Betænkning 1544, Folkekirkens styre - Betænkning fra Udvalget om en mere sammenhængende og moderne styringsstruktur for folkekirken Kirkeministeriet - April 2014, fra kirkeministeren

Til Kirkeudvalgets orientering fremsender jeg hermed Betænkning 1544, Fol-
kekirkens styre - Betænkning fra Udvalget om en mere sammenhængende og
moderne styringsstruktur for folkekirken Kirkeministeriet - April 2014.
Betænkningen indeholder i kapitel 2 en sammenfatning.
Jeg vedlægger endvidere et resumé af betænkningen samt pressemeddelelse af
d.d.
Betænkningen sendes i høring frem til udgangen af maj måned 2014
Med venlig hilsen
Marianne Jelved
Frederiksholms Kanal 21
Postboks 2123
1015 København K
www.km.dk
Frederiksholms Kanal 21
Postboks 2123
1015 København K
www.km.dk
Frederiksholms Kanal 21
1220 København K
www.km.dk
Telefon 3392 3390
Telefax 3392 3913
e-post km@km.dk
Dokument nr.: 43069/14
Dette dokumentnr. bedes oplyst ved
henvendelse til Kirkeministeriet
Dato: 2. april 2014
Folketingets Kirkeudvalg
Christiansborg
1240 København K
udvalg@ft.dk
Kirkeudvalget 2013-14
KIU Alm.del Bilag 41
Offentligt


Betænkning 1544
Folkekirkens
styre
Betænkning fra
Udvalget om en mere sammenhængende
og moderne styringsstruktur for folkekirken
Kirkeministeriet - April 2014
Kirkeudvalget 2013-14
KIU Alm.del Bilag 41
Offentligt
Betænkning 1544
Folkekirkens
styre
Udgivet af Kirkeministeriet april 2014
Tryk: Rosendahls
ISBN 978-87-996174-2-5
3
Indhold
1 Indledning...................................................................................................... 9
1.1 Udvalgets sammensætning............................................................. 9
1.2 Udvalgets kommissorium..............................................................11
1.3 Udvalgets arbejde og arbejdsform.............................................16
1.4 Udvalgsmedlem Jesper Langballe..............................................17
2 Sammenfatning ......................................................................................... 19
2.1 Nuværende opgave- og kompetencefordeling i
folkekirken ..........................................................................................19
2.1.1 Udvalgets overvejelser om den nuværende opgave-
og kompetencefordeling................................................................20
2.2 Stat, kirke og kirkestyre i andre lande.....................................22
2.3 Debatoplæg, debatmøder og høringssvar...............................23
2.3.1 Debatmøder og høringssvar.........................................................24
2.4 Folkekirkens opgave og identitet - og syv pejlemærker...25
2.4.1 Folkekirken som evangelisk-luthersk kirke ..........................25
2.4.2 Syv pejlemærker................................................................................26
2.5 Folkekirkens fælles økonomi.......................................................30
2.5.1 Statens tilskud....................................................................................31
2.5.1.1 Lovgrundlaget for statens tilskud til folkekirken....31
2.5.1.2 Kompetence i forhold til statens tilskud.....................32
2.5.1.3 Tidligere overvejelser om omlægning af
statens tilskud til bloktilskud..........................................32
2.5.2 Fællesfonden.......................................................................................32
2.5.2.1 Lovgrundlag og kompetence vedrørende
fællesfonden...........................................................................33
2.5.2.2 Samspil mellem fastsættelsen af statens
tilskud og landskirkeskatten ...........................................34
2.5.3 Udvalgets overvejelser om statens tilskud, herunder
om omlægning til bloktilskud......................................................35
2.5.4 Udvalgets overvejelser om fælles økonomi og
fælles anliggender.............................................................................37
2.5.5 Anbefalinger om omlægning af statens tilskud
til bloktilskud......................................................................................39
2.5.5.1 Flertallets anbefaling ..........................................................39
2.5.5.2 Et mindretals anbefaling ...................................................40
2.5.5.3 Et andet mindretals anbefaling.......................................40
2.5.6 Anbefalinger om kompetence i forhold til fælles
økonomi og fælles anliggender ...................................................41
2.5.6.1 Flertallets anbefaling ..........................................................41
2.5.6.2 Et mindretals anbefalinger...............................................44
4
2.5.6.3 Et andet mindretals anbefaling.......................................48
2.6 Fælles anliggender............................................................................49
2.7 Folkekirkens indre anliggender..................................................49
2.7.1 Gældende ret om indre anliggender .........................................50
2.7.2 Praksis ved regulering af indre anliggender..........................51
2.7.3 Biskopperne som kollegium.........................................................52
2.7.4 Udvalgets overvejelser om indre anliggender......................53
2.7.4.1 Overvejelser om afgrænsning af begrebet
indre anliggender.................................................................53
2.7.4.2 Overvejelser om et bispekollegium ..............................53
2.7.4.3 Overvejelser om et folkekirkeligt fællesudvalg .......54
2.7.5 Udvalgets anbefalinger om indre anliggender......................55
2.7.5.1 Flertallets anbefaling ..........................................................55
2.7.5.2 Et mindretals anbefaling ...................................................58
2.7.5.3 Et andet mindretals anbefaling.......................................59
2.8 Udkast til lovforslag.........................................................................60
3 Nuværende opgave og kompetencefordeling i folkekirken...... 63
3.1 Sognet: Organer, embeder, opgaver og kompetencer .......63
3.1.1 Menighedsrådets sammensætning............................................64
3.1.2 Menighedsrådets opgaver og kompetencer...........................65
3.1.2.1 Opgaver og kompetence i forhold til økonomi.........65
3.1.2.2 Opgaver og kompetence i forhold til
kirke og kirkegård m.v. ......................................................67
3.1.2.3 Opgaver og kompetence i forhold til
kirkefunktionærer................................................................69
3.1.2.4 Opgaver og kompetence i forhold til
det kirkelige liv......................................................................70
3.1.3 Præstens opgaver og kompetencer...........................................72
3.1.4 Samarbejde mellem menighedsråd...........................................73
3.1.5 Betænkningers forslag om ny opgave-
og kompetencefordeling................................................................74
3.2 Provstiet: organer, embeder, opgaver og kompetencer ...77
3.2.1 Provstiudvalgets og øvrige organers sammensætning.....78
3.2.2 Provstiudvalgets opgaver og kompetencer............................78
3.2.2.1 Opgaver og kompetencer i forhold til økonomi.......79
3.2.2.2 Opgaver og kompetencer i forhold til kirker
og kirkegårde m.v.................................................................82
3.2.2.3 Øvrige opgaver og kompetencer....................................83
3.2.3 Provstens opgaver og kompetencer..........................................84
3.2.4 Betænkningers forslag om ny opgave-
og kompetencefordeling................................................................84
3.3 Stiftet: organer, embeder, opgaver og kompetencer..........87
3.3.1 Stiftsøvrighedens sammensætning, opgaver
og kompetence...................................................................................87
5
3.3.2 Biskoppens opgaver og kompetencer i forhold
til økonomi og administration mv. ............................................89
3.3.3 Stiftsrådets sammensætning, opgaver og kompetencer...91
3.4 Nationalt niveau: organer, embeder, opgaver
og kompetencer.................................................................................94
3.4.1 Folketinget...........................................................................................94
3.4.2 Ministeren / Kirkeministeriet .....................................................94
3.4.3 Budgetfølgegruppe og budgetsamråd......................................95
3.4.4 Det mellemkirkelige Råd................................................................96
3.5 Udvalgets overvejelser om opgave- og
kompetencefordelingen.................................................................96
3.5.1 Overvejelser i forhold til menighedsrådene..........................98
3.5.2 Overvejelser i forhold til provstiudvalgene...........................98
3.5.3 Overvejelser i forhold til stiftsøvrigheden..............................99
3.5.4 Overvejelser i forhold til stiftsrådene....................................100
3.5.5 Overvejelser i forhold til Det mellemkirkelige Råd .........100
3.5.6 Afsluttende bemærkninger om opgave- og
kompetencefordelingen..............................................................101
4 Stat, kirke og kirkestyre i andre lande...........................................103
4.1 Norge...................................................................................................104
4.1.1 Lovgivning.........................................................................................104
4.1.2 Den norske kirkes organer på nationalt niveau................105
4.1.3 Ansættelse af gejstlige i den norske kirke ...........................107
4.1.4 Den norske kirkes økonomi.......................................................108
4.2 Island...................................................................................................109
4.2.1 Lovgivning.........................................................................................109
4.2.2 Den islandske kirkes organer ...................................................109
4.2.3 Ansættelse af gejstlige i Islands kirke....................................111
4.2.4 Den islandske kirkes økonomi .................................................112
4.3 Sverige................................................................................................112
4.3.1 Lovgivning og kirkeordning ......................................................112
4.3.2 Den svenske kirkes organer på nationalt niveau..............113
4.3.3 Ansættelse af gejstlige i den svenske kirke.........................115
4.3.4 Den svenske kirkes økonomi ....................................................116
4.4 Finland................................................................................................116
4.4.1 Lovgivning.........................................................................................117
4.4.2 Den finske kirkes organer på nationalt niveau..................118
4.4.3 Ansættelse af gejstlige i den finske kirke.............................120
4.4.4 Den finske kirkes økonomi ........................................................120
4.5 Tyskland ............................................................................................121
4.5.1 Lovgivning og kirkeordning ......................................................121
4.5.2 Organer på landskirkeniveau....................................................122
4.5.3 Ansættelse af gejstlige i Nordkirken......................................124
4.5.4 Nordkirkens økonomi..................................................................124
6
4.6 United Kingdom..............................................................................125
4.6.1 Church of England..........................................................................125
4.6.2 Church of Scotland.........................................................................127
4.7 Grønland............................................................................................127
4.7.1 Lovgivning og kirkeordning ......................................................128
4.7.2 Den grønlandske folkekirkes organer på nationalt
niveau..................................................................................................130
4.7.3 Ansættelse af gejstlige i Grønlands folkekirke...................130
4.7.4 Finansiering af Grønlands folkekirke....................................130
4.8 Færøerne...........................................................................................130
4.8.1 Lovgivning og kirkeordning ......................................................131
4.8.2 Den færøske kirkes organer......................................................131
4.8.3 Ansættelse af gejstlige i folkekirken på Færøerne...........131
4.8.4 Finansiering af folkekirken på Færøerne.............................132
5 Detbatoplæg, debatmøder og høringssvar....................................133
5.1 Debatoplæggets indhold.............................................................133
5.2 Debatmøder......................................................................................137
5.3 Høringssvar......................................................................................137
5.3.1 Høringssvar i forhold til folkekirkens identitet
og pejlemærker...............................................................................138
5.3.2 Høringssvar om indre anliggender.........................................138
5.3.3 Høringssvar om fælles økonomi og fælles anliggender.141
5.3.4 Høringssvar om fælles organ for indre anliggender
og økonomi.......................................................................................144
5.3.5 Høringssvar om sammensætning af organ(er)..................145
5.3.6 Høringssvar om årligt folkekirkemøde/
folkekirkestævne............................................................................146
5.3.7 Andre elementer i høringssvarene.........................................147
5.4 Andre henvendelser til udvalget .............................................147
6 Folkekirkens opgave og identitet - og syv pejlemærker..........149
6.1 Folkekirken som evangelisk-luthersk kirke .......................149
6.2 Syv pejlemærker.............................................................................152
6.2.1 Folkekirken og folket....................................................................152
6.2.2 Folkekirkens tilstedeværelse overalt....................................153
6.2.3 Rummelighed og frihed...............................................................155
6.2.4 2200 menigheder - én folkekirke............................................156
6.2.5 Præstens uafhængighed..............................................................159
6.2.6 Demokratisk legitimitet ..............................................................160
6.2.7 Nært forhold mellem staten og folkekirken........................162
7 Folkekirkens fælles økonomi.............................................................165
7.1 Overblik over folkekirkens samlede økonomi...................165
7.2 Statens tilskud.................................................................................168
7
7.2.1 Lovgrundlaget for statens tilskud til folkekirken.............170
7.2.2 Statens tilskud 2014.....................................................................171
7.2.3 Kompetence i forhold til statens tilskud ..............................173
7.2.4 Tidligere overvejelser om omlægning af statens
tilskud til bloktilskud ...................................................................174
7.3 Fællesfonden....................................................................................176
7.3.1 Lovgrundlaget for fællesfonden...............................................177
7.3.2 Fællesfondens udgifter 2014 ....................................................179
7.3.3 Kompetence i forhold til fællesfonden..................................180
7.3.4 Budgetfølgegruppe vedrørende fællesfonden...................181
7.3.5 Samspil mellem fastsættelsen af statens tilskud
og landskirkeskatten....................................................................183
7.4 Udvalgets overvejelser ................................................................185
7.4.1 Overvejelser om statens tilskud, herunder om
omlægning til bloktilskud...........................................................185
7.4.2 Overvejelser om fælles økonomi og fælles anliggender 187
7.5 Udvalgets anbefalinger om fælles økonomi og
fælles anliggender .........................................................................190
7.5.1 Anbefalinger om omlægning af statens tilskud
til bloktilskud...................................................................................190
7.5.1.1 Flertallets anbefaling .......................................................190
7.5.1.2 Et mindretals anbefaling ................................................191
7.5.1.3 Et andet mindretals holdning.......................................192
7.5.2 Anbefalinger om kompetence i forhold til fælles
økonomi og fælles anliggender ................................................193
7.5.2.1 Flertallets anbefaling .......................................................193
7.5.2.2 Et mindretals anbefalinger............................................198
7.5.2.3 Et andet mindretals anbefaling....................................203
8 Fælles anliggender.................................................................................207
9 Folkekirkens indre anliggender .......................................................215
9.1 Indre anliggender – hvad er det, og hvem har
kompetencen?.................................................................................215
9.1.1 Gældende ret....................................................................................215
9.1.2 Praksis................................................................................................218
9.1.3 Sondringen mellem indre og ydre anliggender.................219
9.2 Biskopperne som kollegium......................................................222
9.2.1 Gældende ret....................................................................................222
9.3 Udvalgets overvejelser ................................................................225
9.3.1 Overvejelser om indre anliggender........................................225
9.3.2 Overvejelser om et bispekollegium........................................226
9.3.3 Overvejelser om et folkekirkeligt fællesudvalg.................228
9.4 Udvalgets anbefalinger................................................................228
9.4.1 Anbefaling fra udvalgets flertal................................................229
8
9.4.2 Anbefaling fra et mindretal........................................................231
9.4.3 Anbefaling fra et andet mindretal...........................................233
10 Udkast til lovforslag...............................................................................237
10.1 Flertallets udkast til lovforslag om økonomi......................237
10.2 Et mindretals (Charlotte Dyremoses) udkast til
lovforslag om økonomi................................................................283
10.3 Et mindretals (Britta Schall Holbergs) udkast til
lovforslag om økonomi................................................................301
10.4 Flertallets udkast til lovforslag om indre anliggender ...335
10.5 Et mindretals udkast til lovforslag om indre
anliggender.......................................................................................360
Bilag 1 Baggrundsoplysninger om udvalgets medlemmer...................379
Bilag 2 Tidligere kommissioner og udvalg om grundlovens § 66....... 382
Bilag 3 Notat om styring og legitimitet i folkekirken ............................... 390
Bilag 4 Bispeembedet i den danske folkekirke........................................... 414
Bilag 5 Hidtidig procedure vedrørende regulering af folkekirkens
indre anliggender..................................................................................... 432
Bilag 6 Justitsministeriets notat af 10. august 2009 om
grundlovens § 4 og bloktilskud.......................................................... 435
9
1 Indledning
I regeringsgrundlaget Et Danmark, der står sammen, oktober 2011, hed-
der det om En styringsreform af folkekirken:
”Grundloven tildeler den danske folkekirke en særstilling. Regerin-
gen ønsker inden for folkekirkens grundlovssikrede særstilling at
indrette en mere tidssvarende og klar styringsstruktur for den dan-
ske folkekirke, jf. også grundlovens § 66 ”Folkekirkens forfatning
ordnes ved lov”.
Regeringen vil nedsætte et udvalg, som skal komme med forslag til
en mere sammenhængende og moderne styringsstruktur for folke-
kirken med en klar ansvarsfordeling for økonomiske og indholds-
mæssige forhold.”
Som optakt til arbejdet med styringsreformen blev der mandag den 16.
april 2012 holdt en konference på Christiansborg med knap 150 delta-
gere fra Folketinget og folkekirken. Ved konferencen blev der holdt en
række oplæg om grundlaget for arbejdet, og der blev præsenteret øn-
sker til en styringsreform fra menighedsråd, gejstlige, kirkelige retnin-
ger m.fl.
Med tilslutning fra alle partier i Folketinget nedsatte regeringen i sep-
tember 2012 et udvalg, som skulle komme med forslag til en mere
sammenhængende og moderne styringsstruktur for folkekirken.
Folketingets tidligere ombudsmand, professor, dr. jur. Hans Gammel-
toft-Hansen blev formand for udvalget. Udvalgets medlemmer repræ-
senterer tilsammen forskellige myndigheder og grupperinger i folke-
kirken, forskellige faglige områder, der er relevante for udvalgets arbej-
de, og relevante ministerier.
1.1 Udvalgets sammensætning
Udvalget på 20 medlemmer fik følgende sammensætning:
Formand:
Tidl. ombudsmand, professor, dr. jur. Hans Gammeltoft-Hansen
Øvrige medlemmer:
Jens Andersen, sekretariatsleder
Paw Kingo Andersen, provst, formand for og udpeget efter indstilling fra
Danmarks Provsteforening
Per Bucholdt Andreasen, sognepræst, formand for og udpeget efter
indstilling fra Den danske Præsteforening
10
Ulla Morre Bidstrup, lektor, ph.d., præst, udpeget efter indstilling fra
Den danske Præsteforening
Helle Christiansen, chef for Kirkens Korshær, sognepræst
Lisbet Christoffersen, professor (mso) ret, religion, samfund, ph.d.
Charlotte Dyremose, MF, cand.scient.pol.
Britta Schall Holberg, lærer, godsejer og samfundsdebattør, tidl. MF og
minister
Helga Kolby Kristiansen, højskoleforstander
Jesper Langballe, tidl. MF, tidl. sognepræst (til 15. marts 2014)
Kurt E. Larsen, lektor i kirkehistorie, ph.d., præst
Henrik Nepper-Christensen, departementschef, Kirkeministeriet
Kristian Korfits Nielsen, afdelingschef, Justitsministeriet
Karsten Nissen, biskop over Viborg Stift, udpeget efter indstilling fra
biskopperne
Inge Lise Pedersen, tidl. universitetslektor, formand for og udpeget efter
indstilling fra Landsforeningen af Menighedsråd
Peter Skov-Jakobsen, biskop over Københavns Stift, udpeget efter
indstilling fra biskopperne
Karen Sundbøll, sygeplejerske, sektionsleder
Preben Juul Sørensen, tidl. direktør, ingeniør, HD, udpeget efter
indstilling fra Landsforeningen af Menighedsråd
Sune Thvilum-Kannegaard, kontorchef, Finansministeriet (fra november
2013).
Nærmere oplysninger om udvalgsmedlemmernes baggrund findes i
bilag 1.
Sekretariat:
Udvalget blev sekretariatsbetjent af følgende medarbejdere i Kirkemini-
steriet:
Marjun Egholm, chefkonsulent
Jørgen Engmark, informationskonsulent
Pernille Esdahl, kontorchef
Christina Hyldgaard Jacobsen, specialkonsulent
Klaus Kerrn-Jespersen, kontorchef.
11
1.2 Udvalgets kommissorium
Udvalget fik følgende kommissorium:
”Kommissorium for Udvalg om en mere sammenhængende og moderne
styringsstruktur for folkekirken
I de senere år har der adskillige gange været debat om folkekirkens
styrings-struktur. Dels i forbindelse med beslutningsforslag, der var
fremsat i Folketinget, dels i form af ønsker fra personer og organisa-
tioner i folkekirken om et bredere gennemsyn af folkekirkens styrings-
struktur.
Af regeringsgrundlaget ”Et Danmark der står sammen” fremgår
følgende:
”Grundloven tildeler den danske folkekirke en særstilling. Regerin-
gen ønsker inden for folkekirkens grundlovssikrede særstilling at
indrette en mere tidssvarende og klar styringsstruktur for den dan-
ske folkekirke, jf. også grundlovens § 66 ”Folkekirkens forfatning
ordnes ved lov”.
Regeringen vil nedsætte et udvalg, som skal komme med forslag til en
mere sammenhængende og moderne styringsstruktur for folkekirken
med en klar ansvarsfordeling for økonomiske og indholdsmæssige for-
hold.”
Regeringen nedsætter derfor Udvalg om en mere sammenhængende og
moderne styringsstruktur for folkekirken.
Baggrund for udvalgets arbejde
Folkekirkens nuværende styringsstruktur er blevet formet gennem
mere end 150 års kirkelig lovgivning. På enkelte områder er folke-
kirkens styrelse baseret på endnu ældre bestemmelser og sædvaner.
Styringsstrukturen er karakteriseret ved, at Folketinget og regeringen er
lovgiver for folkekirken, og at Kirkeministeriet er folkekirkens øverste
administrative myndighed, samtidig med at der er et udstrakt lokalt
selvstyre.
Lovgivningen omfatter traditionelt alene rammerne for folkekirkens
virke. Og lovgivningen har gradvis givet folkekirken demokratiske orga-
ner som menighedsråd (1903), provstiudvalg (1922) og senest stiftsråd
(2009). Der er således lovgivet om medlemskab af folkekirken, kirker og
kirkegårde, de demokratiske organer og deres kompetence, kirkens
økonomi samt ansættelse af gejstlige og andre medarbejdere i folke-
kirken. Der er ikke etableret noget demokratisk kirkeligt organ på
12
landsplan med generel kompetence til at drøfte eller tage stilling til
folkekirkelige forhold.
Der er ikke lovgivet om såkaldt indre kirkelige anliggender (gudstje-
nesteordning, ritualer m.v.). De reguleres i stedet i henhold til en sæd-
vane, der stammer fra tiden før grundloven, ved kgl. resolution eller
anordning efter indstilling fra kirkeministeren. Der er ikke fastsat
formelle regler om den nærmere fremgangsmåde.
Styringsstrukturen er således opbygget gradvis gennem mange årtiers
lovgivning, og væsentlige kirkelige anliggender reguleres i henhold til en
sædvane, uden at der er lovgivet om fremgangsmåden.
Derfor er det særdeles relevant at gennemgå folkekirkens styringsstruk-
tur med henblik på, at der sikres en klar sammenhæng mellem de for-
skellige led i styringsstrukturen, at strukturen i fornødent omfang
ændres og eventuelt suppleres med et eller flere nye demokratiske
organer, samt at der fastsættes klare regler for ansvarsfordelingen.
Det vurderes, at der især er behov for at tage ansvarsfordelingen op til
vurdering i forhold til folkekirkens fælles økonomi og de indholdsmæs-
sige forhold i folkekirken.
Kommissorium
Udvalget har til opgave at komme med forslag til en mere sammenhæn-
gende og moderne styringsstruktur for folkekirken med en klar ansvars-
fordeling for økonomiske og indholdsmæssige forhold, herunder indre
anliggender.
Udvalget skal beskrive den nuværende opgavefordeling og de styrings-
mæssige kompetencer i folkekirken samt fordele og ulemper ved at
bevare disse.
Udvalgets forslag til en eller flere modeller for folkekirkens fremtidige
styringsstruktur skal udformes, så beslutningskompetencen i forhold til
økonomi og det kirkelige liv så vidt muligt følges ad. Udvalget skal være
særligt opmærksom på en ny styringsstrukturs konsekvenser for den
nuværende struktur og de eksisterende organer i folkekirken og i for-
bindelse hermed – i det omfang det vurderes relevant - overveje for-
enklingsmuligheder samt foretage et serviceeftersyn af gældende ret.
Udvalgets forslag skal sikre en klar og entydig kompetencefordeling
mellem de eksisterende og evt. nye organer i folkekirken.
Udvalgets arbejde kan materielt sammenfattes i to overordnede temaer:
indre anliggender og folkekirkens fælles økonomi. De to temaer er dog
ikke uafhængige af hinanden, men sammenflettede eksempelvis i
forhold til afklaringen af en hensigtsmæssig moderne styringsstruktur.
Udvalget skal i forbindelse hermed, i det omfang udvalget må finde dette
13
relevant, inddrage forholdet til de frie kirkelige organisationer, herun-
der betjeningen af danskere i udlandet.
Det er en forudsætning, at udvalget arbejder ud fra den danske folke-
kirkes tradition for decentral opbygning på grundlag af de lokale sogne-
menigheder, rummelighed, frihedslovgivning, mindretalshensyn og
demokratiske, valgte organer.
Indre anliggender
Den nuværende regulering af indre anliggender ved kgl. resolution efter
indstilling fra ministeren for ligestilling og kirke er baseret på sædvane.
Når disse forhold fortsat reguleres på denne måde, skyldes det to for-
hold. Dels at der aldrig er nået hverken kirkelig eller politisk enighed om
en kirkeforfatning, der kunne fastlægge en anden fremgangsmåde. Dels
et både politisk og kirkeligt ønske om, at disse emner ikke skal gøres til
genstand for politisk debat og stillingtagen i Folketinget.
Fremgangsmåden rummer imidlertid en del uklarhed. Nye ritualer,
bibeloversættelser, salmebøger m.v. er traditionelt blevet til på grundlag
af udvalgs- eller kommissionsarbejde. Efter indstilling fra biskopperne
har den relevante minister derefter indstillet de endelige udkast til kgl.
autorisation. Der er imidlertid ikke fastlagt regler om, i hvilket omfang
ministeren for ligestilling og kirke er forpligtet til at følge forslagene fra
udvalg og kommissioner eller indstilling fra biskopperne.
Udvalget om en mere sammenhængende og moderne styringsstruktur
for folkekirken har til opgave:
• at beskrive den nuværende retstilstand i forhold til behandlingen
og reguleringen af indre anliggender.
• at overveje og komme med eventuelle forslag til, hvordan repræ-
sentanter for kirken kan inddrages formelt i behandlingen og
reguleringen af disse anliggender. Enten ved, at et eller flere
kirkelige organer tillægges en formaliseret hørings- og udtaleret
samt evt. indstillingsret, som kan være bindende for ministeren
for ligestilling og kirke i et nærmere afgrænset omfang. Eller ved
at et eller flere kirkelige organer tillægges beslutningskompe-
tencen i disse sager. I overvejelserne skal indgå en afvejning af
kompetencefordelingen mellem eventuelle nye kirkelige organer
og biskoppernes læremæssige ansvar som gejstlig tilsynsmyn-
dighed.
• at overveje og komme med eventuelle forslag til sammensætning
og valg eller udpegning af det eller de relevante kirkelige organer.
• at beskrive, hvorledes evt. nye organer skal spille sammen med
allerede eksisterende organer i folkekirken.
14
Folkekirkens fælles økonomi og beslutningskompetence
Ud over kompetencen i forhold til de indre anliggender er der i de
seneste års kirkepolitiske debat især blevet sat fokus på kompetencen i
forhold til folkekirkens fælles økonomi.
Folkekirkens fælles økonomi består dels i statens tilskud til folkekirken,
dels i fællesfonden og landskirkeskatten.
Statens tilskud til folkekirken bevilges på finansloven. Tilskuddet består
primært i tilskud til løn til præster og provster samt dækning af udgif-
terne ved pension til tidligere præster og provster. Det er i lov om
folkekirkens økonomi bestemt, at statens tilskud fra 2013 skal dække 40
% af lønnen til 1892,8 stillinger som sognepræst og provst. De øvrige 60
% dækkes af fællesfonden, som desuden kan finansiere præstestillinger
ud over det nævnte antal. Der er således mulighed for med fastsættelsen
af fællesfondens budget at foretage en prioritering af den præstelige
betjening. Hertil kommer, at det siden 1. januar 2007 har været muligt
at oprette præstestillinger, som finansieres af de lokale kirkelige kasser.
Fællesfonden dækker en række fælles folkekirkelige udgifter. Den
primære udgift er 60 % af lønnen til præster og provster. Andre udgifter
er bl.a. drift af stiftsadministrationer og uddannelsesinstitutioner samt
folkekirkens it. Fællesfondens primære indtægtskilde er landskirkeskat,
der er en del af den kirkeskat, som medlemmer af folkekirken betaler.
I henhold til lov om folkekirkens økonomi er det ministeren for lige-
stilling og kirke, som har kompetencen til at fastsætte fællesfondens
budget samt lands-kirkeskattens størrelse. Ministerens beslutninger
træffes efter rådgivning fra budgetfølgegruppen vedrørende fælles-
fonden. Budgetfølgegruppen er ikke lovfæstet, men nedsat af ministeren
for ligestilling og kirke, og dens rådgivning er ikke bindende for mini-
steren. Budgetfølgegruppens rådgivning til ministeren gives bl.a. på
grundlag af budgetsamråd mellem følgegruppen og repræsentanter for
stiftsrådene. Fællesfonden bestyres af stiftsøvrighederne og det
administrative fællesskab.
På lokalt niveau er menighedsrådenes kompetence i forhold til økono-
miske forhold afgrænset i lov om folkekirkens økonomi, som definerer,
til hvilke formål menighedsrådet kan afholde udgifter af kirkekassen.
Kirkekassens mulige indtægter er ligeledes defineret i økonomiloven.
Der er tale om renter og udbytte af kapitaler, som tilhører kirken,
betaling, som bliver ydet for brug af kirke og kirkegård, og renter og
udbytte m.v. af præsteembedernes faste ejendomme samt boligbidrag i
forbindelse med præsternes tjenesteboliger. Langt den største ind-
tægtspost i kirkekasserne er dog kirkeskatten, idet den del af kirke-
15
kassernes udgifter, som ikke dækkes af de ovennævnte indtægter,
dækkes gennem ligning på folkekirkens medlemmer i kommunen.
Udvalget om en mere sammenhængende og moderne styringsstruktur
for folkekirken har til opgave:
• at beskrive den nuværende retstilstand i forhold til folkekirkens
fælles økonomi.
• at overveje og komme med eventuelle forslag til ændringer i
kompetenceforholdene vedrørende fællesfonden. Enten ved, at et
eller flere kirkelige organer tillægges en hørings- og udtaleret
samt evt. indstillingsret, som kan være bindende for kirkemini-
steren i et nærmere afgrænset omfang. Eller ved at et eller flere
kirkelige organer tillægges beslutningskompetencen i forhold til
fællesfonden og landskirkeskatten.
• at overveje og komme med eventuelle forslag til en omlægning af
statens tilskud til folkekirken. Udvalget skal derfor overveje, om
statens tilskud skal målrettes medfinansiering af samfundsopga-
ver, der varetages af folkekirken (vedligeholdelse af kirker mv.,
kirkegårdsdrift samt personregistrering og begravelsesmyndig-
hed) og herunder overveje justeringer i forhold til disse opgaver.
Udvalget skal i den forbindelse også overveje, om statens tilskud
skal omlægges til et bloktilskud.
• at overveje og komme med eventuelle forslag omkring følgevirk-
ninger i forhold til den lokale kirkelige økonomi ved en omlæg-
ning af den fælles økonomi, herunder vedrørende beslutnings-
kompetencer for opgaver, der eventuelt delvist skal finansieres af
et statsligt bloktilskud, mulighederne for mere effektiv økonomi-
styring og drift mv.
• at overveje og komme med eventuelle forslag vedrørende
ansættelses-myndigheden for præster, der aflønnes af den fælles
økonomi.
• at overveje og komme med eventuelle forslag vedrørende stifts-
øvrighedens sammensætning og opgaver, herunder administra-
tionen af fællesfonden.
• at overveje og komme med eventuelle forslag vedrørende stifts-
rådets opgaver og rolle.
• at overveje og komme med eventuelle forslag til sammensætning
og valg eller udpegning af det eller de relevante kirkelige organer.
• at beskrive, hvorledes en evt. ny struktur og nye organer skal
spille sammen med allerede eksisterende organer i folkekirken,
herunder i fornødent omfang overveje forenklingsmuligheder
samt foretage et serviceeftersyn af gældende ret.
• at vurdere de økonomiske konsekvenser af udvalgets forslag.
16
Det forudsættes, at udvalgets forslag ikke indebærer offentlige mer-
udgifter.
Afrapportering m.v.
Udvalget kan inddrage særligt sagkyndige i arbejdet, herunder søge
inspiration fra udlandet. Udvalget kan nedsætte underudvalg.
Udvalget skal i foråret 2013 fremlægge udvalgets foreløbige resultater
for regeringen mhp. en efterfølgende bred folkekirkelig og folkelig debat
om de foreløbige resultater.
Udvalget foretager sin endelige afrapportering til Regeringen ultimo
2013.”
1.3 Udvalgets arbejde og arbejdsform
Udvalget har i perioden oktober 2012 til april 2013 holdt 7 dagsmøder
samt to internatmøder af ca. et døgns varighed i henholdsvis Tåstrup og
Vejle.
Professor Jørgen Grønnegård Christensen har dels holdt et oplæg for
udvalget om legitimitetsproblemer i styringen af folkekirken dels udar-
bejdet et notat af 12. marts 2013 til brug for udvalget om styring og
legitimitet i folkekirken.
Udvalgets foreløbige overvejelser blev den 2. maj 2013 offentliggjort i et
debatoplæg.
Udvalget indbød til et debatmøde for alle interesserede i hvert af de 10
stifter samt et debatmøde på Bornholm. Debatmøderne blev afholdt i
løbet af juni samt sidste halvdel af august og første halvdel af september.
Herudover blev debatoplægget sendt til høring til alle menighedsråd,
provstier og stifter samt en række organisationer.
Debatoplægget, debatmøderne og høringen, der afsluttedes ultimo
oktober 2013, dannede grundlag for udvalgets videre arbejde.
Debatoplægget og høring om det er beskrevet i kapitel 5.
På grund af høringsperiodens længde blev udvalgets frist for at foretage
den endelige afrapportering til regeringen forlænget til ultimo marts
2014.
I perioden oktober 2013 til marts 2014 har udvalget i alt afholdt 4 dags-
møder samt 4 internater af godt et døgns varighed, heraf 1 i Vejle og 3 i
København.
Udvalget har afleveret sin betænkning til regeringen ultimo marts 2014.
17
1.4 Udvalgsmedlem Jesper Langballe
Den 15. marts 2014 (et par uger før afslutningen af udvalgets arbejde)
afgik Jesper Langballe ved døden.
Jesper Langballe nåede således ikke at deltage i udvalgets endelige god-
kendelse af denne betænkning.
Jesper Langballe havde dog ved udvalgets møder den 9.-10. januar og
24.-25. februar 2014 klart tilkendegivet sin endelige og definitive
position i forhold til udvalgets overvejelser og forslag. Han tilkendegav
samtidig at ville uddybe og begrunde sin position nærmere i en mindre-
talsudtalelse, som han imidlertid ikke nåede at udarbejde før sin død.
På grundlag af Jesper Langballes udtalelser i udvalget kan hans position
i kort form gengives således:
Den nuværende ordning for folkekirkens styre bør videreføres uændret.
I lyset af grundlovens bestemmelser om folkekirken og den fortsat nære
sammenhæng mellem folk og kirke med sognemenighederne som det
grundlæggende og afgørende element i folkekirken, er det naturligt, at
Folketinget fortsat er lovgivende myndighed for folkekirken, og at
Kirkeministeriet er øverste administrative myndighed. Desuden er det
fortsat en velfungerende ordning, at kirkeministeren har kompetencen
til at beslutte regulering af folkekirkens indre anliggender så som guds-
tjenesteordning m.v., idet denne kompetence, der bygger på en sædva-
ne, udøves med skønsomhed og inddragelse af mange relevante parter i
folkekirken. Hvis der etableres et valgt folkekirkeligt organ, som i et
eller andet omfang kan træffe beslutninger for folkekirken, vil det føre
til en politisering af folkekirken.
18
19
2 Sammenfatning
Udvalget har haft til opgave at komme med forslag til en mere sammen-
hængende og moderne styringsstruktur for folkekirken med en klar
ansvarsfordeling for økonomiske og indholdsmæssige forhold, herunder
indre anliggender.
Udvalgets kommissorium er gengivet i kapitel 1.
Det fremgår af kommissoriet, at udvalget især har skullet beskæftige sig
med folkekirkens styre i forhold til to overordnede temaer: indre anlig-
gender og folkekirkens fælles økonomi.
Udvalget har imidlertid også haft til opgave at beskrive den nuværende
opgavefordeling og de styringsmæssige kompetencer i folkekirken samt
fordele og ulemper ved at bevare disse.
Udvalget fremlægger i denne betænkning sine overvejelser og forslag
vedrørende den fremtidige styring i folkekirken med særligt fokus på
styringen i forhold til folkekirkens fælles økonomi samt indre anliggen-
der.
Udvalgets overvejelser og forslag præsenteres i denne rækkefølge:
• Nuværende opgave- og kompetencefordeling - afsnit 2.1 og kapitel
3
• Forholdet mellem stat og kirke samt kirkestyre i andre lande -
afsnit 2.2 og kapitel 4
• Udvalgets debatoplæg, debatmøder og høringssvar - afsnit 2.3 og
kapitel 5
• Folkekirkens opgave og identitet samt syv pejlemærker - afsnit
2.4 og kapitel 6
• Folkekirkens fælles økonomi og kompetence i forhold til styringen
af den - afsnit 2.5 og kapitel 7
• Folkekirkens fælles anliggender - afsnit 2.6 og kapitel 8
• Indre anliggender og kompetence i forhold til regulering af dem -
afsnit 2.7 og kapitel 9
• Udkast til lovforslag vedrørende henholdsvis folkekirkens fælles
økonomi og indre anliggender - afsnit 2.8 og kapitel 10.
2.1 Nuværende opgave- og kompetencefordeling i
folkekirken
Opgaver og kompetencer i folkekirken er fordelt på fire niveauer: sogn -
provsti - stift – nationalt. Niveauerne og de valgte organer og forvalt-
20
ningsmyndigheder samt de embeder, der findes på hver af dem kan ses i
følgende skema:
Valgte organer og
forvaltningsmyndigheder
Embeder
Sogn
Antal: 2.194
Menighedsråd Præst(er)
Provsti
Antal: 103
Provstiudvalg
Provst
Budgetudvalg
Budgetsamråd
Stift
Antal: 10
Biskop
Biskop
Stiftsøvrighed (biskop og
stiftamtmand)
Stiftsråd
Nationalt
niveau
Ministeren / Kirkeministeriet
Ministeren som
ansættelsesmyndighed
for præster, provster og
biskopper
Budgetfølgegruppen vedr.
fællesfonden / budgetsamråd
Det Mellemkirkelige Råd
Fordelingen af opgaver og kompetencer mellem de fire niveauer og mel-
lem de organer og forvaltningsmyndigheder samt embeder, der findes
på de enkelte niveauer, er udførligt beskrevet i kapitel 3.
Der er desuden i kapitlet en oversigt over de forslag om ændringer i
opgave- og kompetencefordelingen, der er fremlagt i betænkninger i de
seneste år som resultat af arbejdet i forskellige udvalg, og som enten er
blevet gennemført eller stillet i bero. Det drejer sig om forslag i følgende
betænkninger: betænkning 1477 Opgaver i sogn, provsti og stift, der
blev afgivet i 2006, betænkning 1491 Folkekirkens lokale økonomi, der
blev afgivet i 2007, og betænkning 1527 Provstestillingen og provstiets
funktion, der blev afgivet i 2011.
2.1.1 Udvalgets overvejelser om den nuværende opgave- og
kompetencefordeling
Kapitel 3 afsluttes med nogle af udvalgets overvejelser om den nuvæ-
rende opgave- og kompetencefordeling.
Menighedsrådene har en meget stærk position i folkekirken, og den bør
efter udvalgets opfattelse fastholdes, fordi sognet fortsat er den grund-
læggende enhed i folkekirken, og fordi det demokratisk baserede menig-
21
hedsråd i kraft af medlemmernes tilhørsforhold blandt sognets folke-
kirkemedlemmer har gode muligheder for at varetage de lokale kirke-
lige anliggender i bedst mulig overensstemmelse med, hvad der er
medlemmernes ønsker og forventninger.
Udvalget konstaterer, at nogle af de væsentligste argumenter for
etableringen af de nuværende organer og for fordelingen af opgaver og
kompetencer imellem dem har været,
• at folkekirkens medlemmer gennem valgte organer skal have
betydelig kompetence i forhold til beslutninger om de lokale
kirkelige forhold,
• at kompetence skal være placeret så tæt som muligt på det sted,
hvor opgaverne findes og skal løses, og
• at der samtidig skal være sikkerhed for et nødvendigt tilsyn samt
en økonomisk og forvaltningsmæssig koordinering på tværs af
sognegrænserne.
Nogle af udvalgets medlemmer understreger behovet for, at der i et
fortsat udredningsarbejde fokuseres på menighedsråd og stift som
bærende enheder for folkekirken, og mener, at lovfæstede, valgte stifts-
råd og nye lovfæstede, valgte organer bør føre til overvejelser om for-
enkling og en opgaveflytning mellem de nuværende niveauer. Udvalget
har dog ikke fundet anledning til at komme med konkrete forslag.
Udvalget forudsætter, at eventuel indførelse af et folkekirkeligt organ på
nationalt niveau vedrørende indre anliggender samt fælles økonomi og
fælles anliggender ikke vil have betydning for kompetenceforholdene i
sogne, provstier og stifter, men det vil gennem stemmeret give medlem-
mer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd m.fl. indflydelse på for-
valtningen af anliggender på det nationale niveau.
Udvalget henleder opmærksomheden på, at der på forskellige måder er
blevet arbejdet for og fortsat kan arbejdes for at styrke og forenkle
mulighederne for, at menighedsråd kan gå i samarbejde om varetagelse
af opgaver, som de mener at kunne løse bedre i fællesskab end hver for
sig.
I forhold til provstiudvalgene peger udvalget på, at det er nødvendigt
med en instans, der har kompetence til at koordinere den kirkelige
økonomi inden for ligningsområdet, at det er nødvendigt at opretholde
et tilsyn med menighedsrådenes økonomiske forvaltning, og at det - bl.a.
af hensyn til de kulturværdier, der er knyttet til kirker og kirkegårde - er
nødvendigt at opretholde et tilsyn med, at kirker og kirkegårde holdes i
forsvarlig stand.
Udvalget har også drøftet stiftsøvrighedens sammensætning og opgaver
samt stiftsrådenes og Det mellemkirkelige Råds opgaver. Udvalget har
22
ikke fundet anledning til at foreslå ændringer i forhold til disse, men an-
befaler meget, at spørgsmålet om stiftsøvrighedens sammensætning og
opgaver undergives en evaluering og fornyet overvejelse snarest muligt.
2.2 Stat, kirke og kirkestyre i andre lande
Udvalget har til brug for sine overvejelser om folkekirkens styre under-
søgt forholdet mellem stat og kirke samt kirkernes interne beslutnings-
kompetencer i de nordiske lande, Tyskland (repræsenteret ved Nord-
kirche - den evangelisk-lutherske kirke i Nordtyskland), United King-
dom samt Grønland og Færøerne.
Det beskrives udførligt i kapitel 4.
Generelt kan det om forholdet mellem stat og kirke i disse lande siges, at
• I Norge, Island og Sverige har der været tradition for et nært for-
hold mellem statsmagten og de evangelisk-lutherske folkekirker
med staten som lovgiver for kirkerne. I løbet af de seneste ca. 15
år har disse kirker i forskellig grad fået øget selvstændighed.
• I Finland har den evangelisk-lutherske kirke status som "folke-
kirke" og har i mange årtier, men i særlig grad siden en grund-
lovsændring i 1999 haft stor selvstændighed i forhold til staten.
Den eneste begrænsning i dag i kirkens selvstændighed i forhold
til staten er, at kirkeloven, som er kirkens overordnede regelsæt,
skal stadfæstes af rigsdagen. Ændring af kirkeloven kan dog kun
ske på kirkens eget initiativ.
• I Tyskland er stat og kirke adskilt. Kirkerne - heriblandt den evan-
gelisk-lutherske kirke i Nordtyskland ("Nordkirche") - har fuld
selvstændighed. De har dog af staten fået forskellige privilegier,
herunder at de har ret til at opkræve skatter af deres medlemmer,
og at de gejstlige er ligestillet med statslige embedsmænd. De
tyske forbundslande giver desuden i varierende omfang økono-
misk støtte til kirkerne.
• I United Kingdom er der to statskirker: Church of England og
Church of Scotland. Church of England er i begrænset omfang
underlagt, at kirkens lovgivning skal stadfæstes af parlamentet, og
udnævnelse af biskopper stadfæstes af Dronningen efter indstil-
ling fra premierministeren. Church of Scotland har fuld selvstæn-
dighed med hensyn til kirkelig lovgivning og udnævnelse af
embedsmænd.
• I Grønland har Grønlands Selvstyre den lovgivende magt i forhold
til den evangelisk-lutherske kirke, der er folkekirke og under-
støttes af staten (selvstyret) i overensstemmelse med § 4 i
Danmarks Riges Grundlov. Biskoppen varetager den centrale
23
styrelse og administration af kirken. Grønlands Kirke finansieres
af bevillinger fra selvstyret, og præster ansættes af selvstyret.
• På Færøerne er Lagtinget lovgiver for folkekirken. Kirkens indre
anliggender, f.eks. en ny alterbog, reguleres af kirken. De styrende
organer i kirken er: stiftsøvrigheden, der består af biskoppen, et
medlem udpeget af landsstyret og et medlem valgt af menigheds-
rådene, provstiråd med 4 valgte medlemmer og domprovsten som
født og forretningsførende medlem samt et kirkeråd (menigheds-
råd) i hvert sogn. Præster ansættes af landsstyret, og kirken
finansieres dels ved kirkeskat, dels ved tilskud fra landsstyret til
præsteløn.
2.3 Debatoplæg, debatmøder og høringssvar
I overensstemmelse med kommissoriet afleverede udvalget medio april
2013 sine foreløbige resultater til regeringen i form af "Debatoplæg fra
udvalget om en mere sammenhængende og moderne styringsstruktur
for folkekirken".
Debatoplægget blev efter regeringens beslutning offentliggjort den 2.
maj 2013 og i trykt form udsendt til alle menighedsråd, provstiudvalg,
stifter og institutioner i folkekirken samt til en række foreninger, orga-
nisationer, institutioner og myndigheder. I et høringsbrev blev det
oplyst, at der var mulighed for at indsende høringssvar indtil 31. okto-
ber 2013.
Det blev samtidig oplyst, at udvalget ville indbyde til 11 debatmøder - et
i hvert stift samt et på Bornholm.
Debatoplæg, debatmøder og høringssvar beskrives mere udførligt i ka-
pitel 5.
I debatoplægget var der fire hovedafsnit.
Det første handlede om folkekirkens opgave og identitet og seks pejle-
mærker.
Debatoplæggets andet hovedafsnit handlede om folkekirkens indre
anliggender.
Der blev peget på, at den nuværende ordning kan videreføres uændret,
og der blev beskrevet tre mulige modeller for en fremtidig anderledes
styring af indre anliggender:
• Model 1: Lovregulering med udgangspunkt i den nuværende
ordning.
• Model 2: Kirkeråd med begrænset kompetence.
• Model 3: Kirkeråd med udvidet kompetence.
24
Debatoplæggets tredje hovedafsnit beskrev folkekirkens fælles økono-
mi, der udgøres af statens tilskud til folkekirken samt fællesfonden. Det
blev konstateret, at debatoplæggets modeller for mulig fremtidig styring
af den fælles økonomi kunne anvendes uafhængigt af, om statens tilskud
omlægges til bloktilskud.
Der blev peget på, at den nuværende ordning kan videreføres uændret,
og der blev beskrevet fire mulige modeller, samt en variant af den første
model, for en fremtidig anderledes styring af folkekirkens fælles økono-
mi og fælles anliggender:
• Model 1: Lovregulering med udgangspunkt i den nuværende
ordning.
• Model 1 a: Lovregulering og forelæggelse for Folketingets
Finansudvalg.
• Model 2 a: Et folkekirkeligt organ med besluttende kompetence.
• Model 2 b: Enighedsmodel (mellem et folkekirkeligt organ og
ministeren).
• Model 3: Folkekirkens økonomibestyrelse (Et folkekirkeligt organ
med mest mulig kompetence).
Der var i forbindelse med model 2 a en beskrivelse af, hvordan sammen-
sætningen af et folkekirkeligt organ kan være.
Det fjerde hovedafsnit beskrev muligheder for at kombinere modellerne
for styring af henholdsvis indre anliggender og fælles økonomi.
2.3.1 Debatmøder og høringssvar
Udvalget indbød til 11 debatmøder, et i hvert stift samt et på Bornholm.
Formålet med møderne var at inspirere til og understøtte en bred debat
ved at orientere om debatoplægget og give mulighed for spørgsmål og
kommentarer. Der var offentlig adgang til møderne, og de 11 debatmø-
der havde tilsammen ca. 2.200 deltagere.
Ved hvert debatmøde orienterede udvalgets formand om debatoplæg-
gets indhold. Spørgsmål og kommentarer blev besvaret af formanden
eller af andre tilstedeværende medlemmer af udvalget. Medlemmer af
udvalgets sekretariat deltog i møderne og tog til brug for udvalgets
fortsatte arbejde noter vedrørende spørgsmål og debat.
Såvel udvalgets formand som andre medlemmer af udvalget deltog i
perioden maj-oktober 2013 i et betydeligt antal møder, som andre
havde arrangeret med det formål at drøfte debatoplægget. Ved opgø-
relse den 7. november 2013 var der modtaget 671 høringssvar.
Om det nærmere indhold af høringssvarene henvises der til kapitel 5
afsnit 5.3.
25
2.4 Folkekirkens opgave og identitet - og syv
pejlemærker
Udvalget har beskrevet folkekirkens opgave og identitet og i sammen-
hæng hermed syv pejlemærker som en del af grundlaget for overvejel-
serne om, hvordan folkekirkens styre kan være udformet.
Folkekirkens opgave og identitet og de syv pejlemærker er udførligt
beskrevet i kapitel 6.
Folkekirkens opgave som en kristen kirke er at forkynde evangeliet om
Kristus som hele verdens frelser. Dette udgangspunkt er lovgivnings-
mæssigt bestemt i grundloven, der fastlægger, at folkekirken er en
evangelisk-luthersk kirke.
2.4.1 Folkekirken som evangelisk-luthersk kirke
Folkekirken er ifølge de særlige evangelisk-lutherske bekendelses-
skrifter et fællesskab af mennesker, hvor evangeliet bliver forkyndt, og
hvor sakramenterne - dåb og nadver - bliver forvaltet. Det betyder, at
menigheden, som samles om forkyndelsen af evangeliet og om dåb og
nadver, er central i forståelsen af folkekirken. Dette hænger sammen
med Luthers tanker om det almindelige præstedømme.
Der er dog ved siden af det almindelige præstedømme også et særligt
præsteembede med en særlig tjeneste og et særligt ansvar for evange-
liets forkyndelse. Præsten forventes at udføre sin særlige tjeneste i et
tillidsfuldt vekselvirkningsforhold med menigheden. Og når det gælder
folkekirkens styrelse, er der i både menighedsråd, provstiudvalg og
stiftsråd etableret et samvirke mellem lægfolk og gejstlige.
Folkekirken forstås som et rummeligt fællesskab, hvor enhver, der er
døbt, har ret til at være med, og hvor enhver, der er med, har mulighed
for at tage del i et fælles ansvar. Det er formentlig medvirkende til, at et
stort flertal af Danmarks befolkning er med i folkekirken. Den er dermed
også en kulturbærende faktor, der er med til at skabe folkelig sammen-
hæng og fortolkning af livsmening ind i det enkelte menneskes liv og det
danske samfund.
Folkekirken arbejder med sin centrale opgave - at forkynde evangeliet
om Jesus Kristus som verdens frelser - i både ord og handling. Der for-
kyndes ved gudstjenester og kirkelige handlinger. Der forkyndes også
gennem kirkeligt børne- og ungdomsarbejde samt ved kirkehøjskoler og
bibelkredse for voksne. Forkyndelsen kommer desuden til udtryk i
social omsorg ved kirkens diakonale arbejde, i mission samt i oplysning
og kulturel formidling i øvrigt. En del af de mange forskellige aktiviteter
udfoldes i sognemenighedernes regi, ligesom de frie folkekirkelige
26
organisationer også i stor udstrækning varetager en række af disse op-
gaver.
2.4.2 Syv pejlemærker
Folkekirken og folket
Det første pejlemærke handler om folkekirkens forhold til og betydning
for folket.
Kristendommen har haft stor betydning for det danske folk og udvik-
lingen af det danske samfund i mere end 1000 år.
Folkekirken bidrager ved sin bredde og ved, at et meget stort flertal af
alle indbyggere ønsker at gøre brug af folkekirken ved de centrale
begivenheder i livet, samt ved mange lokale, diakonale initiativer til en
folkelig og samfundsmæssig sammenhængskraft.
