ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF RAPPORTEN OM KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af en CO2-grænsetilpasningsmekanisme

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 14.7.2021
SWD(2021) 644 final
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT
EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT REPORT
Accompanying the document
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council
establishing a carbon border adjustment mechanism
{COM(2021) 564 final} - {SWD(2021) 643 final} - {SWD(2021) 647 final} -
{SEC(2021) 564 final}
Europaudvalget 2021
KOM (2021) 0564 - SWD-dokument
Offentligt
1
Executive Summary Sheet
Impact assessment on the introduction of a Carbon Border Adjustment Mechanism
A. Need for action
What is the problem and why is it a problem at EU level?
Should differences in levels of climate ambition persist worldwide, the EU’s increased ambitions will
reinforce the risk of carbon leakage from the EU. Such leakage is caused by the relocation of production
of energy-intensive products from the EU to other countries with lower environmental compliance costs,
and of these same EU products being replaced by more carbon-intensive imports from these countries. In
that case, the result is an overall increase in global emissions hence undermining the effectiveness of EU
climate policies.
In 2005, the EU introduced the EU Emissions Trading System (ETS) to reduce Greenhouse Gas (GHG)
emissions and fight against climate change. The EU objective of climate neutrality by 2050 and the
decision to raise climate ambition for 2030 lead to a broader reconsideration of existing measures against
carbon leakage. In particular, free allocation of allowances prevents carbon leakage risks but also weakens
the carbon price signal for EU industry compared to full auctioning. As an alternative to free allocation
the CBAM would ensure that the price of imports reflects more accurately their carbon content.
What should be achieved?
The introduction of a CBAM aims at addressing the overarching objective of addressing climate change
by reducing GHG emissions in the EU and globally.
More specifically, the measure intends: i) to address the risk of carbon leakage, ii) to contribute to the
decarbonisation objectives in the EU, iii) to encourage producers in third countries who export to the EU
to adopt low carbon technologies and iv) to ensure that the price of imports reflects more accurately their
carbon content.
What is the value added of action at the EU level (subsidiarity)?
Reducing GHG emissions is fundamentally a trans-boundary issue requiring effective action at the largest
possible scale. The EU as a supranational organisation is well placed to establish effective climate policy
on its territory, as it has done with the EU ETS. The only meaningful way to ensure equivalence between
the carbon pricing policy applied in the EU’s internal market and the carbon pricing policy applied on
imports is to take action at the level of the Union. Additionally, the need for minimal administrative costs
is best achieved by consistent rules for the entire single market.
B. Solutions
What are the various options to achieve the objectives? Is there a preferred option or not? If not,
why?
Six options were considered including two different taxes (options 1 and 6) and regulation mirroring the
EU ETS for imports (the rest of the options) on a selection of basic materials (aluminium, fertilisers,
cement and iron and steel) and electricity. All the measures are designed to ensure compliance with the
international commitments of the EU:
Option 1 is an import carbon tax based on a default value reflecting EU emissions average while allowing
importers to demonstrate their actual carbon intensity of their imported products. On the other hand,
2
Option 6 consists of an excise duty on carbon-intensive materials covering consumption of both domestic
and imported products, along with the continuation of the free allocation of allowances in the EU ETS.
The rest of the options involve the purchase and surrender of import certificates (CBAM certificates) on
the importation of a selection of basic materials mirroring the EU ETS. In option 2, the price of the
certificates would be based on a default value reflecting EU emissions average, with the option for
importers to demonstrate the actual carbon intensity of imported products. Option 3 assumes that the
carbon price of imports will be based on actual emissions from third country producers rather than on a
default value based on EU producers’ averages. Both these options assume that the CBAM sectors do not
receive free allowances under the ETS.
Option 4 is a variant of option 3. It considers a phase in of the CBAM with a phase out of free allowances
starting after 2025. Option 5 is another variant with an extension of the scope further down in the value
chain to cover also the basic materials as part of components and finished goods.
This impact assessment supports option 4 as the preferred option for its positive impacts and coherence
with the rest of the Fit for 55 Package.
What are different stakeholders' views? Who supports which option?
