres centrale problemer med politiske annoncer og årsagerne hertil ud
fra tre perspektiver:
1.Økonomiske aktører, der ønsker at gennemføre kampagner via flere medier og/eller i flere
medlemsstater, møder store vanskeligheder og yderligere omkostninger på grund af forskelle i
gennemsigtighedsreglerne mellem medlemsstaterne og mellem online- og offlinekontekster. Visse
politiske og økonomiske aktører udnytter denne situation til at omgå reglerne. Denne situation er også
drivkraften bag en stor del af de politiske onlineannoncer.
2.Denne situation undergraver mulighederne for gennem nationale regler at værne om demokratiske
processer og grundlæggende rettigheder. Målretningen af politiske onlineannoncer og andre
manipulerende teknikker skaber yderligere problemer.
3.Gennemsigtigheden i politiske annoncer, som sponsoreres af europæiske politiske partier, der fører
kampagne i hele EU om EU-spørgsmål, er ikke tilstrækkelig.
Hvad bør opnås?
De generelle mål er at: 1) gøre det lettere at levere politisk reklame og relaterede tjenester på det indre
marked og samtidig støtte retfærdige demokratiske processer med udgangspunkt i høje og harmoniserede
gennemsigtighedsstandarder og lovlig anvendelse af målretningsteknikker samt 2) fastsætte høje
gennemsigtighedsstandarder for politiske partier i EU til støtte for frie og retfærdige valg.
De specifikke mål er at: a) mindske retlig fragmentering, fjerne hindringer og reducere omkostningerne
ved grænseoverskridende tjenester, b) fastsætte høje gennemsigtighedskrav for politiske annoncer
(herunder emnebaserede annoncer), c) håndtere specifikke databeskyttelsesrisici, der opstår som følge af
anvendelsen af visse målretnings- og forstærkningsteknikker, d) sikre et effektivt tilsyn med overholdelsen
af de planlagte forpligtelser og styrke de lovgivningsmæssige resultater samt e) fremme større
gennemsigtighed og frie og retfærdige valg, ved at politiske partier i EU overholder reglerne. Opfyldelsen
af disse mål vil også øge modstandsdygtigheden over for udenlandsk manipulation af oplysninger og
indblanding.
Hvad er merværdien ved at handle på EU-plan (nærhedsprincippet)?
Dette spørgsmål løses bedst på EU-plan, eftersom de enkelte medlemsstater hverken kan håndtere
markedsfragmenteringen eller de påviste problemers grænseoverskridende karakter. Flere medlemsstater
har vedtaget eller overvejer at vedtage lovgivning om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med
politiske reklame. Fragmenteringen vil således blive større, hvilket bringer retten til fri etablering og
levering af tjenester i hele EU i fare, samtidig med at de med reglerne tilsigtede mål ikke nås. EU-
dækkende standarder for politiske annoncer og relaterede tjenester vil skabe retssikkerhed, fjerne
overholdelsesomkostningerne ved levering af tjenester på tværs af grænserne og mindske risikoen for
manglende overholdelse. Dette vil gøre det mindre tiltrækkende for økonomiske aktører at dele det indre
marked op samt tilskynde dem til at levere lovlige grænseoverskridende politiske annoncetjenester og
udvikle nye. I modsætning hertil er virkningerne af rent nationale bestemmelser begrænset til en enkelt
medlemsstat. De risikerer at blive omgået eller ikke at blive forstået af tjenesteudbydere fra andre
medlemsstater. De vil ikke løse de ovenfor identificerede problemer, der er i hele EU, og vil endda kunne
øge dem. Desuden skaber aktiviteternes grænseoverskridende karakter, navnlig i onlinemiljøet, betydelige
gennemsigtighed- og målretningsproblemer, som rent nationale bestemmelser på dette område ikke vil
kunne løse. Databeskyttelse er harmoniseret på EU-plan, og der bør træffes yderligere foranstaltninger på
EU-plan. Det er også kun EU, der kan indføre EU-dækkende foranstaltninger for så vidt angår europæiske
politiske partiers politiske reklame: Dette vil sikre, at national lovgivning ikke er til hinder for deres EU-
kampagner.
B. Løsninger
Hvilke løsninger er der overvejet for at nå målene? Foretrækkes en bestemt løsning frem for andre?
Hvis ikke, hvorfor?
Løsninger vedrørende økonomiske aktører på det indre marked omfatter:
1.1 Begrænsede bindende foranstaltninger til tilpasning af visse definitioner af og bestemmelser for
opbevaring af oplysninger samt bløde foranstaltninger og standarder til fremme af gennemsigtighed i
anvendelsen af politiske online- og offlineannoncer og til støtte for yderligere indgriben, herunder
selvregulering. Bløde foranstaltninger omfatter også anvendelsen af målretningsteknikker.
1.2. Bindende foranstaltninger til harmonisering af gennemsigtighedskrav i forbindelse med politiske
annoncer ledsaget af bløde foranstaltninger og standarder. De bindende foranstaltninger vedrører også
anvendelsen af målretningsteknikker i politiske annoncer.
Løsninger vedrørende politiske partier omfatter:
2.1. Begrænsede bindende foranstaltninger til tilpasning af den eksisterende ramme for europæiske
politiske partier med det formål at indføre en forpligtelse for partierne til at støtte gennemsigtig anvendelse
af politiske annoncer.
