ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF RAPPORTEN OM KONSEKVENSANALYSEN

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 22.9.2021
SWD(2021) 261 final
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE
RESUMÉ AF RAPPORTEN OM KONSEKVENSANALYSEN
Ledsagedokument til
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2009/138/EF
for så vidt angår proportionalitet, kvaliteteten af tilsynet, rapportering, foranstaltninger
vedrørende langsigtede garantier, makroprudentielle værktøjer, bæredygtighedsrisici
og tilsyn med koncerner og grænseoverskridende tilsyn
og forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om et regelsæt for genopretning
og afvikling af forsikrings- og genforsikringsselskaber og om ændring af direktiv
2002/47/EF, 2004/25/EF, 2009/138/EF, (EU) 2017/1132 og forordning (EU) nr. 1094/2010
og (EU) nr. 648/2012
{COM(2021) 581 final} - {SEC(2021) 620 final} - {SWD(2021) 260 final}
Offentligt
KOM (2021) 0582 - SWD-dokument
Europaudvalget 2021
2
Resumé
Konsekvensanalyse af forslaget til direktiv om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/138/EF af 25.
november 2009 om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens II)
A. Behov for handling
Hvorfor? Hvad er problemstillingen?
Solvens II-direktivet, der har været gældende siden 2016, indførte harmoniserede, solide og robuste tilsynsmæssige
rammer for forsikringsselskaber i EU. Det er baseret på risikoprofilen for hvert enkelt forsikringsselskab for at fremme
sammenlignelighed, gennemsigtighed og konkurrenceevne.
Ved evalueringen blev det konkluderet, at Solvens II-rammen generelt fungerer effektivt, men at visse elementer skal
forbedres.
1. Solvens II omfatter stadig negative incitamenter til langsigtede investeringer i egenkapital og tager ikke højde for
bæredygtighedsrisici på længere sigt.
2. Solvens II afspejler ikke i tilstrækkelig grad situationen med lave renter og kan uden rimelig grund skabe stor
volatilitet i solvensnøgletal.
3. Solvens II kan være alt for kompleks for små og mindre risikable forsikringsselskaber.
4. Nylige konkurser blandt forsikringsselskaber, der opererer på tværs af grænserne, fremhævede mangler i tilsynet
og bekræftede, at forsikringstagere ikke er beskyttet konsekvent i hele EU, hvis deres forsikringsselskab går
konkurs.
5. Den tilsynsmæssige værktøjskasse til forebyggelse af systemiske risici kan vise sig at være utilstrækkelig.
Hvilke resultater forventes der af initiativet?
Under hensyntagen til ovennævnte problemer har gennemgangen af Solvens II til formål at gå videre med opfyldelsen af
Kommissionens oprindelige mål for Solvens II, nemlig:
1. at øge forsikringsselskabernes bidrag til langsigtet og bæredygtig finansiering af økonomien
2. at bevare EU-forsikringsselskabernes internationale konkurrenceevne og forbedre deres effektivitet
3. at styrke beskyttelsen af forsikringstagere
4. at bidrage til finansiel stabilitet.
Hvad er merværdien ved at handle på EU-plan?
Gennemgangen vil ændre den eksisterende EU-lovgivning og indføre nye elementer, navnlig vedrørende miljørisici,
afvikling, makroprudentielle værktøjer og eventuelt forsikringsgarantiordninger. Disse ændringer er begrundet i
forsikringsvirksomhedernes grænseoverskridende karakter. Det er mere effektivt for forsikringsselskaber at være underlagt
et enkelt regelsæt end forskellige nationale rammer. Tilsvarende kan kun tiltag på EU-plan sikre, at alle forbrugere nyder
godt af ligebehandling.
B. Løsninger
Hvilke lovgivningsmæssige og ikkelovgivningsmæssige løsninger er overvejet? Foretrækkes en bestemt
løsning frem for andre? Hvorfor?
Referencescenariet for alle problemer er "at undlade at handle".
Med hensyn til langsigtede og grønne investeringer er de foretrukne løsninger at fremme langsigtede investeringer i
egenkapital ved at lempe kriterierne for præferencebehandling af sådanne investeringer og at styrke risikostyringskravene
i forbindelse med klima- og bæredygtighedsrisici. Andre løsninger, der blev overvejet, omfattede en generel lempelse af
kapitalkravene for alle egenkapitalinvesteringer og/eller en lempelse af kapitalkravene for grønne investeringer.