The public consultation suggested that carbon leakage is already perceived as a reality and that the risk is
likely to increase in view of the raising of the EU climate ambition. The respondents believe that the
following policy options are all at least somewhat relevant for the design of a CBAM (in order of best
scored): i) a tax applied on imports on sectors are at risk of carbon leakage (e.g. a border tax or customs
duty); ii) a carbon tax (e.g. excise or VAT type) at consumption level applied to EU production as well as
to imports; iii) the obligation to purchase CBAM certificates from a specific pool outside the EU ETS
dedicated to imports, which would mirror the EU ETS price or iv) the extension of the EU ETS to imports.
C. Impacts of the preferred option
What are the benefits of the preferred option (if any, otherwise of main ones)?
Option 4 provides clear benefits in terms of emission reductions in the EU and reduction of the risk of
carbon leakage for the sectors considered. Relative to a scenario, which assumes the continuation of free
allocation in the EU ETS and the new climate level of ambition, Option 4 would lead to a 1.0% emissions
reduction in the EU and a 0.4% in the rest of the world in CBAM sectors by 2030. In addition, under
option 4, carbon leakage is brought down to -29% in 2030.
What are the costs of the preferred option (if any, otherwise of main ones)?
In terms of economic impacts, option 4 would entail limited negative impacts on GDP (-0.223%) and
consumption (-0.558%) and slightly positive effects on investments (0.388%), as compared to the baseline
in 2030. Regarding social impacts, option 4 foresees small increase in employment by 0,3% in the sectors
covered by CBAM (as compared to baseline, in 2030). Limited negative impact on employment is
envisaged for downstream sectors.
Finally, administrative and compliance costs are expected for businesses and authorities. While it is
difficult to assess these costs with precision, estimates show that under option 4, aggregate costs for
businesses could amount to EUR 9.8 to 14.3 million yearly. Estimated enforcement costs for authorities
could amount to an aggregate of EUR 15 million per year.
What are the impacts on SMEs and competitiveness?
3
The assumptions and data available do not allow for a quantitative assessment of impacts on SMEs.
However, we can expect higher relative compliance costs for small companies than larger companies.
Competitiveness would be reinforced as the risk of carbon leakage is reduced.
Will there be significant impacts on national budgets and administrations?
No other significant impacts
Will there be other significant impacts?
No other significant impacts
Proportionality?
Option 4 meets the objectives of the initiative in a proportionate manner.
D. Follow up
When will the policy be reviewed?
The measure will apply first to a reduced number of sectors. It will be reviewed after three years from its
entry into application in particular to consider the extension of its scope to more basic products and to
semi-finished and finished goods.


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 14.7.2021
SWD(2021) 644 final
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE
RESUMÉ AF RAPPORTEN OM KONSEKVENSANALYSEN
Ledsagedokument til
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning
om oprettelse af en CO2-grænsetilpasningsmekanisme
{COM(2021) 564 final} - {SEC(2021) 564 final} - {SWD(2021) 643 final} -
{SWD(2021) 647 final}
Europaudvalget 2021
KOM (2021) 0564 - SWD-dokument
Offentligt
1
Resumé
Konsekvensanalyse af indførelsen af en CO2-grænsetilpasningsmekanisme
A. Behov for handling
Hvad er problemet, og hvorfor udgør det et problem på EU-plan?
Hvis der fortsat er forskelle i ambitionsniveauet på klimaområdet på verdensplan, vil EU's øgede
ambitioner øge risikoen for kulstoflækage fra EU's side. En sådan lækage skyldes, at produktionen af
energiintensive produkter flyttes fra EU til andre lande med lavere omkostninger til overholdelse af
miljøreglerne, og at de samme EU-produkter erstattes af en mere kulstofintensiv import fra disse lande. I
så fald er resultatet en generel stigning i de globale emissioner, hvilket undergraver effektiviteten af EU's
klimapolitikker.