2.2 Udvidelse af den eksisterende ramme med henblik på at indføre supplerende forpligtelser for
europæiske politiske partier til at sikre meningsfuld gennemsigtighed ved anvendelsen af politiske
annoncer. Tildeling af passende beføjelser til myndigheden med ansvar for europæiske politiske partier
med henblik på rapportering om overholdelse.
For både 2.1 og 2.2 vil bløde foranstaltninger finde anvendelse på nationale politiske partier, idet der vil
blive rettet henstilling til medlemsstaterne om at indføre ensartede standarder for alle politiske aktører.
Hvad er de forskellige interessenters synspunkter? Hvem støtter hvilken løsning?
 Der er et generelt behov for en ensartet definition af, hvad der forstås ved politisk reklame.
 Bred støtte til EU-tiltag, navnlig til gennemsigtighedsforanstaltninger til sikring af, at i) der gives
tilstrækkelige oplysninger om politiske annoncer — så kampagner kan følges på tværs af platforme og
medier — og ii) at oplysninger opbevares og gøres tilgængelige for offentligheden.
 Støtte til enten et forbud mod målrettede politiske annoncer eller kun at tillade dem efter brugernes
udtrykkelige tilvalg.
 Der er behov for at afbalancere reguleringen af offlineannoncer (omfattende regulering) og
onlineannoncer (begrænset eller ingen regulering).
 Medlemsstaterne støtter også generelt mere effektive tilsynsmuligheder (offline og online) for at kunne
håndtere forskellige former for uigennemsigtig politisk annoncepraksis.
C. Den foretrukne løsnings virkninger
Hvilke fordele er der ved den foretrukne løsning (hvis en bestemt løsning foretrækkes — ellers
fordelene ved de vigtigste af de mulige løsninger)?
Den foretrukne løsning forventes at indvirke positivt i forhold til referencescenariet ved at:
 øge retssikkerheden og fjerne de omkostninger, der er forbundet med manglende ensartethed i reglerne
 øge gennemsigtigheden i målretningen med positiv indvirkning på de grundlæggende rettigheder
 skabe et klart grundlag for tilsyn og dermed sætte de nationale myndigheder i stand til at anmode om
de oplysninger, der er nødvendige for at føre tilsyn med politiske annoncer, og samarbejde om
efterforskning og håndhævelse
 øge gennemsigtigheden i de demokratiske processer samt beskyttelsen mod manipulation gennem
målretningsteknikker
 føre aktivt tilsyn med politiske kampagner i forbindelse med EU-valg, hvilket vil kræve, at de
europæiske politiske partier aktivt og rettidigt offentliggør oplysninger, og styrke myndighedens rolle
og ressourcer, så der sikres tilsyn.
Hvilke omkostninger er der ved den foretrukne løsning (hvis en bestemt løsning foretrækkes —
ellers omkostningerne ved de vigtigste af de mulige løsninger)?
Økonomiske aktører — overholdelsesomkostninger i forbindelse med gennemførelse af
gennemsigtighed- og tilsynsforpligtelser (både engangstilpasningsomkostninger og løbende
overholdelsesomkostninger). De samlede omkostninger bør dog være lavere end i referencescenariet, da
mindre fragmentering giver effektivitetsgevinster.
Nationale myndigheder og myndigheden med ansvar for europæiske politiske partier —
engangsomkostninger i forbindelse med uddannelse og kapacitetsopbygning, der skal gøre det muligt at
tilpasse sig og bedst muligt udnytte de nye muligheder for mere effektiv regulering. Omkostninger i
forbindelse med anskaffelse af en database over europæiske politiske partier. Opvejes af
effektivitetsgevinster, bedre adgang til oplysninger og bedre koordinering på EU-plan.
Europæiske politiske partier — visse omkostninger i forbindelse med offentliggørelse på en fælles
annoncedatabaseplatform opvejes af øget retssikkerhed og lavere omkostninger i forbindelse med
tværeuropæiske kampagner.
Hvordan påvirker den foretrukne løsning SMV'er og konkurrenceevnen?
De nye krav vil hjælpe SMV'er med at opskalere deres politiske reklametjenester på tværs af grænserne i
det indre marked. En tilpasning af deres informationssystemer til at opfylde den passive forpligtelse til at
opbevare oplysninger om politiske annoncer vil medføre mindre engangsomkostninger. Disse
omkostninger vil blive opvejet af besparelser som følge af mere ensartede regler i hele EU.
Vil den foretrukne løsning få væsentlige virkninger for de nationale budgetter og myndigheder?
Engangsomkostninger i forbindelse med uddannelse af administrativt personale og omkostninger i
forbindelse med tilsyn med overholdelsen af gennemsigtigheds- og målretningsforpligtelser. Bør opvejes
af effektivitetsbesparelser som følge af harmoniserede forpligtelser og den ensartede og styrkede
tilsynsproces. Den nuværende håndhævelse er dog beskeden.
Vil den foretrukne løsning få andre væsentlige virkninger?
De politiske aktørers øgede ansvarlighed vil tilskynde til en åben og ærlig kampagnekultur og bør bidrage
til at genopbygge offentlighedens tillid til anvendelsen af politiske reklame og mere generelt til den
offentlige politiske debat og valgprocessens integritet.
Hvad med proportionalitetsprincippet?
De foreslåede foranstaltninger står i et rimeligt forhold til de fastsatte mål (se boksen vedrørende
nærhedsprincippet ovenfor).
D. Opfølgning
Hvornår vil foranstaltningen blive taget op til fornyet overvejelse?
Senest fem år efter den påtænkte forordnings ikrafttræden.