Redegørelse om folkeskolereformen

Redegørelse nr. R 19 (28/5 2021) Folketinget 2020-21
Skriftlig redegørelse
(Redegørelsen er optrykt i den ordlyd, hvori den er modta-
get).
Redegørelse af 28/5 21 om folkeskolereformen.
(Redegørelse nr. R 19).
Børne- og undervisningsministeren (Pernille Rosenkrantz-
Theil):
FORORD
Folkeskolereformen indeholder en række gode og vigtige
ambitioner. Skolen skal løfte alle elever uanset deres sociale
baggrund. Og skolen skal ikke kun løfte eleverne fagligt –
den skal også fremme elevernes alsidige udvikling og trivsel.
Samtidig introducerede reformen en række nye, væsentlige
elementer til folkeskolen. Herunder et fokus på en mere vari-
eret skoledag med praksis- og handlingsorienteret undervis-
ning, åben skole og mere bevægelse i løbet af undervisnin-
gen.
Regeringen bakker op om intentionerne og hovedelemen-
terne i folkeskolereformen og arbejder ufortrødent på at reali-
sere reformens målsætninger om at styrke folkeskoleelever-
nes faglighed og trivsel, mindske betydningen af elevernes
sociale baggrund for deres faglige resultater og sikre mere va-
riereret og praksisorienteret undervisning.
Følgeforskningsprogrammet for folkeskolereformen viser
desværre, at reformens målsætninger endnu ikke er indfriet.
Elevernes faglige resultater og trivsel er ikke forbedret i peri-
oden efter reformens indførelse, og betydningen af elevernes
baggrund for deres faglige resultater er ikke mindsket på nu-
værende tidspunkt. Følgeforskningen viser, at elevernes fag-
lige resultater og trivsel er relativt stabil i perioden fra om-
kring 2012-2018, ligesom elevernes gennemsnitlige trivsel ge-
nerelt ligger på et højt niveau. Samtidig er udviklingen i ele-
vernes resultater ved 9. klasseprøverne i dansk læsning og
matematik sammenlignelig for folkeskolen og fri- og privat-
skoler henover perioden 2012-2018. Niveauforskellen i de
faglige resultater mellem de to skolesektorer er altså hverken
blevet større eller mindre i perioden efter folkeskolerefor-
men.
Følgeforskningen giver ikke et entydigt svar på virknin-
gerne af folkeskolereformen. Det understreger måske mest af
alt, at vi må bevæge os væk fra at diskutere for og imod refor-
men. Vi skal fortsætte arbejdet med de virkningsfulde ele-
menter i reformen og samtidig begynde at tale om, hvordan
vi gennem justeringer på konkrete områder forbedrer folke-
skolen.
Regeringen vil derfor gå sammen med de centrale parter
på folkeskoleområdet: Lærere, elever, skoleledere, forældre,
kommuner, pædagoger og folkeskoleforligskredsen for, un-
der overskriften »Sammen om skolen«, at skabe et program,
hvor vi i fællesskab kan drøfte udfordringsbilledet i folkesko-
len – og hvordan justeringer på konkrete områder kan bidra-
ge til at forbedre folkeskolen.
Vi ser i regeringen frem til den dialog, vi skal have. God
læselyst.
Boks 1. Rammerne for redegørelsen om folkeskolereformen
1. INDLEDNING
1.1. Folkeskolereformen
Folketinget vedtog den 20. december 2013 lovforslag nr. L 51,
som er en udmøntning af Aftale mellem regeringen (Social-
demokraterne, Radikale Venstre, og Socialistisk Folkeparti),
Venstre og Dansk Folkeparti om et fagligt løft af folkeskolen
af 7. juni 2013. Det Konservative Folkeparti tilsluttede sig se-
nere hovedparten af aftalen. Størstedelen af reformens æn-
dringer af folkeskolen trådte i kraft den 1. august 2014. Efter
aftale med forligskredsen bag aftalen fremsættes redegørel-
sen i foråret 2021.
Baggrunden for reformen var et ønske om at hæve det fag-
lige niveau i folkeskolen, særligt i læsning og matematik.
Både fagligt svage og fagligt stærke elever skulle lære mere
og trives bedre. For at opnå dette skulle undervisningen til-
rettelægges mere varieret med blandt andet bevægelse og
åben skole, og eleverne skulle sikres mere tid til læring. Ende-
2
lig ville aftalepartierne klæde eleverne i folkeskolen bedre på
til at vælge og gennemføre en ungdomsuddannelse.
Aftalepartiernes ønsker til udviklingen af folkeskolen er
konkretiseret i tre overordnede mål, hvortil der er opstillet re-
sultatmål, der gør det muligt at følge udviklingen, jf. boks 3.
Opfyldelsen af de tre mål er søgt nået gennem tre overord-
nede indsatsområder:
– En længere og mere varieret skoledag med mere og bedre
undervisning og læring
– Et kompetenceløft af lærere, pædagoger og skoleledere
– Få klare mål og regelforenklinger
1.2. Justeringer af folkeskolereformen
Udvalgte elementer af folkeskolereformen er siden dens
ikrafttræden blevet justeret.
Folkeskolereformen indeholder en præcisering og forenk-
ling af folkeskolens Fælles Mål, som er de nationale mål, der
beskriver, hvad eleverne skal lære i skolens fag og emner
samt børnehaveklassen. Den 7. december 2017 vedtog Folke-
tinget en ændring af lovgrundlaget for Fælles Mål med L 49.
Med lovændringen er de overordnede kompetencemål for,
hvad eleverne skal kunne, fortsat bindende, mens de 3.170
underliggende færdigheds- og vidensmål er gjort vejledende.
Lovændringen bygger på en politisk aftale af 17. maj 2017
mellem regeringen (Venstre, Liberal Alliance og Det Konser-
vative Folkeparti), Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti, Ra-
dikale Venstre og Socialistisk Folkeparti.