Folkekirkens betydning for sammenhængskraften afspejles bl.a. i
brugen af folkekirken som samlingssted for alle danskere uanset reli-
giøst tilhørsforhold ved markeringen af visse officielle begivenheder.
Folkekirken indgår også i nogen grad i et samspil med institutioner som
folkeskolen og Danmarks Radio.
Folkekirkens bidrag til sammenhængskraften afspejles også i, at folke-
kirken har ansvaret for sikring og vedligeholdelse af den meget store del
af den danske kulturarv, som udgøres af kirker og deres kulturhistorisk
værdifulde udsmykninger og inventar. Endvidere afspejles det i, at
folkekirken har ansvaret for at sikre, at der er begravelsespladser for
alle, der dør i Danmark, uanset deres religiøse tilhørsforhold. De folke-
kirkelige kirkegårde repræsenterer desuden ligesom kirkerne en væ-
sentlig del af den danske kulturhistorie.
Folkekirkens tilstedeværelse overalt
Det andet pejlemærke handler om folkekirkens tilstedeværelse overalt,
såvel geografisk som på anden måde.
I de 165 år, folkekirken har eksisteret, har det været en grundholdning,
at folkekirkens tilstedeværelse bl.a. sikres gennem den præstelige
betjening med gudstjenester og kirkelige handlinger i sognemenighe-
derne, som er folkekirkens grundenheder og dermed det organisato-
riske fundament.
Der er imidlertid, især i løbet af de seneste ca. 40 år, i stigende omfang
opstået behov for præstelig betjening af menigheder, som er defineret
ud fra særlige grupper, f.eks. studerende, eller i forhold til institutioner
som f.eks. hospitaler og fængsler. Mange mennesker møder kristen
27
forkyndelse i kraft af de frie kirkelige organisationer. I en globaliseret og
international verden påtager folkekirken sig ligeledes sammen med
Danske Sømands- og Udlandskirker et ansvar for at betjene danskere i
udlandet samt dansksindede i Sydslesvig.
Grundholdningen om, at der skal være præster overalt, imødekommes i
første række ved, at præstestillinger primært finansieres af fællesfon-
den og også af staten, så de ikke er afhængige af de enkelte områders
selvstændige økonomiske bæreevne. Dernæst ved at fordelingen af det
samlede antal stillinger mellem de 10 stifter sker på grundlag af en
præstefordelingsmodel og ved, at biskoppen inden for det enkelte stift
sørger for, at såvel sognemenigheder som særlige grupper og institu-
tioner bliver tilgodeset med præstelig betjening.
Der er således tale om et solidaritetsprincip, som bør fastholdes.
Rummelighed og frihed
Det tredje pejlemærke handler om rummelighed og frihed, som er to
karakteristiske træk ved folkekirken.
Disse træk afspejles bl.a. i, at der ikke stilles andre krav til folkekirkens
enkelte medlemmer, end at de skal være døbt, og at de skal være villige
til at betale kirkeskat.
De afspejles også i, at de rammer, som den kirkelige lovgivning sætter,
giver meget store muligheder for, at man lokalt i sognemenighederne
selv kan bestemme, hvordan det kirkelige liv skal udformes.
Endvidere indeholder den kirkelige lovgivning en række frihedsbestem-
melser, bl.a. om sognebåndsløsning, valgmenigheder og om hensyn til
mindretal i en sognemenighed, f.eks. i forbindelse med præsteansæt-
telse og i form af adgang til at holde gudstjenester med en præst, der
tilkaldes udefra.
Det giver mulighed for, at forskellige kirkesyn kan rummes og udfoldes
inden for folkekirken.
Udvalget har i overensstemmelse med sit kommissorium arbejdet ud fra
forudsætningen om, at folkekirkens tradition for rummelighed, friheds-
lovgivning og mindretalshensyn skal videreføres.
2200 menigheder - én folkekirke
Det fjerde pejlemærke handler om folkekirkens enhed.
De enkelte menigheder i folkekirken fremstår som individuelle evange-
lisk-lutherske menigheder. Det betyder dog ikke, at der i Danmark er ca.
2.200 helt selvstændige folkekirker (svarende til antallet af sogne). Selv
om de enkelte menigheder kan være meget forskellige, så er de alligevel
28
bundet sammen på en måde, som gør, at folkekirken kan og må betrag-
tes som én, landsdækkende kirke.
Udvalget vurderer, at der er meget bred opbakning såvel folkeligt som
kirkeligt og politisk til at fastholde folkekirken som en enhed.
Samtidig er folkekirken fortsat i meget stor udstrækning karakteriseret
ved et nærhedsprincip, som også fremmer rummelighed og frihed og
derigennem mangfoldighed. Det har medvirket til, at folkekirken består
af mange små enheder og samtidig er en landsdækkende helhed.
Nærhedsprincippet indebærer i folkekirkens sammenhæng for det
første, at det, der kan løses lokalt, fortsat løses lokalt - enten i det enkel-
te sogn eller i et samarbejde mellem flere sogne. Det indebærer dernæst,
at løsning af opgaver på et fælles (højere) niveau først og fremmest bør
ske i situationer, hvor der i den nære sammenhæng er tilslutning til, at
en opgave kan løses bedre gennem samarbejde på et højere niveau. Der
er dog også opgaver, som efter deres karakter må løses i fællesskab eller
på et højere niveau end det enkelte sogn, herunder for folkekirken som
helhed.
Derfor samarbejdes der i stadigt stigende omfang på tværs af sogne-
grænser. Der ses således en vis udvikling i retning af, at folkekirken på
det lokale niveau i stigende grad opfattes som et fælles anliggende med
provstiet eller stiftet som ramme. Denne udvikling kan i bedste fald
være med til at fastholde og måske endog styrke medlemmernes opbak-
ning til folkekirken på grund af de muligheder, som skabes gennem
samarbejdet, dels i forhold til økonomien, dels i forhold til, hvilke opga-
ver der er menneskelige og økonomiske ressourcer til at tage op. Udvik-
lingen kan dog også bidrage til at svække folkekirken, hvis den inde-
bærer, at afstanden mellem folkekirkens medlemmer og de styrende
organer bliver oplevet som værende for stor.
Enheden eller fællesskabet kommer i forhold til økonomi bl.a. også til
udtryk i, at løn m.v. til præster m.v. samt udgifter til nogle stifts- eller
landsdækkende institutioner og aktiviteter finansieres på et fælles,
centralt niveau.
Præstens uafhængighed
Det femte pejlemærke handler om præstens uafhængighed i udøvelsen
af den pastorale forpligtelse.
Præsternes forkyndelse skal ske ud fra det fælles grundlag, som udgøres
af folkekirkens bekendelsesskrifter. Inden for det fælles grundlag er der
imidlertid, og skal der fortsat være, plads til, at præster er forskellige i
deres forkyndelse og i udøvelsen af deres pastorale virksomhed i øvrigt.
29
Dette har siden 1912 bl.a. været understøttet af, at der i lov om menig-
hedsråd er en bestemmelse om, at præsten i udøvelsen af den pastorale
forpligtelse, herunder sin forkyndelse, sin sjælesorg og sin undervisning,
er uafhængig af menighedsrådet.
Præstens uafhængighed anses under den nuværende ordning desuden
for at være sikret i kraft af, at ansættelsesmyndigheden i forhold til
præster er placeret hos kirkeministeren.
Demokratisk legitimitet
Det sjette pejlemærke handler om demokratisk legitimitet.
Folkekirken er karakteriseret ved en høj grad af magtspredning. Indfly-
delsen i folkekirken er delt mellem forskellige organer, bl.a.: Folketinget,
kirkeministeren, biskopperne, stiftsrådene, provstiudvalgene og menig-
hedsrådene.
Det indebærer, at der er en indbygget afbalancering af magt mellem de
forskellige organer. Der er desuden en afbalancering af magt mellem
lægfolket og gejstligheden. Det kommer bl.a. til udtryk i den forpligtelse,
som de valgte medlemmer af menighedsrådene og præsterne har til at
samvirke om det kirkelige liv i sognet. Det kommer også til udtryk i
sammensætningen af provstiudvalg og stiftsråd, hvor der også er både
læge og gejstlige medlemmer.
Magtspredningen og magtbalancen medvirker til, at der er og kan være
stor frihed i folkekirken.
Menighedsrådene henter deres demokratiske legitimitet fra, at alle
voksne medlemmer af folkekirken har adgang til at deltage i valget af
dem.
Menighedsrådene deltager i samtlige øvrige valg i folkekirken, idet det
er menighedsrådenes læge medlemmer, der vælger de fleste af provsti-
udvalgets og stiftsrådets medlemmer. Menighedsrådene har også stem-
meret ved valg af stiftets biskop.
Valg til provstiudvalg og stiftsråd sker således ved indirekte valg, hvor
de læge medlemmer vælges blandt folkekirkens medlemmer. Det kan
være et demokratisk problem, at valg sker ved indirekte valg, specielt
når interessen for at deltage i menighedsrådsvalget – i hvert fald når
man ser på antallet af afstemningsvalg og stemmeprocenten ved disse –
er forholdsvis beskeden.
Det bør således overvejes, hvordan der kan sikres et eventuelt nyt
folkekirkeligt organ på nationalt niveau en tilstrækkelig demokratisk
legitimitet.
30
Nært forhold mellem staten og folkekirken
Det syvende pejlemærke er, at der fortsat skal være et nært forhold mel-
lem staten og folkekirken.
Staten og den evangelisk-lutherske kirke har været tæt forbundne siden
reformationen i 1536.
Med grundloven af 1849 blev der indført religionsfrihed, jf. grundlovens
§ 67, men der blev ikke indført religionslighed eller ligestilling af tros-
samfund. Traditionen for et nært forhold mellem staten og den evange-
lisk-lutherske kirke blev videreført, om end på et ændret grundlag, med
grundlovens § 4, der fastslår, at den evangelisk-lutherske kirke er den
danske folkekirke og understøttes som sådan af staten, og med grund-
lovens § 66, der bestemmer, at folkekirkens forfatning ordnes ved lov.
Regeringen og de politiske partier, som har tilsluttet sig nedsættelsen af
udvalget, har understreget, at udvalgets overvejelser skal ske med re-
spekt af folkekirkens grundlovssikrede særstilling.
2.5 Folkekirkens fælles økonomi
Folkekirkens samlede økonomi består af den fælles økonomi, som ud-
gøres af fællesfonden og statens tilskud til folkekirken, samt den lokale
økonomi, det vil sige kirkekasserne og provstiudvalgskasserne.
I kapitel 7 er der først et overblik over folkekirkens samlede økonomi. I
2012, som er det seneste år, for hvilket der foreligger regnskabstal for
de lokale kirkelige udgifter, var de samlede folkekirkelige udgifter 7.791
mio. kr.
Derefter er der i kapitlet en udførlig beskrivelse af statens tilskud til
folkekirken, herunder lovgrundlaget og kompetencen i forhold til fast-
sættelsen og administrationen af tilskuddet, samt en beskrivelse af
tidligere overvejelser om omlægning af statens tilskud til et bloktilskud.
Videre er der en udførlig beskrivelse af fællesfonden, herunder lov-
grundlaget og kompetencen i forhold til fastsættelse af fællesfondens
budget og landskirkeskatten samt en omtale af den rådgivende budget-
følgegruppe.
Dernæst er der en beskrivelse af samspillet mellem fastsættelse af
statens tilskud til folkekirken og fastsættelse af landskirkeskatten.
Efter disse beskrivende afsnit gøres der rede for udvalgets overvejelser
om statens tilskud, herunder om omlægning til et bloktilskud.
Videre gøres der rede for udvalgets overvejelser om fremtidig styring af
fællesfonden og fælles anliggender.
31
Kapitlet afsluttes med udvalgets forslag vedrørende fremtidig styring.
2.5.1 Statens tilskud
Statens økonomiske støtte til folkekirken udspringer af bestemmelsen i
grundlovens § 4, der siger, at folkekirken understøttes af staten.
I de første årtier efter grundloven var den økonomiske del af statens
støtte dog af begrænset omfang. Det skyldtes, at folkekirken stort set
kunne finansieres af sine egne indtægtskilder. Efter år 1900 svandt
folkekirkens mulighed for "selvfinansiering" ind. Derfor skete der i
årene omkring 1920 en markant forøgelse af statens tilskud til folke-
kirken i form af tilskud til løn og pension til præster.
I årenes løb er der flere gange sket ændringer i fordelingsmønstret
mellem henholdsvis statens tilskud til løn og pension til præster og
provster og folkekirkens egen andel af præstelønnen, der betales af
fællesfonden.
Efter de seneste ændringer dækker statens tilskud 40 procent af lønnen
til 1892,8 præstestillinger, og staten betaler fuldt ud tjenestemands-
pension vedrørende præster og provster. Fællesfonden kan fuldt ud
finansiere præstestillinger ud over de stillinger, som staten yder tilskud
til.
Staten yder desuden ved bevilling på finansloven tilskud til forskellige
folkekirkelige formål.
Statens bevillinger vedrørende folkekirken i 2014 fremgår af den i
kapitel 7, afsnit 7.2.2, gengivne tabel ”Statens bevillinger til folkekirken
2014 (nettoudgift)”.
2.5.1.1 Lovgrundlaget for statens tilskud til folkekirken
Ud over grundlovens § 4 er lovgrundlaget for statens økonomiske støtte
til folkekirken § 20 i lov om folkekirkens økonomi samt Finanslovens §
22 Kirkeministeriet og Finanslovens § 36 Pensionsvæsenet, hvori indgår
pension til folkekirkens præster og provster samt Pensionskassen af
1950 for forskellige private kirkelige institutioner.
I henhold til økonomilovens § 20 afholder statskassen lønninger, pens-
ioner og andre ydelser til biskopperne, pensioner og efterindtægt til
provster og præster samt udgifterne ved den kirkelige betjening af
Christiansø og Hirsholmene. Endvidere yder statskassen et årligt tilskud
til fællesfonden på 40 pct. af fællesfondens udgifter til lønninger til
præster og provster svarende til 1.892,8 årsværk. Præstestillinger
herudover finansieres fuldt ud af fællesfonden eller af lokale kirkelige
midler. Endelig udreder statskassen et tilskud på mindst 14 mio. kr.
32
årligt, til restaurering af kirker og af kirkers historiske inventar samt
særligt bevaringsværdige gravminder.
2.5.1.2 Kompetence i forhold til statens tilskud
Kompetencen i forhold til statens bevillinger til folkekirken udøves dels
af Folketinget, dels af regeringen og her primært af kirkeministeren.
Folketinget har kompetencen til at fastsætte arten og omfanget af sta-
tens tilskud til folkekirken. Det sker gennem lov om folkekirkens økono-
mi og med vedtagelse af finansloven.
Regeringen udøver kompetence i forhold til statens bevillinger til folke-
kirken, dels ved at Finansministeren (vedrørende § 22 Kirkeministeriet)
på grundlag af et tæt samarbejde mellem Finansministeriet og Kirke-
ministeriet udarbejder og i Folketinget fremsætter forslag til finanslov,
dels ved at kirkeministeren administrerer finanslovens bevillinger til
folkekirken, hvilket bl.a. indebærer, at kirkeministeren har kompetence
til og ansvar for at foretage den nærmere fordeling af den bundne
bevilling til præsteløn; se herved nærmere kapitel 7, afsnit 7.2.3.
2.5.1.3 Tidligere overvejelser om omlægning af statens tilskud til
bloktilskud
Spørgsmålet om omlægning til bloktilskud har i de senere år været
behandlet i to udvalgsbetænkninger, senest i betænkning 1511 (2009)
Omlægning af statens tilskud til folkekirken til bloktilskud.
I betænkning 1511 fremlagde udvalget mulige modeller for omlægning
til bloktilskud. De folkekirkelige repræsentanter i udvalget anbefalede
dog, at den hidtidige ordning for statens tilskud blev videreført uændret.
Efter offentliggørelse af betænkningen og en bred høring besluttede den
daværende regering, at der ikke skulle arbejdes videre med en omlæg-
ning af statens tilskud.
En nærmere omtale af modellerne i betænkning 1511 og det daværende
udvalgs overvejelser findes i kapitel 7, afsnit 7.2.4.
2.5.2 Fællesfonden
Fællesfonden blev etableret i 1919 med henblik på, at den skulle dække
en del af udgifterne til løn og pension til præster og provster. Det blev
samtidig besluttet, at medlemmer af folkekirken skulle betale en kirke-
skat (landskirkeskat) til den.
33
Indtil 1986 kunne der af fællesfonden ud over løn og pension til præster
stort set kun anvendes et begrænset beløb som tilskud til nedsættelse af
den kirkelige ligning i økonomisk svage kommuner (udligningstilskud).
Med lov om folkekirkens økonomi fra 1986 blev fællesfonden tillagt fle-
re udgiftsområder, bl.a. at dække udgifterne ved bispeembedernes og
stiftsøvrighedernes kontorhold og ejendomme. Fællesfonden er ved
senere lovændringer blevet tillagt yderligere udgiftsområder.
Fællesfondens primære udgiftsområde er dog fortsat at dække folkekir-
kens egen del af lønnen til præster og provster.
Fællesfondens primære indtægtskilde, landskirkeskatten, er i 2014 fast-
sat til 1107,2 mio. kr.
Fællesfondens udgifter i 2014 fremgår af den i kapitel 7, afsnit 7.3.2 gen-
givne tabel herom.
2.5.2.1 Lovgrundlag og kompetence vedrørende fællesfonden
Det nuværende lovgrundlag for fællesfonden er kapitel 2 (§§ 10-17) i
økonomiloven. Ministeren har desuden med hjemmel i lovens § 10
udstedt en bekendtgørelse om fællesfondens budget og regnskab m.v.
Lovens § 10 definerer fællesfonden som "folkekirkens fælleskasse" og
fastslår, at "fællesfonden bestyres (dvs. administreres eller forvaltes) af
biskopperne og af et administrativt fællesskab efter bestemmelser
fastsat af kirkeministeren og under ansvar over for kirkeministeren".
Lovens § 11-14 indeholder nærmere bestemmelser om fællesfondens
indtægter og udgifter (se herom nærmere kapitel 7, afsnit 7.3.1).
I § 15 fastslås det bl.a., at landskirkeskattens størrelse fastsættes af
kirkeministeren; endvidere at kirkeministeren fastsætter fællesfondens
budget, og at der ikke kan budgetteres med samlede udgifter, der er
større end indtægterne fra landskirkeskatten, andre indtægter samt
eventuelt videreført overskud fra tidligere år.
Kirkeministeren har således kompetencen til, at
• fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens for-
skellige udgiftsområder.
• fastsætte det beløb, der ud over statens tilskud af fællesfonden
skal anvendes til løn og andre udgifter i forbindelse med præster
og provster. Beløbet skal dog fastsættes i sammenhæng med det
beløb, der på finansloven er bevilget som statens andel af løn til
præster.
• fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præsteløn mel-
lem de 10 stifter.
34
• fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, der
finansieres helt eller delvis af fællesfonden.
• fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som udlig-
ningstilskud, samt fordelingen af det mellem kommunerne (lig-
ningsområderne).
• fastsætte landskirkeskattens størrelse.
Siden 2002 har repræsentanter for de folkekirkelige myndigheder været
inddraget ved en budgetfølgegruppe, der følger budgetudarbejdelsen og
rådgiver ministeren og ministeriet.
Budgetfølgegruppen består af en biskop, en stiftskontorchef, et medlem
udpeget efter indstilling fra Landsforeningen af Menighedsråd, et med-
lem udpeget efter indstilling fra Danmarks Provsteforening og en repræ-
sentant fra Kirkeministeriet. Endvidere afholder budgetfølgegruppen
årligt et eller to budgetsamråd med deltagelse af en læg repræsentant
for hvert stift valgt af stiftsrådet samt én observatør fra Den danske
Præsteforening og én observatør indstillet i fællesskab af kirkefunktio-
nærernes faglige organisationer. I budgetsamrådets drøftes fællesfon-
dens årlige regnskab samt spørgsmål om prioritering af fællesfondens
udgifter.
Kirkeministerens fordeling af de samlede bevillinger til præsteløn mel-
lem de 10 stifter er traditionelt blevet udøvet efter drøftelse mellem
ministeren og biskopperne. Siden 2009 er fordelingens sket på grundlag
af en beregningsmodel, baseret på 6 kriterier: 1. antal medlemmer af
folkekirken, 2. antal kirker, 3. antal kirkelige handlinger, 4. forpligtelse i
forhold til ikke-medlemmer, 5. særlige vilkår i de enkelte stifter samt 6.
stillinger til betjening af stiftsoverskridende menigheder.
Det er biskoppen, der har kompetencen til at fordele stiftets bevilling til
præsteløn inden for stiftet. Det er således biskoppen, der fastlægger
placeringen af præstestillinger i stiftet.
2.5.2.2 Samspil mellem fastsættelsen af statens tilskud og
landskirkeskatten
Statens tilskud til folkekirken fastsættes på den årlige finanslov på bag-
grund af de bestemmelser om statens tilskud, der findes i lov om folke-
kirkens økonomi § 20. Finansloven vedtages normalt primo december i
året forud for budgetåret.
Landskirkeskattens størrelse bliver imidlertid "låst" ca. to måneder tid-
ligere, idet landskirkeskatten sammen med den lokale kirkelige ligning
indgår i den fastsættelse af kirkeskatteprocenten, der skal være sket
senest den 15. oktober.
35
Hvis Folketinget i forbindelse med vedtagelsen af finansloven beslutter,
at statens tilskud til folkekirken skal reduceres i det kommende år, og
hvis reduktionen vedrører tilskud til præsteløn, vil det indebære, at
kirkeministeren skal reducere fællesfondens udgifter, medmindre der
fra tidligere år er et videreført overskud, der kan anvendes.
2.5.3 Udvalgets overvejelser om statens tilskud, herunder
om omlægning til bloktilskud
Statens økonomiske støtte kan, som det har været tilfældet i næsten 100
år, ydes primært som tilskud til løn og pension til præster og provster.
At støtten er øremærket til dette formål anses af nogle, heriblandt nogle
af udvalgets medlemmer, som naturligt set i lyset af, at forkyndelsen er
et kerneanliggende i en evangelisk-luthersk kirke som folkekirken samt
i lyset af kristendommens meget centrale betydning i Danmark både
historisk og aktuelt.
At statens støtte er udformet som tilskud til løn til et antal præstestil-
linger, der er fastsat ved lov, anses desuden af nogle, heriblandt nogle af
udvalgets medlemmer, for at medvirke til at fastholde statens støtte på
et stabilt niveau.
Statens økonomiske støtte til folkekirken kan imidlertid også ydes som
et bloktilskud, der ikke er knyttet til løn til præster.
At støtten udformes som et generelt bloktilskud eller som øremærket
bloktilskud i forbindelse med bestemte opgaver, der ikke er af forkyn-
delsesmæssig karakter, anses af nogle, heriblandt nogle af udvalgets
medlemmer, som naturligt set i lyset af, at alle borgere bidrager til sta-
tens støtte til folkekirken uanset religiøst tilhørsforhold.
Fortalere for dette finder det naturligt, at folkekirkens medlemmer selv
via kirkeskatten finansierer forkyndelsen, men finder det samtidig rime-
ligt, at staten, og dermed alle borgere uanset religiøst tilhørsforhold bi-
drager til at dække folkekirkens udgifter til varetagelse af opgaver, der
har værdi og betydning for samfundet som helhed og for alle borgere
uanset religiøst tilhørsforhold.
Et flertal af udvalgets medlemmer er af den opfattelse, at et bloktilskud i
givet fald bør ydes som et generelt tilskud, således at der ikke i lovgiv-
ningen er specifikke angivelser af, hvordan bloktilskuddet skal anven-
des.
Det er desuden flertallets opfattelse, at et bloktilskud i givet fald bør
overføres til fællesfonden, og at anvendelsen af bloktilskuddet skal
besluttes i sammenhæng med prioriteringen og fastsættelsen af fælles-
fondens budget.
36
Et bloktilskud kan således begrundes og ses i sammenhæng med, at
folkekirken via medlemmernes kirkeskat finansierer varetagelse af
samfundsrelevante opgaver, som folkekirken uanset en omlægning til
bloktilskud eller ej fortsat vil have ansvar for.
Det er endvidere flertallets opfattelse, at nogle af statens nuværende
udgifter eller tilskud må anses for at være knyttet til decideret statslige
forpligtelser, og at disse udgifter eller tilskud derfor ikke bør indgå i
beregningen af et bloktilskud til folkekirken, men fastholdes som sær-
skilte bevillinger på finansloven (se nærmere kapitel 7, afsnit 7.4.1). Det
drejer sig om bevillinger, som på finansloven for 2014 udgør en samlet
nettoudgift på 250 mio. kr. Et bloktilskud bør derfor i givet fald alene
erstatte øremærkede bevillinger, der på finansloven for 2014 samlet
beløber sig til 510,6 mio. kr.
Et mindretal af udvalgets medlemmer har den opfattelse, at den nuvæ-
rende ordning med statstilskud til præsters løn og pension tydeliggør
det nære forhold mellem stat og kirke. En omlægning til bloktilskud vil
ikke ændre ved, at staten fortsat vil bidrage til en evangelisk-luthersk
kirke, hvis kerneopgave er forkyndelse af det kristne evangelium. Det er
derfor mere reelt og gennemskueligt at fastholde statens støtte som et
direkte tilskud til aflønning af præster frem for at kanalisere statens
tilskud til andre områder af den folkekirkelige økonomi, hvorfra der så
frigøres midler til forkyndelse.
Mindretallet peger desuden på, at folkekirkens præster udfører et om-
fattende arbejde, der rækker længere ud end forkyndelse og betjening af
folkekirkens medlemmer. Tilskud til præsteløn kan desuden bidrage til
at fastholde omfanget af statens støtte på et stabilt niveau. En omlæg-
ning kan risikere at gøre antallet af præstestillinger til genstand for
løbende forhandling og dermed svække fastholdelse af folkekirkens
tilstedeværelse overalt.
Et andet mindretal ønsker ikke at tage stilling til, om statens tilskud skal
omlægges til et bloktilskud eller ej, jf. afsnit 2.5.5.3,, men tilkendegiver,
at hvis der skal ske en sådan omlægning, er det en afgørende forudsæt-
ning, at der etableres et demokratisk valgt organ i folkekirken til at
modtage bloktilskuddet.
Udvalget har - i lighed med tidligere udvalg om bloktilskud - overvejet,
hvorvidt en omlægning til bloktilskud vil eller bør have konsekvenser i
forhold til ansættelse af præster og provster.
Præster og provster har under de gældende regler kirkeministeren som
ansættelsesmyndighed.
Den fælles og centrale ansættelsesmyndighed for præster anses bredt
for at bidrage til at sikre præstens uafhængighed af menighedsrådet i
37
udøvelsen af den pastorale virksomhed. Den centrale ansættelsesmyn-
dighed bidrager også til at sikre, at præster har ensartede ansættelses-
vilkår, uanset hvor i folkekirken de er ansat.
Der er i udvalget enighed om, at den fælles og centrale ansættelsesmyn-
dighed for præster bør fastholdes, uanset om der gennemføres en om-
lægning af statens tilskud til folkekirken eller ej.
Udvalgets anbefalinger vedrørende bloktilskud beskrives nedenfor i
afsnit 2.5.5 samt mere uddybet i kapitel 7, afsnit 7.5.1.
2.5.4 Udvalgets overvejelser om fælles økonomi og fælles
anliggender
Det har i nogle år i såvel folkekirkelige som politiske kredse været
diskuteret, om det kan anses for tidssvarende, at kirkeministeren
formelt set har enekompetence i forhold til fastsættelse af det beløb,
som folkekirkens medlemmer skal betale i landskirkeskat, samt i for-
hold til prioritering og fastsættelse af fællesfondens budget.
Kirkeministerens kompetence i forhold til fællesfonden indebærer, at
det også formelt er kirkeministeren, som har kompetence til at beslutte,
hvilke opgaver der skal varetages som fælles anliggender for folkekirken
ud over de fælles anliggender, der er bestemt ved lov. Kirkeministerens
kompetence i forhold til fælles anliggender er begrundet i, at disse
finansieres af fællesfonden.
Den nuværende ordning anses af nogle, heriblandt nogle af udvalgets
medlemmer, for at være velfungerende og for at være tilstrækkeligt
demokratisk legitimeret i og med, at kirkeministeren står til ansvar over
for Folketinget.
Andre, heriblandt et flertal af udvalgets medlemmer, er af den opfattel-
se, at en tidssvarende og sagligt mere hensigtsmæssig ordning må inde-
bære, at et demokratisk baseret folkekirkeligt organ helt eller delvis
overtager kirkeministerens kompetencer på disse områder. Det gælder i
forhold til at prioritere og fastsætte fællesfondens budget samt lands-
kirkeskattens størrelse og dermed også kompetencen til at beslutte og
prioritere opgaver, der skal varetages som fælles anliggender.
Der har i udvalget været drøftet forskellige grader af et folkekirkeligt
organs overtagelse af kompetence fra ministeren.
I forhold til udvalgets debatoplæg, der indeholdt en række modeller (jf.
kapitel 5, afsnit 5.1), har udvalget i sine endelige overvejelser koncen-
treret sig om to muligheder: enten en videreførelse af den nuværende
ordning med begrænset ændring i form af lovfæstelse af budgetfølge-
gruppen der foreslås sammensat ved demokratisk valg, eller en mere
38
vidtgående ændring, hvorefter kompetencen i forhold til fællesfonden,
landskirkeskatten og fælles anliggender deles mellem kirkeministeren
og et nyt, demokratisk baseret folkekirkeligt organ.
Udvalget har i forhold til den mere vidtgående ændring overvejet de to
modeller, der i udvalgets debatoplæg var opstillet som model 2 a Et
folkekirkeligt organ med besluttende kompetence og model 2 b Enig-
hedsmodel, der forudsatte enighed mellem et folkekirkeligt organ og
kirkeministeren.
Under udvalgets drøftelser efter høringsfasen har Finansministeriets
repræsentant i udvalget udtrykt alvorlig og principiel betænkelighed
over for enighedsmodellen. Et krav om delt ansvar gennem enighed med
folkekirkeligt organ vil begrænse ministeren afgørende i de politiske
forhandlinger, herunder ministerens bidrag til arbejdet med finans-
loven. Desuden er modellen uklar i samspillet mellem organets ansvar
og ministerens ansvar, Hertil kommer, at det i praksis ikke vil være
muligt som foreslået i modellen at videreføre fællesfondens budget
uændret i tilfælde af, at der ikke kan opnås enighed mellem kirkemini-
steren og et folkekirkeligt organ.
Udvalgets endelige overvejelser har derfor med udgangspunkt i debat-
oplæggets model 2 a været koncentreret om en model, hvor kirkemini-
sterens og dermed statens indflydelse baseres på, at der af ministeren
fastsættes retningslinjer, der beskriver nogle forhold eller kriterier, som
et folkekirkeligt organ skal tage hensyn til i sine overvejelser og beslut-
ninger vedrørende fællesfondens budget, landskirkeskatten og fælles
anliggender.
Sådanne retningslinjer kan bl.a. sigte på at sikre en ansvarlig udvikling i
fællesfondens samlede budget og landskirkeskatten. De kan også sigte
på fortsat at sikre præstelig betjening i rimeligt omfang overalt i folke-
kirken. Endvidere kan retningslinjer bl.a. sigte på at sikre den fortsatte
eksistens af en udligningsordning, der er til gunst for økonomisk sva-
gere stillede områder i folkekirken samt sikre understøttelse af uddan-
nelse og videreuddannelse af præster og kirkefunktionærer. Såfremt der
ikke sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud, bortfalder
behovet for, at ministeren fastsætter retningslinjer vedrørende sikring
af præstelig betjening overalt i landet.
Udvalget har desuden overvejet, hvordan et nyt folkekirkeligt organ
vedr. fælles økonomi og fælles anliggender kan sammensættes. Det har i
overvejelserne om dette været centralt, at der bør være et samspil eller
samvirke mellem læge og gejstlige medlemmer, der svarer til det, som
kendes fra de eksisterende valgte organer i folkekirken: menighedsråd,
provstiudvalg og stiftsråd. Der er desuden i overvejelserne lagt afgøren-
de vægt på, at der skal være en bred geografisk repræsentation, men at
39
det samtidig skal være muligt i et rimeligt omfang at få tilgodeset teolo-
giske og/eller kirkepolitiske mindretal.
Udvalgets anbefalinger vedrørende fremtidig styring af fællesfonden og
fælles anliggender beskrives nedenfor i afsnit 2.5.6 samt mere uddybet i
kapitel 7, afsnit 7.5.2.
2.5.5 Anbefalinger om omlægning af statens tilskud til
bloktilskud
Udvalgets medlemmer er delte i spørgsmålet om omlægning af statens
tilskud til folkekirken til bloktilskud.
I det følgende gøres der først rede for flertallets og dernæst for mindre-
tallenes anbefalinger.
De tre statslige repræsentanter i udvalget (Henrik Nepper-Christensen,
Kristian Korfits Nielsen og Sune Thvilum-Kannegaard) indtager ikke
standpunkter i forhold til de fremlagte løsningsforslag.
Jesper Langballe, der afgik ved døden den 15. marts 2014, havde ved
møder i udvalget i januar og februar klart tilkendegivet, at han ønskede
den nuværende ordning videreført uændret, jf. afsnit 1.4.
2.5.5.1 Flertallets anbefaling
Et flertal, der omfatter 11 af udvalgets medlemmer (Jens Andersen, Paw
Kingo Andersen, Helle Christiansen, Hans Gammeltoft-Hansen, Helga
Kolby Kristiansen, Kurt E. Larsen, Karsten Nissen, Inge Lise Pedersen,
Peter Skov-Jakobsen, Karen Sundbøll og Preben Juul Sørensen), anbe-
faler, at statens tilskud til folkekirken omlægges til et ikke-øremærket
bloktilskud, der udbetales til fællesfonden, hvorefter anvendelsen af det
disponeres i sammenhæng med øvrige fælles indtægter.
Flertallet anbefaler, at den del af statens bevillinger vedrørende folke-
kirken, der må anses for decideret statslige forpligtelser, og som i 2014
tilsammen udgør 250 mio. kr., fastholdes som øremærkede statslige
bevillinger på finansloven, således at et bloktilskud alene kommer til at
omfatte den del af de statslige bevillinger, der kan anses for at være
knyttet til naturlige folkekirkelige forpligtelser. Disse bevillinger udgør i
2014 i alt 510,6 mio. kr.,
For flertallet er det en forudsætning for omlægning til bloktilskud, at der
etableres et demokratisk baseret folkekirkeligt organ, Folkekirkens
Fællesudvalg, som tillægges kompetence til at fastsætte fællesfondens
budget og landskirkeskattens størrelse og prioritere fælles anliggender
40
efter retningslinjer, der er fastsat af kirkeministeren, jf. nedenfor i afsnit
2.5.6 samt i kapitel 7, afsnit 7.5.2.
2.5.5.2 Et mindretals anbefaling
Et mindretal på fire medlemmer (Per Bucholdt Andreasen, Ulla Morre
Bidstrup, Charlotte Dyremose og Britta Schall Holberg) anbefaler, at sta-
tens støtte til folkekirken videreføres uændret som et tilskud, der først
og fremmest er øremærket til løn og pension til præster og provster.
Denne ordning tydeliggør det nære forhold mellem stat og kirke. Der
har siden 1919 være tradition for, at staten som en naturlig følge af
folkekirkens særstilling bidrager til aflønning af præster og provster. En
omlægning til bloktilskud vil ikke ændre ved, at staten fortsat vil bidrage
til en evangelisk-luthersk kirke, hvis kerneopgave er forkyndelse af det
kristne evangelium. Det er derfor mere reelt og gennemskueligt at fast-
holde statens støtte som et direkte tilskud til aflønning af præster frem
for at kanalisere statens tilskud til andre områder af den folkekirkelige
økonomi, hvorfra der så frigøres midler til forkyndelse.
En omlægning kan risikere at gøre antallet af præstestillinger til gen-
stand for løbende forhandling og dermed svække fastholdelse af folke-
kirkens tilstedeværelse overalt.
Den hidtidige ordning har endelig vist sig enkel og gennemskuelig, både
fordi den medfører, at præsterne er ansat og aflønnet på ét og samme
sted, og fordi den ikke udløser de øgede indrapporteringskrav, som en
omlægning til et bloktilskud rejser bekymring for hos denne del af ud-
valget.
Dette mindretal lægger i øvrigt afgørende vægt på, at det hidtidige
minimumsantal af præstestillinger (1892,8 årsværk) fastholdes i de af
ministeren fastsatte retningslinjer, såfremt der – mod mindretallets
anbefaling – sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud.
2.5.5.3 Et andet mindretals anbefaling
Et mindretal (Lisbet Christoffersen) ønsker ikke at tage stilling til, om
statens tilskud skal omlægges til et bloktilskud eller ej, men tilkende-
giver, at hvis der skal ske en sådan omlægning, er det en afgørende
forudsætning, at der etableres et demokratisk valgt organ i folkekirken
til at modtage bloktilskuddet.
Mindretallet finder på denne baggrund, at et minimum på 1892,8 præ-
stestillinger fortsat i en overskuelig fremtid og inden for rammerne af et
medlemstal, der nogenlunde svarer til det nuværende, må sikres i
folkekirken f.eks. gennem de af ministeren fastsatte retningslinjer.
41
2.5.6 Anbefalinger om kompetence i forhold til fælles
økonomi og fælles anliggender
Udvalgets medlemmer er delte i spørgsmålet om, hvem der skal have
kompetence i forhold til fælles økonomi og fælles anliggender.
I det følgende gøres der først rede for flertallets og dernæst for mindre-
tallenes anbefalinger.
De tre statslige repræsentanter i udvalget (Henrik Nepper-Christensen,
Kristian Korfits Nielsen og Sune Thvilum-Kannegaard) indtager ikke
standpunkter i forhold til de fremlagte løsningsforslag.
Jesper Langballe, der afgik ved døden den 15. marts 2014, havde ved
møder i udvalget i januar og februar klart tilkendegivet, at han ønskede
den nuværende ordning videreført uændret, jf. afsnit 1.4.
2.5.6.1 Flertallets anbefaling
Et flertal på 13 af udvalgets medlemmer (Jens Andersen, Paw Kingo
Andersen, Per Bucholdt Andreasen, Ulla Morre Bistrup, Helle Chri-
stiansen, Hans Gammeltoft-Hansen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt E.
Larsen, Karsten Nissen, Inge Lise Pedersen, Peter Skov-Jakobsen, Karen
Sundbøll og Preben Juul Sørensen) anbefaler, at der ved ændring af lov
om folkekirkens økonomi oprettes et demokratisk baseret folkekirkeligt
organ, Folkekirkens Fællesudvalg, som tillægges kompetence vedrø-
rende folkekirkens fælles økonomi og fælles anliggender.
Flertallets forslag er detaljeret udformet i "Udkast til Forslag til Lov om
ændring af lov om folkekirkens økonomi (Folkekirkens Fællesudvalg)",
der er gengivet i kapitel 10.
Folkekirkens Fællesudvalg sammensættes, så der er en overvægt af læge
medlemmer i udvalget. Det foreslås således, at fællesudvalget får følgen-
de sammensætning:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i et stift har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd
samt repræsentanter for valgmenigheder, der har hjemsted i
stiftet.
2) 4 læge medlemmer valgt ved forholdstalsvalg på landsplan.
Valgbare er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd i
folkekirken samt repræsentanter for valgmenigheder.
3) 3 præster, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper. Præster ansat i valgmenigheder
har valgret men er ikke valgbare.
42
4) 2 provster, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
5) 2 biskopper, der vælges af biskopperne.
6) 2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren efter forhandling
med undervisningsministeren og kulturministeren.
7) 3 læge medlemmer, der udpeges af de frie folkekirkelige organisa-
tioner, og repræsenterer diakoni, mission og det folkekirkelige
børne- og ungdomsarbejde.
8) 2 observatører, der udpeges af folkekirkens personaleorganisa-
tioner, således at kirkemusikernes personaleorganisationer
udpeger 1 observatør, og de øvrige personaleorganisationer
udpeger 1 observatør.
Funktionsperioden er fire år, og fællesudvalget vælges året efter ordi-
nært valg til menighedsråd.
Folkekirkens Fællesudvalg sekretariatsbetjenes af Kirkeministeriet.
Forslaget indebærer, at kompetencen til at fastlægge fællesfondens
budget og landskirkeskattens størrelse flyttes fra ministeren til Folke-
kirkens Fællesudvalg. Fællesudvalget aflægger regnskab for fælles-
fonden, og regnskabet revideres som i dag af Rigsrevisionen. Fællesud-
valget får samtidig mulighed for at prioritere fælles anliggender. Fæl-
lesudvalgets kompetence udøves efter retningslinjer fastsat af kirke-
ministeren.
Forslaget indebærer, at der skabes større klarhed om beslutningsgrund-
laget, at legitimiteten bag udskrivning og anvendelse af landskirkeskat-
ten øges, ligesom den folkekirkelige indflydelse på den fælles økonomi
øges. Ministerens rolle ændres således, at ministeren fremover fastsæt-
ter visse rammer for forvaltningen af fællesfonden, mens den løbende
prioritering flyttes til fællesudvalget.
Ministeren kan ikke ændre Folkekirkens Fællesudvalgs beslutninger om
økonomi og fælles anliggender, så længe de falder inden for de af mini-
steren fastsatte retningslinjer. Ministeren kan til enhver tid ændre ret-
ningslinjerne fremadrettet.
Der lægges i bemærkningerne til forslaget op til, at ministeren ved fast-
sættelsen af disse retningslinjer skal understøtte folkekirkens vareta-
gelse af de samfundsmæssige og kulturelle opgaver og - såfrem der sker
en omlægning af statens tilskud til bloktilskud - sikre, at folkekirkens
landsdækkende forpligtelse til præstelig betjening opretholdes med de
tilpasninger, som den demografiske udvikling tilsiger.
Ministeren kan f.eks. fastsætte retningslinjer vedrørende fordeling af
præstestillinger, udviklingen i landskirkeskattens størrelse, udviklingen
af fællesfondens udgifter, udligningsordningen, understøttelse af uddan-
nelse samt efter- og videreuddannelse af folkekirkens præster og kirke-
43
funktionærer, tilskud til kirkelig betjening af danskere i udlandet samt
det mellemkirkelige arbejde; se nærmere kapitel 7, afsnit 7.5.2.1. Så-
fremt statens tilskud omlægges til bloktilskud, forventes ministeren
endvidere at fastsætte retningslinjer om antallet af præstestillinger.
I retningslinjerne vil også kunne indgå principper for udviklingen i
fællesfondens udgifter og landskirkeskatten. Det forudsættes, at kirke-
ministeren ikke ved fastsættelsen af retningslinjerne fastsætter ind-
holdsmæssige begrænsninger for specifikke fælles anliggender. Fælles
anliggender er initiativer, som fællesudvalget af forskellige grunde
vurderer, at det vil være relevant eller nødvendigt at varetage på
nationalt niveau.
Forslaget vil således betyde, at det vil være Folkekirkens Fællesudvalg,
som inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer - samt bestem-
melsen i økonomilovens § 15, stk. 2, hvorefter der ikke kan budgetteres
med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra landskirke-
skatten, andre indtægter samt eventuelt videreførte overskud fra tidli-
gere år – har kompetence til:
• at fastsætte landskirkeskattens størrelse
• at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens
forskellige udgiftsområder, herunder de fælles anliggender,
• at fastsætte det beløb, der af fællesfonden skal anvendes til løn,
godtgørelse m.v. til præster og provster og dermed prioritere
antallet af præstestillinger, som aflønnes af fællesfonden, ud over
det antal, der af ministeren fastsættes som minimum. Såfremt der
ikke sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud, vil det
kun have praktisk betydning for stillinger, der fuldt ud finansieres
af fællesfonden.
• at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præsteløn
mellem de 10 stifter ud fra en fordelingsmodel, der bygger på
faste kriterier,
• at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, der
finansieres helt eller delvis af fællesfonden, og
• at fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som udlig-
ningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne (lig-
ningsområderne).
Den lokale økonomi kan blive berørt (enten i form af en højere kirkeskat
eller et mindre provenu til det lokale niveau), f.eks. hvis antallet af cen-
tralt finansierede præstestillinger forøges i forbindelse med fællesfon-
dens budget, eller hvis tilskud til istandsættelse af kirker formindskes,
eller hvis størrelsen på bloktilskuddet ændrer sig.
44
Supplerende udtalelser fra medlemmer af flertallet
Ni medlemmer af flertallet (Jens Andersen, Helle Christiansen, Peter
Skov Jakobsen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt Larsen, Karsten Nissen,
Inge Lise Pedersen, Karen Sundbøll og Preben Juul Sørensen) udtaler, at
de gerne havde set et folkekirkeråd med mere udvidet kompetencen,
men at flertallets forslag er udtryk for et væsentligt skridt i den rigtige
retning.
To medlemmer af flertallet (Paw Kingo Andersen og Karsten Nissen)
udtaler, at de helst havde set et forslag svarende til model 2 b i udval-
gets debatoplæg, Enighedsmodellen, men at de, da den model er taget af
bordet, tilslutter sig flertallets forslag.
To medlemmer af flertallet (Per Bucholdt Andreasen og Ulla Morre
Bidstrup) udtaler, at de ønsker statstilskuddet fastholdt på finansloven
som et tilskud til 1892,8 præstestillinger. Er dette ikke muligt, finder de
det afgørende, at dette minimumsantal af præstestillinger i det mindste
fastholdes i de af ministeren fastsatte retningslinjer, som det fremgår af
flertallets forslag, og på den baggrund har de tilsluttet sig flertallets for-
slag.
2.5.6.2 Et mindretals anbefalinger
Et mindretal på to af udvalgets medlemmer (Charlotte Dyremose og
Britta Schall Holberg) anbefaler, at den demokratiske legitimitet bag
budgetlægningen i fællesfonden og udskrivelsen af landskirkeskatten
øges. Enten ved, at den nuværende budgetfølgegruppe lovfæstes, dog
med en ændret sammensætning, der består af valgte læge og gejstlige
medlemmer. Eller ved, at der lovgives om et demokratisk baseret, folke-
kirkeligt organ, Folkekirkens Økonomiudvalg, der tillægges kompetence
vedrørende folkekirkens fælles økonomi og fælles anliggender. Økono-
miudvalget skal endvidere modtage statens tilskud til folkekirken.
De to medlemmer af dette mindretal fremlægger på denne baggrund
hver sit forslag.
Budgetfølgegruppen og Folkekirkens Økonomiudvalg sammensættes på
samme måde.
Det ene forslag
Det ene medlem (Charlotte Dyremose) anbefaler, at den nuværende
budgetfølgegruppe lovfæstes, dog med en ændret sammensætning, der
indebærer både læge og gejstlige medlemmer, der vælges til budget-
følgegruppen fremfor som i dag, hvor der i høj grad er tale om medlem-
mer, der repræsenterer organisationer og embeder i folkekirken.
45
Dette forslag er detaljeret udformet i "Udkast til Forslag til Lov om æn-
dring af lov om folkekirkens økonomi (Udvidelse af budgetfølgegruppen
og lovfæstelse af budgetfølgegruppens kompetencer m.v.)", der er gen-
givet i kapitel 10.
Forslaget indebærer, at budgetfølgegruppen, der er nedsat i henhold til
bekendtgørelse, der er udstedt af kirkeministeren, lovfæstes, dog såle-
des at den gældende ordning ændres og forenkles ved at ændre sam-
mensætningen af budgetfølgegruppen og ved, at budgetsamrådet ned-
lægges. Det foreslås, at budgetfølgegruppen sammensættes med valgte
læge og gejstlige medlemmer, hvilket medfører en større demokratisk
legitimitet.
Budgetfølgegruppen foreslås sammensat på følgende måde:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i stiftet har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
2) En præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper.
3) En provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
4) En biskop, der vælges af biskopperne.
5) En observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes
faglige organisationer.
Funktionsperioden er fire år, og budgetfølgegruppen vælges året efter
ordinært valg til menighedsråd.
Budgetfølgegruppen skal efter forslaget have indseende i Kirkeministe-
riets budgetopfølgning af fællesfonden og løbende rådgive ministeren
og ministeriet i spørgsmål om fællesfonden. Budgetfølgegruppens op-
gaver svarer således til de opgaver, som i dag varetages af budgetfølge-
gruppen og budgetsamrådet.
Forslaget indebærer endvidere, at der lovfæstes en høringspligt for
kirkeministeren. Det foreslås således, at hvis kirkeministeren ikke følger
budgetfølgegruppens indstilling, skal ministeren afgive en skriftlig
begrundelse herfor i forbindelse med fastsættelsen af budgettet. Det
forudsættes, at budgetprocessen tilrettelægges sådan, at budgetfølge-
gruppen bliver bekendt med samtlige budgetønsker fra de myndighe-
der, institutioner m.v., der finansieres af fællesfonden. Samtidig lov-
fæstes det, at budgetfølgegruppen skal høres, hvis kirkeministeren
efterfølgende, herunder i løbet af budgetåret, ønsker at foretage ændrin-
ger i budgettet. Dette har til formål at sikre en større gennemsigtighed
og demokratisk legitimitet ved udarbejdelsen af budgettet.
46
Det andet forslag
Det andet medlem (Britta Schall Holberg) anbefaler, at der ved ændring
af lov om folkekirkens økonomi oprettes et demokratisk baseret folke-
kirkeligt organ, Folkekirkens Økonomiudvalg, som tillægges kompe-
tence vedrørende folkekirkens fælles økonomi og fælles anliggender.
Økonomiudvalget skal endvidere modtage statens tilskud til folkekirken.
Det er afgørende for dette medlem, at økonomiudvalget alene tillægges
kompetence vedrørende den fælles økonomi og fælles anliggender, og at
kompetencen vedrørende fællesfondens budget og landskirkeskattens
størrelse afgrænses af de af ministeren fastlagte retningslinjer.
Det er endvidere afgørende, at Folkekirkens Økonomiudvalg alene kan
drøfte og behandle de områder, hvor økonomiudvalget ifølge lov er til-
lagt kompetence.
Med denne begrundelse foreslås det, at der lovfæstes et valgt økonomi-
udvalg til erstatning for den af ministeren nedsatte budgetfølgegruppe.
Forslaget er detaljeret udformet i "Udkast til Forslag til Lov om ændring
af lov om folkekirkens økonomi (Folkekirkens Økonomiudvalg)", der er
gengivet i kapitel 10.
Folkekirkens Økonomiudvalg sammensættes, så der er en overvægt af
læge medlemmer i udvalget. Det foreslås således, at økonomiudvalget
får følgende sammensætning:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i et stift har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
2) 1 præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper.
3) 1 provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
4) 1 biskop, der vælges af biskopperne.
5) 1 observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes faglige
organisationer.
Funktionsperioden er fire år, og økonomiudvalget vælges året efter
ordinært valg til menighedsråd.
Folkekirkens Økonomiudvalg sekretariatsbetjenes af Kirkeministeriet.
Forslaget indebærer, at kompetencen til at fastlægge fællesfondens
budget og landskirkeskattens størrelse flyttes fra ministeren til Folke-
kirkens Økonomiudvalg. Økonomiudvalget aflægger regnskab for fæl-
lesfonden, og regnskabet revideres som i dag af Rigsrevisionen. Økono-
miudvalget får samtidig mulighed for at prioritere fælles anliggender.
Økonomiudvalgets kompetence udøves efter retningslinjer fastsat af
kirkeministeren.
47
Forslaget indebærer, at der skabes større klarhed om beslutningsgrund-
laget, at legitimiteten bag udskrivning og anvendelse af landskirkeskat-
ten øges, ligesom den folkekirkelige indflydelse på den fælles økonomi
øges. Ministerens rolle ændres således, at ministeren fremover fastsæt-
ter visse rammer for forvaltningen af fællesfonden, mens den løbende
prioritering flyttes til økonomiudvalget og dermed til folkekirken.
Ministeren kan ikke ændre Folkekirkens Økonomiudvalgs beslutninger
om økonomi og fælles anliggender, så længe de falder inden for de af
ministeren fastsatte retningslinjer. Ministeren kan til enhver tid ændre
retningslinjerne fremadrettet.
Der lægges i bemærkningerne til forslaget op til, at ministeren ved fast-
sættelsen af disse retningslinjer skal understøtte folkekirkens varetagel-
se af de samfundsmæssige og kulturelle opgaver og sikre folkekirkens
tilstedeværelse overalt i landet. Retningslinjerne skal medvirke til at
sikre, at folkekirkens landsdækkende forpligtelse til præstelig betjening
opretholdes med de tilpasninger, som den demografiske udvikling til-
siger.
I retningslinjerne skal indgå principper for udviklingen i fællesfondens
udgifter og landskirkeskatten. Det forudsættes, at kirkeministeren ikke
ved fastsættelsen af retningslinjerne fastsætter indholdsmæssige be-
grænsninger for specifikke fælles anliggender. Fælles anliggender er
initiativer, som Folkekirkens Økonomiudvalg af forskellige grunde vur-
derer, at det vil være relevant eller nødvendigt at varetage på nationalt
niveau.
