ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF RAPPORTEN OM KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om ændring af direktiv 2003/87/EF om et system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Unionen, afgørelse (EU) 2015/1814 om oprettelse og drift af en markedsstabilitetsreserve i forbindelse med Unionens ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner og forordning (EU) 2015/757

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 14.7.2021
SWD(2021) 602 final
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT
EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT REPORT
Accompanying the document
DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL
amending Directive 2003/87/EC establishing a system for greenhouse gas emission
allowance trading within the Union, Decision (EU) 2015/1814 concerning the
establishment and operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas
emission trading scheme and Regulation (EU) 2015/757
{COM(2021) 551 final} - {SEC(2021) 551 final} - {SWD(2021) 557 final} -
{SWD(2021) 601 final}
Europaudvalget 2021
KOM (2021) 0551 - SWD-dokument
Offentligt
1
Executive Summary Sheet
Impact assessment accompanying the proposal for a Directive of the European Parliament and of the
Council amending Directive 2003/87/EC and Decision (EU) 2015/1814 to strengthen the EU Emissions
Trading System and extend it in line with the Union’s increased climate ambition for 2030
A. Need for action
What is the problem and why is it a problem at EU level?
There are three types of problems. First, those associated with the need to strengthen the existing EU
Emissions Trading System (ETS) in a commensurate way with the increased net greenhouse gas emissions
reduction target by 2030, compared to 1990, of at least 55%, while avoiding supply/demand imbalances.
Second, certain sectors contribute insufficiently to the achievement the increased target. Finally, both the
required strengthening of the existing ETS and the possible expansion of emissions trading to additional
sectors will require increased investment and greater capacity to address the distribution of impacts of
emission reduction measures, while funds remain limited.
What should be achieved?
The objective is to revise the ETS in a cost-effective and coherent way in line with the increased climate
target, while taking into account the need for a just transition and the need for all sectors to contribute to
the EU climate efforts.
What is the value added of action at the EU level (subsidiarity)?
Climate change is a transboundary problem. As a carbon market, the ETS incentivises emission reductions
by the most cost-efficient solutions first across the activities and countries it covers, achieving greater
efficiency by virtue of its scale. Implementing a similar measure nationally would result in smaller,
fragmented carbon markets, risking distortions of competition and likely lead to higher overall abatement
costs. The same logic holds for the extension of carbon pricing to new sectors.
B. Solutions
What are the various options to achieve the objectives? Is there a preferred option or not? If not,
why?
A key element is the strengthening of the existing ETS to increase its ambition in line with the net at least
-55% 2030 target. The options differ in when the linear reduction factor is tightened and if the tightening
starts from the current cap trajectory or from a new basis. Any of the options would be effective and
efficient to achieve the 2030 objective. The choice between the different ETS strengthening options and
related packages with other options, e.g. on the Market Stability Reserve, remains therefore a political one.
There is a need for a more targeted protection against the risk of carbon leakage while incentivising
innovation, which could take the form of strengthened benchmarks for free allocation. There are four main
options to extend the climate policy framework to maritime transport: integration in the existing ETS,
which could also be combined with a carbon intensity standard, a separate ETS and an emission levy. The
preferred option is the integration in the current ETS, which, depending on political choices, could cover
emissions from intra-EEA voyages or could extend further, to include half of the emissions from extra-
EEA voyages. For the possible extension to other sectors, the set-up of a separate ETS either for buildings
and transport or for all fossil fuel combustion emissions are the two main options retained, complementing
strengthened other policies of the Fit for 55 package, which target technology support, non-price related
2
barriers and continued incentives for national action reflecting national circumstances. The main benefit of
a scope covering only buildings and road transport compared to an extension to all fossil fuel combustion
is economic efficiency, notably as it would avoid the creation of a new carbon leakage risk protection
regime. There is a need to support low carbon technologies by increasing the Innovation Fund. However,
the selected amount is ultimately a political choice which is linked with the decisions on existing ETS
ambition and with the decision on the extension of emissions trading to new sectors. The solidarity
provisions to address distributional challenges between Member States could be further developed,
without prejudice to an ETS contribution to new EU own resources. All indications of the preferred
measures are to be considered indicative, without prejudice to adjustments to preserve overall
effectiveness, efficiency and coherence of the Fit for 55 package .