Der er også indgået to politiske aftaler om styrket praksis-
faglighed i folkeskolen. Aftalerne er begge indgået mellem
den daværende regering (Venstre, Liberal Alliance og Kon-
servative Folkeparti) og Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti,
Radikale Venstre og Socialistisk Folkeparti.
Den første aftale blev indgået den 12. juni 2018 og har tit-
len »Styrket praksisfaglighed i folkeskolen«. Den anden afta-
le blev indgået den 22. november 2018 og har titlen »Fra fol-
keskole til faglært – Erhvervsuddannelser til fremtiden«.
Med aftalerne er der indført et toårigt obligatorisk prak-
tisk/musisk valgfag, som skal afsluttes med en prøve i 8.
klasse. Herudover er de praksisfaglige elementer i den obli-
gatorisk projektopgave styrket, ligesom alle elever har fået
ret til erhvervspraktik i 8. og 9. klasse.
Den 30. januar 2019 indgik den daværende VLAK-rege-
ring, Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti, Radikale Venstre
og Socialistisk Folkeparti aftale om Folkets skole: Faglighed,
dannelse og frihed – justeringer af folkeskolen til en mere
åben og fleksibel folkeskole.
Aftalen justerede rammerne for folkeskolen med 13 initia-
tiver, der har fokus på at udvikle folkeskolen gennem både
klarere rammer og øget frihed i tilrettelæggelsen af skoleda-
gen, fagundervisningen og den understøttende undervis-
ning. Aftalen indeholder blandt andet et kvalitetsløft af den
understøttende undervisning, flere fagtimer, en kortere skole-
dag i indskolingen, mere lokal frihed til skolerne og en læse-
indsats. Initiativerne er blandt andet baseret på erfaringerne
med reformen fra følgeforskningsprogrammet.
Aftalen blev udmøntet med lovforslag L 226, som blev
vedtaget af Folketinget den 2. maj 2019.
2. OM FOLKESKOLEREFORMENS VIRKNING
I det følgende afsnit opsummeres de overordnede fund vedr.
folkeskolereformens virkning. Indledningsvist gennemgås
status på reformens tre overordnede mål og implementerin-
gen af reformen, hvorefter virkningen af udvalgte reformele-
menter opridses. Afsnittet bygger i vid udstrækning på den
viden, som er indhentet gennem følgeforskningsprogram-
met, jf. boks 2, suppleret med andre relevante nationale og in-
ternationale erfaringer.
Konklusionerne i denne redegørelse skal ses i lyset af, at
tidligere undersøgelser viser, at det kan tage mellem 5 og 15
år at implementere og se effekterne af store reformer som fol-
keskolereformen. Det betyder, at der på tidspunktet for af-
slutningen af følgeforskningsprogrammet i 2018 ikke nød-
vendigvis kan forventes at være sket markante ændringer i
elevernes læring og trivsel som følge af folkeskolereformen.
Samtidig er der i årene op til og efter reformens indførelse
sket andre ændringer af folkeskolen, der kan have haft en
selvstændig betydning for elevernes faglige udvikling og
trivsel. Det gælder blandt andet inklusionslovgivningen, luk-
ninger og sammenlægninger af skoler og nye regler for lærer-
nes arbejdstid.
3
Boks 2. Følgeforskningsprogrammet til folkeskolereformen
2.1. Folkeskolereformens overordnede mål og
implementering
Med den politiske aftale om folkeskolereformen blev partier-
ne bag enige om at fastholde og udvikle folkeskolens styrker
og faglighed ved at arbejde for tre overordnede mål. De over-
ordnede mål er operationaliseret i fire resultatmål, jf. boks 3.
4
Boks 3. De tre overordnede mål for folkeskolereformen samt de fire resultatmål
Folkeskolereformens overordnede målsætninger er ikke ind-
friet.
For målsætningen om, at folkeskolen skal udfordre alle
elever, så de bliver så dygtige, de kan, viser de nationale test
og 9. klasseprøverne, at folkeskoleelevernes faglige resultater
i perioden 2012 til 2018 overordnet set har været stabile. Der
kan spores en signifikant positiv udvikling i de nationale test
i matematik i 6. klasse, men samtidig en let signifikant nega-
tiv udvikling for de nationale test i læsning i 6. klasse hen-
over perioden 2012-2018, jf. figur 1. Det bemærkes, at der i fi-
gur 1 tages højde for forskelle mellem skoler og for elevernes
sociale baggrund. Derved fjernes usikkerhed som følge af, at
skolernes elevgrundlag kan ændre sig over tid. Samtidig be-
mærkes det, at resultaterne af de nationale test efterfølgende
er genberegnet fra skoleåret 2019/2020 og tilbage i tid. Dette
som følge af Aftale mellem regeringen (S) og V, DF, RV, SF, KF
og LA om nationale test af 21. februar 2020. Figur 1 bygger
således på testresultater, som ikke er genberegnet.
5
Figur 1. Elevers faglige resultater i nationale test i 6. klasse i læsning og matematik, 2012-2018. Målt i testresultater på kriterieba-
seret skala fra 1-6
Hvad angår elevernes gennemsnitlige faglige resultater ved
9.-klassesprøverne i dansk læsning og matematik er udvik-
lingen stabil i perioden fra 2012-2018, jf. figur 2. Figuren viser
desuden, at udviklingen i elevernes prøveresultater er fuld-
stændig sammenlignelig for folkeskolen og fri- og privatsko-
ler henover perioden 2012-2018. Det vil sige, at niveaufor-
skellen i de faglige resultater mellem de to skolesektorer
hverken er blevet større eller mindre i perioden efter refor-
mens ikrafttræden. Elevernes faglige præstationer på fri- og
privatskoler ligger dog fortsat højere end folkeskoleelever-
nes. Prøveresultaterne er i analysen standardiserede og korri-
gerede for elevernes sociale baggrund.