Ministerens retningslinjer skal omfatte følgende emner: Antallet og for-
delingen af præstestillinger, udviklingen i landskirkeskattens størrelse
og fællesfondens udgifter, udligningsordningen, understøttelse af ud-
dannelse samt efter- og videreuddannelse af præster og kirkefunktio-
nærer og det mellemkirkelige arbejde.
Ministeren bevarer med muligheden for at fastsætte retningslinjer for
rammerne for fællesfondens budget og landskirkeskattens størrelse en
betydelig indflydelse på udvikling i fællesfondens indtægter og udgifter.
Forslaget vil således betyde, at det vil være Folkekirkens Økonomiud-
valg, som inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer vil have
kompetence til:
• at fastsætte landskirkeskattens størrelse,
• at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens
forskellige udgiftsområder, herunder de fælles anliggender,
• at fastsætte det beløb, der af fællesfonden skal anvendes til løn,
godtgørelse m.v. til præster og provster. Beløbet skal ses i sam-
48
menhæng med det beløb, der på finansloven er bevilget som
statens tilskud.
• at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præsteløn
mellem de 10 stifter ud fra en fordelingsmodel, der bygger på
faste kriterier,
• at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, der
finansieres helt eller delvis af fællesfonden, og
• at fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som
udligningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne
(ligningsområderne).
2.5.6.3 Et andet mindretals anbefaling
Et andet mindretal (Lisbet Christoffersen) anbefaler, at der igangsættes
et lovgivningsarbejde for fælles økonomi og fælles anliggender med ud-
gangspunkt i flertallets udkast til lovforslag, dog med de præciseringer
af begrebet ’fælles anliggender’, de anførte kompetencebegrænsninger
og de anbefalede klargøringer/ændringer vedr. procedurerne for sam-
mensætning af udvalget, der fremgår af det følgende.
Mindretallet finder, at Folkekirkens Fællesudvalg alene bør have den
kompetence, der tillægges udvalget ved lov. En del af denne kompetence
bør være at tage initiativ til eller finansiere nye, fælles anliggender samt
at tage stilling til finansiering af det udviklingsarbejde, biskopperne
måtte ønske at initiere vedrørende indre anliggender. Begrebet fælles
anliggender bør således tydeliggøres i bemærkningerne til et lovforslag
om et folkekirkens fællesudvalg.
Et udvalg vedrørende folkekirkens fælles anliggender skal sagligt kunne
drøfte og prioritere opgaver inden for hele den folkekirkelige virksom-
hed på nationalt niveau. Det indebærer, at udvalgets sammensætning
bør afspejle såvel virksomheden med gudstjenester og kirkelige hand-
linger som arbejdet med børn og unge, mission og diakoni, ligesom
stifternes og de forskellige teologiske retningers opfattelser bør kunne
afspejles gennem valg af læge medlemmer på landsplan. Mindretallet
foreslår dog, at valgene på landsplan sker ved forholdstalsvalg efter den
d’Hondt'ske metode, som kendes fra bl.a. menighedsrådsvalg. Det tillæg-
ges i den forbindelse også betydning hos dette mindretal, at indførelse af
Sainte-Laguës-valgmetode vil give en unødvendig overrepræsentation
til mindretal.
Mindretallet peger særskilt på, at der er behov for i en kommende lov-
proces at foretage en nærmere afklaring af en række spørgsmål i forhold
til eventuelle medlemmer af fællesudvalget udpeget af frie folkekirkelige
organisationer. Dette gælder efter mindretallets opfattelse særligt
spørgsmål vedrørende identifikation og afgrænsning af de relevante
49
organisationer, inklusion og eksklusion i kredsen af opstillingsberet-
tigede samt afklaring af valgmetoder til identifikation af de indstillede
medlemmer. Det bør således ikke overlades til en lidt uklart afgrænset
gruppe af organisationer på egen hånd at fastlægge kriterierne for ud-
pegning af tre medlemmer, der skal indgå i prioritering og brug af lands-
kirkeskatten og statens tilskud til folkekirken.
Mindretallet fraråder at tildele fællesudvalget anden egentlig kompe-
tence, for så vidt angår indre anliggender, end den indirekte indflydelse,
der ligger i bevillingskompetencen i forhold til de nødvendige udgifter.
Mindretallet finder i stedet, at fællesudvalget bør tillægges en selvstæn-
dig rolle i processen med regulering af indre anliggender.
2.6 Fælles anliggender
Betegnelsen fælles anliggender omfatter forskellige initiativer eller akti-
viteter inden for folkekirken, som det af forskellige grunde anses for re-
levant eller nødvendigt at varetage på nationalt niveau.
I kapitel 8 er det beskrevet, hvordan nogle af de hidtidige fælles anlig-
gender er blevet sat i gang, og hvordan de er blevet udviklet.
De fælles anliggender, som beskrives, er:
• Uddannelse og efteruddannelse af præster
• Kirkemusikskolerne
• Det mellemkirkelige Råd
• Folkekirkens forsikringsordning
• folkekirken.dk
• Folkekirke og Religionsmøde
• Den Folkekirkelige Udviklingsfond.
2.7 Folkekirkens indre anliggender
Traditionelt anses ritualer, gudstjenesteordningen, bibeloversættelse og
salmebøger for at høre til det, der ofte betegnes som folkekirkens indre
anliggender. Til de indre anliggender regnes også tilsynet med de speci-
fikt gejstlige dele af præsternes embedsførelse i form af forkyndelse og
forvaltning af sakramenterne.
På baggrund heraf og med folkekirkens bekendelsesskrifter som ramme
fører biskopperne tilsyn med præsternes embedsførelse. Det vil bl.a.
sige forkyndelsen, herunder gudstjenestetilrettelæggelse med salmevalg
og kirkelige handlinger, forvaltningen af sakramenterne, sjælesorg og
konfirmandundervisning mv.
50
De indre anliggender samt udvalgets overvejelser og anbefalinger om
dem er udførligt beskrevet i betænkningens kapitel 9.
2.7.1 Gældende ret om indre anliggender
I gældende ret har der ikke traditionelt været sondret mellem folkekir-
kens indre og ydre anliggender. Det skal bl.a. forstås således, at det i
almindelighed har været antaget, at folkekirkens indre anliggender ikke
er unddraget lovgivningsmagtens kompetence. Folketing og regering er
således folkekirkens øverste beslutningsorgan og fastlægger de retlige
rammer for folkekirkens virksomhed.
Folketingets adgang til at vedtage love om kirkelige anliggender er dog
begrænset af bestemmelsen i grundlovens § 4 om, at det er den evange-
lisk-lutherske kirke, der er den danske folkekirke, og at den som sådan
understøttes af staten. Folketinget er således afskåret fra at lovgive om
folkekirken på en måde, der er i strid med den evangelisk-lutherske be-
kendelse.
Folketinget har lovgivet om medlemskab, om styrelse og kompetence
for menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd, om ansættelse af præster,
provster og biskopper og om disses kompetencer samt om ansættelse af
kirkefunktionærer. Der er også lovgivet om de uddannelsesmæssige
krav m.v., der stilles som forudsætning for at være ansat som præst i
folkekirken. Der er også enkeltstående eksempler på, at der er lovgivet
om forhold, der må siges at falde ind under begrebet folkekirkens indre
anliggender.
Lovgiver har imidlertid udvist betydelig tilbageholdenhed over for at
tage stilling til liturgiske spørgsmål, gudstjenesteordning mv. Folketin-
get har således aldrig lovgivet herom.
Siden 1849 har regeringen således i kraft af en sædvane ved vedkom-
mende minister stået for reguleringen af disse indre kirkelige anliggen-
der i det omfang, det er nødvendigt at regulere dem.
Reguleringen sker gennem kongelige anordninger eller resolutioner, der
udstedes efter ministerens indstilling og på ministerens ansvar. Ministe-
ren kan uden at inddrage Folketinget udstede bindende retsregler om
disse indre kirkelige anliggender.
Denne sædvane har ikke grundlovskraft, hvilket indebærer, at den prin-
cipielt ikke afskærer Folketinget fra til enhver tid at beslutte at lovgive
på disse områder.
Som eksempler på den retlige regulering i medfør af den nævnte sæd-
vane kan nævnes, at der ved kongelig resolution er autoriseret gudstje-
nesteordning, bibeloversættelse, salmebog og ritualer for dåb, nadver i
51
hjemmet, konfirmation, vielse og jordpåkastelse samt for bispevielse,
kirkeindvielse, præstevielse og provsteindsættelse.
Der er også ved kongelig anordning fastsat bestemmelser om dåb, kon-
firmation og indledende konfirmationsforberedelse (minikonfirman-
der).
Biskopperne har som supplement til de ritualer m.v., der er fastsat ved
kgl. resolution eller kgl. anordning, udarbejdet vejledende ordninger for
nogle andre kirkelige handlinger. Der er bl.a. vejledende ordninger for
begravelse og bisættelse (idet ritualet for jordpåkastelse dog er auto-
riseret), urnenedsættelse, kirkegårdsindvielse og kapelindvielse.
Der er hverken ved lovgivning, der er vedtaget af Folketinget, eller på
anden måde fastsat regler om, hvilken fremgangsmåde ministeren skal
anvende i forbindelse med regulering af indre anliggender.
2.7.2 Praksis ved regulering af indre anliggender
Ministerens kompetence til at regulere folkekirkens indre anliggender
udøves i praksis ved, at ministeren forelægger indstillinger til Dronnin-
gens underskrift.
Indstillingen indeholder en kort sagsfremstilling underskrevet af mini-
steren med forslag til en ekspedition, som underskrives af Dronningen.
For kongelige anordningers vedkommende vil disse være forsynet med
ministerens kontrasignatur.
Der er ikke fastlagt regler om proceduren, som fører frem til en indstil-
ling, idet fremgangsmåden hviler på en tradition.
Der er ikke fastlagt regler om, at nogen kirkelig instans, fx en særligt
udpeget biskop, biskopperne i fællesskab eller andre, formelt har krav
på at medvirke ved udformningen af regler på disse områder, eller selv
kan producere, ændre eller dispensere fra egentlige retsregler. Realite-
ten er dog, at ministeren normalt orienterer sig bredt inden for folke-
kirken, og at ministeren altid rådfører sig med biskopperne.
Der findes ingen regler om, at ministeren er forpligtet til helt eller delvis
at følge forslag fra udvalg, arbejdsgrupper og kommissioner.
De skiftende ministre siden 1849 har imidlertid generelt udvist stor
skønsomhed og været tilbageholdende med selvstændigt at regulere de
indre kirkelige anliggender. Ministerens kompetence til at udstede an-
ordninger på disse områder er derfor oftest blevet udøvet på grundlag
af indstillinger fra biskopper eller rådgivning i form af betænkninger fra
udvalg, arbejdsgrupper eller kommissioner med deltagelse af biskopper
og andre teologisk sagkyndige samt efter omstændighederne lægfolk og
eventuelt anden sagkundskab end den teologiske.
52
Ministerens nedsættelse af kommissioner, arbejdsgrupper og udvalg
sker på baggrund af den problemstilling, som ønskes belyst. Problem-
stillingen beskrives i et kommissorium, og udpegning af medlemmerne
til et udvalg sker blandt andet under hensyntagen til de interesser, som
må antages at blive umiddelbart berørt af kommissoriets indhold, og de
nødvendige fagkyndige bidrag.
Den hidtidige procedure er nærmere beskrevet i notatet " Hidtidig pro-
cedure vedrørende regulering af folkekirkens indre anliggender", der
findes som bilag 5 i denne betænkning.
2.7.3 Biskopperne som kollegium
I forbindelse med udvalgets drøftelser om ændrede styreformer har ud-
valget overvejet, hvilken rolle biskopperne som kollegium har og frem-
over skal have.
Bispeembedet er i den lutherske kirke en funktion af præsteembedet
med henblik på, at kirken skal ledes og fastholdes på sin opgave. Biskop-
pen har til opgave at inspirere, opmuntre og vejlede stiftets præster og
menigheder. Bispeembedet medvirker til at sikre kirkens forkyndelse og
eksistens ved at føre tilsyn med, at evangeliet faktisk forkyndes.
Den kirkelige lovgivning forordner som hovedregel den enkelte biskops
forpligtelser og opgaver inden for stiftet.
Den enkelte biskop kan udarbejde konkrete vejledninger vedrørende
gudstjenester og kirkelige handlinger i stiftet.
Da den danske folkekirke er en enhed, på tværs af de ti stifter, har det
været naturligt, at biskopperne mødes til drøftelse af fælles anliggender
for hele kirken samtidig med, at biskopperne har et selvstændigt ansvar
for hver deres stift. Biskopperne varetager derfor ikke blot deres embe-
de individuelt, men af en række grunde også i fællesskab med andre
biskopper.
Den fælles folkekirke bindes således sammen af et fælles præsteembede,
et fælles bekendelsesgrundlag og fælles gudstjenesteordning, ritualer,
bibeloversættelse og salmebog. Når biskopperne i visse sammenhænge
optræder som et kollegium, er der derfor ikke kun tale om en historisk
udvikling. Det skyldes også en teologisk nødvendighed for, at folkekir-
ken kan fungere som et fællesskab.
Som kollegium varetager biskopperne i fællesskab deres læremæssige
tilsynsopgave i spørgsmål, der vedrører hele kirken.
Biskopperne er - typisk efter dialog med andre aktører i folkekirken -
initiativtagere og bidragydere til løbende videreudvikling af bibelover-
sættelse, folkekirkens liturgi samt salmebog. Dette foregår ofte i et
53
udvalg eller en kommission nedsat af ministeren efter drøftelse med
biskopperne. Dermed sikres også et bredt fagligt, folkeligt og folkekirke-
ligt netværk bag forslagene.
Som et led i varetagelsen af den fælles læremæssige tilsynsopgave har
biskopperne som kollegium til opgave at tage stilling til læremæssige
spørgsmål i forhold til andre kirker. Det sker i et samspil med Folkekir-
kens mellemkirkelige Råd. Biskopperne har også som kollegium opgaver
i gejstlige læresager. Endvidere drøfter biskopperne uddannelse og
efteruddannelse af folkekirkens præster og indstiller repræsentanter for
biskopperne til bestyrelsen for Folkekirkens Uddannelses- og Videns-
center.
Der henvises til kapitel 9. afsnit. 9.2.1.
2.7.4 Udvalgets overvejelser om indre anliggender
2.7.4.1 Overvejelser om afgrænsning af begrebet indre
anliggender
Udvalget har ved den lovmæssige afgrænsning af begrebet ”indre anlig-
gender” holdt sig til de centrale dele af folkekirkens indre anliggender,
dvs. de forhold, der direkte vedrører folkekirkens kultus og ritus som
evangelisk-luthersk kirke. Disse emner har hidtil været reguleret ved
kongelig resolution og kongelig anordning. Det drejer sig om gudstjene-
steordning, bibeloversættelse, salmebog og ritualer for dåb, nadver i
hjemmet, konfirmation, vielse og jordpåkastelse samt for bispevielse,
kirkeindvielse, præstevielse, provsteindsættelse, dåb, konfirmation og
indledende konfirmationsforberedelse (minikonfirmander).
2.7.4.2 Overvejelser om et bispekollegium
Udvalget har overvejet, hvorledes biskoppernes fremtidige rolle skal
være i forhold til kompetencer og beslutningsprocedurer, hvis der
gennemføres en lovgivning, som ændrer på kompetencen vedrørende
folkekirkens indre anliggender.
Det må i så fald gøres klart, hvorledes samspillet mellem biskopperne og
et eventuelt folkekirkeligt fællesudvalg skal være, og det må også gøres
klart, hvordan det fremtidige samspil mellem ministeren og biskopper-
ne skal være.
Udvalget har overvejet en lovfæstelse af bispekollegiet, hvor der i givet
fald må tages stilling til, hvordan beslutninger træffes. Det skal således
fastsættes i en forretningsorden, hvordan bispekollegiet træffer beslut-
ninger, om formandskab m.v.
54
Det skal fremgå, hvilke beslutninger der kan træffes ved simpelt flertal,
og hvilke der kræver kvalificeret flertal. Udvalget har i sin drøftelse af
dette også lagt vægt på, at det vil være afgørende, at det tydeligt frem-
går, hvordan såvel et flertal som et mindretal i bispekollegiet har for-
holdt sig til den enkelte sag.
I sager, som alene vedrører vejledende ordninger, der ikke skal under-
gives behandling hos minister eller Dronning, (jf. det ovenfor beskrevne
eksempel om en vejledende ordning for en gudstjenestelig velsignelse
for par, der har indgået registreret partnerskab), kan ordningen tænkes
videreført, som den fungerer i dag. Det vil sige, at de biskopper, som
ikke slutter op om en given sag, ikke kan blokere for de øvrige biskop-
pers beslutning.
I spørgsmål, der reguleres ved kgl. resolution eller kgl. anordning, har
biskopperne i hidtidig praksis indstillet ændringer af ritualer m.v. til
ministeren på grundlag af enighed eller kvalificeret flertal. Ministeren
har ikke formelt været forpligtet til at føre biskoppernes indstilling ud i
livet, men praksis viser, at grundigt gennemarbejdede ønsker om fx en
ny salmebog er blevet gennemført.
Ministeren vil heller ikke i en eventuel fremtidig ordning med et lov-
fæstet folkekirkeligt fællesudvalg og et lovfæstet bispekollegium, være
formelt bundet af en indstilling fra biskopperne. Men det må antages, at
en minister, der også fremtidig forudsættes at udøve sit hverv med
skønsomhed, som udgangspunkt vil være lydhør over for enstemmige
indstillinger eller indstillinger med kvalificeret flertal fra bispekollegiet i
samspil med et lovfæstet fællesudvalg.
To mindretal i udvalget finder, at der i tilfælde af lovgivningen om
biskoppernes indflydelse på indre anliggender bør indføres en formel
binding sådan, at ministeren alene kan fremme et forslag om ændret
eller ny regulering af indre anliggender, hvis et kvalificeret flertal af
biskopper samt brede kredse i folkekirken anbefaler dette.
2.7.4.3 Overvejelser om et folkekirkeligt fællesudvalg
Udvalget har drøftet, om der bør nedsættes et permanent folkekirkeligt
fællesudvalg, der skal have del i kompetencen vedrørende indre anlig-
gender.
Der er i udvalget enighed om, at det er afgørende, at reguleringen af in-
dre anliggender sker i et samspil mellem læge og gejstlige. Der er imid-
lertid forskellig opfattelse af, hvordan dette bedst kan ske. Udvalgets
flertal finder således, at samspillet bedst tilgodeses ved nedsættelse af et
fællesudvalg, der indgår som led i proceduren – og dermed får del i
kompetencen vedrørende indre anliggender. Udvalgets mindretal fin-
55
der, at samspillet bedst kan tilgodeses ved høring og inddragelse af
biskopperne og folkekirkelige organer m.v. eller alternativt ved
supplerende, indirekte indflydelse fra et fællesudvalg via beslutninger
om finansiering af udviklingsarbejde og eventuelt direkte indflydelse
gennem en selvstændig rolle i processen.
De forskellige opfattelser afspejler sig i de anbefalinger fra henholdsvis
et flertal af udvalgets medlemmer og mindretal i udvalget, som findes i
de følgende afsnit samt mere uddybet i afsnittene 9.4.1, 9.4.2 og 9.4.3.
2.7.5 Udvalgets anbefalinger om indre anliggender
Udvalget begrænser sig til at fremsætte anbefalinger vedrørende de
indre anliggender, som hidtil har været reguleret ved kongelig reso-
lution og kongelig anordning, dvs. følgende:
1) Indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution, her-
under autorisation af gudstjenesteordning, autorisation af ritualer
for kirkelige handlinger, autorisation af salmebog samt autorisa-
tion af bibeloversættelse.
2) Andre indre anliggender, der reguleres ved kongelig anordning,
herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforberedelse
(dåbsoplæring) og konfirmation.
Det foreslås, at disse indre anliggender fortsat reguleres ved kongelig
anordning eller kongelig resolution efter indstilling fra kirkeministeren.
Udvalgets medlemmer er i øvrigt delte i spørgsmålet om fremtidig regu-
lering af indre anliggender. I det følgende gøres der først rede for fler-
tallets og dernæst for mindretallenes anbefalinger.
De tre statslige repræsentanter i udvalget (Henrik Nepper-Christensen,
Kristian Korfits Nielsen og Sune Thvilum-Kannegaard) indtager ikke
standpunkter i forhold til de fremlagte løsningsforslag.
Jesper Langballe, der afgik ved døden den 15. marts 2014, havde ved
møder i udvalget i januar og februar klart tilkendegivet, at han ønskede
den nuværende ordning videreført uændret, jf. afsnit 1.4.
2.7.5.1 Flertallets anbefaling
Et flertal, der omfatter 13 af udvalgets medlemmer (Jens Andersen, Paw
Kingo Andersen, Per Bucholdt Andreasen, Ulla Morre Bistrup, Helle
Christiansen, Hans Gammeltoft-Hansen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt E.
Larsen, Karsten Nissen, Inge Lise Pedersen, Peter Skov-Jakobsen, Karen
Sundbøll og Preben Juul Sørensen), anbefaler, at bispekollegiet lovfæ-
stes, og at der oprettes et folkekirkeligt fællesudvalg, som tillægges
kompetence vedrørende folkekirkens fælles økonomi og endvidere ind-
56
går som led i proceduren - og dermed får del i kompetencen - vedrø-
rende indre anliggender.
Om udvalgets overvejelser og anbefalinger om Folkekirkens Fælles-
udvalg og sammensætningen af det henvises til bemærkningerne
ovenfor i afsnit 2.5.6 samt kapitel 7, afsnit 7.4.2. og 7.5.2.1.
Flertallets forslag er detaljeret udformet i et "Udkast til Forslag til lov
om indre anliggender", der er gengivet i kapitel 10.
Den foreslåede procedure omkring ny eller ændret regulering af folke-
kirkens indre anliggender tilsigter inddragelse af kirkeminister, folke-
kirkelige organer, relevant sagkundskab og bred høring.
Proceduren indebærer,
• at samspillet mellem læge og gejstlige sikres gennem et krav om
enighed mellem fællesudvalget og bispekollegiet ved afgivelse af
indstillinger m.v. til ministeren,
• at der vedrørende alle spørgsmål af indgribende eller omfattende
karakter nedsættes udvalg, som skal udrede og komme med anbe-
falinger. Udvalgets sammensætning skal tilgodese en række nær-
mere bestemte hensyn, og
• at der som led i proceduren normalt foretages brede høringer, der
blandt andet indbefatter alle valgte folkekirkelige organer.
Kirkeministeren vil efter forslaget fortsat have den endelige beslut-
ningskompetence i forhold til regulering af disse anliggender, men for-
slaget indebærer en formalisering af beslutningsproceduren kombineret
med, at såvel den læge som den gejstlige indflydelse øges ved, at Bispe-
kollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg deltager i beslutningsprocessen.
Ministeren vil ikke være forpligtet til at følge en indstilling fra Bispekol-
legiet og Folkekirkens Fællesudvalg, jf. dog nedenfor om nedsættelse af
udvalg og om høringer.
Kirkeministeren træffer efter forhandling med Bispekollegiet og Folke-
kirkens Fællesudvalg beslutning om ny eller ændret regulering af folke-
kirkens indre anliggender. Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg
kan kun, hvis der er enighed mellem disse to organer, indstille, at forslag
til ny eller ændret regulering gennemføres.
Kirkeministeren træffer efter forhandling med Bispekollegiet og Folke-
kirkens Fællesudvalg beslutning om, hvorvidt der skal nedsættes et ud-
valg, som skal udrede og komme med anbefalinger om indre anliggen-
der. Ministeren er dog ved alle spørgsmål af indgribende eller omfat-
tende karakter forpligtet til at nedsætte sådanne udvalg, hvis sammen-
sætning tilgodeser hensynet til deltagelse af både gejstlig og læg repræ-
57
sentation, inddragelse af relevant sagkundskab samt hensynet til folke-
kirkens rummelighed.
Kirkeministeren træffer efter forhandling med Bispekollegiet og Folke-
kirkens Fællesudvalg beslutning om, hvorvidt et forslag om ændret eller
ny regulering af indre anliggender skal sendes til høring hos brede
folkelige og folkekirkelige kredse, herunder de valgte folkekirkelige or-
ganer. Det forudsættes, at sådanne brede høringer vil være det normale,
inden forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggender frem-
mes til autorisation.
Den formaliserede beslutningsprocedure betyder således, at samspillet
mellem læge og gejstlige sikres ved, at Bispekollegiet og Folkekirkens
Fællesudvalg i enighed kan afgive indstilling til ministeren om:
• at der sker ændringer eller gennemføres ny regulering af folke-
kirkens indre anliggender,
• at der nedsættes udvalg, som skal udrede og komme med anbefa-
linger om indre anliggender, og om
• at forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggender skal
sendes til høring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse, her-
under hos de valgte folkekirkelige organer.
Det bemærkes i den sammenhæng, at beslutninger i bispekollegiet træf-
fes ved kvalificeret flertal på 2/3, mens beslutninger i fællesudvalget
træffes ved simpelt flertal.
Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan endvidere i fællesskab
eller hver for sig nedsætte stående udvalg og arbejdsgrupper med hen-
blik på udvikling af områder, der hører til folkekirkens indre anliggen-
der. Dette svarer til den mulighed, biskopperne allerede i dag har for at
nedsætte udvalg vedr. indre anliggender. Også arbejdsgrupper til forbe-
redelse af Bispekollegiets og fællesudvalgets arbejde med bestemte
spørgsmål kan nedsættes.
Supplerende udtalelse fra to medlemmer af flertallet
To medlemmer af flertallet (Per Bucholdt Andreasen og Ulla Morre
Bidstrup) udtaler i tilknytning til dette forslag:
"Hvad angår de indre anliggender, har Præsteforeningens repræ-
sentanter i udgangspunktet ikke ønsket at etablere et valgt organ,
men at fremme procedurer med inddragelse af brede kredse i hø-
ringsforløb og nedsættelse af ad-hoc-udvalg, hvor relevant sagkund-
skab er indkaldt. Præsteforeningen finder det hensigtsmæssigt, at
biskopperne forpligtes som kollegium i forhold til indre anliggender,
så at også disse kan indgå i procedurerne, som ønskes sikret ved
retsregler.
58
Denne hensigt mener vi, at vi bedst har kunnet nå ved at tilslutte os
flertallets forslag og indgå i udformningen af dette forslags beskri-
velse af et samspil mellem Folkekirkens Fællesudvalg, bispekollegiet
og ministeren med sikring af brede høringsforløb og nedsættelse af
ad-hoc-udvalg ved ændringer i indre anliggender."
2.7.5.2 Et mindretals anbefaling
Et mindretal, der består af to medlemmer af udvalget (Charlotte Dyre-
mose og Britta Schall Holberg) anbefaler, at der lovfæstes retningslinjer
for, hvordan ministeren skal inddrage folkekirken i hele sin bredde i
eventuelle ændringer i kirkens indre anliggender, samt at det ved lov-
givning sikres, at ministeren ikke kan foretage regulering i kirkens indre
anliggender uden opbakning fra 8/10 af biskopperne.
Mindretallet ser det som en stor styrke ved folkekirkens rummelighed,
at ændringer i kirkens indre anliggender sker i tæt dialog mellem mange
aktører indenfor folkekirken med kirkeministeren og derigennem Fol-
ketinget som samtalepartner. Dette ”velordnede anarki” giver plads til
stor forskellighed indenfor den evangelisk-lutherske kirke og bidrager
til, at folkekirken ikke lukker sig om sig selv.
Mindretallet ønsker på den baggrund på linje med den overvejende del
af høringssvarene ikke at oprette et kirkeråd.
Mindretallet finder det dog relevant at lovfæste retningslinjerne for,
hvordan ministeren skal inddrage folkekirken i hele sin bredde i even-
tuelle ændringer i kirkens indre anliggender. Først og fremmest ligger
det mindretallet på sinde, at biskopperne spiller en central rolle i regule-
ringen af folkekirkens indre anliggender, hvilket understreges ved fast-
læggelsen af biskoppernes ansvar og forpligtelse i processen. Derfor øn-
sker mindretallet via lovgivning at sikre, at ministeren ikke kan foretage
regulering i kirkens indre anliggender uden opbakning fra 8/10 af
biskopperne. Dertil finder mindretallet, at loven skal indeholde ret-
ningslinjer for, hvordan der via nedsættelse af udvalg, der kan rådgive
ministeren, kan sammensættes en persongruppe, der på relevant vis
dækker alle de aspekter, der bør inddrages, når der foretages noget så
væsentligt som ændringer i kirkens indre anliggender. Ligesom æn-
dringer på dette område bør sendes i høring i brede folkelige og folke-
kirkelige kredse.
Konkret i forhold til valgmenighederne finder mindretallet det væsent-
ligt, at de har indflydelse på samme niveau som resten af folkekirken.
Valgmenighederne deler ikke økonomi med folkekirken, og er af den
grund ikke valgbare til Folkekirkens Fællesudvalg. Dermed kan valgme-
nighederne ikke få plads i det organ, der har bestemmende indflydelse
også på valgmenighedernes indre anliggender. Udvalg nedsat af mini-
59
steren kombineret med brede høringer kan derimod varetage de nød-
vendige hensyn også til valgmenighederne på ligeværdige vilkår.
Mindretallets forslag er nærmere beskrevet i Forslag fra et mindretal til
Udkast til forslag til lov om indre anliggender, der er gengivet i kapitel
10.
Forslaget indebærer, at kirkeministeren efter forhandling med biskop-
perne træffer beslutning om ændret eller ny regulering af folkekirkens
indre anliggender. Ministeren vil ikke være forpligtet til at følge en ind-
stilling fra biskopperne, men kan dog ikke fremme en sag, som ikke an-
befales af 8/10 biskopper.
Biskopperne kan stille forslag om ændret eller ny regulering af folke-
kirkens indre anliggender. Ministeren er ikke forpligtet til at fremme
disse forslag.
Inden kirkeministeren træffer beslutning om ændret eller ny regulering
af indre anliggender, skal der gennemføres et udvalgsarbejde herom.
Det forudsættes, at udvalgsarbejdet først igangsættes efter en forhand-
ling med biskopperne. Udvalgsarbejdet skal sikre, at både den teologi-
ske faglighed og sagkundskab samt bredden i folkekirken inddrages i
det forberedende arbejde.
Samtidig foreslås, at biskopperne fortsat skal have en mulighed for på
egen hånd at nedsætte udvalg med henblik på at udrede eller overveje
områder, der hører til folkekirkens indre anliggender.
Endelig indføres der en forpligtelse for ministeren til at sende forslag til
høring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse, herunder de cen-
trale folkekirkelige organer. Høring iværksættes efter forhandling med
biskopperne og skal foregå mellem udvalgsarbejdet og ministerens
beslutning om ændret eller ny regulering. Høringen kan dog undlades,
hvis der alene er tale om mindre tekniske ændringer.
2.7.5.3 Et andet mindretals anbefaling
Et mindretal, der består af et medlem af udvalget (Lisbet Christoffersen)
anbefaler, at et lovgivningsarbejde tager udgangspunkt i en kombination
af lovudkast fra både flertal og mindretal vedrørende indre anliggender
Dette mindretal anbefaler således, at biskoppernes daglige ansvar på
området fastslås i lov eller lovgivningsbemærkninger, samt at et folke-
kirkeligt fællesudvalg ikke tillægges anden egentlig kompetence på det-
te område end den indirekte, der ligger i bevillingsprocessen. Mindre-
tallet finder i stedet, at fællesudvalget bør tillægges en selvstændig rolle
i processen med regulering af indre anliggender.
60
Mindretallet anbefaler, at ministeren alene kan indstille en retlig regule-
ring af indre anliggender til kongelig autorisation/resolution, hvis det er
anbefalet af et flertal af biskopperne og brede kredse af folkekirken i øv-
rigt, således at ministerens kompetence på området begrænses negativt.
Endvidere anbefaler mindretallet, at det i lovgivningen fastslås - hvad
der allerede er gældende praksis - at det er biskoppernes forpligtelse at
følge, understøtte og bidrage til videreudvikling af de områder, der er
omfattet af begrebet indre anliggender, herunder evt. nedsætte stående
udvalg mv. for at understøtte udviklingen af området. Biskopperne bør
være forpligtet til at sikre, at hele den folkekirkelige, faglige og folkelige
bredde og dybde, inkl. de folkekirkelige valgmenigheder, involveres i
sådant udviklingsarbejde.
Da det imidlertid ikke er en hensigtsmæssig konstruktion at overlade
det samlede ansvar til biskopperne alene, anbefaler medlemmet, at man
på nationalt niveau - med afsæt i ordlyden i menighedsrådslovens § 38 -
tildeler initiativret og -pligt vedr. indre anliggender (inklusive udvalgs-
arbejde på området) til biskopperne, men sådan, at eventuelle konklu-
sioner og forslag til regulering på området forelægges det anbefalede
folkekirkelige fællesudvalg til evt. samtykke forud for en indstilling til
ministeren om at udarbejde den nødvendige regulering.
I den forbindelse bør også det faktisk eksisterende bispekollegium lov-
fæstes med en klar kompetenceafgrænsning, allerede fordi frit svæven-
de ukontrolleret magt er demokratisk problematisk.
2.8 Udkast til lovforslag
Udvalgets udkast til lovforslag - såvel forslag fra udvalgets flertal som
forslag fra mindretal af udvalgets medlemmer er i deres helhed gengivet
i kapitel 10.
Der er følgende forslag:
• Flertallets "Udkast til Forslag til Lov om ændring af lov om fol-
kekirkens økonomi (Folkekirkens Fællesudvalg)" - afsnit 10.1.
• Et mindretals "Udkast til Forslag til Lov om ændring af lov om
folkekirkens økonomi (Udvidelse af budgetfølgegruppen og
lovfæstelse af budgetfølgegruppens kompetencer mv.)" - afsnit
10.2.
• Et mindretals "Udkast til Forslag til Lov om ændring af lov om
folkekirkens økonomi (Folkekirkens Økonomiudvalg)" - afsnit
10.3.
• Flertallets "Udkast til Forslag til lov om indre anliggender" - afsnit
10.4.
61
• Et mindretals "Udkast til Forslag til lov om indre anliggender" -
afsnit 10.5.
62
63
3 Nuværende opgave og kompetencefordeling i
folkekirken
Udvalget er i sit kommissorium blevet pålagt at beskrive den nuværende
opgavefordeling og de styringsmæssige kompetencer for folkekirken
samt fordele og ulemper ved at bevare disse.
I dette kapitel beskrives det, hvordan opgaver og kompetencer i folke-
kirken er fordelt på fire niveauer: sogn - provsti - stift – nationalt.
Kapitlet afsluttes med udvalgets overvejelser om fordele og ulemper ved
den nuværende opgave- og kompetencefordeling.
De fire niveauer og de valgte organer og forvaltningsmyndigheder samt
embeder, der findes på hver af dem, er vist i følgende skema.
Valgte organer og
forvaltningsmyndigheder
Embeder
Sogn
Antal: 2.194
Menighedsråd Præst(er)
Provsti
Antal: 103
Provstiudvalg
Provst
Budgetudvalg
Budgetsamråd
Stift
Antal: 10
Biskop
Biskop
Stiftsøvrighed (biskop og
stiftamtmand)
Stiftsråd
Nationalt
niveau
Ministeren / Kirkeministeriet
Ministeren som
ansættelsesmyndighed for
præster, provster og
biskopper
Budgetfølgegruppen vedr.
fællesfonden / budgetsamråd
Det Mellemkirkelige Råd
I det følgende beskrives opgaver og kompetencer på de enkelte niveauer
samt samspillet mellem organer på de forskellige niveauer, bl.a. i form af
godkendelse og tilsyn.
3.1 Sognet: Organer, embeder, opgaver og kompetencer
Der er p.t. 2194 sogne i folkekirken. Hvert sogn er et geografisk afgræn-
set område, hvor der er mindst én kirke.
64
Som udgangspunkt er der i hvert sogn et menighedsråd. I løbet af de se-
nere år har flere og flere sogne imidlertid valgt at have et menighedsråd,
der er fælles for to eller flere sogne. Antallet af menighedsråd er derfor
p.t. 1750.
I hvert sogn er der en eller flere præster. To eller flere sogne kan tilsam-
men udgøre et pastorat. Det betyder, at sognene er fælles om den eller
de præstestillinger, der er i pastoratet. I store sogne/pastorater er der
to eller flere præstestillinger.
Der er 1992,8 præstestillinger, som finansieres af centrale midler.
1892,8 af disse stillinger finansieres af statstilskud og fællesfonden med
henholdsvis 40 og 60 procent af lønudgiften. 100 stillinger finansieres
fuldt ud af fællesfonden.
Der er desuden i alt 81,5 præstestillinger, der finansieres af de lokale
kirkelige kasser.
Der er også i hvert sogn i meget varierende omfang ansat medarbejdere
ved kirke og kirkegård. Det drejer sig bl.a. om organister, kordegne,
kirketjenere, sognemedhjælpere samt gravere eller kirkegårdsledere og
andre medarbejdere ved kirkegården.
3.1.1 Menighedsrådets sammensætning
Menighedsrådets sammensætning er fastlagt i menighedsrådslovens
kapitel 1, og enkeltmandsposter i rådet er fastlagt i lovens kapitel 2.
Et menighedsråd består af 5-15 valgte medlemmer samt den eller de
præster i sognet, der er ansat i en tjenestemandsstilling, eller som er
overenskomstansat for en periode af mindst et år.
Antallet af valgte medlemmer fastsættes i forhold til antallet af folke-
kirkemedlemmer i sognet. Der vælges fem medlemmer i sogne med op
til 1.000 folkekirkemedlemmer og derefter yderligere et medlem for
hver påbegyndt 1.000 folkekirkemedlemmer, dog højst 15 valgte med-
lemmer.
Et menighedsråd, der er fælles for to eller flere sogne, skal mindst have
det antal valgte medlemmer, som følger af det samlede antal folkekirke-
medlemmer i sognene, og højst et antal valgte medlemmer, som svarer
til det, de deltagende sogne tilsammen ville have, hvis de havde hver sit
menighedsråd.
En repræsentant for kirkefunktionærerne i sognet (eller i de sogne, der
er fælles om et menighedsråd) har ret til at deltage i rådets møder uden
stemmeret.
65
Menighedsrådet vælger af sin midte: formand, næstformand, kasserer,
kontaktperson i forhold til kirkefunktionærerne, sekretær (medmindre
dette hverv er henlagt til en kirkefunktionær) samt et medlem, der sam-
men med formanden er bemyndiget til at underskrive dokumenter ved-
rørende køb, salg og lån m.v. i forbindelse med fast ejendom. Menig-
hedsrådet vælger desuden af eller uden for sin midte en kirkeværge. En-
delig skal menighedsrådet vælge en bygningskyndig til at deltage i de
årlige syn over kirke og kirkegård.
Menighedsrådet kan beslutte, at den praktiske udførelse af opgaverne
med budgetlægning og regnskabsførelse skal varetages af en kirkefunk-
tionær eller en professionel regnskabsfører, der ikke er medlem af
rådet.
3.1.2 Menighedsrådets opgaver og kompetencer
Menighedsrådets opgaver er overordnet fastlagt i menighedsrådslovens
§ 1, stk. 1 og 2, der lyder:
"§ 1. Sognets kirkelige og administrative anliggender styres af menig-
hedsrådet, medmindre andet er særligt hjemlet i lovgivningen.
Stk. 2. Det påhviler menighedsrådet at virke for gode vilkår for evan-
geliets forkyndelse."
Mere konkret kan som menighedsrådets centrale opgaver nævnes:
• at forvalte den kirkelige økonomi i sognet.
• at have ansvar for drift og vedligeholdelse af kirke, kirkegård,
menighedslokaler, præsteboliger og evt. andre bygninger i sognet.
• at ansætte og være arbejdsgiver for kirkefunktionærer, det vil sige
alle medarbejdere ved kirke og kirkegård bortset fra præsterne.
• at tilrettelægge det kirkelige liv i sognet i samvirke med præsten /
præsterne.
• at indstille, hvilken ansøger der skal ansættes i et ledigt præste-
embede.
3.1.2.1 Opgaver og kompetence i forhold til økonomi
Menighedsrådets opgaver og kompetence i forhold til økonomi kan i
skemaform beskrives således:
Menighedsrådets opgaver og
kompetencer
Begrænsninger i
menighedsrådets
kompetence
Udarbejde forslag til budget og forelægge
det for provstiudvalget
66
Være repræsenteret i budgetsamråd
med provstiudvalget
Forvalte sognets økonomi inden for den
tildelte rammebevilling for
driftsudgifter.
Menighedsrådet kan i årets løb
omdisponere inden for
rammebevillingen uden at skulle
indhente godkendelse af det.
Forvalte udgifter til anlægsarbejder
inden for de tildelte anlægsbevillinger.
Provstiudvalget tildeler
menighedsrådet
rammebevilling for
driftsudgifter samt bevillinger
for anlægsudgifter
Hvert år holde et menighedsmøde, hvor
der orienteres om budget, regnskab, det
foregående års arbejde og planer for det
kommende år
Aflægge regnskab til revision og
provstiudvalgets godkendelse
Provstiudvalget godkender
regnskabet efter revision
Menighedsrådet har især i løbet af de seneste ca. 10 år fået øget kompe-
tence i forhold til beslutninger om sognets økonomi.
Den mest vidtgående forøgelse af kompetencen skete med indførelsen af
den såkaldte "sognefuldmagt".
Til og med 2003 skulle menighedsrådet udarbejde et detaljeret budget
for kirkekassen. Det detaljerede budget skulle godkendes af provstiud-
valget. I årets løb kunne menighedsrådet kun med provstiudvalgets god-
kendelse disponere anderledes end det godkendte budget. Eneste und-
tagelse fra dette var menighedsrådets "rådighedsbeløb", der kunne an-
vendes til forskellige kirkelige aktiviteter, men som maksimalt kunne
udgøre ca. 120.000 kr.
"Sognefuldmagten", der blev indført ved en ændring af loven om folke-
kirkens økonomi i 2003, betyder, at menighedsrådet med virkning fra
2004 har haft langt større frihed til at disponere over sognets økonomi.
Menighedsrådet skal efter de nugældende regler forelægge et udkast til
budget for provstiudvalget. Efter et budgetsamråd mellem provstiud-
valget og repræsentanter for alle menighedsråd i provstiet tildeler prov-
stiudvalget menighedsrådet en rammebevilling for driftsudgifter samt
bevillinger til anlægsudgifter. Men efterfølgende kan menighedsrådet
frit fastlægge et endeligt driftsbudget og eventuelt i årets løb foretage
andre dispositioner inden for den tildelte bevillingsramme for drifts-
udgifter.
Samtidig med tildelingen af en rammebevilling for drift får menigheds-
rådet af provstiudvalget tildelt bevillinger til anlægsudgifter. Disse
67
bevillinger kan menighedsrådet ikke ændre uden godkendelse fra
provstiudvalget.
Provstiudvalget fastsætter rammebevillinger for drift samt anlægsbevil-
linger på grundlag af en vurdering af budgetønsker og behov i de enkel-
te sogne samt den kirkelige økonomi i provstiet som helhed samt mål-
sætninger for udgifter og kirkeskat i et flerårigt perspektiv. Budgetsam-
råd og fastsættelse af bevillinger uddybes i senere afsnit om provstiud-
valget. Her skal blot tilføjes, at menighedsrådene ved det første budget-
samråd efter nyvalg med kvalificeret flertal kan beslutte, at budgetsam-
rådet skal have besluttende myndighed.
Det er fastlagt i økonomilovens § 2, hvilke udgiftsområder menigheds-
rådet kan afholde udgifter til af kirkekassen.
Tidligere var der i § 2 tale om en detaljeret liste over tilladte udgiftsom-
råder. I 2009 blev § 2 imidlertid ændret, således at listen over tilladte
udgiftsområder nu indeholder langt færre, men bredere formulerede
punkter. Det har, ligesom "sognefuldmagten", givet menighedsrådet
større frihed til at disponere.
De tilladte udgiftsområder er nu i loven defineret således:
»§ 2. Menighedsrådet kan af kirkekassen afholde udgifter vedrø-
rende
1) sognets kirkelige virksomhed,
2) sognets begravelsesvæsen,
3) indtægtsdækket virksomhed, som udøves i tilknytning til sognets
kirkelige virksomhed og begravelsesvæsen, jf. nr. 1 og 2,
4) fremme af det kirkelige liv i provstiet,
5) kirkelige formål af betydning for stiftet som helhed,
6) den kirkelige betjening af folkekirkens medlemmer i udlandet og
7) personregistrering."
3.1.2.2 Opgaver og kompetence i forhold til kirke og kirkegård
m.v.
Menighedsrådets opgaver og kompetence i forhold til kirke og kirkegård
samt præsteboliger m.v. kan i skemaform beskrives således:
Menighedsrådets opgaver og
kompetencer
Begrænsninger i
menighedsrådets
kompetence
Sørge for løbende drift og
vedligeholdelse af kirke, kirkegård,
præsteboliger og evt. bygninger til brug
for kirke og kirkegård
68
Foretage årligt syn over kirke og
kirkegård m.v.
Deltage i provstesyn hvert 4. år
Provstiudvalget beslutter, hvad
der skal foretages som følge af
synet
Sørge for udarbejdelse af forslag til
ombygning, ændring og istandsættelse af
kirkebygninger
Stiftsøvrigheden skal godkende
forslagene
Sørge for udarbejdelse af forslag til
ændring m.v. af kirkegårde
Provstiudvalget skal godkende
forslagene
Sørge for udarbejdelse af forslag til køb,
salg og ændringer af præsteboliger
Provstiudvalget skal godkende
forslagene. Hvis bygningen er
fredet skal stiftsøvrigheden
godkende planerne
Sørge for udarbejdelse af forslag til
opførelse, ombygning og nedrivning af
bygninger til brug for kirken eller
kirkegården
Provstiudvalget skal godkende
forslagene - For bygninger på
kirkegården er det dog
stiftsøvrigheden, der skal
godkende
Sørge for udarbejdelse af forslag om køb,
salg og leje af præsteembeders faste
ejendom bortset fra præsteboligerne
samt opførelse, ombygning og
nedrivning af bygninger på sådan
ejendom
Provstiudvalget skal godkende
forslagene - Køb af mere end 2
ha landbrugsejendom skal
godkendes af ministeriet
Forberede og være bygherre for
eventuel opførelse af en ny kirke i sognet
Ministeren skal godkende
opførelse af nye kirker
Kan indstille, at en kirke tages helt eller
delvis ud af brug
Ministeren skal godkende
nedlæggelse af kirker -
Biskoppen skal godkende, at en
kirke tages delvis ud af brug
Menighedsrådet har i løbet af de seneste ca. 20 år fået øget kompetence i
forhold til beslutninger om kirke, kirkegård, præsteboliger og bygninger
til brug for kirke eller kirkegård.
I 1991 blev loven om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde gen-
nemgribende ændret. Formålet med ændringerne var at give menig-
hedsrådet selvstændig beslutningskompetence på flere områder end
tidligere og samtidig at decentralisere godkendelseskompetencen på de
områder, hvor menighedsrådets beslutning fortsat skal godkendes af en
højere myndighed. Der blev således på nogle områder flyttet godkendel-
seskompetence fra ministeriet til stiftsøvrigheden.
I løbet af de seneste 10 år er godkendelseskompetencen på nogle områ-
der flyttet fra stiftsøvrigheden til provstiudvalget.
69
I løbet af de seneste ca. 10 er der desuden sket en decentralisering af
beslutnings- eller godkendelseskompetencen i forhold til præsteboliger.
Godkendelseskompetencen er flyttet fra stiftsøvrigheden til provstiud-
valget. Godkendelseskompetencen i forhold til præsteembedets øvrige
faste ejendomme - primært landbrugsejendommene - er i 2006 generelt
flyttet fra ministeriet til provstiudvalget.
Menighedsrådet skal som nævnt sammen med en af menighedsrådet
valgt bygningskyndig hvert år foretage et syn over kirke, kirkegård, byg-
ninger til brug for kirke eller kirkegård samt præsteboliger og evt. land-
brugsejendomme.
Hvert 4. år skal der holdes provstesyn over kirke, kirkegård, bygninger
til brug for kirke eller kirkegård samt præsteboliger og evt. landbrugs-
ejendomme.
Provstiudvalget har kompetencen til at beslutte, hvad der skal foretages
i forhold til de behov eller mangler, der er påpeget ved menighedsrådets
årlige syn eller provstesynet.
3.1.2.3 Opgaver og kompetence i forhold til kirkefunktionærer
Menighedsrådets opgaver og kompetence i forhold til kirkefunktionærer
kan i skemaform beskrives således:
Menighedsrådets opgaver og
kompetencer
Begrænsninger i
menighedsrådets kompetence
Ansætte og afskedige
kirkefunktionærer
Ansættelse og arbejdsvilkår skal
ligge inden for rammerne af
overenskomster, der er forhand-
let mellem ministeriet og de
faglige organisationer, eller inden
for tjenestemandslovgivningen
Personaleadministration - herunder
bl.a. sørge for ansættelsesbeviser og
lønadministration, medarbejder-
udviklingssamtaler og arbejdsplads-
vurderinger, administration af ferie og
fridage, vikardækning m.v.
Menighedsrådets kontaktperson vare-
tager ledelse i forhold til kirkefunk-
tionærerne.
En kirkefunktionær eller en præst kan
være udpeget som daglig leder.
70
Menighedsrådet er arbejdsgiver for kirkefunktionærerne, det vil sige
alle de medarbejdere, der er ansat ved kirke og kirkegård ud over præ-
sterne.
Lovgrundlaget for ansættelse af kirkefunktionærer er lov om ansættelse
i stillinger i folkekirken m.v., og rammerne for kirkefunktionærernes
løn- og arbejdsvilkår er fastsat i overenskomster, der er forhandlet
mellem Kirkeministeriet på vegne af Finansministeriet og kirkefunk-
tionærernes faglige organisationer.
Menighedsrådet ansætter og afskediger kirkefunktionærerne. Det er
dog kun ministeren, der kan foretage uansøgt afsked af tjenestemands-
ansatte kirkefunktionærer.
Det medlem af menighedsrådet, der er valgt som kontaktperson, vare-
tager på rådets vegne den løbende ledelse i forhold til kirkefunktionæ-
rerne. Menighedsrådet kan dog udpege en kirkefunktionær eller en
præst til at varetage den daglige ledelse.
Et menighedsråd kan samarbejde med et eller flere andre menighedsråd
om ansættelse af kirkefunktionærer. I den forbindelse kan det besluttes,
at kirkefunktionærer skal gøre tjeneste ved flere kirker eller kirkegårde.
De overenskomster, der er aftalt siden 2009, giver også mulighed for, at
menighedsråd kan beslutte, at stillinger som kirkefunktionær skal have
et bredere indhold, end det tidligere var muligt.
Der er et betydeligt arbejde forbundet med at have kirkefunktionærer
ansat. Der er dels den daglige ledelse i forhold til medarbejderne, dels et
administrativt og personalepolitisk arbejde, som bl.a. omfatter: udfær-
digelse af ansættelsesbeviser og funktionsbeskrivelser, administration
af løn, ferie, fridage og sygdom og eventuel vikardækning, medarbejder-
udviklingssamtaler, arbejdspladsvurderinger.
Et menighedsråd kan overdrage personaleadministrationen til en ansat
daglig leder eller andre. Menighedsrådet har dog fortsat ansvaret for
personaleadministrationen.
To eller flere menighedsråd har desuden mulighed for at indgå sam-
arbejde om løsning af de mange administrative opgaver, der er forbun-
det med at have ansatte medarbejdere.
Dette belyses nærmere i senere afsnit om samarbejde mellem menig-
hedsråd.
3.1.2.4 Opgaver og kompetence i forhold til det kirkelige liv
Menighedsrådets opgaver og kompetence i forhold til det kirkelige liv
kan i skemaform beskrives således:
71
Menighedsrådets opgaver og
kompetencer
Begrænsninger i menig-
hedsrådets kompetence
Styre de kirkelige og administrative
anliggender i sognet
Menighedsråd og præst(er)
skal samvirke om det kirkelige
liv
Præsten er i henhold til menig-
hedsrådslovens § 37 uafhængig
af menighedsrådet i udøvelsen
af sin pastorale forpligtelse,
herunder forkyndelse,
undervisning og sjælesorg
Fastlægge tidspunkt for faste gudstjene-
ster, træffe beslutning om indførelse af
nye autoriserede salmebøger og salme-
bogstillæg og træffe visse beslutninger
om tid og sted for konfirmation
Give præsten samtykke til:
• indsamling ved faste gudstjenester
• anvendelse ved faste gudstjenester
og kirkelige handlinger af anden
autoriseret liturgi eller ritualer end
dem, der hidtil er anvendt. (Ritual for
en ny kirkelig handling er ikke
omfattet af denne bestemmelse)
• mindre ændringer i liturgi eller
ritualer og anvendelse af ikke
autoriserede salmebøger
Præst og menighedsråd skal
være enige
Indtil 2007 stod der i menighedsrådslovens § 1, stk. 1, at sognets "anlig-
gender" styres af menighedsrådet. Efter forslag i betænkning 1477 Op-
gaver i sogn, provsti og stift fra Arbejdsgruppen om ændring af den kir-
kelige struktur, blev formuleringen af § 1, stk. 1, imidlertid ændret til:
"Sognets kirkelige og administrative anliggender styres af menigheds-
rådet ...."