What are different stakeholders' views? Who supports which option?
Stakeholders responding to the public consultation support the strengthening of the existing ETS to
increase its ambition in line with the new 2030 target. A large majority of respondents agrees with the
Market Stability Reserve as instrument and is in favour of amending the carbon leakage framework, but
with mixed views on the different policy options. As regards a possible extension to other sectors, there is
some support to include maritime transport in the current ETS, while respondents, and notably private
sector actors, prefer the set-up of a separate ETS, complemented by other policies, either for buildings and
transport or for all fossil fuel combustion emissions. Private sector actors, trade unions and NGOs are
rather sceptical on an integration in the existing ETS, and EU employer and employee umbrella
organisations on extending emissions trading in general, while citizens and academia tend to favour it. A
large majority of respondents expressed support for an increase in the Innovation Fund.
C. Impacts of the preferred option
What are the benefits of the preferred option (if any, otherwise of main ones)?
All options would ensure achieving the necessary additional emission reductions to achieve -55% by 2030
compared to 1990 in a cost-efficient way and with more certainty than other instruments. The annual
revenues could be used to increase the Innovation and Modernisation Funds, foster low carbon
investments including in industry, address distributional impact between Member States, social impacts on
households and contribute to EU own resources. The strengthened and extended ETS contributes to
avoided health damages through reduced air pollution of EUR 17.6 to 35.2 billion in 2030 and to
improved energy security. The Impact Assessment for the Communication on Stepping up Europe’s 2030
Climate Ambition (2030 Impact Assessment)1
has quantified benefits for growth and jobs.
What are the costs of the preferred option (if any, otherwise of main ones)?
The projected 2030 carbon prices range between EUR 50, assuming strong complementary Green Deal
policies as well as the full anticipation of future decarbonisation requirements, and EUR 85 with less
strong complementary policies. They increase average fuel prices for industry, transport and households,
with stronger relative increases for buildings than for transport and industry. If cost-efficient investments
to achieve -55% are realised, then the share of fuel expenses for buildings in household expenditures
would not increase and could decrease for low income households by more than 0.1 percentage points.
However increases of cost-effective annual capital costs could be double in lower income households,
increasing by up to 1.4 percentage points of consumption expenditures. For vulnerable households this
raises an affordability issue. The analysis in the 2030 Climate Target Plan Impact Assessment has shown
1
SWD(2020)176
3
that distributional measures could compensate for that. The analysis also quantified negative sectoral
activity and employment impacts in particular in fossil fuel extraction and to a limited extent in some
fossil fuel intensive industries.
What are the impacts on SMEs and competitiveness?
Competitiveness impacts for industry are mitigated by more targeted free allocation. For most options the
need for an application of the Cross-Sectoral Correction Factor reducing free allocation for all
beneficiaries is limited. Small emitters, still falling under the scope of the ETS (albeit not necessarily
SMEs) can still be exempted from the existing ETS if equivalent measures are taken by respective
Member State. The envisaged extension to maritime would build on existing monitoring, reporting and
verification mechanisms that exempt small ships. The new ETS for other sectors would apply upstream,
building on existing provisions regulating tax warehouses or fuel suppliers. The additional administrative
costs would be moderate for gas and oil. For coal, which is only used in a few Member States for heating,
administrative costs would be higher, as it is often less regulated and there are many small suppliers.
Will there be significant impacts on national budgets and administrations?
Under the existing ETS, most of the auctioning revenues accrue to Member States. There are potentially
significant positive impacts on national budgets if there will be a new ETS for road transport and
buildings. The direct impact on national budgets also depends on to which extent additional revenues will
be directed to EU own resources. For the existing ETS, there are no additional administrative impacts on
national administrations. The impacts of the extensions/new ETS could be limited by using the same
administrative infrastructures.
Will there be other significant impacts?
Depending on its geographical scope, an extension of EU climate policies to maritime transport could
impact third countries and trade and investment flows.
Proportionality?
All main policy options are proportional to what is necessary to achieve the at least -55% emission
reduction objective. They do so in an as cost-efficient way as possible.
D. Follow up
When will the policy be reviewed?
As currently the case, a regular review is foreseen in the legislation. It is aligned with the review of other
legislation such as in the proposal for the Effort Sharing Regulation and the CO2 standards for cars and
vans.