Figur 2. Elevernes gennemsnitlige faglige resultater ved 9.-klassesprøverne i dansk og matematik fordelt på folkeskoler og fri- og
privatskoler, 2012-2018.
PISA (Programme for International Student Assessment)
2018 viste, at de danske 15-årige i 2018 i læsning og matema-
tik havde en gennemsnitscore på niveau med resultaterne i
2015. I læsning var de danske elever gået ét PISA-point frem
og i matematik to point tilbage. Ændringerne er ikke stati-
stisk signifikante. I naturfag var der sket et signifikant fald i
6
scoren på ni point fra 2015. De danske 15-årige ligger dog
over OECD-gennemsnittet inden for alle de faglige områder,
som PISA tester eleverne i, dvs. læsning, naturfag og mate-
matik. Af de 79 lande og regioner, der deltog i PISA 2018, sco-
rede 10 lande signifikant bedre end de danske 15-årige i læs-
ning, 10 lande bedre i matematik, og 20 lande bedre i natur-
fag.
I december 2020 blev resultaterne fra TIMSS 2019 (Trends
in International Mathematics and Science Study) offentlig-
gjort. TIMSS undersøger elevers kompetencer i matematik og
natur/teknologi i 4. klasse. I matematik er de danske 4. klas-
ses elever i TIMSS 2019 gået tilbage siden TIMSS 2015. I na-
tur/teknologi ligger eleverne på samme niveau som i 2015. I
matematik er det gennemsnitlige danske resultat statistisk
signifikant bedre end 34 lande eller regioner, og det danske
resultat er statistisk signifikant under det gennemsnitlige ni-
veau i 22 lande eller regioner.
Hvad angår det overordnede mål om, at folkeskolen skal
mindske betydningen af social baggrund i forhold til faglige
resultater, viser følgeforskningen, at betydningen af elevers
baggrund for deres faglige resultater overordnet set er uæn-
dret. Der tegner sig imidlertid et billede af spredte ændringer
for forskellige elevgrupper over den undersøgte periode.
Gruppen af sårbare elever præsterer bedre i de nationale test i
læsning på 6. klassetrin i 2018 sammenlignet med 2014. For
gruppen af fagligt svage elever er der tale om en positiv ud-
vikling i danskresultaterne ved 9.-klassesprøverne i både
2016 og 2018 sammenlignet med 2014. Analyserne finder dog
ingen systematisk ændring i elevers faglige resultater for
børn af ufaglærte forældre og etniske minoritetselever hen
over reformperioden.
Når det kommer til den tredje overordnede målsætning
om, at tilliden til og trivslen i folkeskolen skal styrkes blandt
andet gennem respekt for professionel viden og praksis, er
elevernes gennemsnitlige trivsel overordnet set uændret si-
den 2014/2015. Samtidig ses også, at eleverne generelt er
glade for og trives godt i folkeskolen. Eleverne i folkesko-
len har i gennemsnit en social trivsel på 4,1 på en skala fra
1 til 5, hvor 5 er bedst mulig trivsel. Andelen af elever med
høj trivsel er dog faldet en smule i perioden fra 2014 til
2018, jf. tabel 1.
Tabel 1. Andel elever med høj trivsel for hhv. elever på mellemtrinnet og elever i udskolingen, 2014-2018. I procent.
Som det ses af tabel 1, er andelen af elever med høj trivsel på
mellemtrinnet faldet to procentpoint fra 2014 til 2018. Blandt
udskolingseleverne er andelen af elever med høj trivsel faldet
tre procentpoint. Der er tale om signifikante ændringer, men
ud fra en samlet betragtning er der dog tale om små udsving
over perioden på 4 år.
Langt størstedelen af forældre til elever i folkeskolen ople-
ver, at skolen er god. Hhv. 93 og 95 pct. af forældrene synes,
at deres barns skole er god i 2015 og 2017. Dette niveau ligger
altså nogenlunde stabilt efter reformen.
I forhold til virkningen af de enkelte reformelementer er
resultaterne fra følgeforskningen blandede. Eksempelvis fin-
der følgeforskningen en positiv sammenhæng mellem brug
af bevægelse i undervisningen og elevernes generelle og fag-
lige trivsel samt mellem skolernes brug af faglig fordybelse
og elevernes afgangskarakterer i dansk og matematik, når
faglig fordybelse er integreret i fagundervisningen frem for at
være særskilte timer på skemaet.
Det er i følgeforskningsprogrammet yderligere undersøgt,
om der er forskel på elevers læring og trivsel afhængigt af,
hvor langt skolen generelt er nået med at implementere refor-
men, jf. figur 3. Analysen viser her, at der er meget begrænse-
de forskelle i elevernes læring og trivsel på henholdsvis de
skoler, der i 2018 samlet set vurderede at være nået langt med
at implementere reformens kerneelementer, og de skoler, der
vurderede ikke at være nået langt. Dog er det værd at bemær-
ke, at det for samtlige af de undersøgte parametre gælder, at
skoler der vurderer, at de i høj grad har implementeret refor-
men klarer sig en lille smule bedre, jf. figur 3. Det er imidler-
tid kun for »deltager i gruppearbejde«, at forskellen er stati-
stisk signifikant.
7
Figur 3. Sammenligning af elevernes læring og trivsel for skoler med henholdsvis høj og lav implementeringsgrad af seks ele-
menter af reformen, i 2018, i andele
Resultaterne vedrørende sammenhængen mellem imple-
mentering af reformens elementer og elevernes læring og
trivsel skal tages med det forbehold, at skolelederens vur-
dering af implementeringsgraden skal ses som et meget groft
mål for implementering, som kan dække over en stor variati-
on i brugen af reformelementerne, og dermed kan være for-
bundet med stor usikkerhed.