Ændringen var begrundet i et ønske om at få præciseret, at menigheds-
rådet ikke alene har ansvar for de økonomiske, administrative, byg-
ningsmæssige og personalemæssige rammer i sognet, men også for det
kirkelige liv.
Det blev i forarbejderne til lovændringen understreget, at menigheds-
rådets ansvar i forhold til det kirkelige liv skal udøves i et samvirke
mellem menighedsrådet og sognets præst(er).
72
Ændringen har understreget, at menighedsrådet ikke blot kan have
indflydelse på, hvilket kirkeligt liv der skal være i sognet, men også har
del i ansvaret for det.
Hvordan samvirket mellem menighedsråd og præst mere konkret
kommer til udtryk i arbejdet med tilrettelæggelse og gennemførelse af
det kirkelige liv i sognet, kan variere fra sogn til sogn. I nogle sogne kan
præsten have en nøglerolle i tilrettelæggelse og gennemførelse af de
forskellige kirkelige aktiviteter. I andre sogne kan menighedsrådet have
en mere aktiv rolle.
Menighedsrådets kompetence i forhold til det kirkelige liv omfatter dog
ikke de særlige pastorale forpligtelser i forhold til forkyndelse, under-
visning og sjælesorg. I disse forpligtelser er præsten i henhold til menig-
hedsrådslovens § 37 uafhængig af menighedsrådet.
Ved en ændring af menighedsrådsloven i 2009 blev der også indsat en
bestemmelse om, at rådet en gang om året skal indkalde til et menig-
hedsmøde, hvor der bliver gjort rede for sidste års regnskab og det kom-
mende års budget. Ved dette menighedsmøde skal menighedsrådet også
aflægge beretning om rådets virksomhed i det forløbne år og om den
planlagte virksomhed i det kommende år.
Denne ændring blev i den forudgående udvalgsbetænkning om folke-
kirkens lokale økonomi (betænkning 1491, 2007) ledsaget af en anbefa-
ling af, at menighedsrådet én gang i løbet af en valgperiode formulerer
visioner, mål og prioriteringer for det kirkelige liv i sognet. Udvalget bag
betænkningen mente, at det også vil være naturligt, at menighedsrådet
en gang årligt følger op på prioriteringerne og eventuelt reviderer dem.
En del menighedsråd følger anbefalingen og formulerer en overordnet
vision for livet og arbejdet i sognet i et flerårigt perspektiv. Visionen ind-
går så typisk også i drøftelserne på det årlige menighedsmøde.
De nævnte opgaver i forhold til bl.a. gudstjenestetidspunkter og samtyk-
ke til præstens ønsker om ændringer i forbindelse med gudstjenester og
kirkelige handlinger har menighedsrådene haft siden 1903.
3.1.3 Præstens opgaver og kompetencer
Præstens opgave er først og fremmest forkyndelse (herunder gudstje-
nester og kirkelige handlinger), undervisning (herunder konfirmations-
forberedelse) og sjælesorg.
Præsten er desuden født medlem af menighedsrådet og har som sådan
medansvar for menighedsrådets opgaver på lige fod med rådets valgte
medlemmer.
73
Det er i menighedsrådslovens § 37 bestemt, at "Præsten er i udøvelsen
af sin pastorale forpligtelse, herunder sin forkyndelse, sin sjælesorg og
sin undervisning, uafhængig af menighedsrådet."
Præsten har ansvaret for forløbet af gudstjenester og kirkelige handlin-
ger. Præsten skal imidlertid i henhold til menighedsrådslovens § 38
have menighedsrådets tilslutning til,
1) at der ved de faste gudstjenester foretages indsamlinger,
2) at der ved de faste gudstjenester eller kirkelige handlinger
anvendes en anden autoriseret liturgi eller andre autoriserede
ritualer end dem, der hidtil er anvendt i menigheden, og
3) at der ved de faste gudstjenester eller kirkelige handlinger
foretages mindre ændringer i liturgi og ritualer eller benyttes
andre salmebøger og salmebogstillæg end de autoriserede.
Sådanne ændringer skal desuden godkendes af biskoppen.
Præsten er underlagt biskoppens tilsyn. Provsten er biskoppens med-
hjælper i tilsynet. Provsten har også ansvar for tilrettelæggelse og
koordinering af præsternes fridage m.v.
3.1.4 Samarbejde mellem menighedsråd
I 1989 blev der i menighedsrådsloven indsat et kapitel om samarbejde
mellem menighedsråd.
Bestemmelserne i dette kapitel indebar, at to eller flere menighedsråd af
ministeriet kunne få tilladelse til at gå i samarbejde om nye aktiviteter
eller andre måder at tilrettelægge det administrative og kirkelige arbej-
de på. I forbindelse med samarbejde kunne ministeriet give dispensa-
tion fra de almindelige regler i store dele af den kirkelige lovgivning.
Lovens regler om samarbejde er flere gange blevet ændret.
Ændringerne har bl.a. betydet, at også andre kirkelige myndigheder som
provstiudvalg og stiftsøvrigheder har fået mulighed for at indgå samar-
bejde, og at der kan indgås samarbejde på tværs af niveauerne i folke-
kirken.
Ændringerne har også betydet, at betingelserne for, at menighedsråd
kan indgå samarbejde, flere gange er blevet lempet, ligesom der f.eks. nu
er skabt lovhjemmel for nedsættelse af fællesudvalg mellem samarbej-
dende menighedsråd uden dispensation.
I forlængelse af betænkning 1477 Opgaver i sogn, provsti og stift blev
der fra 1. januar 2007 indført mulighed for, at menighedsråd kan ved-
tage at etablere samarbejde med provstiet som ramme. Det indebærer,
at udgifter i forbindelse med det, der samarbejdes om, afholdes af prov-
stiudvalgets kasse.
74
Samarbejds- og dispensationsmulighederne blev i de første år efter
1989 først og fremmest brugt til at skabe mulighed for ansættelse af
sognemedhjælpere.
De blev desuden i enkelte tilfælde brugt til forsøg med at tillægge bud-
getsamrådet mellem provstiudvalget og repræsentanterne for prov-
stiets menighedsråd besluttende kompetence.
Mulighederne er desuden i nogle år i betydeligt omfang brugt til at
danne fælles menighedsråd for to eller flere sogne og i den forbindelse
få dispensation fra lovgivningens almindelige regler om menighedsråds
sammensætning m.v.
Disse forsøgstyper er med årene blevet direkte reguleret i lovgivningen
sådan, at menighedsrådene ikke mere skal søge om dispensation fra den
kirkelige lovgivning til disse tiltag.
I de seneste år er samarbejdsreglerne i betydeligt omfang blevet brugt
til samarbejde om bl.a.
• fælles ansættelse af kirkefunktionærer
• fælles ansættelse af personalekonsulent til at varetage bl.a. admi-
nistrative opgaver i forbindelse med kirkefunktionærer
• fælles drift af kirkegårde
• fælles regnskabsfører
• informationsaktiviteter, der udfoldes i fællesskab på provsti- eller
stiftsniveau.
En del af samarbejderne er vedtaget af menighedsråd på budgetsamråd
og gennemføres med provstiet som ramme og finansieres af provstiud-
valgskassen.
3.1.5 Betænkningers forslag om ny opgave- og
kompetencefordeling
Som nævnt i de foregående afsnit er nogle af de ændringer, der er sket i
forhold til menighedsrådenes opgaver og kompetencer, gennemført i
forlængelse af betænkninger fra udvalg og arbejdsgrupper.
I det følgende opsummeres ændringsforslag fra betænkning 1477 Op-
gaver i sogn, provsti og stift, der blev afgivet i 2006, og betænkning 1491
Folkekirkens lokale økonomi, der blev afgivet i 2007.
Betænkning 1477 Opgaver i sogn, provsti og stift indeholdt følgende
forslag vedrørende menighedsråd, som blev gennemført ved lovæn-
dringer, der trådte i kraft i 2007:
75
• Præcisering af menighedsrådslovens § 1, så det klart fremgår, at
menighedsrådet har ansvaret for at lede det kirkelige liv i sognet,
såvel for så vidt angår rammerne som indholdet.
• Fastlæggelse af målet for rådets arbejde med et nyt stk. 2 i lovens
§ 1.
• Præcisering af bestemmelsen i menighedsrådslovens § 37, så det
klart fremgår, at præstens uafhængighed i forhold til menigheds-
rådet vedrører præstens forkyndelsesfrihed.
• At menighedsrådet skal have mulighed for at vælge præsten som
daglig leder i forhold til kirkefunktionærerne eller at fordele opga-
verne som daglig leder mellem præsten og et valgt medlem af
rådet.
• At antallet af valgte menighedsrådsmedlemmer fastsættes ud fra
antallet af folkekirkemedlemmer og ikke som tidligere ud fra ind-
byggertallet.
• At funktionsperioden for alle enkeltmandsposter i menighedsrå-
det fastsættes til ét år i stedet for for nogle posters vedkommende
at være rådets valgperiode.
• At menighedsrådet af sin midte skal vælge en kasserer, men at va-
retagelsen af det praktiske arbejde med budget og regnskab kan
overlades til en kirkefunktionær eller en ekstern regnskabsfører.
• At biskoppen skal have kompetence til at beslutte, hvem der skal
varetage et sogns anliggender, hvis der ikke vælges et fuldtalligt
menighedsråd.
• At mulighederne for samarbejde mellem menighedsrådene for-
bedres ved:
o At menighedsråd kan beslutte at gå i samarbejde om alt, hvad
de hver for sig kan gøre alene, uden at samarbejdet skal god-
kendes af andre myndigheder, men med krav om en vedtægt,
der beskriver samarbejdet.
o At samarbejde med provstiet som ramme kan besluttes på et
budgetsamråd ved kvalificeret flertal på 2/3, sådan at samar-
bejdet finansieres af provstiudvalgskassen. Ingen sogne kan
dog forpligtes til at deltage i sådant samarbejde.
• At menighedsrådene kan vælge at samarbejde om administra-
tionen af kirkefunktionærer.
• At menighedsrådene kan vælge at flytte personalenormeringen
fra menighedsrådet til provstiudvalget, således at normeringen
indgår som led i budgetprocessen. Beslutningen skal i givet fald
træffes på det første budgetsamråd efter nyvalg til menighedsråd
med kvalificeret flertal.
I betænkning 1477 blev det desuden foreslået:
76
• At kirkefunktionærer fortsat ansættes af menighedsrådet, men
med provstiet som ansættelsesområde og med et fast tjenestested.
Dette forslag er ikke gennemført ved lovændring. Overenskom-
sterne for kirkefunktionærer, der første gang blev aftalt i 2009,
giver imidlertid mulighed for, at kirkefunktionærer kan ansættes
med et fleksibelt ansættelsesområde.
Betænkning 1491 Folkekirkens lokale økonomi indeholdt bl.a. følgende
forslag vedrørende menighedsråd, som blev gennemført ved lovændrin-
ger i 2009 eller som efterfølgende er gennemført ved regler fastsat af
ministeriet:
• At den detaljerede bestemmelse i økonomilovens § 2 om anven-
delse af kirkekassens midler ændres til en liste med færre, men
hver for sig mere bredt dækkende udgiftsområder.
• At menighedsrådet en gang om året skal indkalde til et menig-
hedsmøde, hvor rådet redegør for sidste års regnskab og det kom-
mende års budget. Menighedsrådet skal aflægge beretning om
rådets virksomhed i det forløbne år og orientere om den planlagte
virksomhed i det kommende år.
• At bestemmelser i loven om medlemskab af folkekirken og i loven
om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde om særlig tilknyt-
ning, der giver ret til kirkelig betjening i sognets kirke eller giver
ret til begravelse på sognets kirkegård, bliver præciseret.
• At begrebet "kirkedistrikt" udgår af lovgivningen, ved at alle kir-
kedistrikter omdannes til sogne.
• At den økonomiske styring styrkes gennem øget åbenhed og gen-
nemsigtighed og en styrket mulighed for at stille til ansvar.
Til dette forslag var der en række underpunkter om bl.a.: pligt til
at holde et årligt menighedsmøde om budget og planer - styrkelse
af kritisk revision (forvaltningsrevision) - nyt budgetværktøj -
øget selvfinansiering gennem højere grad af takstfinansiering og
adgang til indtægtsdækket virksomhed - forenkling af den lokale
kassestruktur ved sammenlægning af kirkekasser og præste-
gårdskasser, samt at der ved hvert menighedsråd kun skal være
én kirkekasse, hvor der tidligere skulle være en kirkekasse ved
hver kirke.
• At der udarbejdes en ny kontoplan og nye budget- og regnskabs-
skemaer.
• At indtægter og udgifter for kirkegården opgøres og opstilles
separat.
• At der foretages et eftersyn af taksterne for folkekirkeligt besty-
rede kirkegårde på grundlag af omkostningsberegning.
• At provstiudvalgets kompetence i forhold til kirkegårdstakster
ændres fra godkendende til fastsættende.
77
Betænkning 1491 indeholdt følgende forslag, som ikke er blevet fulgt op
med ændring af love eller andre regler:
• At den fremtidige stillingsstruktur i sognene baseres på dels en
"multimedarbejder", som primært har tjeneste i det enkelte sogn,
dels faguddannede medarbejdere, som typisk har tjeneste i flere
sognet.
• At uddannelsesstrukturen for kirkefunktionærer tilpasses den
foreslåede stillingsstruktur.
• At der arbejdes videre med en ændring af modellen for valg til
menighedsrådet, så orienterings- og opstillingsmødet slås sam-
men i form af et menighedsmøde, hvor der sker opstilling af én
kandidatliste, som er valgt, medmindre der inden for en uge efter
mødet indleveres andre lister.1
Betænkning 1491 indeholdt desuden en række anbefalinger, der var
rettet til menighedsråd og provstiudvalg, og som ikke forudsatte æn-
dring af love eller andre regler. Anbefalingerne sigtede bl.a. på at få
eksempler på bedste praksis bredt ud i hele folkekirken.
3.2 Provstiet: organer, embeder, opgaver og
kompetencer
Der er p.t. 103 provstier i folkekirken.
Provstiinddelingen blev væsentligt revideret i sammenhæng med den
kommunale strukturreform, der blev gennemført med virkning fra 1.
januar 2007.
Målet med ændring af provstiinddelingen var, at de enkelte provstiers
grænser skulle falde sammen med de nye kommunegrænser. Det var
begrundet i, at kommunen fungerer som ligningsområde for udskriv-
ningen af kirkeskat.
I nogle af de største kommuner er der imidlertid to eller flere provstier
for at sikre en rimelig størrelse på provstierne. Enkelte provstier om-
fatter to eller flere mindre kommuner.
Som udgangspunkt er der i hvert provsti et provstiudvalg. I enkelte
kommuner, hvor der er to provstier, er der dog efter provstiernes ønske
etableret fælles provstiudvalg.
Organer og embeder i provstiet er vist i følgende skema.
1 Ved menighedsrådsvalget i 2012 er der gennemført forsøg med
valgforsamling med ventil.
78
Valgte organer Embede
Provstiudvalg
Provst
Budgetudvalg
Budgetsamråd
3.2.1 Provstiudvalgets og øvrige organers sammensætning
Provstiudvalgets sammensætning er fastlagt i § 17 a i lov om folkekir-
kens økonomi.
Provstiudvalget består af mindst 4 og højst 8 læge medlemmer, der væl-
ges af menighedsrådene i provstiet, 1 præst, der vælges af de fastansatte
præster i provstiet, samt provsten som født og forretningsførerende
medlem af udvalget.
Provstiudvalget vælger af sin midte en formand og en næstformand.
Omkring en tredjedel af alle provstiudvalg har valgt et af de læge med-
lemmer som formand. De øvrige har valgt provsten som formand.
I de kommuner, hvor der er to eller flere provstier, skal der dannes et
budgetudvalg til at koordinere den kirkelige økonomi inden for kom-
munen. Budgetudvalget består af provsterne samt et eller flere valgte
medlemmer fra hvert provstiudvalg. Antallet af valgte medlemmer fra
de enkelte provstier fastsættes i budgetudvalgets forretningsorden. En
af provsterne udpeges som forretningsfører for udvalget. To provstier i
samme kommune kan med ministeriets godkendelse danne et fælles
provstiudvalg. I så fald dannes der ikke et budgetudvalg.
Provstiudvalget skal mindst en gang hvert år indkalde en eller to repræ-
sentanter for hvert menighedsråd i provstiet til budgetsamråd. Budget-
samrådet er som udgangspunkt et forum for gensidig orientering om de
økonomiske forhold i provstiet som helhed og de enkelte sogne. Men
budgetsamrådet kan tillægges besluttende myndighed. Det uddybes
nedenfor.
3.2.2 Provstiudvalgets opgaver og kompetencer
Provstiudvalgene blev indført som led i det store kompleks af kirkelove,
der blev vedtaget i 1922. Baggrunden var, at menighedsrådene med
denne lovgivning fik en stærkt øget indflydelse på bestyrelsen af kirker,
kirkegårde og præstegårde. Man ønskede derfor at skabe et tilsyn med
menighedsrådenes administration og forvaltning, herunder også deres
forvaltning af kirkeskatten.
79
Denne begrundelse afspejles fortsat i, hvad der er provstiudvalgets op-
gaver og kompetencer.
Provstiudvalget har opgaver og kompetencer i forhold til økonomien. De
er fastlagt i lov om folkekirkens økonomi.
Menighedsrådenes repræsentanter i budgetsamrådet kan på det første
budgetsamråd efter nyvalg til menighedsråd beslutte, at budgetsamrå-
det skal have besluttende myndighed og dermed overtage nogle af prov-
stiudvalgets kompetencer i forhold til økonomi.
Menighedsrådenes repræsentanter i budgetsamrådet kan også med kva-
lificeret flertal beslutte, at der skal samarbejdes om opgaver, som skal
finansieres af provstiudvalgskassen.
Provstiudvalget har kompetencer i forhold til godkendelse af menig-
hedsråds dispositioner som følge af ønsker og behov, der er påpeget ved
syn over kirke og kirkegård m.v. Provstiudvalget har desuden kompe-
tence til at godkende nogle af menighedsrådenes beslutninger vedrø-
rende kirkegårde, bygninger til brug for kirke og kirkegård samt præste-
boliger og landbrugsejendomme. Disse kompetencer er fastlagt i lov om
folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde med tilhørende bekendt-
gørelse, for præsteboligernes vedkommende i cirkulære om tjeneste-
boliger for præster samt for landbrugsejendomme i bekendtgørelse om
præsteembedernes faste ejendomme.
3.2.2.1 Opgaver og kompetencer i forhold til økonomi
Provstiudvalgets opgaver og kompetence i forhold til økonomi kan i
skemaform beskrives således:
Provstiudvalgets opgaver og
kompetencer
Begrænsninger i
provstiudvalgets
kompetence
Fastsætte foreløbige driftsrammer for
kirkekasserne i provstiet og meddele
disse til menighedsrådene og indhente
budgetforslag fra menighedsrådene
Holde budgetsamråd, hvor hvert
menighedsråd deltager med 1-2
repræsentanter.
Ved budgetsamrådet belyses de samlede
økonomiske forhold i provstiet. Desuden
drøftes målsætninger for udgifter og
kirkelig ligning i et flerårigt perspektiv
samt menighedsrådenes ønsker om
større, udgiftskrævende opgaver i lyset af
80
menighedsrådenes budgetforslag
På baggrund af drøftelsen på budget-
samrådet fastsætte overordnede mål-
sætninger for udgifter og ligning i et
flerårigt perspektiv
Menighedsrådenes repræsen-
tanter i budgetsamrådet kan
vedtage, at budgetsamrådet
skal have besluttende myndig-
hed.
Budgetsamrådet overtager i så
fald kompetencen til at
fastsætte bevillinger til
kirkekasserne og det samlede
beløb, der skal udskrives i
ligning til de lokale kasser
Efter budgetsamrådet fastsætte ramme-
bevilling for drift samt anlægsbevillinger
for hver kirkekasse i provstiet
Fastsætte det samlede beløb, der skal
udskrives i kirkelig ligning til de lokale
kasser
Fastsætte budget for provstiudvalgs-
kassen
Menighedsrådene kan ved
budgetsamrådet beslutte, at
der skal samarbejdes om
opgaver, der skal finansieres af
provstiudvalgskassen
Føre tilsyn med menighedsrådenes
økonomiske forvaltning, herunder
godkende kirkekassernes regnskaber
efter afsluttet revision
Fastsætte takster for ydelser på
kirkegårdene og i krematorier på
grundlag af omkostningsberegninger
Kan tillade, at en kirkekasses provenu fra
salg af fast ejendom ikke skal indbetales
til stiftsmidlerne, men kan anvendes til
finansiering af køb af fast ejendom,
anlægsarbejder eller nedbringelse af lån
Provstiudvalgets opgaver og kompetencer i forhold til økonomi er i
løbet af de senere år kun blevet øget på få områder.
Det ene er, at mens provstiudvalget tidligere skulle godkende de takster
for ydelser på kirkegårdene, som menighedsrådene fastsatte i forbindel-
se med kirkegårdsvedtægterne, så fik provstiudvalget i 2009 kompeten-
ce til at fastsætte taksterne på kirkegårdene. Fastsættelsen af taksterne
skal ske på grundlag af en omkostningsberegning. Provstiudvalgets
kompetence gælder også takster for ydelser i krematorier.
Et andet område er, at menighedsrådene ved en lovændring, der trådte i
kraft 1. januar 2007, fik mulighed for ved et kvalificeret flertal i budget-
samrådet at tillægge provstiudvalget kompetence til at fastsætte perso-
81
nalenormeringen ved kirker og kirkegårde i provstiet. Normeringen skal
i givet fald fastsættes som led i budgetprocessen.
Denne mulighed er kun blevet brugt i yderst begrænset omfang.
Provstiudvalgets kompetence er også blevet øget ved en understregning
af, at provstiudvalgets tilsyn med menighedsrådenes økonomiske for-
valtning ikke alene skal bestå i legalitetskontrol med menighedsrådenes
budgetter og regnskaber, men også i et forvaltningstilsyn.
Bestemmelser om forvaltningstilsyn, som siden 2009 har været del af
cirkulære om kirke- og provstiudvalgskassernes budget og regnskab,
giver bl.a. provstiudvalget mulighed for sammen med provstirevisor at
efterprøve, om menighedsråd foretager indkøb bedst og billigst muligt,
om der er afsat et passende antal arbejdstimer til de opgaver, som skal
løses af kirkefunktionærerne, og om de aktiviteter, der indgår i medar-
bejdernes stillingsbeskrivelse, er blevet gennemført.
Provstiudvalgets kompetencer i forhold til økonomi kan til gengæld
siges at være blevet begrænset i de senere år gennem lovgivningens
bestemmelser om, at menighedsrådenes repræsentanter ved budget-
samrådet kan bestemme, at budgetsamrådet skal have besluttende
myndighed.
Budgetsamråd med besluttende myndighed blev første gang en mulig-
hed med det kapitel om samarbejde mellem menighedsråd, der blev sat
ind i menighedsrådsloven i 1989. Kapitlet gav mulighed for, at ministe-
riet kunne give dispensation til forsøg med besluttende budgetsamråd.
I 2003 blev økonomiloven ændret, således at budgetsamrådet kunne
tillægges besluttende myndighed, hvis menighedsrådene i provstiet var
enige om det. Ved en ændring af økonomiloven i 2006 blev det bestemt,
at menighedsrådenes repræsentanter ved budgetsamrådet med kvalifi-
ceret flertal kan vedtage at tillægge budgetsamrådet besluttende myn-
dighed. Beslutningen skal træffes på det første budgetsamråd efter n-
yvalg til menighedsråd og er bindende for menighedsrådenes funktions-
periode.
Budgetsamråd med besluttende myndighed indebærer, at budgetsam-
rådet overtager provstiudvalgets kompetence til at fastsætte de over-
ordnede målsætninger for udgifter og ligning set i et flerårigt perspektiv
og til at fastsætte rammebevillingerne for drift samt anlægsbevillinger-
ne til kirkekasserne i provstiet. Det besluttende budgetsamråd overta-
ger også kompetencen til at fastsætte det samlede beløb, der skal ud-
skrives i kirkelig ligning til de lokale kasser.
Muligheden for at tillægge budgetsamrådet besluttende myndighed er
kun brugt i begrænset omfang.
82
Menighedsrådene fik ved en lovændring, der trådte i kraft den 1. januar
2007, desuden mulighed for på budgetsamrådet at beslutte at etablere
samarbejde med provstiet som ramme om løsning af forskellige opga-
ver. Udgifterne ved disse samarbejder finansieres i så fald af provstiud-
valgskassen.
Beslutninger om samarbejde, der finansieres af provstiudvalgskassen,
skal træffes med kvalificeret flertal på budgetsamrådet. De enkelte
menighedsråd i provstiet er ikke forpligtet til at deltage i samarbejdet,
men et mindretal af menighedsråd kan altså ikke modsætte sig, at sam-
arbejdet etableres, og at det finansieres af provstiudvalgskassen. Denne
mulighed bruges i stigende omfang.
Ved samarbejde med provstiet som ramme har provstiudvalget budget-
kompetencen. Menighedsrådene kan dog beslutte, at der skal nedsættes
et fællesudvalg/en bestyrelse bestående af menighedsrådsmedlemmer,
som skal udarbejde forslag til budgetønsker til provstiudvalget. Med
virkning fra 2013 kan dette ske uden dispensation fra ministeriet.
3.2.2.2 Opgaver og kompetencer i forhold til kirker og kirkegårde
m.v.
Provstiudvalgets opgaver og kompetence i forhold til kirker og kirke-
gårde m.v. kan i skemaform beskrives således:
Provstiudvalgets opgaver og
kompetencer
Begrænsninger i
provstiudvalgets
kompetence
Beslutte, hvad der skal foretages i forhold
til mangler og behov, der er påpeget ved
menighedsrådets årlige syn over kirke,
kirkegård, præsteboliger m.v.
Beslutte, hvad der skal foretages i forhold
til mangler og behov, der er påpeget ved
det provstesyn, som skal holdes hvert 4.
år over kirker, kirkegårde, præsteboliger
m.v.
Godkende menighedsråds beslutninger
om ændringer på kirkegårde
Godkende menighedsråds køb og salg af
arealer og bygninger uden for
kirkegården til brug for kirken eller
kirkegården
Godkende opførelse, ombygning og
nedrivning af bygninger til brug for
83
kirken eller kirkegården, når disse
bygninger ligger uden for kirkegården
Godkende menighedsråds forslag til køb,
salg og ændringer af præsteboliger
Godkende kirkegårdsvedtægter, der
udarbejdes af menighedsråd
Godkende køb, salg og leje af præsteem-
beders faste ejendom (bortset fra præste-
boliger) samt opførelse, ombygning og
nedrivning af bygninger på sådan ejen-
dom
Køb af mere end 2 ha
landbrugsjord skal godkendes
af ministeriet
Fastsætte takster for ydelser på kirke-
gårde og i krematorier (jf. ovenfor i afsnit
om økonomi)
Godkende vedtægter, der udarbejdes af
menighedsråd om brug af kirker ved
særskilte kirkelige handlinger, kirkelige
møder m.v., herunder betaling for sådan
brug
Provstiudvalgets opgaver og kompetencer er blevet øget på nogle om-
råder i forhold til kirker og kirkegårde m.v.
De øgede kompetencer er først og fremmest konsekvenser af, at det i
ændringer af lovgivningen siden 1991 har været tilstræbt at flytte god-
kendelseskompetencer fra ministeriet til stiftsøvrigheden og fra stifts-
øvrigheden til provstiudvalget.
Intentionen har været, at godkendelseskompetencen skal placeres så
tæt på menighedsrådene, som det vurderes forsvarligt under hensyn til
bl.a. sikring af kulturværdier ved kirker og kirkegårde.
I denne sammenhæng har provstiudvalget bl.a. fået kompetencen til at
godkende menighedsrådenes dispositioner i forhold til bygninger og
arealer til brug for kirke og kirkegård, når bygningerne ligger uden for
kirkegården, samt dispositioner i forhold til præsteboliger og land-
brugsejendomme.
3.2.2.3 Øvrige opgaver og kompetencer
Provstiudvalgets øvrige opgaver og kompetencer kan i skemaform
beskrives således:
Provstiudvalgets opgaver og
kompetencer
Begrænsninger i
provstiudvalgets kompetence
84
Skal udtale sig om ansøgere til en ledig
stilling som provst eller domprovst
Ministeren udnævner provst og
domprovst efter indstilling fra
biskoppen
Har ret til at udtale sig om placering af
en provstestilling, før stillingen opslås
ledig
Biskoppen beslutter, hvor en
provstestilling skal placeres
Ved en ændring af loven om ansættelse i stillinger i folkekirken m.v., der
blev vedtaget i 2012 og trådte i kraft den 1. marts 2013, fik provstiud-
valget til opgave at udtale sig i prioriteret rækkefølge om mindst tre
ansøgere til en ledig stilling som provst eller domprovst.
Provstiudvalgets udtalelse indgår sammen med udtalelse fra det eller de
berørte menighedsråd som en del af grundlaget for biskoppens indstil-
ling til ministeren om, hvem der skal udnævnes.
Det fremgår af forarbejderne til lovændringen, at provstiudvalget også
har ret til at udtale sig, før biskoppen beslutter, hvor en provstestilling
skal placeres i provstiet.
3.2.3 Provstens opgaver og kompetencer
Provsten har - uafhængigt af provstiudvalget - en række opgaver inden
for det, der i det indledende skema er betegnet som "Embede".
Provsten er biskoppens medhjælper i tilsynet med præsterne i prov-
stiet.
Provsten har desuden administrative ledelsesopgaver i forhold til præ-
sterne. De omfatter bl.a. tilrettelæggelse af præsternes ferie, administra-
tion af sygefravær, administration af præsternes rådighedsforpligtelse
samt deltagelse i arbejdsmiljøorganisationen.
Provsten fører medarbejderudviklingssamtaler med præsterne i prov-
stiet og har generelt en opgave med at være til støtte og inspiration for
præsterne.
3.2.4 Betænkningers forslag om ny opgave- og
kompetencefordeling
Som nævnt i de foregående afsnit er nogle af de ændringer, der er sket i
forhold til provstiudvalgenes og budgetsamrådets opgaver og kompe-
tencer, gennemført i forlængelse af betænkninger fra udvalg og arbejds-
grupper.
85
I det følgende opsummeres ændringsforslag fra betænkning 1477 Opga-
ver i sogn, provsti og stift, der blev afgivet i 2006, og betænkning 1527
Provstestillingen og provstiets funktion, der blev afgivet i 2011.
Betænkning 1477 Opgaver i sogn, provsti og stift indeholdt følgende for-
slag vedrørende provstiudvalg og budgetsamråd, som blev gennemført
ved lovændringer, der trådte i kraft i 2007:
• At antallet af valgte provstiudvalgsmedlemmer skal være 4 - 6.
(Dette er senere ændret efter forslag i betænkning 1527, jf. ne-
denfor)
• At menighedsrådene på et budgetsamråd ved kvalificeret flertal
på 2/3 kan beslutte at etablere samarbejde med provstiet som
ramme, sådan at samarbejdet finansieres af provstiudvalgskassen.
Ingen sogne kan dog forpligtes til at deltage i sådant samarbejde.
• At menighedsrådene på det første budgetsamråd efter nyvalg ved
kvalificeret flertal på 2/3 kan beslutte at give provstiudvalget
kompetence til at fastlægge personalenormeringen ved kirker og
kirkegårde i provstiet som led i budgetprocessen.
• At provstesynet ændres, så synet ledes af provstiets bygnings-
kyndige, og sådan at provsten ikke har pligt til at deltage i synet.
Desuden at provstesyn holdes hvert 4. år mod tidligere hvert 3. år.
• At menighedsrådene på det første budgetsamråd efter nyvalg ved
kvalificeret flertal kan beslutte at flytte kompetence fra provstiud-
valget til budgetsamrådet i form af besluttende budgetsamråd
eller en mellemform mellem besluttende budgetsamråd og den
almindelige ordning.
• At provstiudvalget skal udmelde foreløbige rammer for driftsbe-
villinger til menighedsrådene, så de kan indgå i menighedsråde-
nes arbejde med budgetforslag og -ønsker.
• At der skal være et forpligtende økonomisk samarbejde mellem
provstierne i kommuner, hvor der er to eller flere provstier.
• At der skal nedsættes et budgetudvalg, hvis der er to eller flere
provstier i en kommune.
• At der i kommuner, der rummer to hele provstier, kan vælges et
fælles provstiudvalg, hvorefter der ikke skal nedsættes et budget-
udvalg.
I betænkning 1477 Opgaver i sogn, provsti og stift blev det desuden
foreslået:
• At kun valgte menighedsrådsmedlemmer skal kunne vælges til
medlemmer af provstiudvalg.
Dette forslag blev ikke imødekommet ved fremsættelse af lov-
forslag. Det blev i stedet fastholdt, at enhver, der er valgbar til
menighedsråd, også er valgbar til provstiudvalg.
86
Betænkning 1527 Provstestillingen og provstiets funktion indeholdt
følgende forslag vedrørende provstiudvalg og budgetsamråd, der er
blevet gennemført ved lovændringer i 2012:
• At antallet af valgte medlemmer i provstiudvalg skal være mindst
4 og højst 8 - i stedet for tidligere formulering om 4-6 valgte med-
lemmer.
• At provstiudvalget udvides med en præst valgt af og blandt prov-
stiets fastansatte præster.
• At tidspunktet for valg til provstiudvalg forskydes, så provstiud-
valget tiltræder den 1. november i året efter nyvalg til menigheds-
råd mod tidligere 1. april.
• At provstiudvalget har udtaleret ved besættelse af provstestillin-
ger og før biskoppens beslutning om placering af en provstestil-
ling.
I betænkning 1527 var der desuden følgende forslag, som på baggrund
af holdningerne i høringen over arbejdsgruppens betænkning ikke er
blevet gennemført:
• At beslutning om at indføre besluttende budgetsamråd eller om at
tillægge provstiudvalget kompetence til at fastlægge personale-
normering kan træffes på ethvert budgetsamråd. Beslutningerne
skal træffes med kvalificeret flertal og gælde, indtil der eventuelt
på et besluttende budgetsamråd ikke længere er kvalificeret fler-
tal for dem. - Dette forslag blev anbefalet af en enig arbejdsgruppe.
• At der på budgetsamrådet skal drøftes målsætninger for det kirke-
lige liv. - Dette forslag blev anbefalet af arbejdsgruppens medlem-
mer fra Landsforeningen af Menighedsråd, Provsteforeningen og
Præsteforeningen samt biskopperne Lise-Lotte Rebel og Peter
Fischer-Møller.
• At provstiudvalget efter beslutning med kvalificeret flertal på et
budgetsamråd skal kunne foretage en koordinering af kirkelige
aktiviteter, der er bindende for alle sogne i provstiet. - Dette blev
anbefalet af arbejdsgruppens medlemmer fra Landsforeningen af
Menighedsråd og Provsteforeningen samt biskop Peter Fischer
Møller.
• At budgetsamrådet ved en beslutning med kvalificeret flertal kan
tillægge provstiudvalget ret til at indstille til biskop og kirkemini-
ster, at en kirke tages ud af brug. - Dette forslag blev anbefalet af
arbejdsgruppens medlemmer fra Landsforeningen af Menigheds-
råd og Provsteforeningen samt biskopperne Lise-Lotte Rebel og
Peter Fischer-Møller.
• At provstiudvalget skal høres, før biskoppen træffer beslutninger
om ændring af pastoratsstrukturen og omlægning af præstestil-
linger. - Dette blev anbefalet af arbejdsgruppens medlemmer fra
87
Landsforeningen af Menighedsråd, Provsteforeningen og Præ-
steforeningen samt biskopperne Lise-Lotte Rebel og Peter
Fischer-Møller.
3.3 Stiftet: organer, embeder, opgaver og kompetencer
Der er 10 stifter i folkekirken.
Der er ikke sket grundlæggende ændringer i stiftsinddelingen siden
1961, hvor Helsingør Stift blev oprettet ved deling af Københavns Stift. I
forbindelse med den kommunale strukturreform pr. 1. januar 2007 og
den ændring af provstiinddelingen, som blev gennemført samtidig, skete
der mindre ændringer af grænserne mellem nogle af stifterne.
Organer og embeder i stiftet er vist i følgende skema.
Forvaltningsmyndigheder og valgte
organer
Embede
Stiftsøvrighed (biskop og stiftamtmand)
Biskop
Biskop
Stiftsråd
3.3.1 Stiftsøvrighedens sammensætning, opgaver og
kompetence
Lige siden reformationen har verdslige embedsmænd deltaget i den kir-
kelige administration. Siden 1793 har der således i hvert stift været en
stiftsøvrighed bestående af biskoppen og stiftamtmanden.
Med denne sammensætning er biskoppen og den statslige repræsentant
ligeværdige parter. Stiftsøvrighedens sammensætning betyder også, at
biskoppen har en sparringspartner med økonomiske, juridiske og admi-
nistrative kompetencer på højeste niveau, og at der tages de nødvendige
hensyn til både folkekirkens og statens interesser, bl.a. i forhold til tilsyn
med menighedsråds og provstiudvalgs forvaltning og i forhold til sikring
af de kulturværdier, som kirker og kirkegårde repræsenterer.
Indtil den kommunale strukturreform pr. 1. januar 2007 var der 14
statsamter under ledelse af hver sin amtmand. 10 af de 14 amtmænd var
stiftamtmænd og indgik som sådan i stiftsøvrigheden i hver sit stift.
Ved strukturreformen blev de 14 amter afløst af fem regionale stats-
forvaltninger under ledelse af hver sin direktør. Hver direktør var stift-
amtmand i to stifter.
88
I 2013 er de fem regionale statsforvaltninger lagt sammen til én under
ledelse af én direktør. Som udgangspunkt er direktøren for den samlede
statsforvaltning stiftamtmand i alle 10 stifter. Direktøren kan dog dele-
gere funktionen som stiftamtmand til en medarbejder i statsforvaltnin-
gen, som mindst skal være på kontorchef-niveau.
I sammenhæng med, at der er blevet færre til at varetage funktionen
som stiftamtmand, er der sket en begrænsning af de opgaver og kompe-
tencer, som hører under stiftsøvrigheden, idet biskoppen selvstændigt
har fået ansvar for nogle af de opgaver, som tidligere var stiftsøvrighe-
dens.
Stiftsøvrighedens opgaver og kompetencer kan i skemaform beskrives
således:
Stiftsøvrighedens opgaver og
kompetencer
Begrænsninger i
stiftsøvrighedens
kompetence
Juridisk tilsyn med menighedsråds og
provstiudvalgs forvaltning
Godkendelse af menighedsråds
beslutninger om kirken og kirkegården
(bygningsarbejder m.v.)
Stiftsøvrighedens juridiske tilsyn (legalitetstilsyn) med menighedsråds
og provstiudvalgs forvaltning indebærer bl.a., at stiftsøvrigheden kan
sætte en beslutning, der er truffet af et menighedsråd eller et provstiud-
valg ud af kraft, hvis der er tale om en ulovlig beslutning, og den endnu
ikke er udført.
Stiftsøvrigheden kan også midlertidigt suspendere en beslutning, der
endnu ikke er udført, mens der tages stilling til sagen.
Stiftsøvrigheden har desuden mulighed for at pålægge medlemmer af
menighedsråd eller provstiudvalg tvangsbøder, hvis de undlader at
udføre noget, som de efter lovgivningen har pligt til at udføre, ligesom
stiftsøvrigheden kan anlægge erstatningssag mod de medlemmer, der er
ansvarlige for, at henholdsvis kirkekassen eller provstiudvalgskassen er
påført et tab.
Stiftsøvrighedens opgaver og kompetencer i forhold til kirker indebærer
først og fremmest, at stiftsøvrigheden skal godkende større og forholds-
vis vidtgående ændringer. Det omfatter bl.a.
• istandsættelse af kirker, der er mere end 100 år gamle,
• ændring eller istandsættelse af inventar, der er mere end 100 år
gammelt,
89
• anskaffelse, ændring eller istandsættelse af alter, døbefont, prædi-
kestol, varmeanlæg, tårnure, orgler eller klokker,
• fjernelse af inventar eller prydelse af historisk eller kunstnerisk
værdi.
• anskaffelse af kunstnerisk udsmykning bortset fra løse kunstgen-
stande,
• salg af arealer, der er en del af kirkegården,
• ombygning m.v. samt salg af bygninger på kirkegården.
3.3.2 Biskoppens opgaver og kompetencer i forhold til
økonomi og administration mv.
Biskoppen har både opgaver og kompetencer som forvaltningsmyndig-
hed og i kraft af, at bispeembedet er det højeste gejstlige embede i stif-
tet.
Biskoppens opgaver og kompetencer kan i skemaform beskrives såle-
des:
Opgaver som
forvaltningsmyndighed
Embede
Overordnet ledelse af
stiftsadministrationen
Ordinere præster og udstede
kollats
Bestyre stiftets andel af fællesfonden
Føre tilsyn med præster og
provster
Føre tilsyn med menighedsråds
virksomhed generelt
Beslutte pastoratsstrukturen i
stiftet - herunder fordeling og
placering af de enkelte
præstestillinger
Afgøre klager over valg til
menighedsråd og provstiudvalg
Vejlede menighedsråd ved
behandling af ansøgninger til en
ledig præstestilling og på
baggrund af menighedsrådets
indstilling eller udtalelse indstille
til ministeren, hvem der bør/skal
udnævnes.
Afgøre, hvad der skal ske, hvis et
menighedsråd ikke er fuldtalligt
Give sin tilslutning til oprettelse
af lokalt finansierede
præstestillinger
Klageinstans i forhold til præsters
afgørelser i henhold til lov om
medlemskab af folkekirken
Godkende præsters og
menighedsråds ønsker om
mindre ændringer i liturgi m.v.
Godkende brug af kirker til koncerter Afgøre klager over præster i 1.
90
m.v., hvis et mindretal i
menighedsrådet kræver det
instans
Godkende brug af kirker til ikke-
kirkelige formål
Udøve en række af
ansættelsesmyndighedens
kompetencer i forhold til præster
Godkende, at en kirke stilles fast til
rådighed for en evangelisk-luthersk
frimenighed eller et kristent
trossamfund uden for folkekirken
Beslutte placering af
provstestillinger efter høring af
stiftsråd og provstiudvalg
Føre tilsyn med provstens virke som
forretningsfører for provstiudvalget
Indstille til ministeren, hvem der
skal udnævnes til provst
Gennemføre visitatsbesøg hos
stiftets menigheder
Bispeembedet er i folkekirkens evangelisk-lutherske forståelse først og
fremmest et gejstligt embede, idet biskoppen er en præst med en række
særlige præstelige opgaver.
En biskop har som alle præster først og fremmest til opgave at forkynde
evangeliet og forvalte sakramenterne.
En biskop i folkekirken har dog samtidig en række forvaltningsmæssige
opgaver.
De nævnte konkrete opgaver og kompetencer, som biskoppen har i kraft
af, at bispeembedet er det højeste gejstlige embede i stiftet, skal ses i
lyset af, at biskoppen overordnet har til opgave at inspirere og vejlede
menighedsråd og præster i stiftet omkring det kirkelige liv.
Biskoppen skal føre tilsyn med præsternes forkyndelse og har i tilknyt-
ning til dette tilsyn fra ministeriet fået overdraget en del af de kompe-
tencer, der ellers ville ligge hos ministeren som øverste ansættelses-
myndighed for præsterne.
Biskoppen skal sikre, at der er præstelig betjening for alle menigheder i
stiftet. Derfor har biskoppen kompetence til at beslutte pastoratsstruk-
turen i stiftet, herunder placeringen af de enkelte præstestillinger.
Biskoppen skal desuden tilslutte sig menighedsråds ønsker om opret-
telse af lokalt finansierede præstestillinger, når ansøgningen fremsen-
des til ministeriet til godkendelse.
Biskoppen skal ved sit tilsyn sikre, at både menighedsråd og præster
tilrettelægger deres virksomhed inden for rammerne af folkekirkens
evangelisk-lutherske grundlag. Biskoppen skal i denne sammenhæng
bl.a. godkende præsters og menighedsråds ønsker om at anvende min-
dre ændringer i liturgi m.v.
91
De opgaver, der er anført i skemaet som opgaver, og som udspringer af,
at biskoppen er forvaltningsmyndighed, er dog også i nogen grad knyt-
tet til, at biskoppen som gejstlig myndighed har særlige forudsætninger
for at tage stilling til dem. Det gælder f.eks. sager om godkendelse af
koncerter, hvis et mindretal i et menighedsråd ønsker det, godkendelse
af andre kristne trossamfunds brug af kirker og brug af kirker til ikke-
kirkelige formål.
3.3.3 Stiftsrådets sammensætning, opgaver og kompetencer
I 2009 blev det ved en ændring af loven om folkekirkens økonomi be-
sluttet, at der i hvert stift skal være et stiftsråd.
Forud for lovændringen havde der i nogle år i flere stifter været gen-
nemført forsøg med stiftsråd. Disse forsøg blev gennemført med hjem-
mel i en dispensation fra ministeriet. Forsøgene blev bl.a. etableret, fordi
biskopper ønskede en demokratisering af de lovfæstede stiftsudvalg
vedrørende økonomi og herunder ønskede at inddrage valgte repræsen-
tanter for sognene i stiftet i drøftelsen af andre områder af betydning for
livet i stiftet. Der blev foretaget en evaluering af forsøgene, som indgik i
arbejdet med udarbejdelse af lovforslaget om etablering af stiftsråd.
Der blev dog i loven om etablering af permanente stiftsråd indføjet den
bestemmelse, at loven skulle tages op til revision i folketingsåret 2012-
2013. Efter at det i 2012 var besluttet at nedsætte Udvalget om en mere
sammenhængende og moderne styringsstruktur for folkekirken, blev
det vurderet, at dette udvalgs arbejde kunne få betydning for spørgsmå-
let om stiftsrådenes fremtid. Det blev derfor ved en lovændring i 2012
besluttet at udskyde revision af loven om stiftsråd til folketingssamlin-
gen 2014-2015.
Hvert stiftsråd består af:
• biskoppen
• domprovsten
• 1 provst valgt af og blandt stiftets provster
• 3 repræsentanter for stiftets præster, valgt af præsterne
• 1 læg menighedsrepræsentant fra hvert provsti, valgt af menig-
hedsrådene (i Lolland-Falsters Stift dog 2 menighedsrepræsen-
tanter fra hvert provsti for at sikre, at stiftsrådet samlet har et
flertal af lægfolk).
Stiftsrådet vælger selv sin formand blandt menighedsrepræsentanterne.
Samtidig med etableringen af stiftsråd blev stiftsudvalget vedrørende
økonomi og stiftsudvalget vedrørende mellemkirkeligt arbejde afskaffet,
og disse udvalgs opgaver blev overtaget af stiftsrådet.
92
Stiftsrådets opgaver og kompetencer kan i skemaform beskrives så-
ledes:
Stiftsrådets opgaver og kompetencer
Begrænsninger i stiftsrådets
kompetence
Kan af hensyn til det kirkelige liv træffe
beslutning om udskrivning af et bindende
bidrag fra kirkekasserne til finansiering
af aktiviteter i stiftet
Skal på vegne af menighedsrådene
bestyre kirkernes og præsteembedernes
kapitaler (stiftsmidlerne) og kan give
tilladelse til, at indbetalte kapitaler fra
salg m.v. af fast ejendom udbetales til
kirkekassen til brug for erhvervelse af
fast ejendom, anlægsarbejder eller
nedbringelse af lån
Fastlægge en udvalgsstruktur i stiftet og
herunder bl.a. bestemme, om der skal
nedsættes et særskilt udvalg for det
mellemkirkelige arbejde
Rådgive biskoppen om placering af
provstestillinger i stiftet
Kan rådgive biskoppen om andre
strukturspørgsmål som pastorats-
inddelingen, normering af
præstestillinger m.v.
Udpege medlem af Det mellemkirkelige
Råd
Udpege repræsentant til budgetsamråd
for fællesfonden
Den første opgave, der er nævnt i loven om stiftsråd, er, at stiftsrådet af
hensyn til det kirkelige liv kan træffe beslutning om at udskrive et bin-
dende bidrag fra kirkekasserne til finansiering af aktiviteter i stiftet. Bi-
draget kan højst være 1 procent af den lokale ligning i de enkelte lig-
ningsområder i stiftet.
Stiftsbidraget kan efter stiftsrådets beslutning anvendes til aktiviteter
inden for følgende områder:
• Kommunikation mellem stiftet, menighedsråd og præster.
• Formidling af kristendom.
93
• Udviklingsprojekter inden for undervisning, diakoni, IT, medier,
kirkemusik og lignende, herunder analyser til forberedelse af
sådanne projekter.
Den anden opgave, der er nævnt i loven, er, at stiftsrådet på vegne af
menighedsrådene i stiftet skal bestyre de kapitaler, der tilhører kirker
og præsteembeder, men skal forvaltes som stiftsmidler.
Stiftsrådets kompetence i forhold til stiftsmidlerne omfatter bl.a. at
fastsætte regler om vilkår for udlån af kapitalerne til menighedsrådene
samt at give tilladelse til, at indbetalte kapitaler, der stammer fra salg
m.v. af fast ejendom, udbetales til kirkekassen til brug for erhvervelse af
fast ejendom, anlægsarbejder eller nedbringelse af lån.
Stiftsrådets tredje opgave er at fastlægge, hvilke udvalg der skal være i
stiftet, herunder om der skal være et særskilt udvalg for det mellemkir-
kelige arbejde. Der kan bl.a. være tale om udvalg, der beskæftiger sig
med de emneområder, som kan finansieres af stiftsbidraget. Selv om
stiftsrådet har kompetence til at nedsætte udvalg, kan biskoppen også
selv beslutte at nedsætte udvalg.
Den fjerde opgave, der er nævnt i skemaet - at rådgive biskoppen om
placering af provstestillinger - fremgår af forarbejderne til en ændring af
loven om ansættelse i stillinger i folkekirken m.v., der blev vedtaget i
2012. Dette lovforslag om ændret procedure ved besættelse af provste-
stillinger blev fremsat på baggrund af betænkning 1527 Provstestillin-
gen og provstiets funktion, der blev afgivet i 2011.
I denne betænkning tilkendegav en enig arbejdsgruppe, at biskoppen
skal drøfte de overordnede planer for placering af provstestillinger i
stiftet med stiftsrådet, herunder den endelige afgørelse om placeringen,
såfremt biskoppen overvejer at flytte stillingen i forbindelse med opslag
af en ledig provstestilling.
Dette forslag indgik i lovforslagets forarbejder og indebærer, at biskop-
pen har en pligt til at drøfte spørgsmålet med stiftsrådet.
Den femte opgave, om muligheden for at rådgive biskoppen om struk-
turspørgsmål, herunder pastoratsinddelingen og normering af præste-
stillinger, er nævnt i forarbejderne til 2009-loven om etablering af stifts-
råd.
Ud over de nævnte opgaver fremgår det af forarbejderne til loven om
stiftsråd i 2009, at stiftsrådene også er tænkt som et forum for dialog
mellem biskoppen og repræsentanter for menigheder og præster i
stiftet om emner af interesse for stiftet som helhed. Stiftsrådet har ikke
besluttende kompetence i forhold til sådanne emner.
94
Stiftsrådet har yderligere til opgave at vælge en repræsentant fra stiftet
som medlem af Det mellemkirkelige Råd. Denne opgave, der kan vare-
tages af et særligt stiftsudvalg for det mellemkirkelige, hvis stiftsrådet
ønsker det, fremgår af bekendtgørelse om folkekirkens deltagelse i mel-
lemkirkeligt arbejde.
Stiftsrådet skal også vælge en læg repræsentant til at deltage i budget-
samråd vedrørende fællesfonden. Denne opgave er fastsat i bekendtgø-
relse om budget og regnskabsvæsen for fællesfonden m.v.
Ministeriet udarbejdede i 2012 en evaluering af erfaringerne med stifts-
råd siden etableringen af stiftsrådene som permanente organer i 2009.
Evalueringen viste, at der generelt er tilfredshed med omfanget og arten
af opgaver og kompetencer, der er tillagt stiftsrådene, og at der således
ikke generelt er ønske om, at stiftsrådene skal pålægges flere eller andre
opgaver.
3.4 Nationalt niveau: organer, embeder, opgaver og
kompetencer
Der er på det nationale niveau følgende organer og embeder i folke-
kirken:
Lovgiver og
forvaltningsmyndigheder m.v.