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 14.7.2021
SWD(2021) 602 final
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE
RESUMÉ AF RAPPORTEN OM KONSEKVENSANALYSEN
Ledsagedokument til
EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV
om ændring af direktiv 2003/87/EF om et system for handel med kvoter for
drivhusgasemissioner i Unionen, afgørelse (EU) 2015/1814 om oprettelse og drift af en
markedsstabilitetsreserve i forbindelse med Unionens ordning for handel med kvoter for
drivhusgasemissioner og forordning (EU) 2015/757
{COM(2021) 551 final} - {SEC(2021) 551 final} - {SWD(2021) 557 final} -
{SWD(2021) 601 final}
Europaudvalget 2021
KOM (2021) 0551 - SWD-dokument
Offentligt
1
Resumé
Konsekvensanalyse, der ledsager forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af
direktiv 2003/87/EF og afgørelse (EU) 2015/1814 med henblik på at styrke EU's emissionshandelssystem
og udvide det i overensstemmelse med Unionens øgede klimaambitioner for 2030
A. Behov for handling
Hvad er problemet, og hvorfor udgør det et problem på EU-plan?
Der findes tre typer problemer. For det første dem, der er forbundet med behovet for at styrke EU's
eksisterende emissionshandelssystem (ETS) på en måde, der svarer til det øgede mål for reduktion af
nettodrivhusgasemissioner inden 2030 på mindst 55 % i forhold til 1990, samtidig med at ubalancer
mellem udbud og efterspørgsel undgås. For det andet bidrager visse sektorer ikke i tilstrækkelig grad til at
nå det forhøjede mål. Endelig vil både den nødvendige styrkelse af det eksisterende
emissionshandelssystem og den mulige udvidelse af emissionshandelen til yderligere sektorer kræve
øgede investeringer og større kapacitet til at håndtere fordelingen af virkningerne af
emissionsreduktionsforanstaltninger, mens midlerne fortsat er begrænsede.
Hvilke resultater skal der opnås?
Målet er at revidere ETS på en omkostningseffektiv og sammenhængende måde i overensstemmelse med
det øgede klimamål, samtidig med at der tages hensyn til behovet for en retfærdig omstilling og behovet
for, at alle sektorer bidrager til EU's klimaindsats.
Hvad er merværdien ved at handle på EU-plan?
Klimaændringer er et grænseoverskridende problem. Som et kulstofmarked tilskynder ETS til
emissionsreduktioner ved hjælp af de mest omkostningseffektive løsninger først på tværs af de aktiviteter
og lande, som den dækker, og opnår større effektivitet i kraft af sin størrelse. Gennemførelse af en
lignende foranstaltning på nationalt plan ville føre til mindre, fragmenterede kulstofmarkeder, risiko for
konkurrenceforvridning og sandsynligvis føre til højere samlede reduktionsomkostninger. Den samme
logik gælder for udvidelsen af CO2-prissætning til nye sektorer.
B. Løsninger
Hvilke løsninger er der overvejet for at nå målene? Foretrækkes en bestemt løsning frem for andre?
Hvis ikke, hvorfor?
Et centralt element er en styrkelse af den eksisterende ETS for at øge dens ambitioner i overensstemmelse
med nettomålet på mindst -55 % i 2030. Mulighederne er forskellige med hensyn til, hvornår den lineære
reduktionsfaktor strammes, og om stramningen starter med det nuværende loft eller fra et nyt grundlag.