Med hensyn til risikofølsomhed og volatilitet var den første mulighed at afhjælpe alle tekniske mangler. Den foretrukne
løsning er imidlertid at gå videre med sådanne løsninger, samtidig med at det sikres, at den kumulative virkning af alle
ændringer forbliver moderat med hensyn til kapitalkrav.
Med hensyn til proportionalitet er én tilgang at følge EIOPA's rådgivning. Dette indebærer meget højere tærskler for
udelukkelse fra Solvens II's anvendelsesområde og identifikation af forsikringsselskaber med lav risikoprofil, som ville
være underlagt automatiske proportionalitetsforanstaltninger. Den foretrukne tilgang er at gå videre med en lavere
forhøjelse af udelukkelsestærsklerne, men at gå videre end EIOPA med hensyn til at øge proportionaliteten inden for
Solvens II, herunder med hensyn til offentliggørelse af oplysninger
Med hensyn til kvaliteten af tilsynet og beskyttelsen af forsikringstagerne er det valgt at forbedre kvaliteten af det
grænseoverskridende tilsyn og samtidig indføre minimumsharmoniseringsregler, der har til formål at sikre, at
forsikringstagerne er tilstrækkeligt beskyttet i tilfælde af (næsten) konkurs.
Med hensyn til finansiel stabilitet foreslår EIOPA og ESRB at indføre en omfattende makroprudentiel ramme svarende til
det, der findes i banksektoren, og den foretrukne løsning er at foretage målrettede ændringer for at sikre, at
tilsynsmyndighederne har tilstrækkelige værktøjer til at forebygge risici for den finansielle stabilitet i overensstemmelse
med internationale standarder.
3
Denne kombination af foretrukne løsninger er den mest omkostningseffektive og er i overensstemmelse med de vigtigste
mål for Solvens II (beskyttelse af forsikringstagere, finansiel stabilitet) og med de nuværende politiske prioriteter
(kapitalmarkedsunionen, den europæiske grønne pagt).
Hvem støtter hvilken løsning?
Interessenternes støtte varierer fra element til element.
Blandt de foreslåede løsninger støtter de fleste interessenter den foreslåede vej frem med hensyn til langsigtet og grøn
finansiering samt risikofølsomhed og volatilitet.
Med hensyn til proportionalitet støtter forsikringstagerne den foretrukne løsning. Forsikringsselskaber, der ville drage fordel
af proportionalitetsforanstaltningerne, støtter generelt den foreslåede tilgang, selv om de ville gå videre end denne tilgang
med hensyn til mulighederne for at udelukke forsikringsselskaber fra Solvens II.
Forbrugere/NGO'er støtter den foretrukne løsning vedrørende kvaliteten af tilsynet og beskyttelsen af forsikringstagere og
lægger stor vægt på behovet for at bevare den finansielle stabilitet. Forsikringsselskaberne foretrækker begrænsede
ændringer på disse to områder.
C. Den foretrukne løsnings virkninger
Hvilke fordele er der ved den foretrukne løsning (hvis en bestemt løsning foretrækkes – ellers fordelene
ved de vigtigste af de mulige løsninger)?
Kombinationen af foretrukne løsninger forventes at:
- fremme forsikringsselskabernes evne til at finansiere virksomheder
- tilskynde forsikringsselskaberne til i højere grad at tage hensyn til bæredygtighedsrelaterede risici
- fremme langsigtede dispositioner i forsikringsselskabernes aktiviteter ved bedre at afbøde virkningerne af
markedsvolatiliteten
- forbedre forsikringstagernes beskyttelse ved
i. bedre at integrere situationen med lave renter
ii. at styrke koordineringen og konsekvensen i tilsynet
iii. at indføre minimumsharmoniseringsregler for at afbøde virkningerne af (næsten) konkurs blandt
forsikringsselskaber
- bidrage til at bevare den finansielle stabilitet.
Initiativet vil resultere i en forøgelse af egenkapitalen på op til 30 mia. EUR, der overstiger kapitalkravene, afhængigt af
markedsvilkårene. Da de ændringer, der vil reducere forsikringsselskabernes solvensnøgletal, kun vil blive gennemført
gradvist over flere år, vil initiativet på kort sigt frigøre op til 90 mia. EUR i kapital, som forsikringsselskaberne kan bruge til
at understøtte den økonomiske genopretning.