At folkeskolereformens overordnede målsætninger endnu
ikke er realiseret, og at der ikke findes entydige effekter af re-
formelementerne kan ses i lyset af, at der fortsat er et stykke
til fuld implementering af folkeskolereformen. Følgeforsk-
ningen viser således, at under halvdelen af skolerne i høj
grad har implementeret reformens centrale elementer, jf. fi-
gur 4.
8
Figur 4. Andelen af skoleledere, der vurderer, at skolen i høj grad har implementeret reformelementerne, 2016-2018. I procent.
Forklaringerne på skolernes manglende implementering af
reformen kan blandt andet være, at reformen er iværksat
med store frihedsgrader, og at skolerne har skullet imple-
mentere mange elementer på samme tid. Således har kom-
muner og skoler skullet definere reformens indhold og be-
slutte, hvordan de ville prioritere og udmønte reformen. Føl-
geforskningen viser, at skolerne fortsat løbende afprøver og
justerer måder at implementere reformens elementer på,
mens implementeringen andre steder tyder på at være gået i
stå.
Herudover har der sideløbende med implementeringen af
reformen fundet en række andre forandringer sted, herunder
lærernes nye arbejdstidsregler, omstillingen til øget inklusion
samt lukninger og sammenlægninger af skoler, som alle på-
virker den kontekst, som reformen implementeres i. Endelig
oplevede skolelederne særligt i reformens første år ikke at
have tilstrækkelige midler og ressourcer til arbejdet med at
implementere reformen.
Forskerne bag følgeforskningsprogrammet vurderer, at de
samtidige forandringer kan påvirke implementeringen af fol-
keskolereformen og i sidste ende også den forventede udvik-
ling i elevernes faglige resultater og trivsel.
2.2. Den længere og mere varierede skoledag
Med folkeskolereformen indførtes en længere og mere varie-
ret skoledag. Den længere skoledag gav plads til flere fagti-
mer i blandt andet dansk, matematik og engelsk. Samtidig
gav den længere skoledag plads til en række nye elementer i
folkeskolen, herunder understøttende undervisning, lektie-
hjælp og faglig fordybelse, motion og bevægelse samt åben
skole. Følgeforskningens resultater angående de enkelte ele-
menter opridses nedenfor.
2.2.1. Skoledagens længde og flere fagtimer
Analyser fra følgeforskningsprogrammet viser resultater, der
peger i forskellige retninger i forhold til effekten af mere un-
dervisningstid. Analyser af data fra før implementeringen af
reformen tydede på, at en ekstra ugentlig fagtime havde en
lille positiv betydning for elevers faglige resultater. Denne ef-
fekt kan dog ikke påvises i årene efter reformen.
En stor del af forskningslitteraturen finder generelt små,
men positive effekter af øget undervisningstid. Enkelte un-
dersøgelser finder ingen effekter af øget undervisningstid. På
tværs af studierne kan generelt peges på, at det er den tid,
som eleverne er engageret i deres læring (»time on task«), der
kan forventes en positiv effekt af, og at effekten af undervis-
ningstid også skal ses i sammenhæng med kvaliteten af un-
dervisningen, herunder om undervisningen er inspirerende,
varieret og motiverende.
Følgeforskningen viser, at flertallet af eleverne i 2018 sy-
nes, at skoledagen er for lang. Her svarede 83 procent af ud-
skolingseleverne og 68 procent af eleverne på mellemtrinnet,
at skoledagen var for lang. Det er en markant stigning for
begge elevgrupper sammenlignet med 2014 før implemente-
ringen af reformen. Tilrettelæggelsen af skoledagen er afgø-
rende for elevernes oplevelse af skoledagens længde på mel-
lemtrinnet og i udskolingen. Særligt tre forhold har betyd-
ning: Modulernes længde, fagene og deres placering samt
indholdet i undervisningen.
Lærere og pædagoger oplever, at den længere skoledag
gør eleverne i indskolingen trætte sidst på skoledagen. Ele-
verne i indskolingen oplever også, at de kan være trætte sidst
på dagen. Men ifølge indskolingseleverne skyldes trætheden
også ensformig undervisning, stram voksenstyring og stilles-
iddende skolearbejde. Det skal ses i sammenhæng med, at
kun hhv. 31 og 25 pct. af skolerne vurderer, at de i høj grad
har implementeret bevægelse og åben skole.
Det bemærkes, at de overstående erfaringer og oplevelser
af skoledagens længde er fra 2018, og at skoledagen i 2019
blev forkortet i indskolingen, samtidig med at skolerne fik
øget frihed til at tilrettelægge skoledagen.
Siden 2015 er skoledagens længde i folkeskolens 1.-9. klas-
se blevet kortlagt hvert år. Den seneste rapport omhandler
skoleåret 2019/2020. Her fremgår det, at skoledagene gene-
relt er blevet kortere. Der er således sket et væsentligt fald i
andelen af skoler, som har skemalagte timer efter kl. 14 i ind-
skolingen, efter kl. 14.30 på mellemtrinnet og efter kl. 15 i ud-
skolingen sammenlignet med perioden 2016-2018. Det gæl-
der særligt i indskolingen, hvor ca. 10 procentpoint færre sko-
9
ler i 2019 end i 2018 havde klasser i indskolingen med under-
visning efter kl. 14 mindst én dag om ugen.
Samtidig er der sket en stigning i andelen af skoler, som
anvender folkeskolelovens § 16 b til at afkorte skoledagens
længde i indskolingen. 64 pct. af skolerne har benyttet §16 b
til at afkorte skoledagens længde for mindst én klasse fra 1.-3.
klassetrin i skoleåret 2019/2020. Det er en stigning sammen-
lignet med skoleåret 2018/2019 på 16 procentpoint. Herud-
over har 74 pct. af skolerne i skoleåret 2019/2020 benyttet fol-
keskolelovens § 16 d til at afkorte skoledagens længde for
mindst én klasse fra 4. – 9. klassetrin.