Embede
Folketinget
Ministeren / Kirkeministeriet
Ministeren som
ansættelsesmyndighed for præster,
provster og biskopper
Budgetfølgegruppen og
budgetsamråd vedrørende
fællesfonden
Det mellemkirkelige Råd
3.4.1 Folketinget
Folketinget er lovgiver for folkekirken.
3.4.2 Ministeren / Kirkeministeriet
Ministerens og ministeriets opgaver kan i punktform beskrives således:
95
• Øverste administrative myndighed i folkekirken - herunder på en
række områder højeste klageinstans i i forhold til afgørelser, der
er truffet af kirkelige myndigheder.
• Ministeren forvalter statens økonomiske tilskud til folkekirken,
der bevilges på finansloven.
• Ministeren fastsætter budget for fællesfonden samt landskirke-
skattens størrelse.
• Ministeren fastsætter fordeling af de samlede bevillinger til præ-
steløn mellem stifterne.
• Ministeren indstiller forslag til ændringer vedrørende indre anlig-
gender som gudstjenesteordning og ritualer, dåb, konfirmation,
bibeloversættelse og salmebog til kgl. resolution eller kgl. anord-
ning.
• Ministeren er ansættelsesmyndighed for præster, provster og
biskopper. Ministeren underskriver ansættelse af præster og ind-
stiller provster og biskopper til kgl. udnævnelse.
• Ministeriet forhandler efter bemyndigelse fra Finansministeriet
overenskomster for kirkefunktionærer.
3.4.3 Budgetfølgegruppe og budgetsamråd
Budgetfølgegruppen vedrørende fællesfonden er nedsat efter ministe-
rens bestemmelse ved bekendtgørelse om budget og regnskabsvæsen
for fællesfonden m.v.
Budgetfølgegruppen består af: 1 biskop, 1 stiftskontorchef, 1 medlem
udpeget efter indstilling fra Landsforeningen af Menighedsråd, 1 med-
lem udpeget efter indstilling fra Danmarks Provsteforening og 1 repræ-
sentant fra Kirkeministeriet.
Budgetfølgegruppen vedrørende fællesfonden har til opgave:
1) at have indseende i Kirkeministeriets budgetopfølgning af
fællesfonden og løbende rådgive ministeriet herom,
2) at rådgive kirkeministeren om fastlæggelsen af fællesfondens
budget og om eventuelle efterfølgende budgetændringer, og
3) at rådgive kirkeministeren efter anmodning i spørgsmål om
fællesfonden.
Budgetfølgegruppen skal årligt holde et eller to budgetsamråd, hvor der
ud over budgetfølgegruppen deltager:
• 1 læg repræsentant fra hvert stift valgt af stiftsrådet
• 1 observatør fra Den danske Præsteforening
• 1 observatør indstillet i fællesskab af kirkefunktionærernes
faglige organisationer.
96
Budgetsamrådet har til opgave at:
1) have indseende i fællesfondens årlige regnskab, og at
2) drøfte spørgsmål om prioritering af fællesfondens udgifter forud
for budgetfølgegruppens rådgivning af kirkeministeren om fast-
læggelsen af årets budget.
3.4.4 Det mellemkirkelige Råd
Det mellemkirkelige Råd blev etableret ved ændring af loven om folke-
kirkens økonomi i 1989.
Det mellemkirkelige Råd består af et medlem fra hvert af landets stifter,
udpeget af stiftsrådet eller af et af stiftsrådet nedsat udvalg om det mel-
lemkirkelige arbejde samt to biskopper, der udpeges af ministeren efter
indstilling fra biskopperne.
Det mellemkirkelige Råd har til opgave at varetage folkekirkens mellem-
kirkelige opgaver på nationalt niveau og herunder tage stilling til folke-
kirkens medlemskab af nationale og internationale kirkelige organisa-
tioner.
Det mellemkirkelige Råd har med biskopperne aftalt, at rådet først kan
træffe beslutning i en sag, der vedrører læremæssige spørgsmål, efter at
biskopperne har udtalt sig om det læremæssige.
3.5 Udvalgets overvejelser om opgave- og
kompetencefordelingen
Folkekirkens struktur med sogne, provstier og stifter og de tilknyttede
embeder - sognepræster, provster og biskopper - har rødder langt til-
bage i historien. Den anden søjle af folkekirkens nuværende organisa-
toriske struktur med valgte organer samt forvaltningsmyndigheder i
sogne, provstier og stifter er derimod først og fremmest blevet etableret
og udbygget siden år 1900. Af de nuværende organer og forvaltnings-
myndigheder var det kun stiftsøvrigheden, der består af biskoppen og
stiftamtmanden, der eksisterede før år 1900.
Den nuværende fordeling af opgaver og kompetencer, som er beskrevet
i de foregående afsnit, er således opstået gennem en trinvis etablering
og udvikling af organer og forvaltningsmyndigheder i sogne, provstier
og stifter.
De første organer - menighedsrådene - blev etableret med lov om me-
nighedsråd i 1903 på baggrund af ønsker om at give folkekirkens med-
lemmer medbestemmelse om kirkens forhold lokalt.
97
Provstiudvalgene, der blev indført i 1922, blev bl.a. etableret på bag-
grund af ønsker om at sikre et tilsyn med og koordinering af menigheds-
rådenes økonomiske dispositioner samt menighedsrådenes varetagelse
af deres ansvar for kirker, kirkegårde og præsteboliger.
Stiftsrådene, der blev indført i 2009, blev etableret på baggrund af nogle
års forsøg i flere stifter og på baggrund af ønsker om at give et demokra-
tisk baseret organ den afgørende indflydelse i forhold til bestyrelsen af
kapitaler, der tilhører kirker og præsteembeder, men forvaltes som
stiftsmidler. Stiftsrådene var desuden begrundet i ønsker om et organ,
der kan have ansvar for nogle kirkelige aktiviteter på stiftsniveau, og
som desuden kan fungere som en dialogpartner for biskoppen. Ved
etableringen af stiftsrådene blev stiftsudvalg vedrørende økonomi samt
stiftsudvalg for det mellemkirkelige arbejde nedlagt.
Udvalget konstaterer, at nogle af de væsentligste argumenter for etable-
ringen af de nuværende organer og for fordelingen af opgaver og kom-
petencer imellem dem har været,
• at folkekirkens medlemmer gennem valgte organer skal have be-
tydelig kompetence i forhold til beslutninger om de lokale kirke-
lige forhold,
• at kompetence skal være placeret så tæt som muligt på det sted,
hvor opgaverne findes og skal løses, og
• at der samtidig skal være sikkerhed for et nødvendigt tilsyn samt
en økonomisk og forvaltningsmæssig koordinering på tværs af
sognegrænserne.
Udvalget har på denne baggrund overvejet, hvilke fordele og/eller ulem-
per der er ved den nuværende fordeling af opgaver og kompetencer, og
om der kan være fordele og/eller ulemper ved at ændre opgave- og
kompetencefordelingen.
Nogle medlemmer af udvalget understreger behovet for, at der i et fort-
sat udredningsarbejde fokuseres på menighedsråd og stift som bærende
enheder for folkekirken, og mener, at lovfæstede valgte stiftsråd og nye
lovfæstede valgte organer bør føre til overvejelser om forenkling og en
opgaveflytning mellem de nuværende niveauer.
Udvalget har ikke umiddelbart fundet anledning til at komme med kon-
krete forslag.
Udvalget forudsætter i øvrigt, at eventuel indførelse af et folkekirkeligt
organ på nationalt niveau vedrørende indre anliggender samt fælles
økonomi og fælles anliggender ikke vil have betydning for kompetence-
forholdene i sogne, provstier og stifter, men det vil gennem stemmeret
give medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd m.fl. ind-
flydelse på forvaltningen af anliggender på det nationale niveau.
98
3.5.1 Overvejelser i forhold til menighedsrådene
Menighedsrådene har en meget stærk position i folkekirken, og der er
efter udvalgets opfattelse to hovedargumenter for at fastholde denne
position:
• Sognet har i mange hundrede år været grundenheden i den dan-
ske kirke og er fortsat den grundlæggende enhed. Det er nødven-
digt, at der er et organ med ansvar for at styre sognets kirkelige og
administrative anliggender.
• Det demokratisk baserede menighedsråd har i kraft af medlem-
mernes tilhørsforhold blandt sognets folkekirkemedlemmer gode
muligheder for at varetage de lokale kirkelige anliggender i bedst
mulig overensstemmelse med, hvad der er medlemmernes ønsker
og forventninger.
Udvalget vurderer, at den fortsat meget stærke vægt på sognet som
grundenheden i folkekirken, betyder, at menighedsrådene fortsat vil og
bør have en position som de væsentligste, demokratisk baserede orga-
ner i folkekirken.
Udvalget henleder opmærksomheden på, at der på forskellige måder er
blevet arbejdet for og fortsat kan arbejdes for at styrke og forenkle mu-
lighederne for, at menighedsråd kan gå i samarbejde om varetagelse af
opgaver, som de mener at kunne løse bedre i fællesskab end hver for sig.
Det kan endvidere overvejes, om menighedsråd, der mener at have be-
hov for det, i øget omfang kan få bistand af andre kirkelige myndigheder
til opgavevaretagelsen, og om menighedsråd, der måtte ønske det, skal
have mulighed for at få øget selvstændigt ansvar gennem en ordning
med "frisogne".
3.5.2 Overvejelser i forhold til provstiudvalgene
Provstiudvalgene blev, som nævnt ovenfor, etableret ud fra et ønske om
at sikre et tilsyn med og koordinering af menighedsrådenes økonomiske
dispositioner samt menighedsrådenes varetagelse af deres ansvar for
kirker, kirkegårde og præsteboliger.
De samme forhold kan i dag anses for argumenter for at fastholde prov-
stiudvalgenes position:
• Det er nødvendigt med en instans, der har kompetence til at ko-
ordinere den kirkelige økonomi inden for ligningsområdet. Sog-
nenes meget forskellige størrelse og derfor også meget forskellige
økonomiske bærekraft gør, at det ikke er muligt at give de enkelte
sogne og menighedsråd fuldstændig økonomisk selvstændighed.
99
• Det er nødvendigt at opretholde et tilsyn med menighedsrådenes
økonomiske forvaltning.
• Det er - bl.a. af hensyn til de kulturværdier, der er knyttet til kir-
ker og kirkegårde - nødvendigt at opretholde et tilsyn med, at
kirker og kirkegårde holdes i forsvarlig stand. I denne sammen-
hæng er det naturligt, at der også er en instans til at godkende
mere vidtgående dispositioner, især i forhold til kirker og kirke-
gårde.
Det er indgået i udvalgets overvejelser om provstiet og provstiudvalget,
at der i de senere år i stadigt stigende grad er etableret samarbejde mel-
lem menighedsråd, der gennemføres med provstiet som ramme og der-
med med finansiering af provstiudvalgskassen. Det opfattes dog af nogle
i folkekirken som en delvis forskydning af vægten i det kirkelige liv fra
sogn til provsti.
Udvalget konstaterer dog, at samarbejde med provstiet som ramme kun
kan etableres efter beslutning af menighedsrådene i provstiet.
3.5.3 Overvejelser i forhold til stiftsøvrigheden
Inden for de seneste år har stiftsøvrigheden, dens sammensætning og
dens opgaver to gange været genstand for politiske drøftelser og efter-
følgende ændringer.
Første gang i forbindelse med, at 14 statsamter under ledelse af hver sin
amtmand med virkning fra 1. januar 2007 blev afløst af fem regionale
statsforvaltninger med hver sin direktør, og at de fem direktører hver
fik funktion som stiftamtmand i to stifter. Anden gang i forbindelse med,
at de fem regionale statsforvaltninger med virkning fra 1. juli 2013 blev
lagt sammen til én statsforvaltning under ledelse af én direktør, der som
udgangspunkt er stiftamtmand i alle 10 stifter, men som dog kan delege-
re funktionen i et eller flere stifter til en eller flere af statsforvaltningens
ledende medarbejdere.
Udvalget konstaterer, at biskopperne i et høringssvar forud for ændrin-
gerne i 2013 gav udtryk for, at det er vigtigt, at biskopperne har en lo-
kalt forankret statslig instans ved siden af sig med et juridisk-politisk
ind- og udblik.
I andre høringssvar og i de politiske drøftelser forud for lovændringen i
2013 blev der også lagt vægt på, at stiftsøvrighedens sammensætning
med biskoppen og en statslig repræsentant betyder, at biskoppen har en
sparringspartner med juridiske, økonomiske og administrative kompe-
tencer på højeste niveau, og at der med denne sammensætning tages
nødvendige hensyn til både statens og folkekirkens interesser. Dette
gælder bl.a. i forhold til sikring af de kulturværdier, der er knyttet til
100
kirker og kirkegårde, hvor det er fastholdt, at stiftsøvrigheden skal
godkende større og forholdsvis vidtgående ændringer vedrørende
kirker, der er mere end 100 år gamle, samt bygninger på kirkegården.
Ud over denne godkendelseskompetence er stiftsøvrighedens opgaver
efter de seneste ændringer begrænset til at føre juridisk tilsyn med
menighedsråds og provstiudvalgs forvaltning.
Da de seneste ændringer vedrørende stiftsøvrighedens sammensætning
og kompetencer endnu er af ny dato, har udvalget ikke fundet anledning
til at gå ind i nærmere overvejelser om stiftsøvrighedens sammensæt-
ning og opgaver, men anbefaler meget, at dette spørgsmål undergives en
evaluering og fornyet overvejelse snarest muligt.
3.5.4 Overvejelser i forhold til stiftsrådene
Udvalget konstaterer, at det ved lovgivningen om stiftsråd i 2009 blev
besluttet at afgrænse stiftsrådenes lovbestemte opgaver til:
• at stiftsrådet på vegne af menighedsrådene skal bestyre kirkernes
og præsteembedernes kapitaler (stiftsmidlerne),
• at stiftsrådet af hensyn til det kirkelige liv kan træffe beslutning
om at udskrive et bindende bidrag fra kirkekasserne til finansie-
ring af aktiviteter i stiftet inden for kommunikation, formidling og
udviklingsprojekter, og
• at stiftsrådet kan fastlægge en udvalgsstruktur i stiftet.
Det er desuden almindeligt, at stiftsrådet er dialogpartner og rådgiver
for biskoppen om forskellige forhold med bred betydning i stiftet.
Kirkeministeren skal i folketingssamlingen 2014-15 fremsætte forslag
om revision af bestemmelserne om stiftsråd.
Udvalget konstaterer, at der i den evaluering af erfaringerne med stifts-
råd, der blev gennemført i 2012, kun i meget begrænset omfang blev
udtrykt ønsker om, at stiftsrådene skal tillægges flere opgaver og kom-
petencer.
Udvalget konstaterer desuden, at stiftsrådet i vidt omfang udfører en
opgave som rådgiver for biskoppen i forhold til pastoratsstruktur og
placering af provste- og præstestillinger i stiftet.
3.5.5 Overvejelser i forhold til Det mellemkirkelige Råd
Det mellemkirkelige Råds virksomhed, herunder rådets sekretariat,
finansieres ved bevilling fra fællesfonden, bortset fra et mindre tilskud,
der bevilges på finansloven.
101
Hvis der etableres et folkekirkeligt organ på nationalt niveau med kom-
petence i forhold til fællesfonden og fælles folkekirkelige anliggender,
der varetages på nationalt niveau, kan det overvejes, om ansvaret for
det mellemkirkelige arbejde skal inkorporeres i dette organ, sådan som
det mellemkirkelige arbejde på stiftsplan er blevet stiftsrådenes ansvar.
Udvalget konstaterer dog, at der er en velfungerende, lovfæstet ordning
for det mellemkirkelige arbejde, og finder det ikke nødvendigt på nuvæ-
rende tidspunkt at foreslå ændringer i dette.
Udvalget forudsætter imidlertid, at der etableres et hensigtsmæssigt
samarbejde mellem et eventuelt nyt folkekirkeligt organ og Det mellem-
kirkelige Råd.
3.5.6 Afsluttende bemærkninger om opgave- og
kompetencefordelingen
Det fremgår af betænkningens kapitel 4 om udviklingen i de øvrige nor-
diske lande, at strukturelle ændringer i de øvrige nordiske folkekirkers
styrelsesforhold har været relativt langvarige processer. Det er i den
forbindelse væsentligt at pege på, at denne betænkning ikke har udtømt
et samlet behov for at skabe overblik over folkekirkens styrelsesmæs-
sige udfordringer eller over relationerne mellem stat, folkekirke og folk.
Blandt de spørgsmål, som denne betænkning ikke bidrager til at afklare,
er bl.a. en række emner, som har været berørt i udvalget, men hvor ud-
valget (givet kombinationen af kommissoriet, den valgte arbejdsform og
den tidsmæssige ramme for udvalgets arbejde) ikke fremlægger konkre-
te forslag til ændringer. Det drejer sig bl.a. om opgavefordelingen mel-
lem de forskellige niveauer i kirken.
102
103
4 Stat, kirke og kirkestyre i andre lande
I dette kapitel beskrives forholdet mellem stat og kirke samt kirkernes
interne beslutningskompetencer i de nordiske lande, Tyskland (Nord-
kirche - den evangelisk-lutherske kirke i Nordtyskland) samt United
Kingdom.
Beskrivelsen2 er afgrænset til de forhold, der har særlig relevans i for-
hold til udvalgets overvejelser om folkekirkens styringsstruktur.
Generelt kan det om forholdet mellem stat og kirke i disse lande siges, at
• i Norge, Island og Sverige har der været tradition for et nært for-
hold mellem statsmagten og de evangelisk-lutherske folkekirker
med staten som lovgiver for kirkerne. I løbet af de seneste ca. 15
år har disse kirker i forskellig grad fået øget selvstændighed.
• i Finland har den evangelisk-lutherske kirke status som "folke-
kirke" og har i mange årtier, men i særlig grad siden en grundlovs-
ændring i 1999, haft stor selvstændighed i forhold til staten. Den
eneste begrænsning i dag i kirkens selvstændighed i forhold til
staten er, at kirkeloven, som er kirkens overordnede regelsæt,
skal stadfæstes af rigsdagen. Ændring af kirkeloven kan dog kun
ske på kirkens eget initiativ.
• i Tyskland er stat og kirke adskilt. Kirkerne - heriblandt den
evangelisk-lutherske kirke i Nordtyskland ("Nordkirche") - har
fuld selvstændighed. De har dog af staten fået forskellige privile-
gier, herunder at de har ret til at opkræve skatter af deres med-
lemmer, og at de gejstlige er ligestillet med statslige embeds-
mænd. De tyske forbundslande giver desuden i varierende omfang
økonomisk støtte til kirkerne.
• i United Kingdom er der to statskirker: Church of England og
Church of Scotland. Church of England er i begrænset omfang
underlagt, at kirkens lovgivning skal stadfæstes af parlamentet, og
udnævnelse af biskopper stadfæstes af Dronningen efter indstil-
ling fra premierministeren. Church of Scotland har fuld selv-
2 Beskrivelsen er for de nordiske landes vedkommende udarbejdet af
udvalgets sekretariat på basis af de pågældende landes og kirkers lov- og
regelsamlinger.
Beskrivelsen af forholdene i United Kingdom er baseret på notat om kirke,
stat og statskirke i United Kingdom, som er udarbejdet for udvalget af Revd.
Canon, Professor Paul Avis.
Beskrivelsen af forholdene i Tyskland er baseret på notat om den evangelisk-
lutherske kirke i Nordtyskland, som er udarbejdet for udvalget af Probst, Dr.
Horst Gorski, samt kirkens forfatning
104
stændighed med hensyn til kirkelig lovgivning og udnævnelse af
embedsmænd.
Sidst i kapitlet beskrives kirkeordningerne i Grønland og på Færøerne.
4.1 Norge
Forholdet mellem staten og den norske kirke er blevet væsentligt æn-
dret i løbet af de seneste år. Kirken har således fået tydelig selvstændig
identitet og på en række områder fået mere selvbestemmelse.
Tidligere var det i den norske grundlov bestemt, at den norske kirke var
statskirke, og at den repræsenterede "statens offentlige religion". Det
var i grundloven også bestemt, at en række beslutninger vedrørende
kirken skulle træffes af "Kongen i statsråd".
I maj 2012 blev grundloven ændret. Bestemmelserne om statskirke og
offentlig religion blev ophævet. Den norske kirke har dog fortsat en
grundlovsbestemt særstilling som Norges folkekirke, der understøttes
som sådan af staten.
Stortinget er fortsat den lovgivende myndighed for den norske kirke, og
regeringen - Kulturdepartementet - er på flere områder den øverste
administrative myndighed for den norske kirke, mens kompetencen på
andre områder er delegeret til kirkemøde og kirkeråd ved lov eller ad-
ministrativ beslutning.
Den norske kirke finansieres primært ved bevillinger fra staten og fra
kommunerne. Medlemmerne af den norske kirke betaler ikke kirkeskat.
Bevillingerne fra staten dækker kirkelige udgifter på nationalt plan og
stiftsplan samt løn til præster og kateketer. Bevillingerne fra kommu-
nerne dækker de lokale kirkelige udgifter.
Forholdet mellem staten, den norske kirke og andre tros- og livssyns-
samfund i Norge er desuden karakteriseret ved, at den nye grundlov
fastslår, at alle tros- og livssynssamfund skal understøttes på lige linje.
De derfor har ret til økonomisk støtte fra staten og kommunerne i sam-
me omfang som det, stat og kommuner yder til den norske kirke pr.
medlem.
4.1.1 Lovgivning
Den norske kirkes forhold er først og fremmest reguleret ved kirke-
loven3.
3 Lov om Den norske Kirke (kirkeloven) - LOV-1996-06-07-31 med senere
ændringer
105
Loven indeholder først bestemmelser om den kirkelige inddeling med
sogne, provstier og bispedømmer, vilkårene for at være medlem af kir-
ken samt om medlemmernes kirkelige stemmeret. Videre er der i loven
bestemmelser om sognets organer og økonomi, om kirkebygninger, om
regionale og centrale kirkelige organer.
Loven bemyndiger desuden på en række områder regeringen til at fast-
sætte nærmere regler, f.eks. om tjenesteordning for biskopper, præster
og andre ansatte i kirken.
4.1.2 Den norske kirkes organer på nationalt niveau
Der er i den norske kirke fire organer på nationalt niveau:
• Kirkemødet
• Kirkerådet
• Bispemødet
• Lærenævn.
Kirkemødet
Kirkemødet er i henhold til kirkeloven den norske kirkes øverste repræ-
sentative organ.
Kirkemødet består af medlemmerne af de 11 bispedømmeråd samt for-
manden for Samisk Kirkeråd. Hvert bispedømmeråd består af: biskop-
pen, en præst, der er valgt af præsterne i bispedømmet, en læg kirkeligt
ansat, der er valgt af de læge kirkeligt ansatte i bispedømmet, syv andre
læge medlemmer. Tre af de 11 bispedømmeråd har desuden et medlem,
som repræsenterer samerne, og et bispedømmeråd har et medlem, der
repræsenterer døvemenighederne.
I kirkeloven er det fastlagt, at kirkemødet bl.a. skal
• fastsætte alle gudstjenestelige bøger i kirken,
• værne og fremme samisk kirkeliv og varetage den norske kirkes
internationale og økumeniske opgaver,
• give udtalelse i sager om vigtige ændringer i love på det kirkelige
område,
• fastsætte retningsgivende planer og programmer for den kirkelige
undervisning, diakoni, kirkemusik og økumenisk virksomhed,
• fastsætte kvalifikationskrav og tjenesteordning for særlige stillin-
ger inden for kirkelige undervisning, diakoni og kirkemusik. For
de stillingstyper, som også omfatter statslige stillinger, skal kirke-
mødets regler godkendes af departementet,
• give regler om kirkers inventar og udstyr,
• foreslå retningslinjer for kirkelig inddeling.
106
Kirkemødet kan desuden
• nedsætte råd og udvalg til at varetage opgaver, som hører ind un-
der kirkemødet,
• godkende forsøg med valgmenigheder, som selv finansierer deres
virksomhed,
• godkende forsøg med stemmeretsalder ned til 15 år, valgperiode
på to år og direkte valg til kirkelig fællesråd (for sognene i en
kommune) og bispedømmeråd
• give regler om forsøg, som indebærer, at kirkemødet og bispe-
dømmerådene vælges og sammensættes på en anden måde end
fastsat i kirkeloven. Sådanne regler skal dog godkendes af de-
partementet.
Kirkemødet samles en gang om året.
Kirkemødet har fastsat særlige regler om behandling af sager af lære-
mæssig karakter. Sådanne sager skal forelægges for bispemødet, før de
behandles i kirkemødet. Hvis kirkemødet ikke kan tilslutte sig en anbe-
faling, som har mindst 2/3 flertal i bispemødet, skal sagen sendes tilba-
ge til bispemødet. Efter en ny indstilling fra bispemødet kan sagen igen
komme til behandling i kirkemødet. Ved denne anden behandling i kir-
kemødet kræves der mindst 2/3 flertal, for at kirkemødet kan træffe en
beslutning, der ikke er i overensstemmelse med bispemødets seneste
indstilling.
Der er fastsat yderligere regler om proceduren ved behandling af sager
om liturgi og salmebog.
Sager om liturgi skal for det første udredes af et nævn for gudstjeneste-
liv, som er kirkerådets fagnævn for liturgisager. Dette nævn belyser sa-
gerne og udarbejder forslag til liturgiske ordninger. Nævnet kan ned-
sætte arbejdsgrupper til at belyse de enkelte sager.
Nævnets udredning og forslag sendes til høring hos biskopperne og de
teologiske fakulteter. Sagerne kan også sendes til høring hos bispedøm-
merådene og andre instanser.
På baggrund af høringen sender kirkerådet sagen til bispemødet, som
skal afgive en læremæssig udtalelse. Først derefter kan sagen forelæg-
ges for kirkemødet til beslutning.
Kirkerådet
Kirkemødet skal på sit første møde i valgperioden vælge et kirkeråd.
Alle bispedømmeråd skal være repræsenteret i kirkerådet, der består af
10 læge medlemmer, hvoraf en skal være kirkeligt ansat, og fire præster.
107
Ud over disse 14 medlemmer er bispemødets preses (kirkens ledende
biskop) medlem af kirkerådet.
Kirkerådet forbereder de sager, der skal behandles af kirkemødet og
iværksætter kirkemødets beslutninger. Kirkerådet leder i øvrigt arbej-
det mellem kirkemødets samlinger.
Kirkerådet fik desuden i 2012 kompetencen til at udnævne biskopper.
Udnævnelsen sker på baggrund af et valg.
Bispemødet
Bispemødet er en lovfæstet institution. Bispemødet ledes af preses, der
siden 2011 har været et fast bispeembede uden egentligt bispedømme,
men dog med biskoppelig tilsynsforpligtelse i Nidaros Domprovsti. De
øvrige medlemmer af bispemødet er biskopperne i de 11 bispedømmer,
som den norske kirke er inddelt i.
Bispemødet har i henhold til kirkeloven til opgave at virke for samord-
ning af de gøremål, som efter gældende regler henhører under biskop-
perne.
Bispemødet skal desuden afgive udtalelse i sager, som bliver forelagt af
departementet eller af kirkemødet.
Lærenævn
Alle tjenstgørende biskopper er medlemmer af Den norske kirkes lære-
nævn, som i øvrigt består af tre teologisk sagkyndige, hvoraf de tre teo-
logiske fakulteter hver udpeger en, to teologisk sagkyndige, der vælges
af kirkemødet, samt fire læge medlemmer, der vælges af kirkemødet.
Lærenævnet giver efter anmodning udtalelse i sager, som gælder den
evangelisk-lutherske lære. Det kan være generelle udtalelser om væ-
sentlige læremæssige spørgsmål, som f.eks. afgives efter anmodning fra
kirkemødet.
Det kan også være i læresager mod præster eller biskopper. Sådanne
sager kan kun rejses, når det gælder særligt tungtvejende spørgsmål,
hvor temaet er af alvorlig og vidtrækkende karakter.
Læresager mod præster og kateketer kan rejses af biskoppen i det på-
gældende stift. Læresag mod en biskop kan kun rejses af departementet.
4.1.3 Ansættelse af gejstlige i den norske kirke
Præster, provster og biskopper i Den norske kirke er tjenestemænd og
aflønnes af staten.
108
Det er imidlertid de kirkelige organer, som har kompetencen til at ud-
nævne eller ansætte de gejstlige.
Bispedømmerådet udnævner præster og provster. Bispedømmerådet
har også kompetencen til at opsige, afskedige eller suspendere præster
og provster.
Biskopper udnævnes af kirkerådet.
Udnævnelsen af biskopper sker efter et valg, hvor udgangspunktet er, at
bispedømmerådet nominerer fem kandidater. Der er forskellige katego-
rier af stemmeberettigede: a) menighedsråd, b) præster, provster, kate-
keter, diakoner og kantorer i offentlig kirkelig stilling i bispedømmet
samt c) professorer ved de teologiske institutioner. Ved optællingen af
stemmer skal de tre kategorier hver udgøre 1/3. Kandidaterne kan til-
deles henholdsvis første-, anden- eller tredjestemmer, som ved optæl-
lingen vægtes som 1, 1/2 eller 1/3. Det aktuelle bispedømmeråd samt
alle biskopper udtaler sig dernæst om, hvem af de tre kandidater, som
totalt set har fået flest stemmer, de anser for mest egnet til at blive ud-
nævnt. Derefter udnævner kirkerådet en af de tre kandidater, som har
fået flest stemmer.
Kirkerådet udnævner også bispemødets preses. Bispemødet skal nomi-
nere tre af de tjenstgørende biskopper til stillingen. Bispedømmerådene
samt stemmeberettigede præster og menighedsråd i Nidaros Domprov-
sti, som preses har biskoppeligt tilsyn med, stemmer på de nominerede i
prioriteret rækkefølge. Derefter beslutter kirkerådet med almindeligt
flertal, hvem af de nominerede der skal udnævnes.
4.1.4 Den norske kirkes økonomi
Den norske kirke finansieres af bevillinger fra staten samt bevillinger fra
kommunerne. Kirkens medlemmer betaler ikke kirkeskat.
Statens bevillinger, som bl.a. vedrører løn til alle præster, provster og
biskopper samt udgifterne ved nationale kirkelige organer og aktiviteter
samt udgifterne vedrørende bispedømmerne, fastsættes på statens
finanslov.
De kirkelige organer, som forvalter de tildelte bevillinger, kan udtrykke
ønsker om bevillingernes størrelse og fordelingen af dem, men har ingen
beslutningskompetence i forhold til dette.
Ordningen indebærer, at staten kan have betydelig indflydelse på priori-
teringen af opgaver, som den norske kirke skal løse. F.eks. er der i de se-
nere år af staten bevilget betydelige midler til projekter med trosoplæ-
ring.
109
Kommunernes bevillinger vedrører de lokale kirkelige udgifter. De loka-
le kirkelige myndigheder på kommunalt plan (kirkeligt fællesråd), som
forvalter de tildelte bevillinger, kan udtrykke ønsker om bevillingernes
størrelse og fordelingen af dem, men har ingen beslutningskompetence i
forhold til dette.
4.2 Island
Det er i Islands grundlov bestemt, at den evangelisk-lutherske kirke er
folkekirken, og at den som sådan skal understøttes og beskyttes af sta-
ten. Islands kirke har dog siden 1998 haft en betydelig grad af selvstæn-
dighed.
4.2.1 Lovgivning
Den overordnede lovgivning for Islands kirke er lov om folkekirkens
stilling, styrelse og virke4, der trådte i kraft den 1. januar 1998. Der er
senere vedtaget forskellige ændringer til denne lov.
I loven om folkekirken er det bl.a. bestemt, at
• den islandske folkekirke er et selvstændigt trossamfund på
evangelisk-luthersk grundlag,
• folkekirken har selvstændighed i forhold til statsmagten inden for
lovbestemte grænser,
• Island udgør ét bispedømme, men der er ud over biskoppen to
viebiskopper
• Kirketinget er kirkens øverste myndighed, dog med lovbestemte
begrænsninger i forhold til bl.a. anliggender, som i henhold til
loven hører under biskoppen.
Loven indeholder også regler om kirkeråd, der er kirkens administrative
myndighed, præstestævne, præster, provster og degne og menigheder-
nes organisation.
Det er desuden ved lovgivning bestemt, at kirkens jordejendomme til-
hører staten, hvilket modsvares af aftale om statslig finansiering af en
række af kirkens udgifter. Præsteboliger og præstegårde tilhører dog
kirken.
4.2.2 Den islandske kirkes organer
Den islandske kirke har fire organer på nationalt niveau:
• Kirketinget
4 Lov nr. 78 af 26. maj 1997 med senere ændringer
110
• Kirkerådet
• Biskoppen
• Præstestævnet.
Kirketinget
Kirketinget er kirkens øverste myndighed. Kirketingets kompetence er
dog begrænset af bestemmelser om biskoppens læremæssige ansvar og
tilsyn og af bestemmelser om præstestævnets kompetence i forhold til
spørgsmål om lære, gudstjeneste og øvrig liturgi, dåb, konfirmation og
sakramenter.
Kirketinget består af 29 medlemmer - 12 ordinerede (præster og diako-
ner) og 17 læge medlemmer af menighedsråd - der vælges for fire år ad
gangen. Biskoppen, de to viebiskopper, indenrigsministeren, som kirke
og religionsforhold hører under i regeringen, og en repræsentant fra Is-
lands Universitets teologiske fakultet har tale- og forslagsret i Kirketin-
get, men ikke stemmeret.
I loven om kirkens styrelse m.v. er det fastsat, at Kirketinget
• har det overordnede ansvar for forvaltningsorganerne i kirken,
• kan vedtage regler til uddybning af kirkelovens overordnede
bestemmelser,
• fastsætter regler for kirkens ansatte ud over de gejstlige
• fastsætter regler om det kirkelige virke
• kan tage initiativ til udarbejdelse af lovforslag om kirkelige emner
og anmode ministeren om at fremlægge dem for Altinget.
Kirketinget skal desuden komme med indstilling til ministeren om
lovforslag om kirkelige emner, som ministeren ønsker at fremlæg-
ge i Altinget.
Kirkeråd
Kirkerådet har myndighed i forhold til administration i kirken.
Kirkerådet består af biskoppen samt to præster og to læge, der vælges af
Kirketinget.
Kirkerådet
• administrerer kirkens fælles anliggender,
• forbereder og fremsætter på kirkens vegne forslag til bevillinger
fra staten på finansloven,
• har desuden det overordnede tilsyn med disponeringen af
offentlige midler, som ydes til kirkelig virksomhed.
111
Biskoppen
Islands biskop udnævnes af landets præsident efter et valg i kirken.
Kirketinget fastsætter reglerne for valget.
Biskoppen har en betydelig kompetence. Biskoppen
• fører læremæssigt tilsyn,
• er formand for Kirkerådet,
• sørger for gennemførelse af regler, som vedtages af Kirketinget
• indkalder og fører forsædet ved præstestævnet,
• udpeger et tvistudvalg, der består af en læg, en præst og en jurist.
Tvistudvalget behandler disciplinærsager mod ansatte i kirken,
heriblandt præster,
• nedsætter et rådgivende udvalg om lærespørgsmål.
Biskoppen assisteres i sin virksomhed af to viebiskopper.
Præstestævne
Præstestævnet benævnes også "synoden".
Præstestævnet indkaldes af biskoppen, som også fører forsædet.
De to viebiskopper samt alle fungerende præster i kirken har møderet
og stemmeret ved præstestævnet. Det samme har det teologiske fakul-
tets faste lærere med teologisk uddannelse samt teologer, som er ansat i
kirken uden at være præster.
På præstestævnet drøftes præstestandens anliggender samt andre
kirkelige emner.
Præstestævnet har ret til at fremsætte forslag og afgive udtalelser om
sager, som angår kirkens lære og liturgi, og som i øvrigt falder under
biskoppens eller Kirketingets ansvarsområde.
Kirketinget kan således ikke tage stilling til sager, som angår læren,
gudstjenester og liturgi, dåb og konfirmation, uden at sagerne har været
behandlet på præstestævnet.
4.2.3 Ansættelse af gejstlige i Islands kirke
Islands biskop og viebiskopperne udnævnes af landets præsident efter
et valg. Kirketinget fastsætter reglerne for valg af biskop og viebiskop-
per.
Provster udnævnes af biskoppen blandt de fungerende præster.
Præster udnævnes af biskoppen på grundlag af et præstevalg i sognet.
112
4.2.4 Den islandske kirkes økonomi
Det er i loven om den islandske kirke bestemt, at staten skal yde et årligt
økonomisk tilskud til folkekirken.
Statens tilskud skal ifølge loven bl.a. dække løn til Islands biskop, de to
viebiskopper, ca. 140 præster og provster samt ansatte på bispekonto-
ret.
4.3 Sverige
Forholdet mellem stat og kirke i Sverige blev markant ændret med virk-
ning fra 1. januar 2000. Det skete efter årtiers debat.
Ændringerne er ofte blev betegnet som en skilsmisse mellem staten og
kirken. De politisk og kirkeligt ansvarlige for ændringerne fastholdt
imidlertid, at der ikke var tale om en skilsmisse, men om "ændrede
relationer", som dog betyder, at kirken har en meget høj grad af selv-
stændighed.
4.3.1 Lovgivning og kirkeordning
Den statslige indflydelse på den svenske kirkes styre er begrænset til, at
de grundlæggende bestemmelser om Svenska Kyrkans identitet og orga-
nisation er fastsat af Riksdagen i Lov om Svenska Kyrkan5, der kun kan
ændres af Riksdagen.
Det er i loven bl.a. bestemt,
• at kirken er et evangelisk-luthersk trossamfund, der er inddelt i
församlinger (sogne) og stifter og desuden har nationale organer,
• at der i hvert stift skal være en biskop,
• at kirkemødet er kirkens højeste besluttende organ, der dog ikke
kan træffe beslutninger om spørgsmål, som det er en församlings
eller et stifts opgave at træffe beslutning om.
• at medlemmer af Svenska Kyrkan hører til församlingen det sted,
hvor de bor, og at medlemmerne skal betale lokal og regional
kirkeafgift (kirkeskat). Den lokale kirkeafgift fastsættes på lokalt
plan. Den regionale afgift fastsættes på stiftsniveau.
Kirkemødet fastsætter alle andre regler for Svenska Kyrkan end dem,
der er fastsat i den overordnede og kortfattede lov.
Reglerne findes først og fremmest i kirkeordningen6. Den blev vedtaget
af kirkemødet i 1999, så den kunne træde i kraft den 1. januar 2000. Der
5 Lag (1998:1591) om Svenska Kyrkan
6 Kyrkoordning för Svenska Kyrkan (1999 med senere ændringer)
113
er siden vedtaget en række ændringer i kirkeordningen. De har dog ikke
været af grundlæggende karakter.
Kirkeordningen er inddelt 14 afdelinger med i alt 59 kapitler. Hver afde-
ling indledes med en teologisk motivering af de efterfølgende juridiske
bestemmelser.
Kirkeordningen indeholder bl.a. bestemmelser om: Kirkens tro, beken-
delse og lære - församlingerne, deres opgaver og besluttende organer -
stifterne, deres opgaver og besluttende organer samt biskopperne - det
nationale niveau, herunder bl.a. kirkemødet, kirkestyrelsen og bispe-
mødet - gudstjeneste og kirkelige handlinger - medlemmernes tilhørs-
forhold - kirkelige embeder og andre poster i kirken - kirkebygninger -
økonomi og ejendom - tilsyn og klageadgang.
4.3.2 Den svenske kirkes organer på nationalt niveau
Der er i den svenske kirke fire organer på nationalt niveau:
• Kirkemødet
• Lærenævnet
• Kirkestyrelsen
• Bispemødet.
Kirkemødet
Kirkemødet er - som bestemt i loven om Svenska Kyrkan - kirkens høje-
ste besluttende organ.
Kirkemødet har 251 medlemmer, der er valgt for fire år. 249 medlem-
mer vælges ved direkte valg, hvor alle medlemmer af kirken, der er fyldt
16 år, har stemmeret. To medlemmer af kirkemødet vælges af svenske
menigheder i udlandet.
Lægfolk og præster er valgbare til kirkemødet på lige fod. Der er således
ikke fastsat regler om, at der skal være et bestemt antal læge, henholds-
vis gejstlige medlemmer, og der sondres blandt de valgte ikke mellem
lægfolk og gejstlige.
Biskopper samt personer, der er ansat i en ledende stilling i kirken på
nationalt niveau, er ikke valgbare. Biskopperne har ret til at deltage i
kirkemødets forhandlinger og til at fremsætte forslag i kirkemødet, men
de har ikke stemmeret.
Det direkte valg til kirkemødet afholdes samtidig med direkte valg til de
valgte organer på stifts- og församlings-niveau, henholdsvis stiftsfull-
mäktige og kyrkofullmäktige. Ved det seneste valg, som blev holdt den
15. september 2013, var den gennemsnitlige valgdeltagelse 12,7 pct.
114
Medlemmerne af kirkemødet er i betydeligt omfang valgt på lister, der
er opstillet af eller i tilknytning til politiske partier. Det er dog også mu-
ligt for andre at danne nomineringsgrupper og opstille kandidatlister til
valget.
Kirkemødet fastsætter som nævnt ovenfor kirkeordningen. Kirkemødet
forhandler og beslutter på grundlag af indstillinger fra kirkestyrelsen,
forslag fra et eller flere af kirkemødets medlemmer, fra en eller flere
biskopper eller fra udvalg, der er nedsat til at belyse et bestemt emne.
Kirkemødet har også kompetencen til at træffe de endelige beslutninger
om kirkens indre anliggender. Kirkemødet kan dog kun træffe beslut-
ninger om disse spørgsmål, efter at lærenævnet har udtalt sig om dem.
Lærenævnet
Lærenævnet består af ærkebiskoppen og biskopperne i de 13 stifter
samt otte medlemmer, der vælges af kirkemødet.
Lærenævnet skal udtale sig, før kirkemødet træffer beslutninger om:
kirkens tro, bekendelse og lære - kirkens bøger - gudstjenester, sakra-
menter og øvrige kirkelige handlinger - de ordinerede tjenester - øku-
meniske aftaler.
Lærenævnet skal desuden have mulighed for at udtale sig om eventuelle
andre lærespørgsmål. Dette er ikke yderligere defineret i kirkeordnin-
gen.
Kirkestyrelsen
Kirkestyrelsen leder og samordner kirkens opgaver på det nationale
niveau. Kirkestyrelsen repræsenterer kirken udadtil og har ansvar for at
forberede og gennemføre kirkemødets beslutninger. Den kan i begræn-
set omfang selv udstede bestemmelser.
Ærkebiskoppen er formand for kirkestyrelsen, som i øvrigt har 14 med-
lemmer, der vælges af kirkemødet.
Kirkestyrelsen skal indhente en udtalelse fra bispemødet, før styrelsen
træffer beslutninger om teologiske og økumeniske spørgsmål af større
betydning.
Kirkestyrelsen har ansvaret for kirkens centrale forvaltning og for en
samordning af opkrævning og fordeling af medlemmernes kirkeafgift.
Bispemødet
Bispemødet består af alle biskopper i den svenske kirke, og ærkebiskop-
pen er formand.
115
Hver biskop har selvstændigt ansvar for arbejdet i sit stift. Biskoppens
centrale opgaver er forkyndelse og tilsyn med præster og menigheder.
Bispemødet har i henhold til kirkeordningen to specifikke opgaver.
Den første hænger sammen med bispeembedets læreansvar og indebæ-
rer, at bispemødet skal udtale sig, før kirkestyrelsen træffer beslutnin-
ger om teologiske eller økumeniske emner af større betydning.
Den anden er, at bispemødet som kollegium skal føre tilsyn med de en-
kelte biskoppers virksomhed. I dette tilsyn indgår rådgivning, støtte og
hjælp i spørgsmål, som vedrører kirkens lære, bøger, sakramenter,
gudstjenester og øvrige kirkelige handlinger.
Bispemødet udarbejder desuden med mellemrum fælles biskoppelige
breve om såvel grundlæggende teologiske spørgsmål, f.eks. sjælesorg og
menighedsliv, som større samfundsmæssige spørgsmål.
4.3.3 Ansættelse af gejstlige i den svenske kirke
Kirkelige myndigheder har den fulde kompetence i forhold til ansættel-
se af gejstlige i den svenske kirke. Der er i kirken tre embeder, som for-
udsætter ordination: biskop - præst - diakon.
En biskop udnævnes på grundlag af et valg i stiftet. Stemmeberettigede
er medlemmerne af domkapitlet og stiftsstyrelsen, de præster, der er
ansat inden for stiftet, samt et antal læge elektorer, der svarer til antallet
af præster. Kirkestyrelsen udfærdiger udnævnelsesbeviset. Eventuelle
spørgsmål om en biskops fortsatte egnethed som biskop skal prøves af
et særligt ansvarsnævn for biskopper.
Præster og diakoner ansættes af den församling, hvor de skal gøre tjene-
ste. Domkapitlet i stiftet skal dog udtale sig om ansøgerne, før der træf-
fes beslutning om ansættelse af en præst eller en diakon. Præster og
diakoner kan i øvrigt først blive ordineret efter at være godkendt af
domkapitlet.
Domkapitlet har stiftets biskop som formand og består i øvrigt af: dom-
provsten, et medlem, der er ansat som præst eller diakon inden for stif-
tet, og som vælges af præster og diakoner i stiftet, et medlem, der er
eller har været dommer, samt tre læge medlemmer, der vælges af
stiftsfullmäktige.
Præster og diakoner er underlagt tilsyn af biskoppen og domkapitlet.
116
4.3.4 Den svenske kirkes økonomi
Den svenske kirkes økonomi er primært baseret på den kirkeafgift (kir-
keskat), som medlemmerne i henhold til loven om den svenske kirke
har pligt til at betale. Kirken har desuden bl.a. en del kapitalindtægter.
Kirkeafgiften er i gennemsnit 1,0 procent af medlemmernes skatteplig-
tige indtægt. Finansieringen af kirkegårde og krematorier sker via en
særskilt begravelsesafgift, der betales af alle skatteydere i Sverige,
uanset om de er medlemmer af kirken eller ej. Begravelsesafgiften er i
gennemsnit 0,24 procent af den skattepligtige indtægt.
Kirkeafgiften består af en lokal afgift, der fastsættes og forvaltes af de
valgte kirkelige organer på lokalt plan, samt en regional afgift, der fast-
sættes og forvaltes af det valgte organ på stiftsplan.
Udgifter på lokalt niveau er bl.a. løn til alle de lokalt kirkeligt ansatte,
heriblandt præster, samt drift og vedligeholdelse af kirker og udgifter
ved det kirkelige arbejde.
Udgifter på stiftsniveau er bl.a. udgifter vedrørende biskop og andre
ansatte på stiftsniveau.
Kirkestyrelsen fastsætter budget for kirkens udgifter på centralt niveau.
Det er bl.a. udgifter til kirkens centrale administration. Disse udgifter
finansieres af bidrag, som indkræves fra det lokale niveau.
Der er i kirkeordningen fastsat regler om en udligningsordning, som alle
församlinger bidrager til, hvorefter økonomisk svage församlinger kan
få tilskud. Udligningsordningen, som også modtager afkast fra nogle af
de kirkelige skov- og jordbesiddelser, bidrager til at sikre, at kirkens
virksomhed kan være landsdækkende.
Den svenske kirke modtager desuden årligt fra staten et tilskud til vedli-
geholdelse af kulturminder. Tilskuddet på 460 mio. s. kr. (knap 400 mio.
d. kr.) er begrundet i, at ca. 3000 kirker er beskyttet i henhold til lovgiv-
ning om kulturminder. Fordelingen af dette tilskud besluttes af kirkesty-
relsen.
4.4 Finland
Den evangelisk-lutherske kirke i Finland fik allerede i 1869, mens Fin-
land var under Ruslands herredømme, en meget høj grad af selvstæn-
dighed i forhold til staten. Det skete med en kirkelov, som bl.a. betød, at
der blev etableret et kirkemøde. Denne selvstændighed blev fastholdt,
da Finland i 1917 blev en selvstændig republik. Selvstændigheden er
yderligere blevet øget ved lovændringer i 1990'erne.
117
Den evangelisk-lutherske kirke, som omfatter ca. 76 procent af befolk-
ningen, har imidlertid en status som folkekirke. Det samme har af histo-
riske grunde den ortodokse kirke, som omfatter ca. en procent af befolk-
ningen. I det følgende beskrives kun den evangelisk-lutherske kirkes
forhold, og den omtales som den finske kirke.
4.4.1 Lovgivning
Den finske kirkes overordnede regelsæt er kirkeloven af 19937, der
trådte i kraft den 1. januar 1994. I de tidligere udgaver af kirkeloven var
der en bestemmelse, som sagde, at staten havde "den endelige autoritet"
over kirken. Denne bestemmelse blev ikke videreført i loven af 1993, så
kirken fik dermed øget sin selvstændighed.
Kirkeloven indeholder bl.a. bestemmelser om kirkens identitet og be-
kendelse som evangelisk-luthersk kirke, om medlemskab, om forholdet
mellem kirken og staten, om inddelingen og forvaltningen i stifter og
församlinger (sogne), om præsteembedet, og om kirkens organer og
forvaltning på det nationale niveau. Det er i øvrigt bestemt, at mere
detaljerede regler om kirkeordningen fastsættes af kirkemødet.
For forholdet mellem kirken og staten er den afgørende bestemmelse
(lovens kapitel 2, § 2), at kirken har eneret med hensyn til at foreslå
ændringer i eller ophævelse af kirkeloven. Kirkens forslag besluttes af
kirkemødet. Efter kirkemødets vedtagelse forelægges forslagene for
republikkens præsident og riksdagen, som har til opgave at prøve og
stadfæste eller eventuelt forkaste kirkemødets forslag.
Regeringen og riksdagen kan i forbindelse med sin prøvning af kirke-
mødets forslag rette lovtekniske fejl. Kirkemødet skal dog høres om
sådanne rettelser, og de må ikke have indholdsmæssige konsekvenser.
Denne fremgangsmåde indebærer en markant begrænsning i forhold til
det, der normalt er regeringens og riksdagens kompetence i forhold til
lovgivning. Denne begrænsning har hjemmel i den finske grundlovs §
76, der lyder: "I kirkeloven findes bestemmelser om den evangelisk-
lutherske kirkes organisation og forvaltning. Angående lovgivningsord-
ningen for kirkeloven og retten til at tage initiativ, som angår denne,
gælder det, som særskilt bestemmes i kirkeloven."
Det er i kirkeloven også bestemt, at hvis regeringen og riksdagen vil
lovgive om emner, der berører kirkens forhold til staten eller til andre
religionssamfund, skal kirken have lejlighed til at udtale sig, før lovgiv-
ningen vedtages.
7 Kyrkolagen (1054/1993) med senere ændringer
118
4.4.2 Den finske kirkes organer på nationalt niveau
Den finske kirke har tre organer på nationalt niveau:
• Kirkemødet
• Bispemødet
• Kirkestyrelsen.
Kirkemødet
Kirkemødet er - som bestemt i kirkeloven - den finske kirkes højeste
myndighed.
Kirkemødet har 109 medlemmer. Det er: 96 valgte medlemmer (32 præ-
ster og 64 lægfolk), ærkebiskoppen og biskopperne i kirkens ni stifter,
feltbiskoppen, et medlem valgt af sametinget og et medlem, der er tilfor-
ordnet af regeringen. De valgte præster og lægfolk er fordelt mellem de
ni stifter i forhold til stifternes befolkningstal. Ærkebiskoppen er for-
mand for kirkemødet.
Kirkemødet skal i henhold til kirkeloven behandle emner, som vedrører
kirkens lære og arbejde samt kirkens lovgivning, forvaltning og økono-
mi. Kirkemødet skal således bl.a.
• godkende bibeloversættelse, den kristne lære, salmebog,
kirkehåndbogen med gudstjenesteordning og ritualer for kirkelige
handlinger,
• behandle spørgsmål, som forudsætter principiel stillingtagen, der
vedrører kirkens tro og lære eller er baseret her på,
• tage stilling til forslag til stiftelse, ændring eller ophævelse af
kirkelov,
• godkende kirkeordningen, som indeholder uddybning af kirke-
lovens bestemmelser,
• godkende valgordningen,
• udnævne ærkebiskop og biskopper,
• fastsætte budget for kirkens centralfond, det vil sige kirkens
økonomi på nationalt niveau,
• træffe beslutning om ændringer i stiftsinddelingen.
Bispemødet, kirkestyrelsen og stiftsfullmäktige, som er et valgt organ på
stiftsniveau, har ligesom kirkemødets medlemmer ret til at rejse sager
til behandling på kirkemødet.
Kirkemødet samles to gange om året.
119
Bispemødet
Bispemødet består af: ærkebiskoppen, biskopperne i de ni stifter og felt-
biskoppen. Desuden fra hvert stift en embedsmand, der udpeges af stif-
tets domkapitel.