Alle løsningsmodeller vil være effektive og virkningsfulde med hensyn til at nå 2030-målet. Valget
mellem de forskellige muligheder for at styrke ETS og relaterede pakker med andre muligheder, f.eks. om
markedsstabilitetsreserven, er derfor fortsat et politisk valg. Der er behov for en mere målrettet beskyttelse
mod risikoen for kulstoflækage, samtidig med at der tilskyndes til innovation, som kan tage form af
styrkede benchmarks for gratistildeling. Der er fire hovedmuligheder for at udvide de klimapolitiske
rammer til også at omfatte søtransport: Integration i det eksisterende emissionshandelssystem, som også
kan kombineres med en kulstofintensitetsstandard, et særskilt emissionshandelssystem og en
emissionsafgift. Den foretrukne løsning er integrationen i det nuværende emissionshandelssystem, som
afhængigt af politiske valg kan omfatte emissioner fra sejladser inden for EØS eller kan udvides yderligere
2
til at omfatte halvdelen af emissionerne fra sejladser uden for EØS. Med henblik på en eventuel udvidelse
til andre sektorer er oprettelsen af et særskilt emissionshandelssystem enten for bygninger og transport
eller for alle emissioner fra forbrænding af fossile brændstoffer de to vigtigste muligheder, der er valgt
som supplement til andre politikker i "Fit for 55"-pakken, som er rettet mod teknologistøtte, ikke-
prisrelaterede hindringer og fortsatte incitamenter til nationale foranstaltninger, der afspejler nationale
forhold. Den største fordel ved et anvendelsesområde, der kun omfatter bygninger og vejtransport i
forhold til en udvidelse til al forbrænding af fossile brændstoffer, er økonomisk effektivitet, navnlig fordi
det vil forhindre, at der skabes en ny ordning for beskyttelse mod risikoen for kulstoflækage. Der er behov
for at støtte lavemissionsteknologier ved at øge innovationsfonden. Den valgte mængde er imidlertid i
sidste ende et politisk valg, der hænger sammen med beslutningerne om de eksisterende ETS-ambitioner
og med beslutningen om at udvide emissionshandelssystemet til nye sektorer. Solidaritetsbestemmelserne
til håndtering af de fordelingsmæssige udfordringer mellem medlemsstaterne kan udvikles yderligere,
uden at det berører et bidrag fra ETS til nye egne indtægter i EU. Alle angivelser af de foretrukne
foranstaltninger skal betragtes som vejledende, uden at dette berører tilpasninger for at bevare den
overordnede effektivitet og sammenhæng i "Fit for 55"-pakken.
Hvad er de forskellige interessenters synspunkter? Hvem støtter hvilken løsning?
De interesserede parter, der deltog i den offentlige høring, støtter styrkelsen af det eksisterende ETS for at
øge dets ambitioner i overensstemmelse med det nye 2030-mål. Et stort flertal af respondenterne er enige i
markedsstabilitetsreserven som instrument og går ind for at ændre rammen for kulstoflækage, men med
blandede synspunkter om de forskellige politiske løsningsmodeller. Med hensyn til en eventuel udvidelse
til andre sektorer er der en vis støtte til at medtage søtransport i det nuværende ETS, mens respondenter,
og navnlig aktører i den private sektor, foretrækker, at der oprettes et særskilt ETS suppleret med andre
politikker, enten for bygninger og transport eller for alle forbrændingsudledninger fra fossile brændstoffer.
Aktører i den private sektor, fagforeninger og NGO'er er temmelig skeptiske over for en integration i det
eksisterende ETS, EU's arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer er generelt skeptiske over for en
udvidelse af emissionshandelen, mens borgerne og den akademiske verden er tilbøjelige til at gå ind for
det. Et stort flertal af respondenterne gav udtryk for støtte til en forhøjelse af innovationsfonden.
C. Den foretrukne løsnings virkninger
Hvilke fordele er der ved den foretrukne løsning ((hvis en bestemt løsning foretrækkes — ellers
fordelene ved de vigtigste af de mulige løsninger)?
Alle løsningsmodeller vil sikre, at der opnås de nødvendige yderligere emissionsreduktioner for at nå -
55 % senest i 2030 sammenlignet med 1990 på en omkostningseffektiv måde og med større sikkerhed end
andre instrumenter. De årlige indtægter kan anvendes til at øge innovations- og moderniseringsfondene,
fremme lavemissionsinvesteringer, herunder i industrien, håndtere fordelingsmæssige virkninger mellem
medlemsstaterne, sociale konsekvenser for husholdningerne og bidrage til EU's egne indtægter. Det
styrkede og udvidede ETS bidrager takket være reduceret luftforurening til at undgå sundhedsskader
svarende til et beløb på mellem 17,6 og 35,2 mia. euro i 2030 og til forbedret energisikkerhed.
Konsekvensanalysen til meddelelsen om intensivering af Europas klimaændring 2030 (konsekvensanalyse
fra 2030)1
har kvantificeret fordelene for vækst og beskæftigelse.