2.2.2. Motion og bevægelse
Med folkeskolereformen blev det et krav, at motion og bevæ-
gelse på alle folkeskolens klassetrin skal indgå i et omfang,
der i gennemsnit svarer til ca. 45 minutter dagligt. Motion og
bevægelse kan både indgå i den fagopdelte undervisning,
herunder idræt, og i den understøttende undervisning.
Følgeforskningen viser, at der er en positiv sammenhæng
mellem brug af bevægelse i undervisningen og elevernes ge-
nerelle og faglige trivsel. I 2016 og 2018 er det dog kun 31 pct.
af skolelederne, der svarer, at bevægelse i undervisningen i
høj grad er implementeret på deres skole, jf. figur 4. Derimod
er der i 2018 kun fundet en begrænset positiv sammenhæng
mellem bevægelse og elevernes faglige resultater.
Både lærere og pædagoger oplever, at bevægelse gør ele-
verne mere læringsparate, og særligt blandt indskolingslære-
re er der flere i 2018 end i 2015, som oplever, at bevægelse gør
eleverne læringsparate.
Motion og bevægelse er blandt de reformelementer, som
på mange skoler er prioriteret højt fra start. Siden 2016 har
udviklingen dog været stagnerende eller faldende. 59 procent
af eleverne på mellemtrinnet oplevede i 2018 at være fysisk
aktive i 45 minutter eller mere i løbet af en almindelig skole-
dag. Det er samme omfang som før reformen (59 procent i
2014). Tilsvarende gjaldt 29 procent af eleverne i udskolingen.
Det er 9 procentpoint færre end før reformen.
Følgeforskningen viser, at underviserne generelt har lette-
re ved at inddrage motion og bevægelse blandt skolens yng-
ste elever i alle de undersøgte år. Jo ældre eleverne er, desto
vanskeligere synes lærerene, det er at koble bevægelsesakti-
viteter til fagenes faglige indhold på en meningsfuld måde.
Lærerne oplever generelt, at det er forholdsvis let at gennem-
føre »brain breaks« eller fysiske aktiviteter (idrætstimer eller
bevægelsesbånd), men finder det mere udfordrende at skabe
læringsunderstøttende bevægelsesaktiviteter.
2.2.3. Åben skole
Med folkeskolereformen blev skolerne forpligtet til at åbne
sig over for det omgivende samfund gennem inddragelse af
det lokale idræts-, kultur- og foreningsliv i skolen samt et
gensidigt samarbejde med de kommunale musik- og billed-
skoler.
Der er i følgeforskningsprogrammet flere spredte indikati-
oner på, at åben skole har en positiv betydning for elevernes
trivsel. Derimod er der kun enkelte tegn på, at åben skole har
en positiv betydning for elevernes faglige resultater.
En analyse viser, at det har en positiv betydning for elevers
generelle trivsel, faglige trivsel og oplevelse af støtte i under-
visningen, når danskundervisningen gennemføres uden for
skolen.
Erfaringer fra skolerne viser, at åben skole er ressource-
krævende – både økonomisk og tidsmæssigt. Åben skole er
mest vellykket på de skoler, hvor lærerne er meget engagere-
de i at tilrettelægge forløbene, hvor skolens ledelse understøt-
ter implementeringen, og hvor kommunerne har etableret
formaliserede aftaler med lokale virksomheder og lignende.
I 2018 vurderede 25 procent af skolelederne, at de på deres
skole i høj grad havde implementeret åben skole, og brugen
af åben skole-aktiviteter var generelt lavere i 2018 end i 2014,
før reformen trådte i kraft.
2.2.4. Lektiehjælp og faglig fordybelse
Med folkeskolereformen blev lektiehjælp og faglig fordybelse
introduceret som en obligatorisk del af skoledagen. Lektie-
hjælp og faglig fordybelse kan være en del af undervisningen
i skolens fag og obligatoriske emner eller en del af den under-
støttende undervisning. Ifølge den politiske aftale om folke-
skolereformen er formålet med lektiehjælp og faglig fordy-
belse at styrke elevernes faglige niveau ved bl.a. at tilbyde
eleverne faglig træning, faglige udfordringer eller turbofor-
løb, som er tilpasset deres niveau og behov.
Følgeforskningen finder en positiv sammenhæng mellem
skolernes brug af faglig fordybelse og elevernes afgangska-
rakterer i dansk og matematik, når faglig fordybelse er inte-
greret i fagundervisningen frem for at være særskilte timer
på skemaet.
I analyser af udvikling over tid (2016-2018) findes dog in-
gen signifikante sammenhænge mellem skoleledernes vurde-
ring af, hvor langt skolen er kommet med implementering af
lektiehjælp og faglig fordybelse og elevernes faglige resulta-
ter.
Trods enkelte positive tendenser kan følgeforskningspro-
grammet dog samlet set hverken be- eller afkræfte, at lektie-
hjælp og faglig fordybelse har betydning for elevernes læring
eller trivsel, eller at det mindsker betydningen af social bag-
grund.
Det skal ses i sammenhæng med, at kun en ud af tre skole-
ledere i både 2017 og 2018 svarer, at de i høj grad har imple-
menteret lektiehjælp og faglig fordybelse på deres skole. Føl-
geforskningen viser, at særligt lektiehjælp har været et lavt
prioriteret reformelement af skolelederne, og at organiserin-
gen af lektiehjælp og faglig fordybelse har været mangelfuld
på en del af skolerne.