Hvilke omkostninger er der ved den foretrukne løsning (hvis en bestemt løsning foretrækkes – ellers
omkostningerne ved de vigtigste af de mulige løsninger)?
Nogle enkeltstående ændringer, navnlig i forhold til renterne, ville i sig selv reducere forsikringsselskabernes
kapitalressourcer. Som nævnt ovenfor vil den kumulative virkning af alle ændringerne imidlertid være en forøgelse af
forsikringsselskabernes egenkapital ud over kapitalkravene.
Omkostningerne ved at indføre forsikringsgarantiordninger vil beløbe sig til ca. 21 mia. EUR, som delvis vil blive væltet
over på forsikringstagerne gennem højere præmier.
Gennemgangen vil medføre moderate gennemførelsesbyrder og administrative byrder.
Hvordan påvirker den foretrukne løsning virksomhederne, herunder de små og mellemstore virksomheder
og mikrovirksomhederne?
Gennemgangen kunne give ophør af den obligatoriske anvendelse af Solvens II for op til 186 forsikringsselskaber.
Derudover ville mindst 249 forsikringsselskaber, som fortsat ville være omfattet af Solvens II, drage fordel af enklere og
mere forholdsmæssige regler, hvilket ville reducere deres efterlevelsesomkostninger. Desuden vil gennemgangen lette
forsikringsselskabernes kapitalfinansiering af SMV'er.
Vil den foretrukne løsning få væsentlige virkninger for de nationale budgetter og myndigheder?
Nej
Vil den foretrukne løsning få andre væsentlige virkninger?
Nej
D. Opfølgning
Hvornår vil foranstaltningen blive taget op til fornyet overvejelse?
Lovgivningen vil blive underkastet en fuldstændig evaluering 5 år efter dens gennemførelsesfrist for at vurdere, hvor
effektiv den har været med hensyn til at nå målene, og for at afgøre, om der er behov for nye foranstaltninger eller
ændringer.
4


EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 22.9.2021
SWD(2021) 261 final
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT
EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT REPORT
Accompanying the documents
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending
Directive 2009/138/EC as regards proportionality, quality of supervision, reporting,
long-term guarantee measures, macro-prudential tools, sustainability risks, group and
cross-border supervision
and Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing
a framework for the recovery and resolution of insurance and reinsurance undertakings
and amending Directives 2002/47/EC, 2004/25/EC, 2009/138/EC, (EU) 2017/1132 and
Regulations (EU) No 1094/2010 and (EU) No 648/2012
{COM(2021) 581 final} - {SEC(2021) 620 final} - {SWD(2021) 260 final}
Offentligt
KOM (2021) 0582 - SWD-dokument
Europaudvalget 2021
2
Executive summary sheet
Impact assessment of the Proposal for a Directive amending Directive 2009/138/EC of the European Parliament and of the
Council of 25 November 2009 on the taking-up and pursuit of the business of Insurance and Reinsurance (Solvency II)
A. Need for action
Why? What is the problem being addressed?
The Solvency II Directive, which has applied since 2016, introduced a harmonised, sound and robust prudential framework
for insurance firms in the EU. It is based on the risk profile of each individual insurance company in order to promote
comparability, transparency and competitiveness.
The evaluation has concluded that, overall, the Solvency II framework functions effectively, but that certain elements need
to be improved.
1. Solvency II still includes disincentives to long-term investment in equity, and does not capture the longer-term
sustainability risks;
2. Solvency II does not appropriately reflect the low interest rates environment, and may unduly generate high
volatility in solvency ratios;
3. Solvency II can prove to be overly complex for small and less risky insurers;
4. recent failures of insurers operating across borders highlighted shortcomings in supervision and confirmed that
policyholders are not consistently protected across the EU if their insurer fails;
5. the supervisory toolkit to prevent systemic risks may prove to be insufficient.
What is this initiative expected to achieve?
Taking into account the above-mentioned problems, the review of Solvency II aims to go further in achieving the
Commission’s initial objectives for Solvency II, namely:
1. increasing insurers’ contributions to the long-term and sustainable financing of the economy;
2. preserving the international competitiveness of EU insurers and improving their efficiency;
3. enhancing the protection of policyholders;
4. contributing to financial stability.
What is the value added of action at EU level?
The review will amend existing EU legislation and will introduce new elements, notably on environmental risks, resolution,
macro-prudential tools and, possibly, insurance guarantee schemes (IGSs). These amendments are justified by the cross-
border nature of the insurance business. It is more efficient for insurers to be subject to a single set of rules than to various
national frameworks. Similarly, only EU-level action can ensure that all consumers benefit from equal treatment.