I 2005 indførte EU sit emissionshandelssystem (ETS) for at reducere drivhusgasemissionerne og bekæmpe
klimaændringer. EU's mål om klimaneutralitet senest i 2050 og beslutningen om at hæve
klimaambitionerne for 2030 førte til en bredere genovervejelse af eksisterende foranstaltninger mod
kulstoflækage. Navnlig forhindrer gratistildelingen af kvoter risikoen for kulstoflækage, men den svækker
også CO2-prissignalet for EU's industri sammenlignet med fuld auktionering. Som et alternativ til
gratistildeling vil CO2-grænsetilpasningsmekanismen (CBAM) sikre, at prisen på importerede varer mere
nøjagtigt afspejler deres kulstofindhold.
Hvilke resultater skal der opnås?
Indførelsen af en CBAM har til formål at opfylde det overordnede mål om at tackle klimaændringer ved at
reducere drivhusgasemissionerne i EU og globalt.
Mere specifikt har foranstaltningen til formål at: i) imødegå risikoen for kulstoflækage, ii) bidrage til
dekarboniseringsmålene i EU, iii) tilskynde producenter i tredjelande, der eksporterer til EU, til at indføre
kulstoffattige teknologier og iv) sikre, at prisen på importerede varer mere nøjagtigt afspejler deres
kulstofindhold.
Hvad er merværdien ved at handle på EU-plan?
Reduktion af drivhusgasemissioner er grundlæggende et grænseoverskridende problem, der kræver en
effektiv indsats i videst muligt omfang. EU har som en overnational organisation gode forudsætninger for
at fastlægge en effektiv klimapolitik på sit territorium, som det har gjort med EU ETS. Den eneste
meningsfulde måde at sikre ækvivalens mellem den prissætningspolitik for CO2, der anvendes på EU's
indre marked, og den CO2-prissætningspolitik, der anvendes på importen, er at træffe foranstaltninger på
EU-plan. Desuden opfyldes behovet for minimale administrative omkostninger bedst ved hjælp af
konsekvente regler for hele det indre marked.
B. Løsninger
Hvilke løsninger er der overvejet for at nå målene? Foretrækkes en bestemt løsning frem for andre?
Hvis ikke, hvorfor?
Seks løsningsmodeller blev overvejet, herunder to forskellige afgifter (løsningsmodel 1 og 6) og
regulering, der afspejler EU ETS for import (resten af løsningsmodellerne) for et udvalg af basismaterialer
(aluminium, gødning, cement og jern og stål) og elektricitet. Alle foranstaltninger er udformet med
henblik på at sikre overholdelse af EU's internationale forpligtelser:
2
Løsningsmodel 1 er en CO2-afgift på import baseret på en standardværdi, der afspejler EU's
emissionsgennemsnit, samtidig med at importører får mulighed for at påvise den faktiske kulstofintensitet
for deres importerede produkter. På den anden side består løsningsmodel 6 af en punktafgift på
kulstofintensive materialer, der dækker forbruget af både indenlandske og importerede produkter, i
samspil med en fortsættelse af den gratis tildeling af kvoter i EU ETS.
Resten af løsningsmodellerne omfatter køb og returnering af importcertifikater (CBAM-certifikater) ved
import af et udvalg af basismaterialer, der afspejler EU ETS. I løsningsmodel 2 vil prisen på certifikaterne
blive baseret på en standardværdi, der afspejler EU's emissionsgennemsnit, med mulighed for importører
til at påvise den faktiske kulstofintensitet for importerede produkter. Løsningsmodel 3 forudsætter, at
CO2-prisen på importen vil være baseret på faktiske emissioner fra producenter i tredjelande snarere end
på en standardværdi baseret på EU-producenternes gennemsnit. Begge disse muligheder forudsætter, at
CBAM-sektorerne ikke modtager gratis kvoter under ETS.
Løsningsmodel 4 er en variant af løsningsmodel 3. Den overvejer en indfasning af CBAM sammen med
en udfasning af gratis kvoter, der starter efter 2025. Løsningsmodel 5 er en anden variant med en
udvidelse af anvendelsesområdet længere nede i værdikæden til også at omfatte basismaterialer som en del
af komponenter og færdigvarer.
Denne konsekvensanalyse støtter løsningsmodel 4 som den foretrukne løsningsmodel på grund af dens
positive virkninger og sammenhæng med resten af "Fit for 55"-pakken.