Hvis en biskop er forhindret, deltager i stedet en præst eller provst, som
udpeges af domkapitlet i det pågældende stift.
Bispemødet har i henhold til kirkeloven til opgave
• at behandle emner, som vedrører kirkens tro, forkyndelse og
arbejde samt stifternes forvaltning og
• at udarbejde redegørelser og afgive udtalelser til kirkemødet og
kirkestyrelsen.
Bispemødet fungerer således som ekspertorgan i spørgsmål, som vedrø-
rer kirkens tro og lære.
Bispemødet fastsætter desuden læreplan og godkender lærebøger for
kirkens undervisningstilbud (skriftskolen).
Biskopperne kan hver for sig tage initiativ til, at emner bliver behandlet
af bispemødet. Men kirkeloven giver også nogle andre organer initiativ-
ret i forhold til at få emner behandling af bispemødet. Disse organer er:
kirkemødet, domkapitlerne, kirkestyrelsen samt organer, som kirkemø-
det har etableret i tilknytning til kirkestyrelsen.
Kirkestyrelsen
Ærkebiskoppen er formand for kirkestyrelsen, som i øvrigt består af: to
biskopper, der vælges af bispemødet for en periode på fire år, to præ-
ster, som kirkemødet vælger for sin mandatperiode, samt et lægt med-
lem fra hvert stift, som vælges af kirkemødet.
Kirkestyrelsen har i henhold til kirkeloven bl.a. til opgave
• at varetage kirkens fælles forvaltning, økonomi og virksomhed,
• at være styrelse for kirkens centralfond (kirkens økonomi på
nationalt niveau)
• at afgive udtalelse til regeringen, når denne ønsker det,
medmindre der er tale om et emne, som kirkemødet skal udtale
sig om,
• at forberede sager til behandling i kirkemødet,
• at iværksætte kirkemødets beslutninger
• at træffe beslutning om ændring i sogneinddelingen.
120
4.4.3 Ansættelse af gejstlige i den finske kirke
Kirkelige myndigheder har den fulde kompetence i forhold til ansættel-
se af gejstlige i den finske kirke. Dog ansættes og aflønnes præster i for-
svaret og fængslerne fortsat af staten.
Ledige præstestillinger opslås af domkapitlet i det stift, som stillingen
hører under. Domkapitlet udtaler sig om ansøgerne, hvorefter den på-
gældende församling tager stilling til, hvilken ansøger de ønsker.
En biskop udnævnes af domkapitlet efter et valg, der udskrives af dom-
kapitlet. Hvis der kun er én kandidat, bliver denne udnævnt. Hvis der er
to eller flere kandidater udnævnes den, som har fået mere end halvde-
len af stemmerne. Der gennemføres eventuelt en anden valgrunde med
de to kandidater, som har fået flest stemmer i første valgrunde.
Stemmeret ved bispevalg har bl.a. stiftets præster, de lægfolk, der re-
præsenterer stiftet i kirkemødet, eller som er valgt til stiftsfullmäktige,
samt et antal læge elektorer, der vælges i forhold til de enkelte försam-
lingers størrelse.
4.4.4 Den finske kirkes økonomi
Den finske kirkes økonomi er for det første baseret på den kirkeskat,
som kirkens medlemmer i henhold til kirkeloven har pligt til at betale.
Kirkeskatten opkræves sammen med kommune- og statsskat, og kirken
betaler skattemyndighederne for denne ydelse. Kirkens økonomi er der-
næst baseret på, at kirken får en del af en samfundsskat, der betales af
virksomheder og selvejende institutioner (dog ikke andre trossamfund).
Kirkens del af denne samfundsskat er begrundet i, at kirken varetager
samfundsmæssigt vigtige opgaver som begravelsesvæsen, kirkebogsfø-
ring, vedligehold af kulturhistorisk værdifulde bygninger, arbejde blandt
børn og unge samt sociale tjenester.
Det valgte, lokale kirkelige organ, kyrkofullmäktige, fastsætter de lokale
kirkelige budgetter og i den sammenhæng desuden kirkeskatteprocen-
ten.
Kirkens organer og aktiviteter på stiftsniveau og nationalt niveau finan-
sieres af kirkens centralfond. Centralfondens budget fastsættes af kirke-
mødet, og kirkestyrelsen er styrelse for centralfonden.
De nødvendige indtægter til centralfonden opkræves som bidrag fra det
lokale niveau.
Centralfonden betaler bl.a.
• pensioner til kirkeligt ansatte (centralfonden er pensionsanstalt
for kirkeligt ansatte),
121
• støtte til församlinger med svag økonomi samt støtte til udvikling
af samarbejde mellem församlinger,
• udgifterne ved stifterne og kirkens centrale forvaltning og
• udgifterne ved kirkens fælles aktiviteter.
4.5 Tyskland
I Tyskland er stat og kirke adskilt. Det er bestemt i Weimar-forfatningen
fra 1919, og bestemmelserne om dette gælder fortsat, selv om Tyskland
fik en ny grundlov i 1949. Kirkesamfund er dog offentligretlige institu-
tioner og har visse privilegier f.eks. i forhold til bygninger og jordbesid-
delser, ligesom staten fortsat betaler tilskud som 'efterbetaling' for eks-
propriationer i forbindelse med reformationen.
Den evangeliske kirke er organiseret som et antal "landskirker", der
hver virker inden for et eller flere af de tyske forbundslande.
Den følgende beskrivelse er afgrænset til den evangelisk-lutherske kirke
i Nordtyskland, "Nordkirken". Den blev dannet i 2012 ved en sam-
menslutning af de evangeliske kirker i forbundslandene Hamburg,
Slesvig-Holsten og Mecklenburg-Vorpommern.
4.5.1 Lovgivning og kirkeordning
Den tyske forfatning giver som nævnt kirkerne en status som offentlig-
retlige institutioner.
Lovgivningen giver desuden kirkerne bl.a. følgende privilegier:
• ret til at opkræve skatter af deres medlemmer. De statslige skat-
temyndigheder opkræver kirkeskatten mod et gebyr.
• de gejstlige i kirkerne er ligestillet med statslige embedsmænd,
selv om det er kirkerne, der ansætter dem.
Bortset fra denne meget begrænsede statslige lovgivning med betydning
for kirkers, er det kirkelige organer, som fastsætter alle regler om kir-
kens forhold.
De overordnede regler for Nordkirken findes i kirkens forfatning8, der
blev vedtaget i 2012. for Den evangelisk.-lutherske Kirke i Nordtyskland
(Nordkirken). Forfatningen indeholder bl.a. bestemmelser om
• kirkens væsen og opgave
• medlemskab af kirken
• kirkens organisatoriske struktur og kompetente organer
8 Verfassung der Evangelisch-Lutherischen Kirche in Norddeutschland
(Nordkirche) vom 7. Januar 2012
122
• præster, provster og biskopper.
Menighederne i Nordkirken er samlet i et antal kirkekredse (provstier).
I hver menighed er der et menighedsråd, som består af præsten (præ-
sterne) og et antal valgte medlemmer. I hver kirkekreds er der en kirke-
kredssynode, som består af provsten og dennes stedfortræder, en præst,
der er valgt af præsterne i kirkekredsens menigheder, og en anden med-
arbejder, der er valgt blandt andre ansatte i kirkekredsens menigheder.
Desuden valgte medlemmer, hvis antal fastsættes af kirkekredssynoden.
4.5.2 Organer på landskirkeniveau
Der er på landskirkeniveau følgende organer:
• Landssynoden
• Kirkeledelsen
• Biskopperne
• Det teologiske kammer.
Landssynoden
Landssynoden har 156 medlemmer, der er fordelt således:
• Kirkekredssynoderne vælger tilsammen 76 læge medlemmer, der
ikke må være ansat i kirken, 32 præster og 14 medlemmer blandt
ikke gejstlige ansatte i kirken.
• En valgforsamling, der repræsenterer mangfoldigheden af forskel-
lige tjenester og virksomheder eller institutioner inden for kirken
vælger 18 medlemmer, hvoraf højst otte må være præster eller i
øvrigt ansat i kirken.
• Kirkeledelsen udpeger 12 medlemmer, hvoraf højst fem må være
præster eller i øvrigt ansat i kirken
• Fire teologiske fakulteter, som kirken samarbejder med, udpeger
hver en professor som medlem.
Landssynoden har i henhold til kirkens forfatning bl.a. følgende opgaver:
• at træffe beslutning om gudstjenesteordning og ritualer for kirke-
lige handlinger samt salmebog,
• at beslutte kirkens lovgivning,
• at vælge biskopper,
• at vælge kirkeledelsen, hvis medlemmer skal være medlemmer af
synoden,
• at træffe beslutning om landskirkens økonomi,
• at træffe beslutning om oprettelse, ændring eller nedlæggelse af
landskirkens forskellige tjenester og institutioner og
123
• at fastsætte retningslinjer for omfanget og fordelingen af præste-
stillinger i landskirken.
Kirkeledelsen
Kirkeledelsen består af landskirkens fire biskopper samt 13 medlem-
mer, der vælges af og blandt landssynodens medlemmer. Mindst otte af
dem skal være læge medlemmer, der ikke er ansat i kirken. Desuden
skal der blandt de 12 være mindst en provst, en præst og en ikke gejst-
lig, der er ansat i kirken.
Landsbiskoppen er formand for kirkeledelsen.
Kirkeledelsen har i henhold til kirkens forfatning bl.a. følgende opgaver:
• at forberede og iværksætte landssynodens beslutninger,
• at varetage overordnet planlægning for kirken og koordinere den
regionale planlægning inden for kirken,
• at have ansvar for landskirkens økonomi,
• at støtte biskopperne i varetagelsen af deres opgaver, og
• at medvirke ved valg af biskopper og provster.
Kirkeledelsen ansætter desuden præster, der skal varetage fælles kirke-
lige opgaver, samt medarbejderne i landskirkens administration, lands-
kirkestyrelsen.
Biskopperne
Der er fire biskopper i Nordkirken: Landsbiskoppen og tre biskopper.
Landsbiskoppen har som den øverste gejstlige i kirken et overordnet
tilsyn med præster og menigheder i hele kirken. Landsbiskoppen er des-
uden formand for kirkeledelsen.
De tre andre biskopper er øverste gejstlige i hver sit stift og har som
sådan tilsyn med menigheder og præster i stiftet.
De fire biskopper udgør tilsammen bisperådet, som især tjener til at
koordinere varetagelsen af de biskoppelige opgaver med henblik på at
sikre en ensartet behandling af dem overalt i stiftet.
Bisperådet tager desuden stilling til klager over afgørelser, som andre
organer i kirken har truffet i sager, som har med læremæssige spørgs-
mål at gøre.
Det teologiske kammer
Det teologiske kammer i Nordkirken kan betegnes som et lærenævn.
Det teologiske kammer kan tage teologisk stilling til alle sager, der be-
handles af synoder, og landssynoden skal anmode det teologiske kam-
124
mer om en stillingtagen til alle sager, som vedrører bekendelsen og
gudstjenestelivet. I de tilfælde, hvor det teologiske kammer helt eller
delvis afviser forslag, der vedrører bekendelsen eller gudstjenestelivet,
kan sagerne ikke færdigbehandles af synoden ved det førstkommende
møde, medmindre forslagene ændres i overensstemmelse med det teo-
logiske kammers vurdering.
Det teologiske kammer har 19 medlemmer. Syv af disse vælges af og
blandt landssynodens medlemmer, således at mindst tre af de syv er
præster, mindst en er et lægt medlem, der ikke er ansat i kirken, og
mindst en skal repræsentere tjenester og institutioner i kirken. Lands-
synoden vælger desuden tre medlemmer, som ikke er medlem af sy-
noden, og mindst en af disse skal være præst. Provsterne vælger en
provst fra hvert af de tre stifter, og de fire teologiske fakulteter, som
kirken samarbejder med, udpeger hver en professor som medlem af det
teologiske kammer. Desuden udpeger landsbiskoppen i samråd med
bisperådet to medlemmer.
4.5.3 Ansættelse af gejstlige i Nordkirken
Biskopperne bliver valgt af landssynoden på grundlag af forslag fra et
udvalg, der er nedsat til at forberede valget. Biskopperne vælges for 10
år, og de kan genvælges, når perioden er udløbet.
Præster i landskirken ansættes uden tidsbegrænsning som embeds-
mænd.
Landssynoden har fastsat regler om besættelse af præstestillinger. Der
er desuden af landskirken fastsat regler om, hvor mange præstestillin-
ger der skal være i menighederne i forhold til antallet af medlemmer af
kirken.
Præsterne aflønnes gennem landskirken.
4.5.4 Nordkirkens økonomi
Nordkirkens økonomi er først og fremmest baseret på kirkeskat, som
opkræves med bistand af de statslige myndigheder. Nordkirken har
fastsat kirkeskatten til ni procent af den indkomst- eller lønskat, som
kirkens medlemmer betaler til staten.
Kirken modtager i begrænset omfang historisk begrundede statslige
ydelser, og en væsentlig del af kirkens diakonale aktiviteter finansieres
af statslige og andre ydelser. Nogle menigheder får desuden i et vist
omfang frivillige bidrag fra medlemmerne.
125
Landssynoden fastsætter i en årlig budgetlov den procentuelle fordeling
af kirkens samlede indtægter mellem landskirken og kirkekredsene
(provstierne). Ved fordelingen af bevillinger til kirkekredsene tages der
både hensyn til antallet af kirkemedlemmer og antallet af indbyggere i
kredsene, da kirken forstår sig selv som "folkekirke" eller "kirke for alle"
og derfor i et vist omfang også betjener mennesker, der ikke er medlem-
mer.
En del af midlerne bliver fordelt i forhold til de bygninger, som kirken
råder over. Det sker for at sikre midler til vedligeholdelse af især frede-
de bygninger.
4.6 United Kingdom
I United Kingdom er der to kirker med status af statskirker
("Established Church").
Det er den anglikanske Church of England og den presbyterianske
Church of Scotland.
Tidligere har de anglikanske kirker i Irland og Wales også haft status af
statskirker, men disse kirker har i henholdsvis ca. 150 og ca. 100 år væ-
ret helt selvstændige.
Status som statskirke indebærer, at Church of England og Church of
Scotland er formelt anerkendt af staten i landets love. Her ud over er der
forskel på de to kirkers forhold til de statslige myndigheder.
4.6.1 Church of England
Church of England er den af de to statskirker, som har det tætteste for-
hold til de statslige myndigheder.
Det kommer bl.a. til udtryk i,
• at Dronningen, som skal være medlem af Church of England, er
overhoved for kirken ("Supreme Governor"), hvilket indebærer, at
hun betragtes som den førende lægperson i kirken,
• at Dronningen efter indstilling fra premierministeren stadfæster
kirkens valg af biskopper,
• at den lovgivning, som kirkens generalsynode vedtager, i begræn-
set omfang skal stadfæstes af parlamentet. Det gælder primært
nye regler inden for det administrative og organisatoriske om-
råde, og
• at 26 af kirkens biskopper i kraft af deres embede har sæde i
Overhuset i parlamentet.
126
Generalsynoden er kirkens øverste organ, som har den lovgivende myn-
dighed i kirken. Generalsynoden er inddelt i tre "huse" af henholdsvis
biskopper, præster og lægfolk.
Generalsynoden har den fulde kompetence til at lovgive om lære, liturgi
og disciplin, mens generalsynodens vedtagelse af nye regler inden for
det administrative og organisatoriske område i en vis udstrækning skal
stadfæstes af parlamentet. Det gælder f.eks. lovgivningen om general-
synoden.
Generalsynodens vedtagelse af love forudsætter, at der er flertal i hvert
af synodens tre huse. Vedtagelse af regler på et lavere niveau kan ske
med et flertal blandt generalsynodens medlemmer som helhed.
Ændringer i regler om kirkens lære, ritualer og ceremonier samt forvalt-
ning af sakramenterne kan kun vedtages i den form, som huset af
biskopper tilslutter sig. Ændringer vedrørende dåb og nadver skal også
vedtages i stiftssynoderne.
Præster i Church of England udnævnes af de kirkelige myndigheder.
Biskopper udnævnes af Dronningen på grundlag af en udvælgelse og
indstilling, der foretages af en kirkelig kommission, og som forelægges
for Dronningen af premierministeren. Medlemmer af kommissionen er:
Church of Englands to ærkebiskopper, tre gejstlige og tre læge medlem-
mer af generalsynoden og seks medlemmer (hvoraf mindst tre skal være
læge), der vælges af en komité, der er nedsat i det pågældende stift til at
belyse stiftets ønsker og forventninger til en ny biskop.
Church of England finansieres primært af bidrag fra medlemmerne. De
udgør ca. 75 procent af alle kirkens indtægter. Omkring en tredjedel af
disse bidrag ydes via bidragsordninger, der er skattebegunstigede, knap
en tredjedel er direkte kontante bidrag, og omkring en tredjedel skaffes
gennem forskellige fund raising aktiviteter, udlejning af lokaler m.v.
Omkring 15 procent af kirkens indtægter er afkast af kirkens forskellige
jord- og ejendomsbesiddelser og investeringer. De sidste ca. 10 procent
af kirkens samlede indtægter kommer fra forskellige kilder, heriblandt
betalinger i forbindelse med kirkelige handlinger som vielser og begra-
velser.
Kirkens udgifter på nationalt niveau finansieres af bidrag fra stifterne,
som ydes på basis af deres bidrag fra menighederne. Udgifterne på
nationalt niveau administreres af et råd med ærkebiskoppen af Canter-
bury som formand.
127
4.6.2 Church of Scotland
Church of Scotland er den anden kirke med status som statskirke. Denne
status kommer dog kun til udtryk i, at kirken har et særligt forhold til
Dronningen.
Dronningen går således til gudstjeneste i Church of Scotland, når hun
opholder sig i Skotland, og hun er ved kirkens årlige kirkemøde repræ-
senteret af den kongelige High Commissioner i Skotland.
Kirkemødet - General Assembly - er kirkens højeste myndigheder. Kir-
kemødet udgøres af ca, 400 præster og ca. 400 læge deltagere. Alle er
sendt som repræsentanter for kirkens menigheder.
Lovgivning, som vedtages af kirkemødet, skal ikke stadfæstes af statslige
myndigheder, og Church of Scotland har til forskel fra Church of England
ikke medlemmer i det britiske parlament.
Kirken finansieres af bidrag fra medlemmerne. En del bidrag gives via
skattebegunstigede ordninger. Bidragene ydes som udgangspunkt til de
enkelte menigheder, som er forpligtet til at bidrage til dækning af kir-
kens udgifter på det nationale plan.
4.7 Grønland9
Forholdet mellem stat og kirke hænger i Grønland også sammen med
spørgsmålet om forholdet mellem Grønlands Selvstyre og kirken. På
grund af rigsfællesskabet - og grundloven, giver det dog også selvstæn-
dig mening at tale om et forhold mellem stat og kirke i Grønland.
Rigsfællesskabet, og dermed også Grundloven, giver en fælles ydre ram-
me for Folkekirken, idet loven efter § 1 gælder for alle dele af Danmarks
rige. Af grundlovens § 4 fremgår, at den evangelisk-lutherske kirke er
den danske folkekirke, og understøttes som sådan af staten.
Dermed sluttes statsretligt og kirkeretligt, at konfessionelt vil folke-
kirken altid være evangelisk-luthersk i hele rigsfællesskabet, og institu-
tionelt, som minimum, forbundet i eller med den danske folkekirke. En
forandring heraf inden for rigsfællesskabet vil kræve en ændring af
grundloven.
Lovgivningsmagten på kirkens område blev i 2009 delegeret eller over-
draget til Grønlands Selvstyre, jfr. Folketingslov nr. 473 af 12. juni 2009
om Grønlands Selvstyre § 23, stk. 4.
9 Beskrivelsen af kirkeordningen i Grønland er udarbejdet af stiftskontorchef
Morten Nornild
128
Det overordnede forhold fandt et år senere sit udtryk i den første grøn-
landske Kirkelovs (Inatsisartutlov nr. 9 af 19. maj 2010 om Kirken) § 2,
som fik og fortsat har følgende formulering: "Kalaallit Nunaanni Ilagiit
(det officielle grønlandske navn for folkekirke) er en del af Rigsfælles-
skabets folkekirke, underlagt Grønlands Selvstyre, og understøttes som
sådan af dette."
Grundlæggende er den grønlandske kirke altså fortsat en del af den fol-
kekirke, som omtales i grundlovens § 4, om end en forandring er ind-
truffet derved, at det er Grønlands Selvstyre, som har den lovgivende og
udøvende myndighed over denne del af folkekirken.
Selv om den grønlandske folkekirke er et grønlandsk anliggende, er det
praksis, at Grønlands biskop deltager i de danske biskoppers bispemø-
der. Grønlands biskop deltager dog ikke i de danske biskoppers udta-
lelser eller indstillinger til kirkeministeren om forhold i den danske
folkekirke.
4.7.1 Lovgivning og kirkeordning
Den grønlandske kirkeordning bygger sig på Inatsisartutlov nr. 9 af 19.
maj 2010 om kirken, som ændret ved Inatsisartutlov nr. 2 af 29. novem-
ber 2013.
Den grønlandske Kirkelov indebærer en høj grad af selvstændighed for
kirken, som under sin vedtagelse i Inatsisartut i 2010 blev udtrykt med
et gentagende ønske om adskillelse af kirke og politik.
Af Kirkelovens § 3 fremgår dog, at "Naalakkersuisut (regeringen) har
det overordnede ansvar for Kirken og kan fastsætte bestemmelser
herom efter forhandling med Biskoppen".
Lovens bemærkninger til § 3 angiver (hovedsageligt): "Naalakkersuisuts
overordnede ansvar vil i praksis vedrøre udarbejdelse og fortolkning af
lovgivning samt overordnet økonomisk fordeling til kirken i forbindelse
med Inatsisartut-finanslove."
Styrelsen af folkekirken ligger dog hos biskoppen. Af Kirkelovens § 6
(stk. 1) fremgår den grønlandske kirkeordnings hovedbestemmelse:
"Biskoppen over Grønlands Stift varetager den centrale styrelse og
administration af Kirken og fører tilsyn med stiftets provster, præster,
kateketer og menighedsrepræsentationer."
Af bemærkningerne til § 6 fremgår bl.a.: "Lovforslaget etablerer således
forvaltningsenhed indenfor Kirken i Grønland med Biskoppen som
øverste myndighed. Dette medfører, at Biskoppen vil kunne udarbejde
cirkulærer og vejledninger for de underliggende forvaltningsmyndig-
heder samt påtale handlinger, der ikke er i overensstemmelse hermed."
129
Den omtalte forvaltningsenhed ændrer dog ikke ved, at folkekirken
(også) er en samling af (selvstændige) forvaltningsmyndigheder. Ud-
trykket forvaltningsenhed sigter nærmere på, at indramme kredsen af
forvaltningsmyndigheder.
Bemærkningerne (til § 6) fortsætter således: "Bestemmelsen medfører,
at Kirken hovedsageligt administreres og styres af Biskoppen, hvorimod
Naalakkersuisut alene har det overordnede ansvar og varetager helt
overordnede, departementale opgaver, jf. bemærkningerne til § 3, stk.
1."
Der er således i udgangspunktet et klassisk forvaltningsretligt over-/un-
derordnelsesforhold mellem de forskellige led i folkekirken (kateket,
præst, kirkebogsførende præst, provst og biskop), som dog modificeres
af både kirke(retlige) sædvaner, normer og lokale skikke og enkelte ko-
dificerede forhold, som eksempelvis den (betingede) pastorale samvit-
tighedsbeskyttelse.
Rammerne for kirkens indre anliggender findes, udover i ovennævnte,
direkte i forbindelse med autorisationen af liturgi, ritualer og salmebø-
ger, og ved bestemmelsen om rekurs (klage) over biskoppens afgørelser
– ud af forvaltningsenheden og op til departementet (ministeriet).
Reglerne om autorisation af liturgi, ritualer og salmebøger bygger på et
"to-parts"-system. Efter Kirkelovens § 4 er det Naalakkersuisut, som
autoriserer, men efter indstilling fra biskoppen. Regeringen kan således
ikke selv autorisere noget for kirken, og omvendt forudsætter autorisa-
tionen, at dét, biskoppen vil indstille, også efterfølgende ønskes autori-
seret af Naalakkersuisut.
Med hensyn til rekursgangen er der udtrykkelig rekurs imellem menig-
hedsrepræsentationerne og præsterne, provsterne og biskoppen, for så
vidt angår det sædvanlige forvaltningsafgørelsesbegreb. I den første Kir-
kelov fra 2010 var der tillige en ubetinget videre rekurs mellem biskop-
pen og departementet. Med ændringen af Kirkeloven i 2013 blev denne
sidste rekursmulighed begrænset. Rekursbestemmelsen mellem biskop-
pen og departementet lyder i dag således: "Biskoppens afgørelser kan
påklages til Naalakkersuisut senest 4 uger efter, at afgørelsen er truffet.
Afgørelser af overvejende teologisk karakter prøves udelukkende for så
vidt angår de retlige rammer."
Samlet om kirkeordningen kan det vel udtrykkes således, at både hoved-
bestemmelserne i Kirkeloven om ansvars- og styrelsesforholdene, og de
(øvre) specielle bestemmelser om indre anliggender giver et sikkert bil-
lede på en folkekirke med en høj grad af selvstyre, som dog ikke når ud
til et niveau af selvstændig retssubjektivitet for kirken.
130
4.7.2 Den grønlandske folkekirkes organer på nationalt
niveau
Det er på nuværende tidspunkt ikke et tema omkring folkekirken, om
der skal indføres kirkeråd eller lignende.
Folkekirken har ingen organer på nationalt niveau, ligesom provstiud-
valgene i 2010 blev afskaffet til fordel for udvidede kompetencer til me-
nighedsrepræsentationerne.
4.7.3 Ansættelse af gejstlige i Grønlands folkekirke
Folkekirkens gejstlige består af både præster og kateketer, hvoraf alene
præsterne er ordinerede.
Præsterne ansættes og aflønnes af Grønlands Selvstyre. I udvælgelsen
indgår en udtalelse fra de medvirkende menighedsrepræsentationer, en
indstilling fra biskoppen og en afgørende beslutning fra selve Naalak-
kersuisut (regeringen).
Katekerne ansættes ligeledes af Grønlands Selvstyre, med en ”begrænset
kaldelse”, idet menighedsrepræsentationen på stedet hvor kateketen
skal arbejde skal høres. Den afgørende beslutning om ansættelse træffes
af biskoppen.
4.7.4 Finansiering af Grønlands folkekirke
Folkekirken finansieres gennem forhandlede beløb på finansloven. Der
er således ikke tale om en direkte kirkeskat.
4.8 Færøerne10
Den færøske folkekirke er evangelisk-luthersk og var frem til 2007
dansk anliggende. Kirken blev overtaget som selvstændigt færøsk an-
liggende ultimo juli 2007 og styres efter samme struktur som den
danske.
Landsstyreområdet for kulturanliggender er ressortansvarlig.
Selv om den færøske folkekirke er et færøsk anliggende, er det praksis,
at Færøernes biskop deltager i de danske biskoppers bispemøder. Fær-
øernes biskop deltager dog ikke i de danske biskoppers udtalelser eller
indstillinger til kirkeministeren om forhold i den danske folkekirke.
10 Beskrivelsen af folkekirken på Færøerne er udarbejdet af stiftsfuldmægtig
Andrias Ziska
131
4.8.1 Lovgivning og kirkeordning
Lagtinget har vedtaget følgende kirkelige love:
• Ll. nr. 60 af 7. juni 2007 om folkekirken på Færøerne
• Ll. nr. 61 af 7. juni 2007 om folkekirkens økonomi
• Ll. nr. 27 af 19. maj 2008 om kirkeråd og provstiudvalg
• Ll. nr. 28 af 19. maj 2008 om ændring i lagtingslov om landets
tjenestemænd
• Ll. nr. 42 af 26. maj 2008 om brug af kirken og medlemskab i
folkekirken
• Ll. nr. 107 af 17. august 2009 om valg til kirkeråd, provstiråd og
stiftsråd og
• Ll. nr. 48 fra 10. maj 2013 om embeder og stillinger i folkekirken
(ansættelsesloven).
Kirkens indre anliggender reguleres af kirken. En prøveudgave af en ny
alterbog er blevet udarbejdet af et udvalg, hvor bl.a. biskoppen var med-
lem. Prøveudgaven er taget i brug på forsøgsbasis og vil formentlig dan-
ne grundlag for en endelig udgave. Der er desuden udgivet et nyt salme-
bogstillæg. En ny oversættelse af Det Nye Testamente er forstående. Det
færøske bibelselskab har rettighederne til denne, som vil blive autorise-
ret af Færøernes lagmand.
4.8.2 Den færøske kirkes organer
Der er i folkekirken på Færøerne følgende organer:
• stiftsøvrigheden, der består af biskoppen, et medlem, der udpeges
af landsstyremanden for kirkelige anliggender, og et medlem, der
vælges af menighedsrådene. Biskoppen er formand.
• et provstiråd (provstiudvalg) med fire medlemmer, der vælges af
kirkerådene samt domprovsten som født og forretningsførende
medlem
• 60 kirkeråd (menighedsråd) - et i hvert sogn.
Stiftsøvrighed, provstiråd og kirkeråd vælges for 4 år. Ved kirkeråds-
valget, der blev holdt i november 2013, var det bestemt, at der skulle
være afstemningsvalg i alle sogne med flere end 500 medlemmer af
folkekirken. I mindre sogne kan der fortsat holdes aftalevalg.
4.8.3 Ansættelse af gejstlige i folkekirken på Færøerne
Biskoppen og præsterne på Færøerne ansættes af Landsstyreområdet
for Uddannelse, Forkning og Kultur som tjenestemænd.
132
Biskoppen udnævnes efter et valg, hvor valgte kirkerådsmedlemmer
samt præster har stemmeret.
Præster ansættes efter indstilling fra biskoppen og vedkommende
menighedsråd.
4.8.4 Finansiering af folkekirken på Færøerne
Folkekirken på Færøerne finansieres i overvejende grad af kirkeskat.
Folkekirkens medlemmer skal betale 0,6 pct. af den skattepligtige
indtægt i kirkeskat.
Lønnen til præsterne og biskoppen betales af kirkefonden, hvis indtæg-
ter i overvejende grad kommer fra kirkeskat. Landsstyret giver imidler-
tid et tilskud til kirkefonden, der svarer til biskoppens løn og 40 pct. af
præstelønnen.
Kirkeskatten anvendes i øvrigt til finansiering af vedligeholdelsen og
den daglige drift af kirkerne, som de enkelte menigheder har ansvaret
for.
En stor del af kirkebetjeningen udføres ved frivillig arbejdskraft. Ved de
fleste kirker betales der således ikke løn eller honorar til organist, degn
og klokker
Kirkefondens regnskab for 2013 balancerede med 48 mio. kr. Heraf var
40 mio. kr. kirkeskat, og 8 mio. kr. var økonomisk støtte fra landsstyret.
133
5 Detbatoplæg, debatmøder og høringssvar
I udvalgets kommissorium blev udvalget pålagt i foråret 2013 at frem-
lægge udvalgets foreløbige resultater for regeringen med henblik på en
efterfølgende bred folkekirkelig og folkelig debat om de foreløbige re-
sultater.
Udvalget afleverede medio april 2013 sine foreløbige resultater for re-
geringen i form af "Debatoplæg fra udvalget om en mere sammenhæn-
gende og moderne styringsstruktur for folkekirken".
Debatoplægget blev efter regeringens beslutning offentliggjort den 2.
maj 2013, bl.a. på ministeriets hjemmeside. Debatoplægget blev sam-
tidig i trykt form udsendt til alle menighedsråd, provstiudvalg, stifter og
institutioner i folkekirken samt til en række foreninger, organisationer,
institutioner og myndigheder.
Sammen med debatoplægget blev der offentliggjort og sendt et hørings-
brev, hvori det blev oplyst, at der var mulighed for at indsende hørings-
svar indtil 31. oktober 2013.
Det blev samtidig oplyst, at udvalget ville indbyde til 11 debatmøder - et
i hvert stift samt et på Bornholm.
5.1 Debatoplæggets indhold
I debatoplægget var der fire hovedafsnit.
Det første handlede om folkekirkens opgave og identitet og seks pejle-
mærker. I dette afsnit blev folkekirkens grundlæggende opgave og
identitet som evangelisk-luthersk kirke i Danmark beskrevet. De seks
pejlemærker beskrev væsentlige karaktertræk ved folkekirken, der er
blevet dannet på grundlag af traditionen og den kirkelige og samfunds-
mæssige udvikling, og som efter udvalgets opfattelse fortsat bør indgå i
overvejelser om, hvordan folkekirkens styre skal være udformet.
De seks pejlemærker handlede om: "Nært forhold mellem staten og
folkekirken" - "Folkekirkens tilstedeværelse overalt" - "Præstens uaf-
hængighed" - "Rummelighed og frihed" - "2200 menigheder - én folke-
kirke" - "Demokratisk legitimitet".
Debatoplæggets andet hovedafsnit handlede om folkekirkens indre an-
liggender.
Indre anliggender blev defineret som gudstjenesteordning, ritualer, bi-
beloversættelse og salmebog samt tilsynet med de specifikt gejstlige
dele af præsternes embedsførelse. Det blev beskrevet, hvem der efter
gældende ret har kompetencen til at træffe beslutninger vedrørende
134
dem. Dernæst beskrev afsnittet udvalgets overvejelser om styring og
kompetencer i forhold til indre anliggender. Herunder pegede udvalget
på såvel fordele som ulemper ved den nuværende ordning, hvor mini-
steren på grundlag af sædvane retligt set har kompetencen til at træffe
beslutninger vedrørende reguleringen af indre anliggender. Praksis er
normalt, at ministeren inddrager biskopperne og andre relevante par-
ter.
Der blev beskrevet tre mulige modeller for en fremtidig anderledes
styring af indre anliggender:
• Model 1: Lovregulering med udgangspunkt i den nuværende
ordning.
Modellen indebærer, at der lovgives om fremgangsmåden ved
styring og regulering af indre anliggender. Men at lovgivningen
primært indskrænkes til at regelfastsætte den praksis, der har
udviklet sig under den nuværende ordning. Det vil bl.a. sige ud-
arbejdelse af forslag til ændringer i brede og kyndige udvalg eller
arbejdsgrupper samt høring af først og fremmest biskopperne,
men også bredere kredse.
• Model 2: Kirkeråd med begrænset kompetence.
Modellen indebærer et folkekirkeråd med begrænset kompetence.
Rådet skal have mulighed for at anmode ministeren om initiativer
til regulering af indre anliggender. Ministeren skal forelægge
spørgsmål om indre anliggende for rådet. Ministeren vil fortsat
have den endelige beslutningskompetence og kan som den eneste
forelægge ændrede ritualer o.lign. til kgl. resolution eller kgl.
anordning.
• Model 3: Kirkeråd med udvidet kompetence.
Modellen indebærer et folkekirkeråd med udvidet kompetence.
Ud over det, der er beskrevet i model 2, skal rådet have mulighed
for at beskæftige sig med kerneanliggender, der ligger i forlæn-
gelse af de traditionelle indre anliggender. Sådanne kerneanlig-
gender, der i dag er reguleret ved lov, er bl.a. gejstlig retspleje,
præsteuddannelse og tilladelser til at søge præstestilling.
Der var i forbindelse med model 2 en beskrivelse af, hvordan sammen-
sætningen af et kirkeråd kan være. Den beskrevne sammensætning, som
også kan anvendes ved model 3, betyder et kirkeråd med 25-27 med-
lemmer: 10 læge medlemmer, 1 fra hvert stift, valgt af menighedsrådene
- 1-2 medlemmer, valgt af og blandt de læge medlemmer af provstiud-
valgene - 1-2 medlemmer, valgt af og blandt de læge medlemmer af
stiftsrådene - 3 præster, valgt af og blandt præsterne - 2 provster, valgt
af og blandt provsterne - 2 biskopper, valgt af biskopperne - 2 medlem-
mer udpeget af ministeren - 3 læge medlemmer, udpeget af de frie folke-
135
kirkelige organisationer - 1 medlem, udpeget af folkekirkens persona-
leorganisationer.
Debatoplæggets tredje hovedafsnit handlede om folkekirkens fælles
økonomi og fælles anliggender.
Fælles økonomi blev defineret som omfattende fællesfonden og statens
tilskud til folkekirken. Det blev beskrevet, hvem der efter gældende ret
har kompetencen til at træffe beslutninger vedrørende den fælles øko-
nomi. Statstilskuddets omfang og anvendelse er fastsat af Folketinget
ved finansloven samt loven om folkekirkens økonomi, og ministeren har
kompetencen til at forvalte det tilskud, der er bevilget på finansloven.
Ministeren har retligt set enekompetence til at fastsætte fællesfondens
budget og størrelsen af fællesfondens primære indtægtskilde, lands-
kirkeskatten. Ministeren rådfører sig dog i henhold til en bekendtgørel-
se, der er udstedt af ministeren, med en budgetfølgegruppe, der igen
rådfører sig med et budgetsamråd med deltagelse af repræsentanter fra
alle stifter.
Dernæst beskrev afsnittet udvalgets overvejelser om styring og kompe-
tencer i forhold til den fælles økonomi. Herunder pegede udvalget på
såvel fordele som ulemper ved den nuværende ordning.
I tilknytning hertil blev der i debatoplægget gjort rede for de overvejel-
ser og modeller, der i 2009 blev lagt frem i betænkning 1511 Omlægning
af statens tilskud til folkekirken til bloktilskud. Der var ikke i debatop-
lægget opstillet nogen model for eventuel omlægning af statens tilskud
til folkekirken til bloktilskud, men det blev konstateret, at debatoplæg-
gets modeller for fremtidig styring af folkekirkens fælles økonomi kun-
ne anvendes, hvad enten statens tilskud blev omlagt til bloktilskud eller
ej.
Der blev beskrevet fire mulige modeller, samt en variant af den første
model, for en fremtidig anderledes styring af folkekirkens fælles
økonomi:
• Model 1: Lovregulering med udgangspunkt i den nuværende
ordning.
Modellen indebærer, at den nuværende ordning i højere grad
bliver lovreguleret. Det vil først og fremmest sige, at der lovgives
om budgetfølgegruppe og budgetsamråd (eller evt. et anderledes
sammensat og demokratisk baseret organ) som rådgiver for
ministeren.
• Model 1 a: Lovregulering og forelæggelse for Folketingets
Finansudvalg.
Modellen indebærer det samme som model 1, men suppleret med,
at ministeren skal forelægge fællesfondens budget og landskirke-
136
skattens størrelse for Folketingets Finansudvalg i form af et
orienterende aktstykke.
• Model 2 a: Et folkekirkeligt organ med besluttende kompetence.
Modellen indebærer, at et valgt folkekirkeligt organ får kompe-
tence til at fastlægge budget og regnskab for fællesfonden, her-
under landskirkeskattens størrelse, efter retningslinjer, der er
fastsat af ministeren. Organet får samtidig mulighed for at prio-
ritere fælles anliggender. Ministeren kan ikke ændre organets
beslutninger om økonomi og fælles anliggender, så længe de fal-
der inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer.
• Model 2 b: Enighedsmodel.
Modellen indebærer som model 2 a et valgt folkekirkeligt organ.
Modellen indebærer desuden, at dette organ og ministeren skal nå
til enighed om fællesfondens budget, landskirkeskattens størrelse
og prioriteringen af fælles anliggender.
• Model 3: Folkekirkens økonomibestyrelse (Et folkekirkeligt organ
med mest mulig kompetence).
Modellen indebærer, at et valgt folkekirkeligt organ får kompeten-
ce til at fastsætte fællesfondens budget og landskirkeskatten, uden
at ministeren er involveret ved at fastlægge særlige retningslinjer.
Det valgte organ får desuden kompetence til at udarbejde udkast
til budget for anvendelse af statens tilskud til folkekirken. Organet
får desuden mulighed for at iværksætte fælles folkekirkelige akti-
viteter.
Der var i forbindelse med model 2 a en beskrivelse af, hvordan sammen-
sætningen af et organ/en bestyrelse kan være. Den beskrevne sammen-
sætning, som også kan anvendes ved model 3, betyder et organ med 21-
23 medlemmer samt fire observatører: 10 læge medlemmer, 1 fra hvert
stift, valgt af menighedsrådene - 1-2 medlemmer, valgt af og blandt de
læge medlemmer af provstiudvalgene - 1-2 medlemmer, valgt af og
blandt de læge medlemmer af stiftsrådene - 3 præster, valgt af og blandt
præsterne - 2 provster, valgt af og blandt provsterne - 2 biskopper, valgt
af biskopperne - 2 medlemmer udpeget af ministeren - 3 læge observa-
tører, udpeget af de frie folkekirkelige organisationer - 1 observatør, ud-
peget af folkekirkens personaleorganisationer.
I forbindelse med model 3 er der peget på, at antallet af læge medlem-
mer, valgt af menighedsrådene, kan fordobles, så økonomibestyrelsen
kommer til at bestå af 31-33 valgte medlemmer samt 4 observatører.
I forbindelse med model 3 er der også peget på, at såvel denne model
som model 2 a og 2 b kan kombineres med et årligt folkekirkemøde eller
137
folkekirkestævne, eventuelt gennem en institutionalisering af et års-
møde for stiftsrådene.
Debatoplæggets fjerde hovedafsnit beskrev muligheder for henholdsvis
at holde kompetencer i forhold til indre anliggender og økonomi adskilt
eller at samle kompetencerne i ét folkekirkeligt organ. Det tre modeller
for en anderledes styring af indre anliggender og de fire modeller for
styring af økonomi og fælles anliggender kan kombineres på mange
forskellige måder. F.eks. ved, at der på det ene område kun lovreguleres
på grundlag af den nuværende ordning, mens der på det andet område
lovgives om et folkekirkeligt organ med mindre eller større kompetence.
5.2 Debatmøder
Udvalget indbød til 11 debatmøder, et i hvert stift samt et på Bornholm.
Formålet med møderne var at inspirere til og understøtte en bred debat
ved at orientere om debatoplægget og give mulighed for spørgsmål og
kommentarer. Der var offentlig adgang til møderne, og de 11 debatmø-
der havde tilsammen ca. 2.200 deltagere.
I juni 2013 blev der gennemført debatmøder i Københavns, Lolland-
Falsters, Viborg og Aalborg stifter. I sidste halvdel af august 2013 blev
der holdt møder i Århus, Roskilde og Fyens stifter samt på Bornholm. I
første halvdel af september blev der holdt møder i Helsingør, Ribe og
Haderslev stifter.
Ved hvert debatmøde orienterede udvalgets formand om debatoplæg-
gets indhold, hvorefter mødets deltagere havde mulighed for at stille
spørgsmål eller kommentere. Spørgsmål og kommentarer blev besvaret
af formanden eller af andre tilstedeværende medlemmer af udvalget.
Der var ved alle debatmøder nogle af udvalgets medlemmer ud over
formanden, som var til stede, først og fremmest begrundet i medlem-
mernes ønske om at være bredt orienteret om debatten.
Såvel udvalgets formand som andre medlemmer af udvalget deltog i
perioden maj-oktober 2013 i et betydeligt antal møder, som andre
havde arrangeret med det formål at drøfte debatoplægget.
5.3 Høringssvar
Fristen for at indsende høringssvar vedrørende debatoplægget var den
31. oktober 2013. Ved opgørelse den 7. november var der modtaget 671
høringssvar.
Svarene var fordelt som følger:
• Biskopper: 9 svar, hvoraf 1 samtidig er svar fra stiftsøvrigheden
138
• Stiftsråd: 6 svar
• Præster og provster: 42 svar fra i alt 46 præster og provster
• Provstiudvalg: 31 svar - Der er p.t. 103 provstiudvalg
• Menighedsråd: 472 svar fra i alt 526 menighedsråd - Der er p.t.
1.750 menighedsråd
• Valgmenigheder: 7 svar fra i alt 14 valgmenigheder
• Organisationer: 50 svar
• Øvrige svar: 54 svar fra i alt 249 personer. Et af svarene i denne
gruppe var underskrevet af 137 personer, hvoraf 73 er præster.
5.3.1 Høringssvar i forhold til folkekirkens identitet og
pejlemærker
Omkring en sjettedel af alle høringssvar forholdt sig i et eller andet om-
fang til debatoplæggets første hovedafsnit om folkekirkens opgave og
identitet og seks pejlemærker.
Det fremgår af mange høringssvar, at dette hovedafsnit har haft betyd-
ning for overvejelser om og stillingtagen til, hvordan styringen af indre
anliggender samt fælles økonomi og fælles anliggender skal være.
Der er således i adskillige høringssvar tilkendegivelser om, at der f.eks.
fortsat skal være et nært forhold mellem stat og kirke, og at traditioner-
ne for rummelighed og frihed skal bevares.
Der er i høringssvarene yderst få negative tilkendegivelser i forhold til
pejlemærkerne generelt og i forhold til pejlemærkerne enkeltvis.
Sammenfattende kan det siges, at høringssvarene rummer tilslutning til
de pejlemærker, som er beskrevet i debatoplægget.
I enkelte høringssvar er der udtrykt ønsker om yderligere pejlemærker,
først og fremmest om værdien af frivillighed og om folkekirkens offent-
lighedsdimension.
5.3.2 Høringssvar om indre anliggender
Høringssvarene i forhold til indre anliggender er opgjort i forhold til fire
kategorier:
• ønske om uændret videreførelse af den nuværende ordning.
• ønske om ændring som beskrevet i model 1 - Lovregulering med
udgangspunkt i den nuværende ordning.
• ønske om ændring som beskrevet i model 2 - Kirkeråd med
begrænset kompetence.
• ønske om ændring som beskrevet i model 3 - Kirkeråd med
udvidet kompetence.
139
Fordelingen af høringssvar mellem henholdsvis den nuværende ordning
og de tre modeller for en anderledes styring af indre anliggender frem-
går af den følgende tabel.
Af sammenligningshensyn er der først i tabellen anført det samlede an-
tal høringssvar fra de forskellige grupper af høringsparter.
Navn Antal
svar
antal
mr/per-
soner
Indre
anlig.
nuv.
ord.
Indre
anlig.
mod. 1
Indre
anlig.
mod. 2
Indre
anlig.
mod. 3
Biskopper og
stiftsøvrigheder
9 10 0 4 2 2
Stiftsråd 6 0 1 3 3
Præster 42 46 12 9 7 10
Provstiudvalg 31 4 13 6 7
Menighedsråd 472 526 69 248 87 86
I alt kirkelige råd
og embeder
560 582 85 275 105 108
Valgmenigheder 7 14 2 3 1 0
Organisationer 50 2 3 14 24
Øvrige / private 54 249 150 23 20 32
I alt inkl. org.,
valgm. og øvrige
671 845 239 304 140 164
Fordelingen af høringssvar fra de kirkelige råd og embeder kan også be-
skrives således:
• Uændret videreførelse af den nuværende ordning anbefales af ca.
15 % af svarene fra kirkelige råd og embeder.
• Model 1 anbefales af ca. 47 % af svarene fra kirkelige råd og em-
beder.
• Model 2 anbefales af ca. 18 % af svarene fra kirkelige råd og em-
beder.
• Model 3 anbefales af ca. 18 % af svarene fra kirkelige råd og em-
beder.
Om fordelingen af høringssvarene fra grupperne "organisationer" og
"øvrige/private" kan bl.a. siges:
• at Landsforeningen af Menighedsråd anbefaler model 2.
Landsforeningen ønsker, at folkekirkerådet ved behandling af
spørgsmål om indre anliggender tiltrædes af samtlige biskopper.
140
• at frie, folkekirkelige organisationer i langt overvejende grad an-
befaler model 2 eller model 3, der indebærer etablering af et kir-
keråd, hvor også repræsentanter for frie, folkekirkelige organi-
sationer er medlemmer.
• at fordelingen af høringssvar fra gruppen "'øvrige/private" er
meget markant præget af ét høringssvar, der er underskrevet af
137 personer, hvoraf 73 er præster. Dette høringssvar anbefalede
videreførelse af den nuværende ordning.
Høringssvarene til fordel for den nuværende ordning begrundes bl.a.
med:
• at den nuværende ordning har fungeret godt, og at der derfor ikke
er nogen grund til at ændre på den.
• at ritualer, gudstjenesteordning, bibeloversættelse og salmebog
sjældent ændres, og at der derfor ikke er behov for formalisering.
• at lovgivning, selv om den baseres på den nuværende praksis, let
vil komme til at betyde et mere stift system for, hvem der skal ind-
drages eller høres i forbindelse med ændringer.
• at der ikke ønskes nogen form for kirkeråd.
• at det fra folkekirkelig side alene er biskopper, der skal have kom-
petence i forhold til kirkens lære.
Høringssvarene til fordel for model 1 begrundes bl.a. med:
• at det vil være godt med mere klare og tydelige regler for frem-
gangsmåden ved regulering af indre anliggender.
• at ændringer vedrørende indre anliggender forekommer så
sjældent, at der ikke er behov for et stående organ.
• at der lægges vægt på, at biskopperne som læremyndighed også
formelt får en central rolle med hensyn til vurdering af og ind-
stilling om ændringer vedrørende indre anliggender.
• at model 1 er at foretrække frem for en model med et kirkeråd,
fordi et kirkeråd formentlig vil udvikle sig til et organ, der også i
videre omfang kan handle og tale på folkekirkens vegne.
Høringssvarene til fordel for model 2 og 3 begrundes bl.a. med:
• at folkekirken selv gennem et kirkeligt organ naturligt må have en
betydelig del af kompetencen i forhold til styring og regulering af
indre anliggender, og at et sådant organ bør have et flertal af læge
medlemmer.
• at politikere i dag ikke har samme kendskab til og samme engage-
ment i kirkens forhold som tidligere tiders politikere.
Nogle af høringssvarene til fordel for model 2 eller 3 giver udtryk for, at
et folkekirkeråd vedrørende indre anliggender bør være "hvilende" og
141
kun aktiveres, når det ønskes enten af ministeren eller af væsentlige
kirkelige kredse, f.eks. en ny folkekirkelig bestyrelse for den fælles
økonomi.
Enkelte høringssvar giver udtryk for, at ingen af de beskrevne modeller
er vidtgående nok.
5.3.3 Høringssvar om fælles økonomi og fælles anliggender
Høringssvarene i forhold til fælles økonomi og fælles anliggender er
opgjort i seks kategorier:
• ønske om uændret videreførelse af den nuværende ordning.
• ønske om ændring som beskrevet i model 1 - Lovregulering med
udgangspunkt i den nuværende ordning.
• ønske om ændring som beskrevet i model 1 a - Lovregulering og
forelæggelse for Folketingets Finansudvalg.
• ønske om ændring som beskrevet i model 2 a - Et folkekirkeligt
organ med besluttende kompetence.
• ønske om ændring som beskrevet i model 2 b - Enighedsmodel.
• ønske om ændring som beskrevet i model 3 - Folkekirkens
økonomibestyrelse (Et folkekirkeligt organ med mest mulig
kompetence).
Fordelingen af høringssvar mellem henholdsvis den nuværende ordning
og de fem modeller for en anderledes styring fremgår af den følgende
tabel.
Af sammenligningshensyn er der først i tabellen anført det samlede
antal høringssvar fra de forskellige grupper af høringsparter.
Navn Antal
svar
antal
mr/per-
soner
Øko.
nuv.
ord.
Øko.
mod
1
Øko.
mod.
1 a
Øko.
mod.
2 a
Øko.
mod.
2 b
Øko.
mod.
3
Biskopper og
stiftsøvrigheder
9 10 0 0 0 1 5 2
Stiftsråd 6 0 0 0 1 4 4
Præster 42 46 10 7 0 4 9 10
Provstiudvalg 31 5 8 3 5 12 8
Menighedsråd 472 526 63 163 30 66 112 84
I alt kirkelige
råd og embeder
560 582 78 178 33 77 142 108
142
Valgmenigheder 7 14 2 2 0 1 0 1
Organisationer 50 2 1 0 13 7 22
Øvrige / private 54 249 147 17 0 13 10 34
I alt inkl. org.,
valgm. og
øvrige
671 845 229 198 33 104 159 165
Fordelingen af høringssvar fra de kirkelige råd og embeder kan også be-
skrives således:
• Uændret videreførelse af den nuværende ordning anbefales af ca.
13 % af svarene fra kirkelige råd og embeder.
• Model 1 anbefales af 31 % af svarene fra kirkelige råd og embeder.
• Model 1 a anbefales af ca. 6 % af svarene fra kirkelige råd og em-
beder.
• Model 2 a anbefales af godt 13 % af svarene fra kirkelige råd og
embeder.
• Model 2 b anbefales af godt 24 % af svarene fra kirkelige råd og
embeder.
• Model 3 anbefales af godt 18 % af svarene fra kirkelige råd og em-
beder.
Sammenfattende kan det siges:
• Ca. 50 % af høringssvarene fra kirkelige råd og embeder anbefaler
den nuværende ordning eller model 1.