I den danske TIMSS-rapport for 2019 scorer de elever, som
ofte får lektier for, gennemsnitligt højere end de elever, som
aldrig eller sjældent får lektier for. Der er altså en sammen-
hæng mellem lektier og fagligt niveau. Rapporten undersø-
ger dog ikke sammenhængens retning, dvs. den udforsker ik-
ke, om eleverne bliver fagligt dygtigere af at få flere lektier
for, eller om der er en tilbøjelighed til, at fagligt dygtige ele-
ver gives flere lektier. I natur/teknologi er der ingen forskel i
faglige præstationer mellem elever, der ofte eller aldrig/sjæl-
dent får lektier for. Samtidig viser rapporten, at elever, der of-
tere laver lektier i hjemmet, får dårligere faglige resultater i
både matematik og natur/teknologi end elever, der i mindre
grad laver lektier i hjemmet. Ifølge forfatterne til den danske
TIMSS 2019-rapport kan dette skyldes, at lavt præsterende
elever i mindre grad når at lave deres lektier i skoletiden,
hvorfor de bruger mere tid på lektierne i hjemmet.
2.2.5. Understøttende undervisning
Med folkeskolereformen blev der afsat tid til understøttende
undervisning. Understøttende undervisning er læringsaktivi-
teter, som ligger ud over folkeskolens faste fag og emner. Ak-
tiviteterne i understøttende undervisning skal understøtte
den faglige undervisning og/ eller styrke eleverne personligt
10
med læringsparathed, sociale kompetencer, alsidig udvik-
ling, motivation og trivsel.
Følgeforskningen finder ikke nogen entydig betydning af
understøttende undervisning for elevernes faglige resultater
eller trivsel. Lærere og pædagoger oplever dog i højere grad i
2018 end i 2016, at understøttende undervisning fremmer ele-
vernes læring.
Når den understøttende undervisning integreres i den fa-
gopdelte undervisning, har det en mere positiv betydning for
elevernes generelle trivsel, faglige trivsel og oplevelse af støt-
te og inspiration, end når den understøttende undervisning
organiseres som særskilte moduler eller temadage. Under-
støttende undervisning bliver ifølge følgeforskningen eksem-
pelvis udmøntet som afbræk i hverdagen, samarbejds- og
trivselsrelaterede øvelser eller kropslige og kreative arbejds-
former.
Under halvdelen af skolelederne vurderede i 2018, at de i
høj grad har implementeret understøttende undervisning på
deres skole. Tilsvarende vurderede under halvdelen af skole-
lederne samme år, at de i høj eller meget høj grad havde skabt
en fælles forståelse på skolen for indholdet i den understøt-
tende undervisning.
2.2.6. Fælles Mål
Som en del af reformen blev Fælles Mål præciseret og forenk-
let med henblik på at sikre læringsmål, som sætter elevernes
læringsudbytte tydeligere i centrum, og som understøtter
skolens arbejde med målstyret undervisning.
Følgeforskningen peger på, at det har en positiv betydning
for elevernes engagement og deltagelse i undervisningen,
hvis eleverne ved, hvad de skal lære, og hvis eleverne vurde-
rer, at læreren er tydelig i forhold til elevens opfyldelse af fa-
gets mål. Samtidig viser en undersøgelse dog, at eleverne har
svært ved at adskille læringsmål fra lærerens generelle in-
struktioner i undervisningen.
Implementeringen af Fælles Mål er et af de elementer, sko-
lerne prioriterede lavest i starten af reformperioden. Ifølge
følgeforskningen har det været en ledelsesmæssig strategi på
flere skoler at reducere kompleksiteten i forhold til imple-
menteringen af reformen ved indledningsvist at prioritere be-
stemte indsatsområder. Det har medført, at de fleste skoler
har undladt at sætte et stærkt fokus på undervisning med
Fælles Mål fra begyndelsen af reformimplementeringen. Læ-
rernes brug af Fælles Mål ser ikke ud til at være steget, siden
implementeringen af reformen blev igangsat. Tværtimod vi-
ser resultater fra følgeforskningen, at hvor 9 pct. af lærerne i
2016 angav, at de ikke anvendte Fælles Mål i undervisningen,
er andelen, som ikke anvender Fælles Mål, i 2018 steget til 22
pct.
2.3. Kompetenceudvikling af lærere
Som en del af den politiske aftale om folkeskolereformen blev
det fastsat som et mål, at 95 procent af undervisningstimerne
i folkeskolen i 2020 skal varetages af undervisere med under-
visningskompetence (formel eller tilsvarende kompetence
vurderet af skolelederen) i det fag, de underviser i. Med den
politiske aftale »Folkets skole: Faglighed, dannelse og frihed
– justeringer af folkeskolen til en mere åben og fleksibel folke-
skole« (2019) blev den målsætning udskudt fra 2020 til 2025.
Justeringen blev blandt andet foretaget for at sikre kommu-
nerne og skolerne bedre tid, og dermed bedre forudsætninger
for, arbejdet med at øge kompetencedækningen.
I skoleåret 2019/2020 blev 88 procent af undervisningsti-
merne i folkeskolen planlagt til at skulle varetages af under-
visere med undervisningskompetence. Det er en stigning på
otte procentpoint siden skoleåret 2013/2014. Kompetence-
dækningen er steget hvert år i perioden fra 2013/2014 til
2019/2020. Kompetencedækningen er højest i udskolingen,
hvor den i skoleåret 2019/2020 lå på mellem 92,5 og 95,5 pro-
cent, jf. figur 5. Kompetencedækningen er omvendt lavest i
indskolingen. Det skal ses i lyset af, at nogle skoler vælger at
prioriterer andre hensyn, hvis det vurderes at være det mest
hensigtsmæssige. Det gælder fx hensynet til, at eleverne har
så få lærere som muligt, som særligt tillægges i betydning i
de mindre klasser i forhold til at skabe trivsel og et godt læ-
ringsmiljø.
11
Figur 5: Kompetencedækning på danske folkeskoler fordelt på klassetrin, 2019/2020. I procent.
Følgeforskningen viser, at kompetenceudvikling af lærerne er
et af de elementer i reformen, som på mange skoler er blevet
prioriteret højest. I 2018 vurderede 74 procent af skolelederne
således, at kompetenceudviklingen af lærere blev prioriteret
højt.