Hvad er de forskellige interessenters synspunkter? Hvem støtter hvilken løsning?
Den offentlige høring viste, at kulstoflækage allerede opfattes som en realitet, og at risikoen sandsynligvis
vil stige i lyset af EU's øgede klimaambitioner. Respondenterne mener, at følgende politiske
løsningsmodeller alle som minimum er i nogen grad relevante for udformningen af en CBAM (i
rækkefølge efter bedste score): i) en afgift, der pålægges import i sektorer, hvor der er risiko for
kulstoflækage (f.eks. en grænseafgift eller en told), ii) en kulstofafgift (f.eks. punktafgifts- eller
momstype) på forbrugsniveau, der gælder for både EU-produktion og import, iii) forpligtelse til at købe
CBAM-certifikater fra en specifik pulje uden for EU ETS, der er forbeholdt importerede varer, som ville
afspejle EU ETS-prisen, eller iv) udvidelse af EU ETS til også at omfatte import.
C. Den foretrukne løsnings virkninger
Hvilke fordele er der ved den foretrukne løsning ((hvis en bestemt løsning foretrækkes — ellers
fordelene ved de vigtigste af de mulige løsninger)?
Løsningsmodel 4 giver klare fordele i form af emissionsreduktioner i EU og reduktion af risikoen for
kulstoflækage for de pågældende sektorer. I forhold til et scenarie, der forudsætter fortsat gratistildeling i
EU ETS og det nye ambitionsniveau på klimaområdet, vil løsningsmodel 4 føre til en emissionsreduktion
på 1,0 % i EU og 0,4 % i resten af verden i CBAM-sektorerne inden 2030. Desuden reduceres
kulstoflækager under løsningsmodel 4 til -29 % i 2030.
Hvilke omkostninger er der ved den foretrukne løsning (hvis en bestemt løsning foretrækkes —
ellers omkostningerne ved de vigtigste af de mulige løsninger)?
Med hensyn til de økonomiske virkninger vil løsningsmodel 4 have begrænsede negative virkninger for
BNP (-0,223 %) og forbruget (-0,558 %) og lettere positive virkninger for investeringer (0,388 %)
sammenlignet med referencescenariet i 2030. Med hensyn til sociale virkninger forudser løsningsmodel 4
en lille stigning i beskæftigelsen på 0,3 % i de sektorer, der er omfattet af CBAM (sammenlignet med
referencescenariet i 2030). Der forventes en begrænset negativ indvirkning på beskæftigelsen i de
3
efterfølgende produktionsled.
Endelig forventes der omkostninger til administration og overholdelse for virksomheder og myndigheder.
Selv om det er vanskeligt at vurdere disse omkostninger nøjagtigt, viser skøn, at de samlede omkostninger
for virksomhederne under løsningsmodel 4 kan beløbe sig til 9,8-14,3 mio. EUR om året. De anslåede
håndhævelsesomkostninger for myndighederne kan beløbe sig til i alt 15 mio. EUR om året.
Hvordan påvirker den foretrukne løsning SMV'er og konkurrenceevnen?
De foreliggende antagelser og data giver ikke mulighed for en kvantitativ vurdering af konsekvenserne for
SMV'er. Vi kan dog forvente højere relative overholdelsesomkostninger for små virksomheder end større
virksomheder. Konkurrenceevnen vil blive styrket, efterhånden som risikoen for kulstoflækage mindskes.
Vil den foretrukne løsning få væsentlige virkninger for de nationale budgetter og myndigheder?
Ingen andre væsentlige virkninger.
Vil den foretrukne løsning få andre væsentlige virkninger?
Ingen andre væsentlige virkninger.
Proportionalitet?
Løsningsmodel 4 opfylder initiativets mål på en afbalanceret måde.
D. Opfølgning
Hvornår vil foranstaltningen blive taget op til fornyet overvejelse?
Foranstaltningen vil først finde anvendelse på et begrænset antal sektorer. Den vil blive taget op til
revision tre år efter dens ikrafttræden, navnlig for at overveje at udvide dens anvendelsesområde til at
omfatte flere basisprodukter og halvfabrikata og færdigvarer.