Hvilke omkostninger er der ved den foretrukne løsning (hvis en bestemt løsning foretrækkes —
ellers omkostningerne ved de vigtigste af de mulige løsninger)?
1
SWD(2020) 176.
3
De forventede CO2-priser i 2030 varierer mellem 50 EUR, hvis man antager stærke komplementære
politikker under den grønne pagt samt fuld foregribelse af fremtidige dekarboniseringskrav, og 85 EUR
med mindre stærke supplerende politikker. De øger de gennemsnitlige brændstofpriser for industrien,
transportsektoren og husholdningerne med større relative stigninger for bygninger end for transport og
industri. Hvis der gennemføres omkostningseffektive investeringer for at nå -55 %, vil andelen af
brændselsudgifter til bygninger i husholdningerne ikke stige og kan falde med mere end 0,1 procentpoint
for lavindkomsthusholdninger. Stigninger i de omkostningseffektive årlige kapitalomkostninger kan
imidlertid blive fordoblet i husholdninger med lavere indkomster og stige med op til 1,4 procentpoint af
forbrugsudgifterne. For sårbare husholdninger rejser dette et spørgsmål om prisoverkommelighed.
Analysen i konsekvensanalysen af klimamålplanen for 2030 har vist, at fordelingsforanstaltninger kan
kompensere herfor. Analysen kvantificerede også negative sektorspecifikke aktivitets- og
beskæftigelseseffekter, især inden for udvinding af fossile brændstoffer og i begrænset omfang inden for
visse fossilbrændselsintensive industrier.
Hvordan påvirker den foretrukne løsning SMV'er og konkurrenceevnen?
Konkurrenceevnevirkningerne for industrien afbødes af mere målrettede gratistildelinger. For de fleste
løsningsmodellers vedkommende er behovet for en anvendelse af den tværsektorielle korrektionsfaktor,
der reducerer gratistildelingen for alle støttemodtagere, begrænset. Små udledere, der stadig er omfattet af
ETS (om end ikke nødvendigvis SMV'er), kan stadig undtages fra det eksisterende ETS, hvis de
respektive medlemsstater træffer tilsvarende foranstaltninger. Den påtænkte udvidelse til at omfatte
søtransport vil bygge på eksisterende overvågnings-, rapporterings- og kontrolmekanismer, som fritager
små skibe. Det nye emissionshandelssystem for andre sektorer vil finde anvendelse i tidligere
omsætningsled på grundlag af eksisterende bestemmelser om afgiftsoplag eller brændstofleverandører. De
ekstra administrative omkostninger vil være moderate for gas og olie. For kul, der kun anvendes til
opvarmning i nogle få medlemsstater, vil de administrative omkostninger være højere, da det ofte er
mindre reguleret, og der er mange små leverandører.
Vil den foretrukne løsning få væsentlige virkninger for de nationale budgetter og myndigheder?
Under det eksisterende ETS tilfalder de fleste auktionsindtægter medlemsstaterne. Der er potentielt
betydelige positive virkninger for de nationale budgetter, hvis der indføres et nyt ETS for vejtransport og
bygninger. Den direkte indvirkning på de nationale budgetter afhænger også af, i hvilket omfang
yderligere indtægter vil blive overført til EU's egne indtægter. For det eksisterende ETS er der ingen
yderligere administrative konsekvenser for de nationale forvaltninger. Virkningerne af udvidelserne/det
nye ETS kan begrænses ved at anvende de samme administrative infrastrukturer.
Vil den foretrukne løsning få andre væsentlige virkninger?
Afhængigt af det geografiske anvendelsesområde kan en udvidelse af EU's klimapolitikker til også at
omfatte søtransport påvirke tredjelande og handels- og investeringsstrømme.
Proportionalitet?
Alle de vigtigste politiske løsningsmodeller står i et rimeligt forhold til, hvad der er nødvendigt for at nå
målet om en emissionsreduktion på mindst -55 %. De gør dette på en så omkostningseffektiv måde som
muligt.
D. Opfølgning
4
Hvornår vil foranstaltningen blive taget op til fornyet overvejelse?
Som det er tilfældet i øjeblikket, er der fastsat en regelmæssig revision i lovgivningen. Det er i
overensstemmelse med revisionen af anden lovgivning, f.eks. i forslaget til forordningen om
indsatsfordeling og CO2-standarderne for personbiler og varevogne.