• Godt 37 % af høringssvarene fra kirkelige råd og embeder anbe-
faler model 2, hvor et organ på den ene eller anden måde deler
kompetencen med ministeren
• Godt 18 % af høringssvarene fra kirkelige råd og embeder anbe-
faler model 3, hvor et organ har selvstændig kompetence.
• Når de nævnte procentdele tilsammen bliver til mere end 100,
skyldes det, at nogle høringssvar anbefaler eller udtrykker accept
af mere end én model.
Om fordelingen af høringssvarene fra grupperne "organisationer" og
"øvrige/private" kan bl.a. siges:
• at Landsforeningen af Menighedsråd anbefaler model 3.
• at Den danske Præsteforening anbefaler model 2 a.
• at frie, folkekirkelige organisationer overvejende anbefaler model
3.
• at fordelingen af høringssvar fra gruppen "øvrige/private" er me-
get markant præget af ét høringssvar, der er underskrevet af 137
personer, hvoraf 73 er præster. Dette høringssvar anbefalede vi-
dereførelse af den nuværende ordning.
143
Høringssvarene til fordel for den nuværende ordning begrundes bl.a.
med:
• at den har fungeret godt, og at der derfor ikke er nogen grund til
at ændre på den.
• at der ikke ønskes nogen form for kirkeråd eller folkekirkeligt
organ.
Høringssvarene til fordel for model 1 begrundes bl.a. med:
• at det vil være godt med mere klare og tydelige regler for styrin-
gen af fælles økonomi og fælles anliggender.
• at rådgivning af ministeren fra budgetfølgegruppe/budgetsamråd
(eller evt. et anderledes sammensat organ) bør være lovfæstet i
stedet for som nu at være baseret på ministerens egen beslutning
ved en bekendtgørelse.
• at model 1 er at foretrække frem for en model med et valgt organ
med egentlig kompetence.
Høringssvarene til fordel for model 1 a begrundes bl.a. med:
• at det vil øge den demokratiske legitimitet, hvis fællesfondens
budget og landskirkeskattens størrelse forelægges for Folketin-
gets Finansudvalg ved et orienterende aktstykke.
Høringssvarene til fordel for model 2 a begrundes bl.a. med:
• at det er naturligt, at et demokratisk baseret folkekirkeligt organ
får en vis kompetence i forhold til fastsættelse af fællesfondens
budget og landskirkeskattens størrelse.
Høringssvarene til fordel for model 2 b begrundes bl.a. med:
• at det vil være udtryk for en god balance mellem stat og kirke, at
et demokratisk baseret folkekirkeligt organ og ministeren skal nå
til enighed om fællesfondens budget og landskirkeskattens stør-
relse.
Høringssvarene til fordel for model 3 begrundes bl.a. med:
• at et demokratisk baseret folkekirkeligt organ bør have størst
mulig kompetence i forhold til fastsættelse af fællesfondens
budget, landskirkeskattens størrelse og iværksættelse og
finansiering af fælles folkekirkelige aktiviteter.
Enkelte høringssvar giver udtryk for, at ingen af de beskrevne modeller
er vidtgående nok.
Spørgsmålet om eventuel omlægning af statens tilskud til folkekirken til
bloktilskud blev kun i beskedent omfang berørt ved debatmøderne og i
høringssvarene.
144
5.3.4 Høringssvar om fælles organ for indre anliggender og
økonomi
I debatoplæggets fjerde hovedafsnit blev der beskrevet muligheder for
at samle kompetencer i forhold til indre anliggender samt fælles økono-
mi og fælles anliggender i ét organ.
Det er kun 65 af de 560 høringssvar (knap 12 %) fra kirkelige råd og
embeder, der forholder sig til spørgsmålet om, hvorvidt kompetencerne
skal samles i et fælles organ eller ej. Blandt svarene fra valgmenigheder,
organisationer og øvrige er det 35 af i alt 111 svar (knap hvert tredje),
der forholder sig til dette spørgsmål.
Fordelingen af høringssvar til spørgsmålet om ét fælles organ for indre
anliggender samt fælles økonomi og fælles anliggender fremgår af den
følgende tabel.
Af sammenligningshensyn er der først i tabellen anført det samlede an-
tal høringssvar fra de forskellige grupper af høringsparter samt antallet
af svar til fordel for de modeller, der indeholder organer for henholdsvis
indre anliggender og fælles økonomi og fælles anliggender.
Navn An-
tal
svar
antal
mr/
per-
soner
Indre
anlig.
mod.
2
Indre
anlig.
mod
3
Øko
2 a
Øko
2 b
Øk
o3
Fælles
for i.a.
og øko.
Pos
Ne
g
Biskopper og
stiftsøvrigheder
9 10 2 2 1 5 2 3 0
Stiftsråd 6 3 3 1 4 4 4 1
Præster 42 46 7 10 4 9 10 1 0
Provstiudvalg 31 6 7 5 12 8 7 1
Menighedsråd 472 526 87 86 66 112 84 37 11
I alt kirkelige
råd og embeder
560 582 105 108 77 142
10
8
52 13
Valgmenigheder 7 14 1 0 1 0 1 0 0
Organisationer 50 13 25 13 7 22 14 4
Øvrige / private 54 249 20 32 13 10 34 17 0
I alt inkl. org.,
valgm. og
øvrige
671 845 139 165 104 159
16
5
83 17
145
Fordelingen af høringssvar fra de kirkelige råd og embeder kan også be-
skrives således:
• Blandt alle svar fra kirkelige råd og embeder er det ca. 9 %, som
giver specifikt udtryk for, at der bør være ét organ med kompe-
tence i forhold til såvel indre anliggender som fælles økonomi og
fælles anliggender.
• Blandt de svar fra kirkelige råd og embeder, som anbefaler et kir-
keligt organ for indre anliggender er det godt 36 %, som anbefaler
et fælles organ for indre anliggender samt fælles økonomi og fæl-
les anliggender.
• Blandt de svar fra kirkelige råd og embeder, som anbefaler et kir-
keligt organ for fælles økonomi og fælles anliggender, er det ca. 56
%, som anbefaler et fælles organ.
• Et mindre antal af de svar, som anbefaler et organ for indre anlig-
gender og/eller organ for fælles økonomi og fælles anliggender,
giver specifikt udtryk for, at det skal være separate organer.
Om fordelingen af høringssvar inden for gruppen "organisationer" kan
bl.a. siges:
• at Landsforeningen af Menighedsråd anbefaler et fælles organ for
indre anliggender samt fælles økonomi og fælles anliggender.
• at høringssvarene fra frie, folkekirkelige organisationer overve-
jende anbefaler et fælles organ for indre anliggender samt fælles
økonomi og fælles anliggender.
Høringssvar til fordel for et fælles organ begrundes bl.a. med:
• Det er naturligt, at der kun er ét organ - bl.a. fordi også beslutnin-
ger om indre anliggender kan være have økonomiske konsekven-
ser.
• Der er for få opgaver inden for området indre anliggender til, at
det kan begrunde et selvstændigt organ for dette område.
Høringssvar, der ønsker separate organer, begrundes bl.a. med:
• Det er ønskeligt med magtspredning.
• Der er behov for forskellige kompetencer i forhold til henholdsvis
indre anliggender og fælles økonomi, og derfor behov for, at det er
forskellige personer, der sidder i de to organer.
5.3.5 Høringssvar om sammensætning af organ(er)
Høringssvarenes bemærkninger om, hvordan sammensætningen af et
eller to nye organ(er) kan eller bør være, er af så varieret indhold, at der
ikke er grundlag for at lave en statistisk opgørelse i lighed med den, der
er lavet på ovenstående områder.
146
Fra høringssvarene om sammensætning af organ(er) kan dog bl.a.
nævnes:
• En del svar er kritiske over for den sammensætning og de valg-
metoder, der er beskrevet i debatoplægget.
• En del svar anbefaler, at læge medlemmer og præster, der skal
være medlemmer af organ(er) først og fremmest vælges ved
forholdstalsvalg på landsplan, hvor henholdsvis alle menigheds-
råd og alle præster har stemmeret.
• Nogle svar er afvisende over for repræsentation fra bl.a. provsti-
udvalg og stiftsråd.
• Nogle svar anbefaler organ(er) med langt flere medlemmer, der
primært vælges ved forholdstalsvalg på landsplan. Dette begrun-
des bl.a. med, at det vil give bedre mulighed for, at mindretals-
grupper i folkekirken kan blive repræsenteret.
• Enkelte svar er afvisende over for, at frie, folkekirkelige organisa-
tioner skal have medlemmer i organ(er).
• Nogle svar peger på, at frie, folkekirkelige organisationer alene
bør have taleret og ikke stemmeret.
• Enkelte svar anbefaler, at et fælles organ ved behandling af
spørgsmål vedrørende indre anliggender skal tiltrædes af samt-
lige biskopper.
5.3.6 Høringssvar om årligt
folkekirkemøde/folkekirkestævne
Høringssvarene har ikke givet grundlag for en statistisk opgørelse over
svar vedrørende den mulighed for at etablere et årligt folkekirkemøde
eller folkekirkestævne, der er omtalt i debatoplægget i forbindelse med
modellerne for en anderledes styring i forhold til økonomi og fælles
anliggender.
En del høringssvar udtaler sig dog til fordel for, at der ud over etablering
af et eller flere organer indføres en ordning, hvor der årligt holdes et
meget bredt folkekirkemøde eller -stævne.
Høringssvarene til fordel for dette taler bl.a. om:
• at det eller de folkekirkelige organ(er) ved et sådant møde skal
berette om årets arbejde og beslutninger.
• at mødet skal fungere som et debat- og idéforum, men ikke have
nogen form for beslutningskompetence.
• at mødet bør være åbent for en meget bred kreds af bl.a. stiftsråd
og repræsentanter for folkekirkelige organisationer, retninger og
grupperinger.
147
• at et sådant møde vil være en mulighed for, at også mindretals-
grupperinger kan blive hørt.
5.3.7 Andre elementer i høringssvarene
Af andre elementer i høringssvarene kan bl.a. nævnes:
• Enkelte svar er afvisende over for stort set alt i debatoplægget
med den begrundelse, at debatoplægget på ingen måde er vidt-
gående nok i forhold til selvstændiggørelse af folkekirken og evt.
direkte adskillelse af stat og kirke.
• Enkelte svar giver udtryk for, at udvalget ikke har opfyldt sit kom-
missorium, fordi der f.eks. ikke er klare tilkendegivelser i debat-
oplægget om anvendelse af statens tilskud til folkekirken til andre
formål end tilskud til præsteløn.
• Kun ganske få svar kommenterer spørgsmålet om statens tilskud.
De fleste af disse høringssvar peger på, at statens tilskud fortsat
bør gå til præsteløn.
5.4 Andre henvendelser til udvalget
Ud over høringssvar har udvalget bl.a. fået henvendelser fra Folkekir-
kens mellemkirkelige Råd og Danske Sømands- og Udlandskirker om
forhold, som efter deres mening bør indgå i udvalgets overvejelser.
Folkekirkens mellemkirkelige Råd mener, at udvalget bør være op-
mærksom på den række af internationale organisationer, som folke-
kirken er medlem af. Folkekirken har i lyset af den stigende interna-
tionalisering på alle samfundsmæssige områder tegnet medlemskaber
og indgået aftaler, som giver folkekirken både muligheder og forplig-
telser. Disse formelle melklemkirkelige relationer administreres af
Folkekirkens mellemkirkelige Råd, som i henhold til bekendtgørelse har
kompetence til at tage stilling til folkekirkens medlemskab af nationale
og internationale kirkelige organisationer. Disse mellemkirkelige rela-
tioner er efter Folkekirkens mellemkirkelige Råds opfattelse ikke af-
spejlet i lovgivningen vedrørende folkekirken. Dette bør udvalget
undersøge i forbindelse med et serviceeftersyn af den gældende lov-
givning.
Folkekirkens mellemkirkelige Råd opfordrer i øvrigt udvalget til at sikre
et konstruktivt organisatorisk samspil mellem folkekirkens mellemkir-
kelige instrumenter og såvel de eksisterende som eventuelle nye orga-
ner i folkekirken.
Danske Sømands- og Udlandskirker har i en henvendelse orienteret
udvalget om den nuværende kirkelige betjening af danskere i udlandet
148
på baggrund af, at det i udvalgets kommissorium er anført, at betje-
ningen af danskere i udlandet bør inddrages i udvalgets arbejde i det
omfang, udvalget finder det relevant.
Danske Sømands- og Udlandskirker konstaterer i sin henvendelse, at
der organisatorisk kan være mange modeller for den fremtidige betje-
ning af danskere i udlandet. Set fra DSUK's side er det afgørende, at ud-
landskirkerne knyttes tæt til folkekirken, og at danske folkekirkemed-
lemmer uden for Danmark ydes den bedst mulige kirkelige betjening.
149
6 Folkekirkens opgave og identitet - og syv
pejlemærker
Folkekirkens opgave som en kristen kirke er at forkynde evangeliet om
Kristus som hele verdens frelser. Dette udgangspunkt er lovgivnings-
mæssigt bestemt i grundloven, der fastlægger, at folkekirken er en evan-
gelisk-luthersk kirke.
Forkyndelsen bygger på den grundforudsætning, at mennesker ikke ved
egen indsats kan gøre sig fortjent til noget over for Gud, men kun kan
modtage alt fra Gud i troen på Jesus Kristus.
Folkekirkens overordnede opgave danner udgangspunkt for de konkre-
te former, kirkelivet får i sogn, provsti og stift. Alle konkrete målsætnin-
ger må dybest set tjene denne opgave.
Den overordnede opgave - at forkynde evangeliet - er i sit indhold den
samme, som den har været i 2000 år. Men kirken skal være kirke i sin
tid, og ændrede vilkår giver løbende anledning til at spørge, om der kan
tænkes ændringer i organiseringen af opgaverne i folkekirken, der kan
gøre kirken mere egnet til at varetage sin mission i det samfund, vi lever
i i dag.
I de følgende afsnit er der først en nærmere karakteristik af folkekirken
som evangelisk-luthersk kirke. Dernæst gøres der rede for syv pejle-
mærker, som delvis og i en lidt anden form indgik i betænkning
1511/2010 om omlægning af statens tilskud til folkekirken til bloktil-
skud og i udvalgets debatoplæg, der blev offentliggjort i maj 2013.
Udvalget mener, at eventuelle ændringer i folkekirkens styre skal vurde-
res i lyset af såvel folkekirkens overordnede opgave som karakteristik-
ken af folkekirken som evangelisk-luthersk kirke og de syv pejlemærker.
6.1 Folkekirken som evangelisk-luthersk kirke
Folkekirken er, som nævnt i grundloven, en evangelisk-luthersk kirke.
Det indebærer, at folkekirken har et bestemt grundlag i form af en
række bekendelsesskrifter11. Nogle af disse bekendelsesskrifter har de
evangelisk-lutherske kirker fælles med andre kristne kirker. Andre af
dem er særegne for de evangelisk-lutherske kirker. Det har betydning
for den forkyndelse, som lyder i folkekirken. Det har også betydning for
den måde, som folkekirken er organiseret på.
11 Folkekirkens bekendelsesskrifter har siden Danske Lov (1683) været
fastlagt som: Bibelen, de tre oldkirkelige trosbekendelser, Den Augsburgske
Bekendelse og Luthers lille Katekismus
150
Kirken er ifølge de særlige evangelisk-lutherske bekendelsesskrifter et
fællesskab af mennesker, hvor evangeliet bliver forkyndt, og hvor sakra-
menterne dåb og nadver bliver forvaltet 12.
Det betyder, at menigheden, som samles om forkyndelsen af evangeliet
og om dåb og nadver, er central i forståelsen af folkekirken.
Denne forståelse af menigheden som central hænger sammen med Lu-
thers tanker om det almindelige præstedømme. Disse tanker blev udfor-
met i et opgør med den katolske kirkes teologi, hvor frelsen formidles
gennem kirkeinstitutionen, og hvor kirken derfor styres af præster,
biskopper og pave.
Det almindelige præstedømme betyder - med Luthers ord - at enhver,
der er døbt, både er præst, biskop og pave, fordi frelsen ikke formidles
igennem en institution eller ved gerninger, men alene ved tro, som er
Guds gave, og som formidles igennem ordet, dåben og nadveren.
For Luther er en menighed således et fællesskab af mennesker, der stil-
ler sig under evangeliets ord og lader sig lede af dette i deres liv uden at
være bundet til et bestemt sted eller bestemte personer. Da alle i dette
fællesskab er både præster, biskopper og pave, har de dybest set også
alle en ret og en pligt til at være med til at forkynde evangeliet.
For at der skal være orden i rammerne og synlighed omkring menighe-
dens fællesskab, og for at forkyndelsen også kan ske på et teologisk
velfunderet grundlag, er der i den evangelisk-lutherske kirke ved siden
af det almindelige præstedømme et særligt præsteembede 13. Derfor er
12 I Den Augsburgske Bekendelses artikel 7, hedder det om kirken: "Ligeledes
lærer de, at der stadig vil vedblive at være een hellig kirke. Men kirken er de
helliges forsamling, i hvilken evangeliet forkyndes rent, og sakramenterne
forvaltes rettelig. Og til kirkens sande enhed er det tilstrækkeligt at stemme
overens om evangeliets lære og sakramenternes forvaltning, og det er ikke
nødvendigt overalt at have de samme menneskelige overleveringer eller
kirkeskikke eller ceremonier, som er indstiftet af mennesker. Som Paulus
også siger (Ef. 4.5): “Een tro, een dåb, een Gud og alles Fader”.
13
I Den Augsburgske Bekendelses artikel 5, hedder det om det kirkelige
embede: "For at vi kan nå til denne tro, er der indstiftet et embede til at lære
evangeliet og meddele sakramenterne.
For gennem ordet og sakramenterne som midler skænkes Helligånden, der
virker tro, hvor og når det behager Gud, hos dem, som hører evangeliet om,
at Gud ikke for vore fortjenesters skyld, men for Kristi skyld retfærdiggør
dem, der tror, at de tages til nåde for Kristi skyld. Gal. 3.14:
For at vi kunne få åndens forjættelse ved troen.
De fordømmer gendøberne og andre, som mener, at mennesker kan få
Helligånden uden noget ydre ord ved deres egne forberedelser og
gerninger."
151
det nødvendigt, at menigheden vælger (kalder) en præst til at påtage sig
den særlige opgave at forkynde evangeliet og forvalte dåb og nadver i
menigheden.
At menigheden kalder et menneske til det særlige præstembede betyder
ikke, at præsten står over menigheden, men det betyder, at præsten står
sammen med menigheden og er i menigheden med en særlig tjeneste og
et særligt ansvar for evangeliets forkyndelse. Samtidig er der i folkekir-
ken opretholdt en stærk tradition for, at præsten nok skal stå sammen
med og være i menigheden, men også skal have rum og frihed til inden
for den ramme, som sættes af folkekirkens bekendelsesgrundlag, at for-
kynde evangeliet uden at være i et direkte afhængighedsforhold til me-
nigheden.
Dette grundlæggende evangelisk-lutherske syn på kirkeordning og for-
holdet mellem menighed og præst er afspejlet i den måde, hvorpå for-
holdet mellem menighed og præst er organiseret i folkekirken i dag.
Præsten forventes at udføre sin særlige tjeneste i et tillidsfuldt veksel-
virkningsforhold med menigheden. Og når det gælder folkekirkens
styrelse, er der i både menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd etab-
leret et samvirke mellem lægfolk og gejstlige.
Folkekirken forstås som et rummeligt fællesskab, hvor enhver, der er
døbt, har ret til at være med, og hvor enhver, der er med, har mulighed
for at tage del i et fælles ansvar. Det er formentlig medvirkende til, at et
stort flertal af Danmarks befolkning er med i folkekirken. Den er dermed
også en kulturbærende faktor, der er med til at skabe folkelig sammen-
hæng og fortolkning af livsmening ind i det enkelte menneskes liv og det
danske samfund.
Folkekirken arbejder med sin centrale opgave - at forkynde evangeliet
om Jesus Kristus som verdens frelser - i både ord og handling. Der for-
kyndes ved gudstjenester og kirkelige handlinger. Der forkyndes også
gennem kirkeligt børne- og ungdomsarbejde samt ved kirkehøjskoler og
bibelkredse for voksne. Forkyndelsen kommer desuden til udtryk i so-
cial omsorg ved kirkens diakonale arbejde, i mission samt i oplysning og
kulturel formidling i øvrigt. En del af de mange forskellige aktiviteter
udfoldes i sognemenighedernes regi, ligesom de frie folkekirkelige or-
ganisationer i stor udstrækning varetager en række af disse opgaver.
Desuden tilbyder folkekirken forskellige fællesskaber og en tilstede-
værelse i menneskers forskellige livssituationer i glæde og sorg. Dette
tilbydes ikke kun i det enkelte sogn, men igennem de seneste årtier også
i forskellige sammenhænge, hvor der har været særlig brug for at etab-
lere kirkelige fællesskaber, f.eks. på hospitaler, i fængsler, blandt stu-
derende, for søgende mennesker eller i andre sociale sammenhænge,
152
hvor sognefællesskabet ikke længere alene definerer det kirkelige
fællesskab.
6.2 Syv pejlemærker
6.2.1 Folkekirken og folket
Det første pejlemærke handler om folkekirkens forhold til og betydning
for folket.
Kristendommen har haft stor betydning for det danske folk og udviklin-
gen af det danske samfund i mere end 1000 år.
Fra reformationen i 1536 og frem til 1849, hvor der med grundloven
blev indført religionsfrihed, var den evangelisk-lutherske kirke princi-
pielt det eneste tilladte trossamfund i Danmark.
I dag er der mange kristne kirker i Danmark - heriblandt flere evange-
lisk-lutherske - og der er mange trossamfund med rod i andre religioner.
En mindre del af befolkningen er desuden uden tilhørsforhold til noget
trossamfund.
Folkekirken og den evangelisk-lutherske kristendom er således ikke ene
om at bidrage til danskerne og det danske samfund med forkyndelse og
tænkning, der er baseret på religion. Folkekirken er dog fortsat langt det
største trossamfund med knap 80 procent af den samlede befolkning
som medlemmer.
Kristendommen har - siden 1536 altså i den evangelisk-lutherske for-
ståelse - været afgørende for udviklingen af den etiske og moralske
tænkning i Danmark og har haft stor betydning for udviklingen af kul-
turlivet i bred forstand. Folkekirken er fortsat en meget markant bi-
dragyder til det kulturelle og folkelige liv i Danmark, bl.a. gennem mu-
siklivet i kirkerne og en omfattende foredragsvirksomhed i folkekirke-
ligt regi, ligesom en lang række organisationer arbejder i mange folke-
lige sammenhænge på et folkekirkeligt grundlag.
De gudelige vækkelser i 1800-tallet, som udkrystalliserede sig i hen-
holdsvis den grundtvigske og den indremissionske bevægelse, fik ikke
alene kirkelig, men også folkelig betydning og har med markante ele-
menter af bl.a. frivillighed samt medansvar for medmennesket og de
folkelige fællesskaber været med til at forme grundlaget for udviklingen
af det danske samfund siden da.
Selv om der blandt danskerne har været og fortsat er mange forskellige
opfattelser af, hvordan evangelisk-luthersk kristendom bør forstås, og
hvilke konsekvenser det har for den enkelte, er folkekirken blevet holdt
153
sammen som ét trossamfund. Det er bl.a. muligt i kraft af en tradition for
kirkelig frihedslovgivning, som giver plads for, at de forskellige opfattel-
ser har mulighed for at udfoldes inden for folkekirken.
Folkekirken bidrager ved sin bredde og ved, at et meget stort flertal af
alle indbyggere ønsker at gøre brug af folkekirken ved de centrale begi-
venheder i livet, samt ved mange lokale, diakonale initiativer til en folke-
lig og samfundsmæssig sammenhængskraft.
Folkekirkens betydning for sammenhængskraften afspejles bl.a. i bru-
gen af folkekirken som samlingssted for alle danskere uanset religiøst
tilhørsforhold ved markeringen af officielle begivenheder, som det f.eks.
er tilfældet med gudstjenesten forud for Folketingets åbning og med
gudstjenester ved mærke- eller mindedage af betydning for hele befolk-
ningen. Folkekirken indgår også i nogen grad i et samspil med institutio-
ner som folkeskolen og Danmarks Radio.
Folkekirkens bidrag til sammenhængskraften afspejles også i, at folke-
kirken har ansvaret for sikring og vedligeholdelse af den meget store del
af den danske kulturarv, som udgøres af kirker og deres kulturhistorisk
værdifulde udsmykninger og inventar. Endvidere afspejles det i, at fol-
kekirken har ansvaret for at sikre, at der er begravelsespladser for alle,
der dør i Danmark, uanset deres religiøse tilhørsforhold. De folkekirke-
lige kirkegårde repræsenterer desuden ligesom kirkerne en væsentlig
del af den danske kulturhistorie.
6.2.2 Folkekirkens tilstedeværelse overalt
Det andet pejlemærke handler om folkekirkens tilstedeværelse overalt i
landet.
Forkyndelsen er som tidligere nævnt folkekirkens grundlæggende opga-
ve og forpligtelse, og alle medlemmer af folkekirken har del i denne op-
gave og forpligtelse.
Samtidig er der i folkekirken et særligt præsteembede, der har en særlig
forpligtelse i forhold til forkyndelsen. Adgang til præstelig betjening er
således en central del af spørgsmålet om folkekirkens tilstedeværelse
overalt.
Det har de 165 år med en folkekirke været en grundholdning, at "der fra
Skagen og til den sydlige spids af Bornholm, ikke [skal] kunne fødes eller
opvokse noget menneske, uden at han føler sig omgivet af et tilbud -
ikke en tvang, men et tilbud - af kristen tro og trøst 14".
14 Citat af kirkeminister, biskop P. C. Kierkegaard i Folketinget den 16. dec.
1867
154
Det er primært blevet sikret gennem den præstelige betjening med
gudstjenester og kirkelige handlinger i sognemenighederne, som er
folkekirkens grundenheder og dermed det organisatoriske fundament.
Der er imidlertid, især i løbet af de seneste ca. 40 år, i stigende tal op-
stået behov for præstelig betjening af menigheder, som er defineret ud
fra særlige grupper, f.eks. studerende, eller i forhold til institutioner som
f.eks. hospitaler og fængsler. Mange mennesker møder kristen forkyn-
delse i kraft af de frie kirkelige organisationer. På institutioner og ple-
jehjem, i børne- og ungdomsorganisationer og i socialt arbejde, der de-
finerer sig som folkekirkeligt. Her medvirker ikke blot præster, men ar-
bejdet bæres også af frivillige og ansatte medarbejdere i organisationer-
ne.
I en globaliseret og international verden påtager folkekirken sig ligele-
des sammen med Danske Sømands- og Udlandskirker et ansvar for at
betjene danskere i udlandet samt dansksindede i Sydslesvig.
Ud over disse eksempler på folkekirkens "tilstedeværelse overalt" kan
nævnes, at folkekirkens stærke tradition for rummelighed og frihed også
bidrager meget til, at folkekirken er og kan være en inkluderende kirke,
som i overført betydning kan være "overalt". Den grundholdning, at
mennesker overalt i landet - i sognemenigheder, i særlige grupper eller
institutioner og i andre sammenhænge - skal kunne føle sig omgivet af et
tilbud om kristen tro og trøst, er så rodfæstet, at det må anses for et
ufravigeligt krav, at den også skal kunne imødekommes efter en even-
tuel omlægning af folkekirkens styre.
Dette er også afspejlet i udvalgets kommissorium, hvor det forudsættes,
"at udvalget arbejder ud fra den danske folkekirkes tradition for decen-
tral opbygning på grundlag af de lokale sognemenigheder".
Under den gældende ordning bliver grundholdningen om præstelig be-
tjening overalt bl.a. imødekommet ved, at fællesfonden og staten sam-
men finansierer et antal præstestillinger. Det fremgår således af økono-
milovens § 20, stk. 2, at staten medvirker ved finansiering af 1892,8
præstestillinger. Ministeren kan herudover godkende oprettelse af
yderligere præstestillinger, som finansieres enten af fællesfonden eller
af lokale ligningsmidler. Fordelingen mellem stifterne af de stillinger,
der finansieres af statens tilskud og fællesfonden, sker på grundlag af en
såkaldt præstefordelingsmodel, som er aftalt mellem ministeren og
biskopperne.
I næste led imødekommes grundholdningen ved, at biskoppen, som har
kompetencen til at bestemme præstestillingernes placering inden for
stiftet, sørger for, at såvel sognemenigheder som særlige grupper og
institutioner, der ikke er afgrænset til bestemte sogne eller provstier,
bliver tilgodeset med præstelig betjening. Ønsker fra f.eks. frie kirkelige
155
organisationer om præsters medvirken kan imødekommes ved, at
præster, der er villige til at påtage sig dette, af biskoppen kan blive
bevilget "forlagt tjeneste" og dermed løse opgaven som en del af deres
tjenstlige arbejde.
Under den gældende ordning kan grundholdningen imødekommes
uafhængigt af de enkelte områders økonomiske styrke. Det skyldes, at
langt de fleste præstestillinger finansiereres af statens tilskud og fælles-
fonden. Fællesfondens primære indtægtskilde, landskirkeskatten, ud-
skrives med samme procentuelle vægt i alle ligningsområder. Det inde-
bærer, at økonomisk stærke områder bidrager til at sikre det økonomi-
ske grundlag for det nødvendige antal præstestillinger i økonomisk
svage områder.
Dette solidaritetsprincip har været og vurderes fortsat at være grund-
læggende for folkekirken.
Folkekirken skal også efter en eventuel ændring af statens økonomiske
støtte have mulighed for at være til stede overalt – og være til stede i
tilstrækkeligt omfang.
Den demografiske udvikling har medført, at normeringen af præstestil-
linger ikke i fuldt omfang dækker behovet i befolkningstætte områder.
Der er foretaget en vis justering af antallet af præster i befolkningstætte
og mere befolkningstynde områder. Den udvikling vil fortsætte, men det
er vigtigt, at der både i befolkningstynde og i befolkningstætte områder
fortsat findes en forsvarlig præstelig betjening.
Uanset hvordan statens tilskud til folkekirken er udformet i fremtiden,
må det sikres, at der fortsat overalt kan lyde evangelisk-luthersk forkyn-
delse, hvad enten folkekirkens medlemmer lokalt har økonomisk grund-
lag for selv at finansiere denne forkyndelse, eller det kun kan lade sig
gøre med økonomisk tilskud fra andre dele af folkekirken.
Det vil derfor være hensigtsmæssigt fortsat at sikre et ”fugleperspektiv”
i henseende til fordelingen af præstestillinger, således at folkekirkens
landsdækkende forpligtelse opretholdes med de tilpasninger, som den
demografiske udvikling tilsiger.
Dette kan gøres ved fortsat at anvende en fordelingsmodel, der bygger
på faste kriterier. Men det er samtidig et aspekt, som bør indgå i overve-
jelser om, hvordan regler for den fremtidige styring af folkekirkens fæl-
les økonomi eventuelt skal være udformet.
6.2.3 Rummelighed og frihed
Det tredje pejlemærke handler om rummelighed og frihed, som er to
karakteristiske træk ved folkekirken.
156
Det afspejler sig bl.a. i, at selv om tanken om det almindelige præste-
dømme med den enkeltes medansvar for forkyndelsen og dens vilkår er
grundlæggende i den evangelisk-lutherske kirkeforståelse, så stilles der
i lovgivningen ikke andre krav til folkekirkens enkelte medlemmer, end
at de skal være døbt, og at de skal være villige til at betale kirkeskat.
Rummeligheden og friheden afspejles også i, at de rammer, som den kir-
kelige lovgivning sætter, giver meget store muligheder for, at man lokalt
i sognemenighederne selv kan bestemme, hvordan det kirkelige liv skal
udformes. Det giver mulighed for, at forskellige kirkesyn kan rummes og
udfoldes inden for folkekirken. F.eks. er det muligt i de enkelte sogne-
menigheder at anvende mindre ændringer i liturgien og at benytte sal-
mer, som ikke indgår i salmebogen, hvis præst og menighed er enige om
det, og biskoppen godkender afvigelserne.
Allerede få år efter grundloven blev det fastslået, at folkekirkens med-
lemmer ikke længere skulle være bundet til bopælssognet. Det skete
med loven om sognebåndsløsning i 1855, der gav mulighed for, at med-
lemmer af folkekirken kunne knytte sig til en præst i et andet sogn, hvis
de følte sig mere i overensstemmelse med denne præsts forkyndelse
end med forkyndelsen i bopælssognet.
Folkekirkemedlemmernes mulighed for at vælge blev godt 10 år senere
markant udbygget med den lov, der gjorde det muligt at oprette valgme-
nigheder.
Senere er der i lovgivningen indføjet forskellige bestemmelser, som
yderligere underbygger tankerne om rummelighed og frihed. Det gælder
forskellige regler, som sikrer, at der kan tages hensyn til mindretal i en
sognemenighed, f.eks. i forbindelse med præsteansættelser, og i form af
adgang til at holde gudstjenester med en præst, som tilkaldes udefra. En
yderligere frihedsbestemmelse er, at en menighed kan løse stiftsbånd til
en biskop i et andet stift.
Udvalget har arbejdet ud fra forudsætningen om, at folkekirkens tradi-
tion for rummelighed, frihedslovgivning og mindretalshensyn skal vide-
reføres, hvilket også fremgår af udvalgets kommissorium.
6.2.4 2200 menigheder - én folkekirke
Det fjerde pejlemærke handler om folkekirkens enhed.
De enkelte menigheder i folkekirken fremstår som individuelle evange-
lisk-lutherske menigheder. Det betyder dog ikke, at der i Danmark er ca.
2.200 helt selvstændige folkekirker (svarende til antallet af sogne). Selv
om de enkelte menigheder kan være meget forskellige, så er de alligevel
bundet sammen på en måde, som gør, at folkekirken kan og må betrag-
tes som én, landsdækkende kirke.
157
De enkelte menigheder er dele af en større sammenhæng - en fælles kir-
keordning, hvis formål er at understøtte, at kirken er folkets, og at der er
tale om én folkekirke.
Udvalget vurderer, at der er meget bred opbakning såvel folkeligt som
kirkeligt og politisk til at fastholde folkekirken som en enhed.
Den indbyrdes forbundethed ligger naturligvis i første række i den fæl-
les evangelisk-lutherske bekendelse og i folkekirkens fremtræden som
ét trossamfund med fælles, autoriserede gudstjenesteordninger, ritualer
og salmebøger. Dertil kommer folkekirkens fælles forbundethed gen-
nem fælles gejstlig retspleje, fælles ansættelsesmyndighed for præster,
fælles regler for menighedernes valg af deres repræsentative organer og
for disse organers virksomhed, fælles regler for stiftelse og ophør af
medlemskab, fælles regler for rettigheder og pligter og i en vis udstræk-
ning desuden fælles økonomi. Hele dette ordningsmæssige fællesskab er
i praksis blevet gennemført og bør fortsat være sikret gennem den nære
forbindelse mellem folkekirken og staten.
Det kan således konstateres, at folkekirken fortsat i meget stor udstræk-
ning er karakteriseret ved et nærhedsprincip, som også fremmer rum-
melighed og frihed og derigennem mangfoldighed. Det har medvirket til,
at folkekirken består af mange små enheder og samtidig er en lands-
dækkende helhed.
Nærhedsprincippet indebærer i folkekirkens sammenhæng for det før-
ste, at det, der kan løses lokalt, fortsat løses lokalt - enten i det enkelte
sogn eller i et samarbejde mellem flere sogne. Det enkelte sogn kan frit
vælge at løse en opgave selv eller vælge at gå ind i et samarbejde. De frie
kirkelige organisationers lokale arbejde foregår ofte på tværs af sogne-
strukturen.
Det indebærer dernæst, at løsning af opgaver på et fælles (højere) ni-
veau først og fremmest bør ske i situationer, hvor der i den nære sam-
menhæng er tilslutning til, at en opgave kan løses bedre gennem sam-
arbejde på et højere niveau. Der er dog også opgaver, som efter deres
karakter må løses i fællesskab eller på et højere niveau end det enkelte
sogn, herunder for folkekirken som helhed.
I de senere år har den demografiske udvikling været med til at fremme
samarbejde mellem de enkelte menigheder. Samarbejde indebærer i
mange tilfælde, at det er muligt at gennemføre aktiviteter, som menig-
hederne, eller nogle af dem, ikke har økonomiske eller menneskelige
ressourcer til at gennemføre alene.
Ændrede økonomiske og strukturelle forhold har således betydet en
udfordring i forhold til de enkelte menigheders status som selvstændige
forvaltningsmæssige størrelser. Denne status udfordres også i nogen
158
grad af en øget kompleksitet i de almene regler i samfundet, som folke-
kirken, dens menigheder og menighedsråd også må efterleve. F.eks. reg-
ler om ansættelsesforhold og arbejdsmiljø samt åbenhed og transparens
i forhold til økonomiske dispositioner.
Derfor samarbejdes der i stadigt stigende omfang på tværs af sogne-
grænser om varetagelse af nogle af disse opgaver.
Der ses således en vis udvikling i retning af, at folkekirken på det lokale
niveau i stigende grad opfattes som et fælles anliggende med provstiet
eller stiftet som ramme. Denne udvikling kan i bedste fald være med til
at fastholde og måske endog styrke medlemmernes opbakning til folke-
kirken på grund af de muligheder, som skabes gennem samarbejdet,
dels i forhold til økonomien, dels i forhold til, hvilke opgaver der er men-
neskelige og økonomiske ressourcer til at tage op. Udviklingen kan dog
også bidrage til at svække folkekirken, hvis den indebærer, at afstanden
mellem folkekirkens medlemmer og de styrende organer bliver oplevet
som værende for stor.
Enheden eller fællesskabet kommer i forhold til økonomi bl.a. også til
udtryk i, at løn m.v. til præster m.v. samt udgifter til nogle stifts- eller
landsdækkende institutioner og aktiviteter finansieres på et fælles, cen-
tralt niveau.
Afhængigt af hvordan en eventuel ændring af statens økonomiske støtte
og dermed også finansiering af løn m.v. til præster udformes, er der
imidlertid en risiko for, at denne enhed kan komme under pres.
Jo mere decentralt beslutningskompetence og ansvar for ansættelse af
og finansiering af løn m.v. til præster og provster bliver placeret, des
større risiko vil der være for, at der bliver markante forskelle mellem
forholdene i de forskellige dele af folkekirken. Forskelle mellem forhol-
dene i 10 "stiftsfolkekirker" og / eller forskelle mellem forholdene i 98
"provstifolkekirker" (svarende til antallet af kommuner og dermed
ligningsområder) og / eller forskelle mellem forholdene i et langt større
antal pastorater og sogne.
Risikoen for en sådan udvikling kan for det første begrundes i, at der er
markante forskelle mellem de enkelte stifters og ligningsområders
selvstændige økonomiske bæreevne. Det vil, medmindre der sikres en
udligning, så økonomisk stærke områder bidrager til de økonomisk
svagere, medføre væsentlige forskelle mellem mulighederne for at op-
retholde gejstlig betjening i det omfang, som vurderes nødvendigt for at
sikre folkekirkens tilstedeværelse med forkyndelse overalt.
Desuden kan forskelle mellem kirkelige og kirkepolitiske synspunkter i
de enkelte stifter og provstier bidrage til en udvikling i retning af 10
eller 98 eller endnu flere kirker.
159
En sådan udvikling kan siges at have afsæt på det nationale niveau, idet
den i givet fald vil være en følge af beslutninger om i betydeligt omfang
at decentralisere kompetence og ansvar.
En sådan udvikling, hvor der med afsæt på det nationale niveau opstår
væsentlige forskelle mellem folkekirkens ressourcer og udtryk i de en-
kelte provstier og/eller stifter, medfører risiko for, at medlemmernes
opbakning til folkekirken visse steder kan blive svækket.
6.2.5 Præstens uafhængighed
Det femte pejlemærke handler om præstens uafhængighed i udøvelsen
af den pastorale forpligtelse.
Præsternes forkyndelse skal ske ud fra det fælles grundlag, som udgøres
af folkekirkens bekendelsesskrifter. Præsterne har tillige et fælles
grundlag i form af den teologiske kandidatuddannelse på universiteter-
ne, den obligatoriske uddannelse på Pastoralseminariet og den fælles
efteruddannelse i folkekirkens institutioner til efteruddannelse af præ-
ster.
At forkyndelsen skal ske ud fra et fælles grundlag, betyder dog ikke, at
alle præsters forkyndelse skal være ens. Inden for det fælles grundlag er
der, og skal der fortsat være, plads til, at præster er forskellige i deres
forkyndelse og i udøvelsen af deres pastorale virksomhed i øvrigt.
Dette har siden 1912 bl.a. været understøttet af, at der i lov om menig-
hedsråd er en bestemmelse om præstens uafhængighed i forhold til
menighedsrådet.
Ved en ændring af menighedsrådsloven i 2007 blev det bestemt, at
menighedsrådet har ansvar for både kirkelige og administrative anlig-
gender i sognet. Samtidig blev princippet om præstens uafhængighed af
menighedsrådet i udøvelsen af den pastorale forpligtelse dog fastholdt. I
bemærkningerne til lovforslaget hed det, med henvisning til betænkning
1477/2006 Opgaver i sogn, provsti og stift om dette:
"Menighedsrådslovens § 1 præciseres, så det klart fremgår, at menig-
hedsrådet - valgte medlemmer og præst(er) - har ansvaret for at lede
det kirkelige liv i sognet, såvel for så vidt angår rammerne som ind-
holdet: »Sognets eller kirkedistriktets kirkelige og administrative
anliggender styres af menighedsrådet, medmindre andet er særligt
hjemlet i lovgivningen.« Hermed tydeliggøres det, at valgte medlem-
mer og præst(er) er forpligtet til at samvirke om det kirkelige liv i
sognet. [....] Samtidig præciseres menighedsrådslovens § 37, så det
klart fremgår, at den vedrører præstens forkyndelsesfrihed:
»Præsten er i udøvelsen af sin pastorale forpligtelse, herunder sin
160
forkyndelse, sin sjælesorg og sin undervisning, uafhængig af menig-
hedsrådet.«
Eventuelle ændringer af statens støtte, f.eks. således at løn m.v. til præ-
ster og provster finansieres fuldt ud af folkekirkelige midler, og en even-
tuel ændring af folkekirkens styre må derfor udformes på en måde, som
gør det muligt at opretholde præstens uafhængighed af menighedsrådet
i den pastorale virksomhed.
Præstens uafhængighed anses under den nuværende ordning især for at
være sikret i kraft af, at ansættelsesmyndigheden i forhold til præster er
placeret hos kirkeministeren. Da det ved en lovændring i 2006 blev gjort
muligt at oprette præstestillinger, der finansieres af de lokale kirkelige
kasser, blev det derfor bestemt, at også disse præster skulle have
(kirke)ministeren som ansættelsesmyndighed. Tilsvarende gælder de
præstestillinger, der efter en lovændring i 2012 bliver finansieret fuldt
ud af fællesfonden.
At kirkeministeren er ansættelsesmyndighed indebærer samtidig, at
præster har fælles løn- og ansættelsesvilkår, uanset hvor i folkekirken
de er ansat.
6.2.6 Demokratisk legitimitet
Det sjette pejlemærke handler om demokratisk legitimitet.
Folkekirken er karakteriseret ved en høj grad af magtspredning. Ind-
flydelsen i folkekirken er delt mellem forskellige organer, bl.a.: Folke-
tinget, kirkeministeren, biskopperne, stiftsrådene, provstiudvalgene og
menighedsrådene.
Det indebærer, at der er en indbygget afbalancering af magt mellem de
forskellige organer. Der er desuden en afbalancering af magt mellem
lægfolket og gejstligheden. Det kommer bl.a. til udtryk i den forpligtelse,
som de valgte medlemmer af menighedsrådene og præsterne har til at
samvirke om det kirkelige liv i sognet. Det kommer også til udtryk i
sammensætningen af provstiudvalg og stiftsråd, hvor der også er både
læge og gejstlige medlemmer.
Magtspredningen og magtbalancen medvirker til, at der er og kan være
stor frihed i folkekirken.
Både forud for indførelsen af menighedsråd i 1903 og siden har der i
såvel kirkelige som politiske kredse som regel været en forbeholden
holdning over for etablering af nye kompetente organer i folkekirken.
Der har politisk og i dele af det kirkelige miljø ikke kun været en forbe-
holden, men en direkte afvisende holdning i forhold til at tillægge nye
eller eksisterende organer kompetence til at udtale sig på hele folke-
161
kirkens vegne om teologiske, kirkepolitiske og især om alment politiske
spørgsmål.
Disse holdninger i forhold til nye organer prægede både den kirkelige og
den politiske drøftelse om lovforslag om etablering af permanente stifts-
råd. I lovforslaget, som blev fremsat i Folketinget i november 2008 og
vedtaget i maj 2009, var stiftsrådenes beslutningskompetence derfor
udtrykkeligt afgrænset til nogle økonomiske og administrative anliggen-
der, for at der kunne opnås den bredest mulige enighed.
De beskrevne tendenser til forbehold over for etablering af kompetente
organer i folkekirken har betydning i forbindelse med en eventuel æn-
dring af statens tilskud og i det hele taget i forbindelse med overvejelser
om en fremtidig styringsstruktur for såvel den fælles økonomi som fol-
kekirkens indre anliggender.
F.eks. vil en ændring af statens tilskud til et bloktilskud rejse spørgsmå-
let om, hvem der skal have kompetencen til at beslutte den detaljerede
fordeling af et bloktilskud mellem formål og geografiske områder. En
ændring af finansiering af løn m.v. til præster og provster vil, uanset
hvordan den udformes, rejse spørgsmål om, hvem der skal have kompe-
tencen til at normere antallet af præstestillinger og til at beslutte, hvor
stillingerne skal placeres. Afhængigt af hvordan finansieringen udfor-
mes, kan der også blive rejst spørgsmål om, hvem der skal have ansæt-
telseskompetencen i forhold til præster og provster.
Problemstillingen kan kort skitseres således: Jo mere detaljeret Folke-
tinget er i lovgivning om normering og finansiering af præstestillinger
og i lovgivning om statens tilskud, des mindre vil omfanget være af den
beslutningskompetence, som efterfølgende skal udøves af kirkeministe-
ren og/eller valgte folkekirkelige organer. Og omvendt.
Det har betydning i forhold til vurdering af eventuelle nye folkekirkelige
organer samt disses opgaver og kompetence.
Folkekirkens struktur er som nævnt baseret på demokratisk valgte or-
ganer med menighedsrådene som det helt centrale organ, der sammen
med provstiudvalget har ansvaret for den lokale kirkelige økonomi.
Menighedsrådene henter deres demokratiske legitimitet fra, at alle
voksne medlemmer af folkekirken har adgang til at deltage i valget af
dem.
Menighedsrådene deltager i samtlige øvrige valg i folkekirken, idet det
er menighedsrådenes medlemmer, der vælger de fleste af provstiudval-
gets og stiftsrådets medlemmer. Menighedsrådene har også stemmeret
ved valg af stiftets biskop. Menighedsrådet har desuden gennem sin
indstillingsret afgørende indflydelse på valg af sognets præst(er), og
162
menighedsrådet og provstiudvalget har gennem en udtaleret indflydelse
på valg af provst.
Valg til provstiudvalg og stiftsråd sker således ved indirekte valg, hvor
de læge medlemmer vælges blandt folkekirkens medlemmer.
Det kan være et demokratisk problem, at valg sker ved indirekte valg,
specielt når interessen for at deltage i menighedsrådsvalget – i hvert
fald når man ser på antallet af afstemningsvalg og stemmeprocenten ved
disse – er forholdsvis beskeden.
Et alternativ til det indirekte valg af provstiudvalg og stiftsråd samt et
eventuelt nyt organ for folkekirken på nationalt niveau vil være et direk-
te valg, f.eks. i hvert provsti. En indvending herimod kan være, at der
næppe vil være større interesse blandt folkekirkens medlemmer for at
deltage i valg af medlemmer til et eventuelt centralt organ, end der er
for at deltage i valg af det lokale menighedsråd.
Det bør således overvejes, hvordan der kan sikres et eventuelt nyt folke-
kirkeligt organ på nationalt niveau en tilstrækkelig demokratisk legiti-
mitet.
Heroverfor står det forhold, at de nuværende kompetente organer for
folkekirken - Folketinget og regeringen repræsenteret ved kirkeministe-
ren - har en meget høj grad af demokratisk legitimitet, om end ikke nød-
vendigvis i en folkekirkelig sammenhæng. Folketinget gennem det di-
rekte valg, og regeringen/ministeren ved at stå til ansvar over for Folke-
tinget.
6.2.7 Nært forhold mellem staten og folkekirken
Det syvende pejlemærke er, at der fortsat skal være et nært forhold mel-
lem staten og folkekirken.
Staten og den evangelisk-lutherske kirke har været tæt forbundne siden
reformationen i 1536. I Chr. III's Kirkeordinans af 14. juni 1539 kom det
nære forhold bl.a. til udtryk i forhold til kaldelse og udnævnelse af præ-
ster. I Kirkeordinansen knæsattes et princip, som fortsat er gældende.
Nemlig at forudsætninger for at virke som præst i den evangelisk-
lutherske kirke i Danmark er kaldelse (ved menigheden), udnævnelse
(ved kongen/staten) samt ordination og kollats (ved biskoppen).
Med grundloven af 1849 blev der indført religionsfrihed, jf. grundlovens
§ 67, men der blev ikke indført religionslighed eller ligestilling af tros-
samfund. Traditionen for et nært forhold mellem staten og den evange-
lisk-lutherske kirke blev videreført, om end på et ændret grundlag.
Det nære forhold i form af en gensidig understøttelse kom først og
fremmest til udtryk i den særstilling, som den evangelisk-lutherske
163
kirke blev tillagt med en af de første paragraffer i grundloven, den
nuværende § 4, som lyder:
"§ 4. Den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke og
understøttes som sådan af staten."
Det kom også til udtryk i grundlovens § 66, som lyder:
"§ 66. Folkekirkens forfatning ordnes ved lov."
At bestemmelsen om den evangelisk-lutherske kirke blev placeret i
grundlovens første kapitel understreger den evangelisk-lutherske kirke
som folkekirken i Danmark.
§ 4 indebærer, at statens lovgivning vedrørende folkekirken ikke må
være i strid med den evangelisk-lutherske bekendelse Det er den gæng-
se opfattelse i statsretlig og kirkeretlig litteratur, at udtrykket ”under-
støttelse” i § 4 skal forstås i vid forstand, dvs. som en forpligtigelse for
staten til at yde både økonomisk og moralsk støtte til folkekirken.
Hertil kan føjes, at regeringen og de politiske partier, som har tilsluttet
sig nedsættelsen af udvalget, har understreget, at udvalgets overvejelser
skal ske med respekt af folkekirkens grundlovssikrede særstilling.
164
165
7 Folkekirkens fælles økonomi
Folkekirkens samlede økonomi består af den fælles økonomi, som udgø-
res af fællesfonden og statens tilskud til folkekirken, samt den lokale ø-
konomi, det vil sige kirkekasserne og provstiudvalgskasserne.
Der er i dette kapitel fem hovedafsnit:
• Oversigt over folkekirkens samlede økonomi.
• Statens tilskud til folkekirken.
Her beskrives baggrunden og lovgrundlaget for statens tilskud.
Dernæst er der en oversigt over statens tilskud i 2014 samt en
beskrivelse af kompetenceforholdene i forbindelse med statens
tilskud.
Til sidst beskrives tidligere overvejelser om omlægning af statens
tilskud fra øremærkede bevillinger til et bloktilskud.
• Fællesfonden.
Her beskrives baggrunden og lovgrundlaget for fællesfonden. Der-
næst er der en oversigt over fællesfondens udgifter i 2014, en be-
skrivelse af kompetenceforholdene i forbindelse med fællesfon-
den og en beskrivelse af budgetfølgegruppen vedrørende fælles-
fonden.
Til sidst er der en beskrivelse af samspillet mellem fastsættelsen
af statens tilskud til folkekirken og landskirkeskatten, der er fæl-
lesfondens primære indtægtskilde.
• Udvalgets overvejelser om den fælles økonomi.
Her beskrives udvalgets overvejelser om spørgsmålet om omlæg-
ning af statens tilskud til et bloktilskud.
Dernæst beskrives udvalgets overvejelser om, hvordan styringen
og kompetenceforholdene bør være fremover, herunder spørgs-
målet om eventuel etablering af et nyt folkekirkeligt organ med
kompetence i forhold til den fælles økonomi.
• Udvalgets anbefalinger vedrørende den fælles økonomi.
7.1 Overblik over folkekirkens samlede økonomi
Den følgende tabel illustrerer folkekirkens samlede indtægter og udgif-
ter i henholdsvis 1992, 2002 og 2012. Indtægter og udgifter er for alle
tre år angivet i 2012 pris- og lønniveau. Det kan således konstateres, at
de samlede folkekirkelige udgifter på 7.791 mio. kr. i 2012 var knap 27
pct. højere end de samlede folkekirkelige udgifter i 1992.