B. Solutions
What legislative and non-legislative policy options have been considered? Is there a preferred choice or
not? Why?
The baseline scenario for all problems is “do nothing”.
Regarding long-term and green investments, the preferred options are to facilitate long-term investments in equity by
loosening the eligibility criteria for preferential treatment of such investments, and to strengthen risk management
requirements for climate and sustainability risks. Other options that were considered include proceeding to a general
reduction in capital requirements for all equity investments and/or lowering capital requirements for green investments.
Regarding risk sensitivity and volatility, a first option was to fix all technical flaws. However, the preferred option is to
proceed to such fixes while ensuring that the cumulative impact of all changes remains moderate in terms of capital
requirements.
Regarding proportionality, one approach is to follow EIOPA’s advice; this implies very significant increases in thresholds of
exclusion from the scope of Solvency II and the identification of “low risk profile” insurers, which would be subject to
automatic proportionality measures. The preferred approach is to proceed to a lower increase in exclusion thresholds, but
to go further than EIOPA in enhancing proportionality within Solvency II, including for public disclosure.
Regarding quality of supervision and policyholder protection, the choice is to cumulatively improve the quality of cross-
border supervision and to introduce minimum harmonising rules that aim to ensure policyholders are adequately protected
in cases of insurance (near-)failure.
Regarding financial stability, while EIOPA and the ESRB propose to introduce an extensive macro-prudential framework,
similar to what exists in the banking sector, the preferred option is to make targeted amendments to ensure supervisors
have sufficient tools to prevent financial stability risks, in line with international standards.
This combination of preferred options is the most cost-effective, and is consistent with the main objectives of Solvency II
(policyholder protection, financial stability) and with the current political priorities (CMU, European Green Deal).
Who supports which option?
3
Support from stakeholders varies between the different issues.
Among the proposed options, the majority of stakeholders would support the proposed way forward on long-term and
green financing, and on risk sensitivity and volatility.
On proportionality, policyholders would support the preferred option. Insurers that would benefit from the proportionality
measures would generally support the proposed approach, although they would go further than this approach regarding
the scope for excluding insurers from Solvency II.
Consumers/NGOs would support the preferred option on quality of supervision and policyholder protection, and highly
value the need to preserve financial stability. Insurers would prefer limited changes in those two areas.
C. Impacts of the preferred option
What are the benefits of the preferred option (if any, otherwise main ones)?
The combination of preferred options is expected to:
- facilitate insurers’ ability to fund businesses;
- incentivise insurers to take better account of sustainability risks;
- foster long-termism in insurers’ activities, by better mitigating the impact of market volatility;
- enhance policyholder protection by
i. better incorporating the low-yield environment;
ii. strengthening coordination and consistency of supervision;
iii. introducing minimum harmonising rules to mitigate the impact of insurance (near-)failures.
- help preserve financial stability.
The initiative would result in an increase of up to EUR 30 billion in the amount of own funds in excess of capital
requirements, depending on market conditions. As the changes that would reduce insurers’ solvency ratios would only be
gradually implemented over several years, in the short term the initiative would release up to EUR 90 billion of capital that
insurers could use to support the economic recovery.
What are the costs of the preferred option (if any, otherwise main ones)?
Some individual changes, notably in relation to interest rates, would on their own reduce insurers’ capital resources.
However, as stated above, the cumulative effect of all changes would be an increase in insurers’ own funds in excess of
capital requirements.
The cost of introducing IGSs would be around EUR 21 billion, which would be partly passed on to policyholders through
increased premiums.
The review would generate moderate implementation and administrative burdens.
How will businesses, SMEs and micro-enterprises be affected?
The review could waive the mandatory application of Solvency II for up to 186 insurers. In addition, at least 249 insurers
that would remain within the scope of Solvency II would benefit from simpler and more proportionate rules, which would
reduce their compliance costs. Moreover, the review would facilitate insurers’ capital funding of SMEs.
Will there be significant impacts on national budgets and administrations?
No
Will there be other significant impacts?
No
D. Follow up
When will the policy be reviewed?
The legislation will be subject to a complete evaluation 5 years after its implementation deadline, to assess how effective
and efficient it has been in achieving the objectives presented in this report and to decide whether new measures or
amendments are needed.