Følgeforskningen viser, at det overvejende har positiv be-
tydning for elevernes faglige resultater ved folkeskolens 9.-
klassesprøver at blive undervist af en lærer med undervis-
ningskompetence i faget for elevernes faglige resultater ved
folkeskolens 9.-klassesprøver. Størrelsesordenen af betyd-
ningen varierer på tværs af fag, men svarer til, at en elev, der
undervises af en lærer uden undervisningskompetence i et
fag, i gennemsnit vil kunne opnå en karakter, der er 0,15 ka-
rakterpoint højere ved i stedet at blive undervist af en lærer
med undervisningskompetence i det pågældende fag.
Følgeforskning viser en positiv sammenhæng mellem læ-
rere med (formel eller vurderet) undervisningskompetence
og elevernes præstationer ved 9.-klassesprøverne for fagene
dansk, fransk, historie, fysisk/kemi, biologi, geografi og
idræt. Omvendt findes der for få fag en negativ sammen-
hæng mellem lærernes undervisningskompetence og elever-
nes resultater. Det gælder særligt for engelsk og kristendom.
De varierende resultater kan ifølge rapporten muligvis for-
klares af, at de skoleledere, der ikke kan finde en lærer med
undervisningskompetence i faget, ofte vælger at kompensere
for dette ved at få lærere, der har andre stærke faglige og pæ-
dagogiske kompetencer til at undervise i faget. Resultatet un-
derstreger, at der også fremover er behov for at have fokus på
undervisernes kompetencer og kvalifikationer.
Ifølge OECD’s internationale Teaching and Learning Inter-
national Survey (TALIS) fra 2018 efterspørger de danske læ-
rere kompetenceudvikling inden for en bred vifte af områder.
Særligt omkring undervisning af elever med særlige behov.
Samtidig oplever de danske lærere i lidt mindre grad end læ-
rerne i de øvrige OECD-lande, at kompetenceudvikling har
haft positiv indflydelse på deres undervisning.
2.4. Skoleledelse og styring
Det fremgår af den politiske aftale om folkeskolereformen, at
reformens ambitionsniveau for folkeskolen stiller nye og
skærpede krav til skolelederens rolle. Ifølge aftalen skal dette
understøttes gennem styrkelse af hhv. den pædagogiske og
strategiske ledelse samt kompetenceudvikling af skoleleder-
ne.
Følgeforskningen har blandt andet undersøgt skoleleder-
nes brug af pædagogisk ledelse og betydningen heraf for bl.a.
elevernes trivsel og faglige resultater. Der skelnes i følge-
forskningen mellem generel pædagogisk ledelse forstået som
skoleledelsens involvering i indholdet af lærernes undervis-
ning, fx via observation af og feedback på undervisningen, og
specifik pædagogisk ledelse forstået som skoleledelsens in-
volvering i den pædagogiske undervisningspraksis med fo-
kus på eleverne, fx vedr. lærernes brug af mål eller feedback
til den enkelte elev.
Resultaterne viser, at skolelederens anvendelse af generel
pædagogisk ledelse i 2018 var på niveau med omfanget i
2011, hvorimod skolelederne i højere grad anvendte specifik
pædagogisk ledelse i 2018 end i 2011. Samtidig fremgår det,
at lærerne i signifikant højere grad i 2018 end i 2014 oplevede,
at skolelederne anerkendte deres arbejde, havde høje forvent-
ninger til elevernes faglige niveau og var gode til at motivere
lærerne til at yde en stor indsats.
Følgeforskningen viser spredte tegn på, at ændringerne i
de måder, skolelederne arbejder på, har betydning på enkelte
områder, herunder elevernes læring og trivsel. Betydningen
af omfanget af skolelederens brug af generel pædagogisk le-
delse for elevernes faglige resultater og trivsel fremstår be-
grænset, hvorimod der findes en positiv sammenhæng mel-
lem brug af specifik pædagogisk ledelse og elevernes faglige
resultater og trivsel.
Endelig har følgeforskningen også undersøgt, hvilken rol-
le kommunal styring spiller for udviklingen i skoleledelse.
Her finder forskerne, at når kommunal mål- og resultatsty-
ring kombineres med, at skolelederne har autonomi, har det
en positiv sammenhæng til elevernes faglige resultater i 9.
klasse. Det vil sige, at på skoler, hvor skolelederne har en høj
grad af autonomi, og hvor kommunen samtidig i høj grad
fastsætter resultatmål, får eleverne højere karakterer ved 9.-
klassesprøverne.
12
3. OM EVENTUELLE BEHOV FOR ÆNDRINGER
Folkeskolereformen rummer en række vigtige målsætninger
om at styrke elevernes faglighed og trivsel. At styrke respek-
ten for lærernes faglighed. Og at gøre skoledagen mere varie-
ret med praksis- og handlingsorienteret undervisning, åben
skole og mere bevægelse i løbet af undervisningen. Regerin-
gen bakker fuldt og helt op om disse målsætninger og ambiti-
oner.
Men vi skal være ærlige og erkende, at vi endnu ikke er i
mål ift. at løse skolens udfordringer. De faglige resultater har
ikke rykket sig endnu. Praktiske, kreative og bevægelsesfage-
ne vægter fortsat for lidt i skolen, ligesom trivslen og den al-
sidige udvikling skal mere i fokus. Den negative sociale arv
er ikke brudt, og der er tilmed en stadigt stigende opdeling af
eleverne ud fra deres baggrund. Samtidig forlader for mange
elever skolen med dårlige forudsætninger for videre uddan-
nelse, og elever med særlige udfordringer får ikke altid den
hjælp, de har brug for, ligesom der fortsat er udfordringer
med uro og larm i klasserne.
Følgeforskningen og øvrige relevante nationale og interna-
tionale erfaringer giver ikke et entydigt svar på virkningerne
af folkeskolereformen. Det skal blandt ses i lyset af, at tidlige-
re undersøgelser viser, at det kan tage mellem 5 og 15 år at
implementere og se effekterne af store reformer som folke-
skolereformen. Fra følgeforskningen kan vi se, at mange sko-
ler stadig ikke er nået i mål med implementeringen af refor-
men.
Samtidig er der i årene op til og efter reformens indførelse
sket andre ændringer af folkeskolen, der kan have haft en
selvstændig betydning for elevernes faglige udvikling og
trivsel. Det gælder blandt andet inklusionslovgivningen samt
lukninger og sammenlægninger af skoler.
Vi skal fortsætte arbejdet med at indfri målsætningerne og
arbejde med de virkningsfulde elementer i reformen. Samti-
dig er der behov for, at vi i højere grad begynder at tale om,
hvordan vi gennem justeringer på konkrete områder udvik-
ler folkeskolen. Forandringer skal ske med inddragelse af de
aktører, der har deres hverdag i skolen. For det er dem, der er
afgørende for, at vi lykkes med at skabe en god folkeskole.
Der er allerede taget store og vigtige skridt i retning af at
forbedre folkeskolen. Med finansloven for 2020 blev der afsat
275 mio. kr. i 2020 stigende til 807 mio. kr. i 2023 til et generelt
løft af folkeskolen, herunder flere lærere. Samtidig blev der
afsat 468,2 mio. kr. i 2020 stigende til 1.000,2 mio. kr. i 2023 til
et kvalitetsløft af den understøttende undervisning.
I 2020 indgik KL og Lærernes Centralorganisation en aftale
om lærernes arbejdstid, som siden 2014 ellers havde været re-
guleret ved lov. Med aftalen blev parterne enige om et for-
pligtende samarbejde, der understøtter lærernes muligheder
for at udøve deres professionelle dømmekraft og at lykkes
med opgaven. Samtidig blev lærerne og kommunerne enige
om at udvikle skolen gennem lokale samarbejder, som invol-
verer både kommunerne, lærerne, tillidsrepræsentanter og
skoleledere. Aftalen slog fast, at parterne deler en fælles mål-
sætning om at skabe størst mulig kvalitet i undervisningen,
understøtte et godt arbejdsmiljø og styrke den professionelle
kapital. Aftalen kom i forlængelse af samarbejdet mellem KL
og Danmarks Lærerforening om en ny start for folkeskolen,
som skulle understøtte en positiv udvikling af folkeskolen og
sikre undervisning af høj kvalitet.
I februar 2020 indgik regeringen en aftale med Venstre,
Dansk Folkeparti, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti,
Det Konservative Folkeparti og Liberal Alliance om nationale
test. I aftalen blev parterne blandt andet enige om at drøfte
udviklingen af et nyt evaluerings- og bedømmelsessystem i
folkeskolen. Aftalepartierne ønsker, at et nyt evaluerings- og
bedømmelsessystem skal:
– skabe gennemsigtighed for forældre og elever i forhold til
elevens faglige standpunkt,
– understøtte det pædagogiske arbejde i klasseværelserne,
– give et styringsmæssigt indblik i skolernes faglige formåen
samt et ledelsesmæssigt indblik i lærernes undervisning.
I sensommeren 2020 blev der taget hul på drøftelserne
med danske og udenlandske forskere, folkeskolens parter og
folkeskoleforligskredsen med henblik på at skabe en fælles
forståelse af udfordringer og sigtelinjer til et nyt evaluerings-
og bedømmelsessystem.
Forhandlingerne om et nyt evaluerings- og bedømmelses-
system forventes indledt i sensommeren 2021. Regeringens
ambition er, at vi fra politisk hold kan bidrage til at skabe en
evaluerings- og bedømmelsespraksis, som både giver me-
ning for elever og lærere og kan bruges til udvikling af un-
dervisningen og at understøtte elevernes faglige udvikling,
samtidig med at testene på aggregeret niveau kan bruges til
at følge den faglige udvikling i folkeskolen samlet set.
Regeringen vil fortsætte de positive takter. Derfor vil vi
sætte os sammen med lærere, elever, skoleledere, forældre,
kommuner, pædagoger og folkeskoleforligskredsen på Chri-
stiansborg for i fællesskab at drøfte udfordringsbilledet i fol-
keskolen og mulige justeringer, som kan gøre en positiv for-
skel ude på skolerne. Det gør vi under overskriften »Sammen
om skolen«.
Svaret på folkeskolens udfordringer er ikke en ny, stor re-
form udtænkt i regeringens ministerkontorer og på Christi-
ansborg. Folkeskolen har brug arbejdsro samtidig med, at vi i
fællesskab skal kunne drøfte, hvordan folkeskolen bedst ud-
vikles. Vi skal ikke forandre alt på samme tid, men justere og
rette til, der hvor det er nødvendigt – så vi kan forbedre ele-
vernes faglige resultater og trivsel og hjælpe med til at bryde
med den sociale arv, der stadig har alt for stor betydning for,
hvordan danske børn klarer sig i livet.
Der er ikke én aktør, som alene kan skabe den nødvendige
forbedring af folkeskolen. Folkeskolen er et fælles ansvar, og
derfor må vi drøfte løsninger på skolens udfordringer i fæl-
lesskab. De skoleledere, lærere, pædagoger, elever, forældre
og kommuner, som skal sikre en velfungerende hverdag i fol-
keskolen, skal også være med til at finde på de gode løsnin-
ger.
Med Sammen om skolen vil regeringen starte et nationalt
samtaleprogram for folkeskolen, hvor vi sammen med folke-
skolens centrale parter har en dialog om folkeskolens udfor-
dringer og fremtidige udvikling, som kan danne grundlag
for politiske drøftelser på Christiansborg.
Hermed slutter redegørelsen.