Til sammenligning kan nævnes, at det offentlige forbrug og investerin-
ger i perioden 1992 til 2012 i faste priser er steget med i alt 46 procent.
166
Stigningen hidrører især fra væksten i udgifter på uddannelses-, sund-
heds- og og socialområdet.
Udgifterne er i tabellen neden for først vist ud fra regnskaberne, dvs.
hvor udgifterne formelt afholdes. Dernæst er udgifterne vist konsolide-
ret, så udgifterne i videst muligt omfang er medregnet på det niveau,
hvor forbruget reelt finder sted. Således er f.eks. fællesfondens del af
præstelønnen regnet med som udgift på det lokale niveau. Statens del af
præstelønnen er dog i tabellen fastholdt på det statslige niveau.
I 2012 var folkekirkens samlede indtægter 7.994 mio. kr. I den følgende
tabel er vist fordelingen af indtægterne mellem de lokale kasser, fælles-
fonden og statens tilskud.
Indtægter 1992 Pct. 2002 Pct. 2012 Pct.
Lokale kasser 4.385 74 5.082 73 6.131 77
heraf lokal kirkeskat 3.699 4.498 5.092
Fællesfonden 844 14 1.149 17 1.090 14
heraf landskirkeskat 747 1.100 1.082
Staten 703 12 712 10 772 10
Indtægter i alt 5.932 100 6.942 100 7.994 100
Udgifter 1992 Pct. 2002 Pct. 2012 Pct.
Lokale kasser 4.623 75 5.268 75 6.179 79
Fællesfonden 806 13 1.014 15 861 11
Staten ** / *** 713 12 705 10 750 10
Udgifter i alt 6.142 100 6.987 100 7.791 100
Konsolideret, sted -
udgifter
1992 Pct. 2002 Pct. 2012 Pct.
Lokale kasser * 5.165 84 5.841 84 6.737 86
Fællesfonden 264 4 442 6 304 4
Staten ** / *** 713 12 705 10 750 10
Udgifter i alt 6.142 100 6.987 100 7.791 100
* Inkl. løn til præster, pension til kirkefunktionærer, tilskud m.m. fra
fællesfonden. Inkl. statens tilskud til kirkeistandsættelse 19 mio. kr. i 2012.
** I 2012 inkl. statens kompensation til folkekirken for påvirkning af
kirkeskatten på 3 mio. kr.
*** Inkl. statens andel af løn til samt den fulde udgift til pension præster,
provster og biskopper (i 2012 var det i alt 663 mio. kr.).
167
Den lokale kirkeskat og landskirkeskatten udgør tilsammen den kirke-
skat, som medlemmer af folkekirken betaler. Den lokale kirkeskat fast-
sættes af provstiudvalgene, mens landskirkeskatten fastsættes af kirke-
ministeren i sammenhæng med fastsættelse af fællesfondens budget.
Den lokale kirkeskat svarede i 2012 til ca. 1.143 kr. per medlem af folke-
kirken, mens landskirkeskatten svarede til ca. 243 kr. pr. medlem.
Til sammenligning med, hvad folkekirkens medlemmer betaler i kirke-
skat, kan det nævnes, at statens tilskud til folkekirken i 2012 svarede til
ca. 166 kr. pr. medlem. Da alle indbyggere bidrager til statens tilskud,
uanset om de er medlemmer af folkekirken eller ej, kan desuden næv-
nes, at statens tilskud til folkekirken i 2012 svarede til ca. 134 kr. pr.
indbygger.
I resten af kapitlet er alle beløb fra fællesfondens budget for 2014 og
finansloven for 2014. Der foreligger ikke et samlet budgettal for menig-
hedsrådene og provstierne, idet der alene sker en konsolidering af
regnskabstallene for kirkekassen og provstiudvalgskassen.
De direkte pengestrømme fra staten til folkekirken og inden for folke-
kirken i budgetåret 2014 er vist i nedenstående oversigt.
Pengestrøm mio. kr. i 2014
Staten Fællesfonden Lokal øk.
Præsteløn 362,7
Kompensation 8,1
Betj.Rigshosp. 1,4
Tilskud til kirkeistandsættelse 17,6
Udligningstilskud 105,6
Kompensation 8,1
Pensionsbidrag 54,0
Forsikringsbidrag 68,9
168
Fra staten udbetales til folkekirkens fællesfond 362,7 mio. kr. i tilskud til
præsteløn, 8,1 mio. kr. som kompensation for udgifter vedrørende libe-
ralisering af navneloven og 1,4 mio. kr. til gejstlig betjening af Rigshospi-
talet. Staten udbetaler også 17,6 mio. kr. til menighedsrådene i tilskud til
istandsættelse af kirker.
Fællesfonden udbetaler et udligningstilskud til provstierne på 105,6
mio. kr., og de 8,1 mio. kr. i kompensation fra staten vedrørende navne-
loven føres ud til provstierne ved en tilsvarende reduktion af den op-
krævede landskirkeskat i 2014.
Fællesfonden modtager 54 mio. kr. i pensionsbidrag fra menighedsrå-
dene for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer og et forsikringsbi-
drag på 68,9 mio. kr. til folkekirkens selvforsikringsordning.
7.2 Statens tilskud
Statens økonomiske støtte til folkekirken udspringer af bestemmelsen i
grundlovens § 4, der siger, at folkekirken understøttes af staten.
I de første årtier efter grundloven var den økonomiske del af statens
støtte dog af begrænset omfang. Det skyldtes, at folkekirken stort set
kunne finansieres af indtægter fra præstegårdsjord og de forskellige
forpligtelser, som landets indbyggere fra gammel tid havde til at betale
afgifter i form af bl.a. tiende i forbindelse med landbrug og "præstepen-
ge" i byerne.
I årene omkring grundlovens ikrafttræden kom biskopperne på fast løn,
der blev betalt af staten. Det var en konsekvens af, at staten havde over-
taget de kapitaler m.v., som tidligere finansierede bispeembederne.
I sidste halvdel af 1800-tallet ydede staten desuden tilskud til opførelse
af nye kirker og tilskud til løn ved præsteembeder, der ikke havde et
økonomisk fundament i form af de forskellige afkast og ydelser, som
ellers finansierede præsteembederne.
Efter år 1900 svandt folkekirkens mulighed for "selvfinansiering" ind.
Dels på grund af lovgivning om tiendeafløsning og grundbyrdeafløsning
samt afskaffelse af indbyggernes (folkekirkemedlemmernes) forskellige
andre historiske forpligtelser til løbende at betale forskellige afgifter til
kirken. Dels på grund af jordreformerne, som bl.a. omfattede udstykning
af præstegårdsjord til husmandsbrug. Og endelig på grund af den almin-
delige økonomiske udvikling i det danske samfund.
Det medførte, at der i 1919 blev vedtaget en lønningslov for folkekir-
kens tjenestemænd uden for København og Frederiksberg. Den indebar,
at medlemmer af folkekirken skulle betale en kirkeskat til "præsteembe-
169
dernes fællesfond" (siden 1986 blot betegnet som "fællesfonden"), som
betalte en del af præstelønnen. Den medførte desuden en forøgelse af
statens tilskud til løn og pension til præster, samt at staten forpligtede
sig til at betale op til 50 pct. af pensionen til præster.
Fra begyndelsen af 1920'erne skete en markant forøgelse af statens til-
skud til løn og pension til præster og provster. Statens tilskud til præste-
løn blev i øvrigt øget flere gange i løbet af de følgende årtier i forbindel-
se med, at lønningsloven blev revideret.
Ved lønningsloven af 1969, som blev vedtaget sideløbende med tjene-
stemandsloven, blev der fastsat en procentvis byrdefordeling mellem
staten og fællesfonden af udgifterne til løn og pension til præster.
Staten skulle herefter betale 60 pct. af såvel løn som pension til præster
og provster, og fællesfonden skulle betale 40 pct. Det blev fastholdt, at
statskassen fuldt ud skulle betale biskoppernes løn, stiftsøvrighedernes
og bispeembedernes kontorhold samt udgifter til drift og vedligeholdel-
se af bispegårdene. Denne særstilling for biskopper og bispeembeder
var som nævnt begrundet i, at staten i sin tid havde overtaget de indtæg-
ter og kapitaler, som havde finansieret bispeembederne.
På trods af den fastsatte procentfordeling af byrden kom statens tilskud
til løn og pension til præster i løbet af de følgende år gradvis til at udgø-
re en mindre del af de samlede løn- og pensionsudgifter. Det skyldtes
bl.a. indførelse af nogle nye tiltag, som blev finansieret fuldt ud af fælles-
fonden. Det drejede sig om rådighedstillæg til præster og oprettelse af
nogle deltidsstillinger som hjælpepræst for at imødekomme befolk-
ningsudviklingen.
Byrdefordelingen blev derfor formelt ændret, da der i 1984 blev udfor-
met en særskilt lov om folkekirkens økonomi, der trådte i kraft den 1.
januar 1986.
Med denne lov blev statens tilskud delvis omlagt. Statens tilskud til fol-
kekirken skulle hverken forhøjes eller nedsættes, men det skulle tilret-
telægges på en administrativt mere hensigtsmæssig måde end tidligere.
For at fastholde statens tilskud på uændret niveau blev fordelingsnøglen
for løn og pension til præster derfor ændret, så staten derefter skulle
yde et tilskud svarende til 40 pct. af alle løndele til provster og præster,
inklusive hjælpepræster, mens staten samtidig overtog den fulde byrde
ved pension til tjenestemandsansatte præster.
Ved omlægningen blev det samtidig tilstræbt, at staten skulle anerkende
en forpligtelse til at medvirke til vedligeholdelse af kirkebygninger og
deres historiske inventar. Derfor blev det i økonomiloven bestemt, at
staten skal yde et tilskud til restaurering af kirkebygninger og inventar
på mindst 14 mio. kr. årligt.
170
Endnu et led i omlægningen var, at udgifterne ved bispeembedernes og
stiftsøvrighedernes kontorhold og ejendomme blev flyttet fra staten til
fællesfonden, hvorimod løn og pension til biskopperne fortsat betales
fuldt ud af staten.
Siden midten af 1990'erne er der vedtaget forskellige lovændringer, der
har haft betydning for fordelingen af udgifterne til præsters løn og pen-
sion mellem staten og folkekirken.
I 1997 blev det bestemt, at lønudgiften i forbindelse med specialpræste-
stillinger, dvs. præstestillinger ved institutioner eller for grupper af per-
soner, for hvilke der ikke er valgt menighedsråd, skulle finansieres fuldt
ud af fællesfonden. Denne ændring skyldtes et ønske om at kunne imø-
dekomme folkekirkens ønske om flere præstestillinger, uden at det
medførte en forøgelse af statens tilskud til præsteløn.
Fra den 1. januar 2007 blev ordningen med, at lønnen til specialpræste-
stillinger (i dag funktionspræster) fuldt ud blev finansieret af fællesfon-
den, ophævet, så disse stillinger finansieres på samme måde som almin-
delige sognepræstestillinger med 40 % fra staten og 60 % fra fælles-
fonden. Det skete uden en forøgelse af statens tilskud. Samtidig blev det
muligt at oprette præstestillinger, der finansieres fuldt ud af lokale kir-
kelige kasser.
Ved en lovændring, der trådte i kraft den 15. juli 2012, er det bestemt, at
staten skal yde tilskud til 1892,8 præstestillinger - svarende til antallet
før 1. januar 2007 - men at der herudover kan være præstestillinger,
som finansieres fuldt ud af fællesfonden.
Staten har ud over tilskud til præstelønninger i adskillige årtier ydet
tilskud til andre folkekirkelige formål. Det drejer sig bl.a. om tilskud til
Dansk Kirke i Sydslesvig og til kirkelig betjening af danskere i udlandet i
øvrigt. Disse tilskud har lovhjemmel i finansloven.
7.2.1 Lovgrundlaget for statens tilskud til folkekirken
Det nuværende lovgrundlag for statens økonomiske støtte til folke-
kirken er:
1. Grundlovens § 4
2. Lov om folkekirkens økonomi15 § 20, der lyder:
"§ 20. Af folkekirkens udgifter afholder statskassen:
1) Lønninger, pensioner og andre ydelser til biskopperne.
2) Pensioner og efterindtægt i henhold til lov om
tjenestemandspension vedrørende provster og præster.
15 Jf. bekendtgørelse nr. 753 af 25. juni 2013 af lov om folkekirkens økonomi
171
3) Udgifterne ved den kirkelige betjening af Christiansø og
Hirsholmene.
Stk. 2. Statskassen yder endvidere et årligt tilskud til fællesfonden
på 40 pct. af fællesfondens udgifter til lønninger til præster og
provster svarende til 1.892,8 årsværk. Præstestillinger herudover
finansieres fuldt ud af fællesfonden i henhold til § 11, stk. 1, nr. 1,
eller lokalt i henhold til § 2, stk. 1, nr. 1.
Stk. 3. Endvidere udreder statskassen tilskud, hvis størrelse fast-
sættes på finansloven, dog mindst 14 mil. kr. årligt, til restaurering
af kirker og af kirkers historiske inventar samt særligt bevarings-
værdige gravminder."
3. Finanslovens § 22 Kirkeministeriet, der omfatter bevillinger til
ministeriet og folkekirken, samt finanslovens § 36 Pensionsvæ-
senet, hvori indgår pension til folkekirkens præster og provster
samt Pensionskassen af 1950 for forskellige private kirkelige in-
stitutioner.
7.2.2 Statens tilskud 2014
I 2014 er bevillingerne på i alt 760,6 mio. kr. (nettoudgift). Fordelingen
fremgår af følgende tabel.
172
Statens bevillinger til folkekirken 2014 (nettoudgift) mio. kr.
Departementet – Kirke 29,6
Mindelunden og De kgl. begravelseskapeller m.v. 8,6
Forskellige tilskud 0,6
Tilskud til fællesfonden – betjening af Rigshospitalet 1,4
Dansk Kirke i Sydslesvig 14,8
Kirkelig betjening af danskere i udlandet 9,3
Istandsættelse af kirker 17,6
Løn til biskopper (inkl. pensionsbidrag) 9,9
Tilskud til løn til præster og provster 362,7
Pensionsbidrag af både statens og fællesfondens del af
præstelønnen*
101
Pension til præster og provster (§ 36) 177,9
Pensionskassen af 1950 (§ 36) 19,1
Kompensation som følge af navnelov 8,1
Udgifter i alt 760,6
* Statens tilskud til løn til præster og provster udbetales til fællesfonden.
Pensionsbidrag vedrørende præster og provster overføres til finanslovens § 36,
hvorfra pensionen til tidligere præster og provster bliver udbetalt.
I årene 2004-2012 blev der af staten ydet kompensation til folkekirken
for anden lovgivnings provenuvirkning på kirkeskatten. Det skyldtes
ændringer i skattelovgivningen, som havde den konsekvens, at bereg-
ningsgrundlaget for kirkeskatten (udskrivningsgrundlaget) blev mind-
sket. Det ville betyde, at kirkeskatteprocenten skulle hæves, for at folke-
kirkens indtægter kunne fastholdes på uændret niveau. Regeringen øn-
skede at fastholde kirkeskatteprocenten på uændret niveau og fik derfor
Folketingets tilslutning til at indføre kompensationen. Kompensations-
beløbet var på grund af andre ændringer i skattelovgivningen faldende
de seneste år i den nævnte periode, og det blev derfor ved finansloven
for 2012 bestemt, at kompensationen ophørte med udgangen af 2012.
Der ydes fortsat via bevilling på finansloven kompensation til folkekir-
ken for de folkekirkelige personregisterføreres administration af navne-
ændringer. Denne kompensation blev indført efter en ændring af navne-
loven i 2007, som medførte en meget stor stigning i antallet af navneæn-
dringer, og som efterfølgende betød, at der blev indført gebyrbetaling i
forbindelse med ansøgninger om navneændring. Gebyrerne indbetales
til Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold. Over
finansloven udbetales der herefter en kompensation til fællesfonden,
som svarer til folkekirkens andel af de statslige gebyrer.
173
Kompensationen til folkekirken svarer således direkte til folkekirkens
andel af gebyrindtægterne.
7.2.3 Kompetence i forhold til statens tilskud
Kompetencen i forhold til statens bevillinger til folkekirken udøves dels
af Folketinget, dels af regeringen og her primært kirkeministeren.
Folketinget har kompetencen til at fastsætte arten og omfanget af sta-
tens tilskud til folkekirken. Den udøves på følgende måde:
• Folketinget har, som nævnt ovenfor, i § 20 i lov om folkekirkens
økonomi, fastlagt nogle udgiftsområder, som staten skal bevilge
tilskud til.
• Folketinget vedtager med finansloven omfanget af statens tilskud.
På finansloven fastsættes også tilskud til nogle områder ud over
dem, der er nævnt i økonomiloven. Det drejer sig, som det er
fremgået af tabellen ovenfor, bl.a. om tilskud til Dansk Kirke i Syd-
slesvig og til kirkelig betjening af danske andre steder i udlandet,
der varetages gennem Danske Sømands- og Udlandskirker, samt
forskellige tilskud af mindre omfang.
Regeringen udøver kompetence i forhold til statens bevillinger til folke-
kirken på følgende måder:
• Finansministeren udarbejder og fremsætter i Folketinget forslag
til finanslov. Finanslovsforslaget vedrørende § 22 Kirkeministeriet
udarbejdes i tæt samspil med Kirkeministeriet.
• Kirkeministeren administrerer finanslovens bevillinger til folke-
kirken.
Det indebærer bl.a., at kirkeministeren har kompetence til og an-
svar for at foretage den nærmere fordeling af den bundne bevil-
ling til præsteløn.
Ministerens udøvelse af kompetencen på dette område beskrives
nærmere i forbindelse med beskrivelsen af fællesfonden.
Fordelingen er traditionelt sket i samspil med biskopperne i for-
bindelse med fastsættelsen af fællesfondens budget og fællesfon-
dens bevilling til præsteløn.
Det er biskoppen, der har kompetencen til at fordele stiftets be-
villing til præsteløn inden for stiftet. Det er således biskoppen, der
fastlægger placeringen af præstestillinger i stiftet.
Da den største del af statens bevillinger til folkekirken med øko-
nomilovens § 20 er bundet til tilskud til præsteløn samt pension
til præster, har kirkeministeren alene mulighed for gennem det
174
årlige finanslovsbidrag at prioritere udmøntningen af ca. 13 pct. af
statens samlede tilskud til folkekirken.
7.2.4 Tidligere overvejelser om omlægning af statens tilskud
til bloktilskud
Udvalget om en mere sammenhængende og moderne styringsstruktur
for folkekirken har også haft til opgave at overveje, om statens tilskud
skal omlægges til et bloktilskud.
Spørgsmålet om omlægning til bloktilskud har været behandlet i to ud-
valg i de senere år. Senest i Udvalg om bloktilskud, der blev nedsat i
2008, og hvis betænkning blev offentliggjort i 2009 som Betænkning
1511 Omlægning af statens tilskud til folkekirken til bloktilskud.
Udvalget fremlagde mulige modeller for omlægning til bloktilskud. Ud-
valgets medlemmer afstod fra at anbefale en omlægning, og de fire med-
lemmer af udvalget, der repræsenterede biskopperne, Landsforeningen
af Menighedsråd, Danmarks Provsteforening og Den danske Præstefore-
ning, tilkendegav i Betænkning 1511, at de foretrak en videreførelse af
den gældende ordning for statens tilskud, så der ikke skete en omlæg-
ning til bloktilskud.
Efter offentliggørelse af betænkningen og en bred høring besluttede den
daværende regering, at der ikke skulle arbejdes videre med en omlæg-
ning af statens tilskud.
Betænkning 1511 har imidlertid været grundlag for det nuværende ud-
valgs drøftelser om dette spørgsmål. Derfor er der i det følgende et resu-
mé af de modeller, der blev lagt frem i betænkning 1511.
Et udgangspunkt for modellerne var en afgrænsning af, hvilke af statens
udgifter der måtte betragtes som direkte statslige forpligtelser og derfor
fastholdes som direkte statslige udgifter, og hvilke af statens bevillinger
der kunne betragtes som knyttet til naturlige folkekirkelige forpligtelser
og derfor kunne erstattes af et bloktilskud.
Afgrænsningen indebar, at staten fortsat direkte skulle afholde udgifter
vedrørende: Kirkeministeriets departement, Mindelunden og De kgl. be-
gravelseskapeller m.v., tilskud til Dansk Kirke i Sydslesvig og tilskud til
Pensionskassen af 1950. Et bloktilskud kunne træde i stedet for de øre-
mærkede bevillinger på finansloven til: løn og pension til biskopper,
præster og provster, tilskud til istandsættelse af kirker m.v., tilskud til
betjening af danskere i udlandet (bortset fra Sydslesvig) samt forskellige
mindre tilskud.
Betænkning 1511 konstaterede, at et bloktilskud kan udformes på to
måder.
175
Enten som et generelt bloktilskud, hvor det ikke i lovgivningen er nær-
mere defineret, hvordan det skal anvendes, bortset fra at anvendelsen
skal ske i forbindelse med de samfundsmæssigt væsentlige opgaver, fol-
kekirken varetager med vedligeholdelse af kulturarv, drift af begravel-
sesvæsen og grundlæggende personregistrering.
Eller som et øremærket bloktilskud, hvor det i lovgivning er nærmere
specificeret, hvilke opgaver det skal bidrage til finansiering af.
Betænkning 1511 indeholdt dernæst fire modeller for, hvem bloktilskud
kan ydes til. Fælles for de fire modeller er, at de er udgiftsneutrale for
folkekirken som helhed, idet den forøgelse af landskirkeskatten, som
efter modellerne vil være nødvendig for at finansiere præsteløn, mod-
svares af, at en del af de lokale udgifter i forbindelse med samfundsmæs-
sigt væsentlige opgaver finansieres af bloktilskuddet.
1. Til nationalt niveau - fællesfonden.
Bloktilskud ydes til fællesfonden, som overtager de forpligtelser,
der før bloktilskud er blevet dækket ved øremærket bevilling på
finansloven, herunder den statslige del af løn og pension til
biskopper, præster og provster. De udgifter, der har været dækket
af statstilskuddet, finansieres ved en forøgelse af landskirkeskat-
ten.
Bloktilskuddet fordeles fra fællesfonden til det lokale niveau,
ligningsområderne, på grundlag af en fordelingsmodel, som pri-
mært baseres på arten og omfanget af de samfundsmæssigt væ-
sentlige opgaver, der varetages i de enkelte ligningsområder.
2. Til regionalt niveau - stifterne.
Bloktilskud ydes til de 10 stifter i forhold til deres størrelse og
eventuelt efter arten og omfanget af de samfundsmæssigt væ-
sentlige opgaver inden for de enkelte stifter. Stiftsrådet foretager
videre fordeling til det lokale niveau, ligningsområderne.
Løn og pension til præster betales enten af fællesfonden og finan-
sieres gennem en forøgelse af landskirkeskatten. Eller betales
stiftsvis og finansieres af en ny 'stiftsskat' eller opkrævning fra de
lokale kirkelige kasser.
3. Til lokalt niveau - ligningsområderne.
Bloktilskud ydes til ligningsområderne på grundlag af en forde-
lingsmodel, som primært baseres på arten og omfanget af de sam-
fundsmæssigt væsentlige opgaver, der varetages i de enkelte lig-
ningsområder.
Inden for de enkelte ligningsområder anvendes bloktilskuddet til
at dække en del af udgifterne ved de samfundsmæssigt væsentlige
opgaver.
Løn og pension til præster betales enten af fællesfonden og finan-
sieres gennem en forøgelse af landskirkeskatten. Eller løn og pen-
176
sion til alle præster inden for et ligningsområde finansieres i fæl-
lesskab af de kirkelige midler inden for ligningsområdet. Eller løn
og pension til præster i det enkelte sogn finansieres af det enkelte
sogns midler.
4. Til en kombination af nationalt og regionalt niveau.
Bloktilskud ydes til det nationale niveau, fællesfonden, hvorfra det
fordeles videre til regionalt niveau, stifterne. Fra det regionale ni-
veau fordeles det af stiftsrådet videre til det lokale niveau. Stifts-
rådet har dermed indflydelse på, hvordan bloktilskuddet skal for-
deles inden for stiftet.
Løn og pension til præster betales af fællesfonden og finansieres
af en forøgelse af landskirkeskatten.
Det blev i betænkning 1511 påpeget, at hvis ydelse af bloktilskud til re-
gionalt eller lokalt niveau kombineres med, at løn og pension til præster
og provster skal finansieres på regionalt eller lokalt niveau, vil det na-
turligt føre til overvejelser om, hvorvidt præster fortsat vil kunne have
kirkeministeren som fælles ansættelsesmyndighed. Der vil være risiko
for, at præster i forskellige områder af folkekirken vil få forskellige an-
sættelsesvilkår, hvis ansættelsesmyndigheden er placeret på stiftsni-
veau eller på lokalt niveau. Hvis ansættelsesmyndigheden er placeret på
lokalt niveau, vil det yderligere være vanskeligere at fastholde princip-
pet om, at præsten i udøvelsen af den pastorale virksomhed er uafhæn-
gig af menighedsrådet.
Det blev i betænkning 1511 også påpeget, at bloktilskud til det regionale
niveau indebærer en risiko for udvikling i retning af 10 folkekirker i ste-
det for én. Det blev desuden påpeget, at bloktilskud til de 98 ligningsom-
råder indebærer en risiko for udvikling i retning af 98 folkekirker i ste-
det for én. Disse risici er dels begrundet i, at der er forskel på de enkelte
stifters og ligningsområders selvstændige økonomiske bæreevne, dels i
at nogle beslutninger om prioritering, f.eks. i forhold til antallet af præ-
stestillinger, kan blive påvirket af forskelle i teologiske og kirkepolitiske
holdninger.
7.3 Fællesfonden
Fællesfonden blev - som nævnt ovenfor i afsnittet om baggrunden for og
udviklingen i statens tilskud til folkekirken - etableret i 1919 under nav-
net "præsteembedernes fællesfond" med henblik på, at den skulle dæk-
ke en del af udgifterne til løn og pension til præster og provster. Det blev
samtidig besluttet, at medlemmer af folkekirken skulle betale en kirke-
skat (landskirkeskat) til den.
177
Indtil 1986 kunne der af fællesfonden ud over løn og pension til præster
stort set kun anvendes et begrænset beløb som tilskud til nedsættelse af
den kirkelige ligning i økonomisk svage kommuner (udligningstilskud).
Med lov om folkekirkens økonomi fra 1986 blev navnet forkortet til fæl-
lesfonden. Og fællesfonden blev tillagt flere udgiftsområder, bl.a. at dæk-
ke udgifterne ved bispeembedernes og stiftsøvrighedernes kontorhold
og ejendomme. Fællesfonden er ved senere lovændringer blevet tillagt
yderligere udgiftsområder.
Fællesfondens primære udgiftsområde er dog fortsat at dække folkekir-
kens egen del af lønnen til præster og provster.
7.3.1 Lovgrundlaget for fællesfonden
Det nuværende lovgrundlag for fællesfonden er kapitel 2 i lov om folke-
kirkens økonomi. Kapitlet omfatter §§ 10-17. Ministeren har desuden
med hjemmel i lovens § 10 udstedt en bekendtgørelse om fællesfondens
budget og regnskab m.v.
Lovens § 10 definerer fællesfonden som "folkekirkens fælleskasse". Det
siges videre i § 10, at "fællesfonden bestyres af biskopperne og af et ad-
ministrativt fællesskab efter bestemmelser fastsat af kirkeministeren og
under ansvar over for kirkeministeren". Ordet "bestyres" er her an-
vendt i betydningen 'administreres' eller 'forvaltes'.
Lovens § 11, stk. 1, fastlægger, hvilke udgifter fællesfonden skal dække.
Bestemmelsen lyder:
"§ 11. Af fællesfonden afholdes folkekirkens udgifter, for så vidt de
ikke er omfattet af § 2, § 17 g, stk. 3-6, eller § 20, herunder:
1) Løn, godtgørelse m.v. til præster og provster.
2) Udgifter vedrørende stiftsadministrationerne, herunder pensioner
til tidligere tjenestemandsansatte medarbejdere.
3) Pensioner til tidligere tjenestemandsansatte kirkefunktionærer.
4) Udgifter til folkekirkens fælles IT-løsninger.
5) Tilskud efter kirkeministerens bestemmelse til hel eller delvis
dækning af udgifter til uddannelse af ansatte i folkekirken og af
personer, der ønsker sådan ansættelse.
6) Tilskud efter kirkeministerens bestemmelse til hel eller delvis
dækning af udgifter til særlige menigheder.
7) Udgifter til revision af de lokale kirkelige kasser.
8) Udligning, jf. § 13, stk. 1.
9) Generelt tilskud, jf. § 13, stk. 2."
I § 11, stk. 2-4, er nævnt nogle udgifter, som fællesfonden kan afholde,
men som ministeren kan beslutte, at fællesfonden skal have refunderet
178
helt eller delvis fra kirkekasserne eller provstiudvalgskasserne. Disse
bestemmelser lyder:
"Stk. 2. Af fællesfonden kan endvidere afholdes udgifter, der vedrører
lokale kirkelige aktiviteter, herunder:
1) Forsikrings- og skadesudgifter.
2) Udgifter til de særlige sagkyndige, der er nævnt i lov om
folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde § 8, stk. 2.
3) Udgifter til det særlige syn, der er nævnt i lov om folkekirkens
kirkebygninger og kirkegårde § 33.
4) Udgifter til den sagkyndige medvirken samt registrering og
afregistrering, der er nævnt i lov om folkekirkens kirkebygninger og
kirkegårde § 21, stk. 2 og 3, og § 22 a, stk. 2 og 3.
Stk. 3. For udgifter efter stk. 2 kan fællesfonden efter
kirkeministerens bestemmelse opkræve hel eller delvis refusion fra
kirke- eller provstiudvalgskassen.
Stk. 4. I refusion efter stk. 3 af skadesudgifter, jf. stk. 2, nr. 1, kan
kirkeministeren beslutte at indregne en henlæggelse, dog således at
den samlede henlæggelse ikke kan udgøre et større beløb end den
gennemsnitlige årlige skadesudgift."
Økonomilovens § 12 bestemmer, at ministeren kan fastsætte regler om
folkekirkens mellemkirkelige arbejde og om finansiering af et centralt
mellemkirkeligt råd af fællesfonden.
§ 13 fastslår, at der efter ministerens bestemmelse kan ydes udlignings-
tilskud af fællesfonden til nedsættelse af den kirkelige ligning i økono-
misk svage områder, og at der desuden kan ydes et "generelt tilskud" til
nedsættelse af den kirkelige ligning i de enkelte kommuner.
§ 14, stk. 1-3, bestemmer, at kirkekasserne til fællesfonden skal indbe-
tale pensionsbidrag for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer 16, at
fællesfonden kan oppebære refusioner af udgifter, der er afholdt af fæl-
lesfonden, men vedrører lokale kirkelige aktiviteter, samt at fællesfon-
den kan oppebære leje- og driftsindtægter vedrørende fællesfondens
aktiviteter.
§ 14, stk. 4, handler om fællesfondens primære indtægtskilde, landskir-
keskatten. Bestemmelsen lyder:
16 Pensionsforpligtelsen for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer overgik
fra at være finansieret af kirkekasserne til en finansiering over fællesfonden
ved lov nr. 200 af 27. maj 1980 med virkning fra 1. januar 1982. Ved lov nr.
210 af 20. marts 2006 blev der indsat en ny bestemmelse i lov om folkekir-
kens økonomi § 14, stk. 1, hvorefter kirkeasserne forpligtes til at betale et
pensionsbidrag til fællesfonden for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer
179
"Stk. 4. Den del af fællesfondens udgifter, der ikke kan afholdes af
indtægterne efter stk. 1-3 eller af tilskud fra statskassen, jf. § 20, stk.
2, dækkes gennem en landskirkeskat, der pålignes folkekirkens
medlemmer."
§ 14 a indeholder bestemmelser om fællesfondens adgang til at optage
lån.
Lovens § 15 indeholder bestemmelser om fastsættelse af fællesfondens
budget samt fastsættelse af landskirkeskattens størrelse og fordeling.
Bestemmelsen lyder:
"§ 15. Myndigheder og institutioner, der helt eller delvist finansieres
af fællesfonden, indsender forslag til budget for deres indtægter og
udgifter på fællesfonden i det følgende regnskabsår. Forslagene ind-
sendes til kirkeministeren inden en af denne fastsat frist.
Stk. 2. Kirkeministeren fastsætter fællesfondens budget. Der kan ikke
budgetteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra
landskirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført over-
skud fra tidligere år.
Stk. 3. Landskirkeskattens størrelse fastsættes af kirkeministeren.
Stk. 4. Landskirkeskattens fordeling mellem kommunerne sker på
grundlag af de skattepligtige indkomster i kommunerne for det på
fordelingstidspunktet nærmest forudgående indkomstår for de i
kildeskattelovens § 1 omhandlede skattepligtige personer, således
som disse indkomster er op-gjort med henblik på beregning af slut-
skat. Ved fordelingen ses bort fra indkomster, som vedrører med-
lemmer af en valgmenighed og personer, der ikke hører til folke-
kirken."
§§ 16 og 17 indeholder bestemmelser om fællesfondens regnskabsår,
regnskabsaflæggelse og revision.
7.3.2 Fællesfondens udgifter 2014
Fordelingen af fællesfondens udgifter fremgår af den følgende tabel.
En del af fællesfondens udgifter er relativt bundne, mens andre er mere
fleksible inden for en kortere tidshorisont. Betaling af løn til præster og
dermed antallet af præster, pension til tjenestemandsansatte kirkefunk-
tionærer og udligningstilskud er svære at ændre, da de i et vist omfang
er defineret i lov om folkekirkens økonomi og finansloven eller indebæ-
rer en absolut forpligtelse som betaling af pension.
En andel er mere fleksibel og kan umiddelbart ændres i forbindelse med
den årlige budgetproces for fællesfonden. Det drejer sig om udgiften til
180
stiftsadministrationernes drift, folkekirkens IT, folkekirkens uddannelse
af præster og kirkemusikere og diverse fællesudgifter og mindre tilskud.
De ”bundne” udgifter udgør 826,3 mio. kr. og de fleksible udgifter 277,5
mio. kr. i 2014.
Fordelingen af fællesfondens ”bundne” og "fleksible udgifter" i 2014
Fællesfondens udgifter 2014 mio. kr.
Løn m.v. præster og provster * 629,5
Udligningstilskud 105,6
Pension tjenestemandsansatte kirkefunktionærer 91,2
”Bundne udgifter” i alt 826,3
Stiftsadministrationer 76,1
Folkekirkens IT 90,8
Folkekirkens uddannelser 56,1
Provstirevision, Nationalmuseet m.v. 24,1
Tilskud til Det Mellemkirkelige Råd, særlige menigheder m.v. 21,1
Reserve 9,3
"Fleksible udgifter" i alt 277,5
Udgifter i alt 1.103,80
* Beløbet omfatter alene folkekirkens egen andel af løn m.v. til præster og
provster, selv om statens tilskud til løn til præster og provster udbetales til
fællesfonden, og udbetalingen af løn sker fra denne.
7.3.3 Kompetence i forhold til fællesfonden
Bestemmelserne i økonomilovens kapitel 2 placerer entydigt den retlige
beslutningskompetence i forhold til fællesfondens budget og landskirke-
skatten hos kirkeministeren.
Der er ikke i loven nogen bestemmelse, som giver ministeren pligt til at
rådføre sig med andre om beslutninger vedrørende fællesfondens bud-
get og landskirkeskatten.
Myndigheder og institutioner, der helt eller delvis finansieres af fælles-
fonden, skal indsende budgetforslag til ministeriet, men det er ministe-
ren, som har kompetencen til at fastlægge budgettet og prioritere bevil-
lingernes fordeling mellem de forskellige myndigheder og institutioner.
Ministeren er dog ved fastsættelsen af fællesfondens budget underlagt
den budgetrestriktion, der følger af § 15, stk. 2, i lov om folkekirkens
økonomi, hvorefter der ikke kan budgetteres med samlede udgifter, der
181
er større end indtægterne fra landskirkeskatten, andre indtægter samt
eventuelt videreført overskud fra tidligere år.
Det er også ministeren, som har kompetencen til at bestemme, hvor
stort et beløb der skal udskrives i landskirkeskat til fællesfonden.
Beskrevet i punktform har ministeren kompetencen til, at
• fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens
forskellige udgiftsområder.
• fastsætte det beløb, der ud over statens tilskud af fællesfonden
skal anvendes til løn og andre udgifter i forbindelse med præster
og provster. Beløbet skal dog fastsættes i sammenhæng med det
beløb, der på finansloven er bevilget som statens andel af løn til
præster, så fællesfonden og staten dækker henholdsvis 60 og 40
procent af lønnen til 1892,8 præstestillinger.
• fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præsteløn mel-
lem de 10 stifter.
• fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, der fi-
nansieres helt eller delvis af fællesfonden.
• fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som udlig-
ningstilskud, samt fordelingen af det mellem kommunerne (lig-
ningsområderne).
• fastsætte landskirkeskattens størrelse.
Det er som nævnt bestemt i økonomiloven, at fællesfonden skal dække
60 pct. af lønnen til 1892,8 præstestillinger, og at fællesfonden skal
dække udgifterne til pension til tidligere tjenestemandsansatte kirke-
funktionærer. Hertil kommer udligningstilskud, som ifølge lovteksten
kan ydes, men hvor der er en klar politisk forventning om, at det ydes.
Disse tre poster udgør i 2014 tilsammen ca. 75 pct, af fællesfondens
samlede budget. Det betyder, at det kun er i forhold til de øvrige poster
på fællesfondens budget, som tilsammen udgør ca. 25 pct. af fællesfon-
dens budget, at ministeren har muligheder for at prioritere anvendelsen
af midlerne.
7.3.4 Budgetfølgegruppe vedrørende fællesfonden
Loven om folkekirkens økonomi pålægger ikke ministeren en retlig pligt
til at rådføre sig med nogen om fællesfondens budget. Budgetfølgegrup-
pen er således heller ikke omtalt i forarbejderne til lov om folkekirkens
økonomi, men i 2002 ønskede den daværende minister at inddrage re-
præsentanter for folkekirken i budgetlægningen m.v. for fællesfonden.
182
Der blev derfor i den af ministeren udstedte bekendtgørelse om budget
og regnskabsvæsen m.v. for fællesfonden indsat bestemmelser om en
budgetfølgegruppe vedrørende fællesfonden.
Budgetfølgegruppens opgaver og sammensætning er fastlagt i bekendt-
gørelsens §§ 6-817, der i den nuværende form lyder:
"§ 6. Budgetfølgegruppen vedrørende fællesfonden har til opgave:
1) at have indseende i Kirkeministeriets budgetopfølgning af fæl-
lesfonden og løbende rådgive ministeriet herom,
2) at rådgive kirkeministeren om fastlæggelsen af fællesfondens
budget og om eventuelle efterfølgende budgetændringer, og
3) at rådgive kirkeministeren efter anmodning i spørgsmål om
fællesfonden.
§ 7. Budgetfølgegruppen består af:
1) En biskop.
2) En stiftskontorchef.
3) Et medlem udpeget efter indstilling fra Landsforeningen af
Menighedsråd.
4) Et medlem udpeget efter indstilling fra Danmarks Provsteforening.
5) En repræsentant fra Kirkeministeriet.
Stk. 2. Medlemmerne udpeges af kirkeministeren for 4 år ad gangen
og kan genudpeges.
Stk. 3. Budgetfølgegruppen vælger en formand af sin midte.
Stk. 4. Kirkeministeriet fungerer som sekretariat for
budgetfølgegruppen.
§ 8. Budgetfølgegruppen indkalder årligt et eller to budgetsamråd
med deltagelse af en læg repræsentant for hvert stift valgt af stifts-
rådet samt én observatør fra Den danske Præsteforening og én ob-
servatør indstillet i fællesskab af kirkefunktionærernes faglige or-
ganisationer.
Stk. 2. Budgetsamrådet har til opgave at:
1) have indseende i fællesfondens årlige regnskab, og at
2) drøfte spørgsmål om prioritering af fællesfondens udgifter forud
for budgetfølgegruppens rådgivning af kirkeministeren om
fastlæggelsen af årets budget."
I bekendtgørelsens § 9, der handler om budgetfastlæggelse, er det i stk.
4 bestemt, at budgetfølgegruppen skal høres og afgive indstilling til mi-
nisteren om budgettet, før det samlede budget fastlægges. Og det er i
stk. 6 bestemt, at ændringer i forhold til det fastlagte budget, herunder
ændringer i løbet af budgetåret, kan besluttes af ministeren efter høring
17 Bekendtgørelse nr. 813 af 24. juni 2013 om budget og regnskabsvæsen for
fællesfonden
183
af budgetfølgegruppen. Høring kan dog undlades, hvis der er tale om
mindre væsentlige budgetændringer, som er uden principiel betydning.
Ministeren har som nævnt også kompetencen til at fordele de samlede
bevillinger til præsteløn mellem de 10 stifter.
Denne kompetence er traditionelt blevet udøvet efter drøftelse mellem
ministeren og biskopperne.
Efter ønske og anbefaling fra Rigsrevisionen og Statsrevisorerne blev
der imidlertid i 2009 udarbejdet en beregningsmodel, baseret på en
række relevante kriterier, for fordelingen af præstestillinger og dermed
bevillinger mellem de 10 stifter. Modellen blev udarbejdet i samarbejde
mellem ministeren og biskopperne.
I modellen indgår seks kriterier med forskellig vægt. De seks kriterier
er: 1. antal medlemmer af folkekirken, 2. antal kirker, 3. antal kirkelige
handlinger, 4. forpligtelse i forhold til ikke-medlemmer, 5. særlige vilkår
i de enkelte stifter samt 6. stillinger til betjening af stiftsoverskridende
menigheder.
Det er biskoppen, der har kompetencen til at fordele stiftets bevilling til
præsteløn inden for stiftet. Det er således biskoppen, der fastlægger pla-
ceringen af præstestillinger i stiftet.
7.3.5 Samspil mellem fastsættelsen af statens tilskud og
landskirkeskatten
I dag er statens tilskud primært fastsat i § 20 i lov om folkekirkens øko-
nomi, hvoraf det fremgår, at statskassen af folkekirkens udgifter afhol-
der lønninger, pensioner og andre ydelser til biskopperne, pensioner og
efterindtægt i henhold til lov om tjenestemandspension vedrørende
provster og præster og udgifterne ved den kirkelige betjening af
Christiansø og Hirsholmene. Statskassen yder endvidere et årligt tilskud
til fællesfonden på 40 pct. af fællesfondens udgifter til lønninger til præ-
ster og provster svarende til 1.892,8 årsværk. Præstestillinger herud-
over finansieres fuldt ud af fællesfonden i henhold til § 11, stk. 1, nr. 1,
eller lokalt i henhold til § 2, stk. 1, nr. 1, i lov om folkekirkens økonomi.
Endvidere udreder statskassen tilskud, hvis størrelse fastsættes på fi-
nansloven, dog mindst 14 mio. kr. årligt, til restaurering af kirker og af
kirkers historiske inventar samt særligt bevaringsværdige gravminder.
Det aktuelle niveau for statens tilskud til restaurering fastsættes i de år-
lige finanslove. Herudover er en række statslige tilskud til folkekirken i
form af tilskud til Danske Sømands- og Udlandskirker, Det mellemkirke-
lige Råd og kompensation for folkekirkens udgifter ved ændring af nav-
neloven fastsat direkte på finansloven.
184
Provstiudvalgene skal fastsætte det lokale ligningsprovenu, dvs. den lo-
kale andel af kirkeskatten senest 15. september i året før budgetåret, jf.
lov om folkekirkens økonomi. Dette gælder også for landskirkeskatten,
der fastsættes af ministeren. Det er nødvendigt, da det er kommunen,
der skal fastsætte den samlede kirkeskatteprocent og melde den ind til
Økonomi- og Indenrigsministeriet senest 15. oktober i året før budget-
året. Kommunerne kan vælge mellem at være selvbudgetterende eller
følge det statsgaranterede udskrivningsgrundlag for kommuneskatten.
Det er en politisk beslutning, og der er derfor ikke nogen automatik i
omregningen af det lokale ligningsprovenu og landskirkeskattens pro-
venu til en kirkeskatteprocent.
Økonomi- og Indenrigsministeriet udmelder det statsgaranterede ud-
skrivningsgrundlag for det efterfølgende budgetår 1. juli i året forud for
budgetåret. Kirkeministeren meddeler af hensyn til den lokale budget-
proces provstiudvalgene og kommunerne størrelsen af landskirkeskat-
ten i det følgende budgetår umiddelbart efter 1. juli.
Fællesfondens udgiftsside og det samlede budget udmeldes af kirkemi-
nisteren 1. november forud for budgetåret, jf. § 9, stk. 5, i bekendtgø-
relse nr. 813 af 24. juni 2013 om budget og regnskabsvæsen m.v. for
fællesfonden. Ministeren kan, jf. § 9, stk. 6, efterfølgende træffe beslut-
ning om ændring af budgettet efter høring af budgetfølgegruppen.
Det fremgår af ovenstående, at landskirkeskatten i praksis er låst for det
kommende budgetår, når kommunalbestyrelsen senest den 15. oktober
året før budgetåret har fastsat kirkeskatteprocenten for det kommende
år.
Finansloven for det kommende budgetår vedtages normalt af Folketin-
get primo december i året forud for budgetåret, så ændringer i følgelov-
givning kan nå at komme på plads inden budgetårets start. Folketinget
kan i forbindelse med behandlingen af finansloven beslutte at reducere
eller øge statens tilskud til folkekirken, herunder at der skal ske en æn-
dring af bestemmelserne herom i lov om folkekirkens økonomi.
Hvis Folketinget beslutter at reducere statens tilskud til folkekirken for
det førstkommende budgetår, så indebærer det, at kirkeministeren skal
tilvejebringe de manglende midler eller finde besparelser svarende til
reduktionen i tilskuddet.
I henhold til lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, kan der ikke bud-
getteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra lands-
kirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskud fra
tidligere år. Teknisk er det ikke muligt at hæve landskirkeskatten, da
kirkeskatten for det kommende budgetår er fastlagt. Ministeren kan
derfor kun kompensere for et manglende tilskud fra staten ved at bruge
eventuelt, videreført overskud fra tidligere år eller ved besparelser.
185
7.4 Udvalgets overvejelser
7.4.1 Overvejelser om statens tilskud, herunder om
omlægning til bloktilskud
Statens tilskud til folkekirken har hjemmel i grundlovens § 4, ifølge hvil-
ken den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke og under-
støttes som sådan af staten. Det er den almindelige opfattelse i den
statsretlige og kirkeretlige litteratur, at denne bestemmelse indebærer,
at staten skal yde både økonomisk og anden støtte til folkekirken, men
at det er op til lovgiver nærmere at bestemme arten og omfanget af sta-
tens støtte.
Statens økonomiske støtte kan således, som det har været tilfældet i næ-
sten 100 år, ydes primært som tilskud til løn og pension til præster og
provster.
At støtten er øremærket til dette formål anses af nogle, heriblandt nogle
af udvalgets medlemmer, som naturligt set i lyset af, at forkyndelsen er
et kerneanliggende i en evangelisk-luthersk kirke som folkekirken samt
i lyset af kristendommens meget centrale betydning i Danmark både hi-
storisk og aktuelt.
At statens støtte er udformet som tilskud til løn til et antal præstestil-
linger, der er fastsat ved lov, anses desuden af nogle, heriblandt nogle af
udvalgets medlemmer, for at medvirke til at fastholde statens støtte på
et stabilt niveau. En omlægning af tilskuddet til andre formål vil have
mere formel end reel karakter, idet indtægterne til fællesfonden såvel
som den samlede udgift til løn og pensionsbidrag til præster og provster
forudsættes at være uændret.
Statens økonomiske støtte til folkekirken kan imidlertid også ydes som
et bloktilskud, der ikke er knyttet til løn til præster. Et bloktilskud kan
udformes som et generelt tilskud eller som tilskud, der øremærkes til
anvendelse i forbindelse med bestemte opgaver, som folkekirken vare-
tager, f.eks. samfundsmæssigt relevante opgaver som vedligeholdelse og
sikring af kulturarv, drift af kirkegårde og den grundlæggende personre-
gistrering af alle borgere uanset religiøst tilhørsforhold.
At støtten udformes som et generelt bloktilskud eller som øremærket
bloktilskud i forbindelse med bestemte opgaver, der ikke er af forkyn-
delsesmæssig karakter, anses af nogle, heriblandt nogle af udvalgets
medlemmer, som naturligt set i lyset af, at alle borgere bidrager til sta-
tens støtte til folkekirken uanset religiøst tilhørsforhold.
Fortalere for dette finder det naturligt, at folkekirkens medlemmer selv
via kirkeskatten finansierer forkyndelsen, men finder det samtidig rime-
ligt, at staten, og dermed alle borgere uanset religiøst tilhørsforhold bi-
186
drager til at dække folkekirkens udgifter til varetagelse af opgaver, der
har værdi og betydning for samfundet som helhed og for alle borgere
uanset religiøst tilhørsforhold.
Som nævnt i afsnit 7.2.4 er der i tidligere udvalgs overvejelser om og
modeller for bloktilskud både blevet beskrevet muligheden for udform-
ning af bloktilskud som et generelt tilskud og som et tilskud, der mere
eller mindre detaljeret øremærkes til anvendelse mellem forskellige
specifikke formål. Der er desuden i tidligere overvejelser og modeller
beskrevet forskellige muligheder for, hvilket niveau eller hvilken instans
i folkekirken, der kan være modtager af bloktilskud.
I nærværende udvalg er det den overvejende opfattelse, at et bloktil-
skud i givet fald bør ydes som et generelt tilskud med angivelse af over-
ordnede formål for anvendelsen, således at der ikke i lovgivningen er
specifikke angivelser af, hvordan bloktilskuddet skal anvendes.
Det er desuden den overvejende opfattelse, at bloktilskud i givet fald bør
overføres til det nationale niveau, det vil sige fællesfonden, og at anven-
delsen af bloktilskuddet skal besluttes i sammenhæng med prioriterin-
gen og fastsættelsen af fællesfondens budget.
Et bloktilskud kan således begrundes og ses i sammenhæng med, at fol-
kekirken via medlemmernes kirkeskat finansierer varetagelse af sam-
fundsrelevante opgaver, som folkekirken uanset en omlægning til blok-
tilskud eller ej fortsat vil have ansvar for.
Udvalget har overvejet, i hvilket omfang statens udgifter ved eller til-
skud til folkekirken i givet fald skal indgå i fastsættelsen af et bloktil-
skud.
Det er i udvalget den overvejende opfattelse, at nogle af statens nuvæ-
rende udgifter eller tilskud må anses for at være knyttet til decideret
statslige forpligtelser, og at disse udgifter eller tilskud derfor ikke bør
indgå i beregningen af et bloktilskud til folkekirken, men fastholdes som
særskilte bevillinger på finansloven. Det drejer sig om følgende bevil-
linger, som på finansloven for 2014 udgør en samlet nettoudgift på 250
mio. kr.:
• Kirkeministeriets departement
• Dansk Kirke i Sydslesvig
• Mindelunden og De kgl. begravelseskapeller m.v.
• Pension til præster og provster - udbetaling pensioner, herunder
den allerede optjente pensionsforpligtelse, hvorimod der af
folkekirkelige midler indbetales pensionsbidrag til staten af
fremtidig løn til præster og provster
• Pensionskassen af 1950.
187
Et bloktilskud vil i givet fald erstatte følgende øremærkede bevillinger,
der på finansloven for 2014 samlet beløber sig til 510,6 mio. kr.:
• Statens tilskud til løn samt pensionsbidrag til præster, provster og
biskopper
• Forskellige tilskud (Det mellemkirkelige Råd, Selskabet for
Kirkelig Kunst, Foreningen for Kirkegårdskultur og udgifter til den
gejstlige betjening af Christiansø og Hirsholmene)
• Kirkelig betjening af danskere i udlandet
• Istandsættelse af kirker
• Kompensation som følge af navnelov.
Ved en omlægning skal disse udgifter i givet fald fremtidigt finansieres
af fællesfonden.
Udvalget har - i lighed med tidligere udvalg om bloktilskud - overvejet,
hvorvidt en omlægning til bloktilskud vil eller bør have konsekvenser i
forhold til ansættelse af præster og provster.
Præster og provster har under de gældende regler kirkeministeren som
ansættelsesmyndighed. Det kan anses for naturligt set i lyset af, at løn og
pension til præster og provster finansieres i fællesskab af staten og fæl-
lesfonden, og at kirkeministeren har kompetencen til at fastsætte fælles-
fondens budget. Kirkeministeren er dog også ansættelsesmyndighed for
præster, der aflønnes af lokale kirkelige midler.
Den fælles og centrale ansættelsesmyndighed for præster anses bredt
for at bidrage til at sikre præstens uafhængighed af menighedsrådet i
den pastorale virksomhed. Den centrale ansættelsesmyndighed bidra-
ger også til at sikre, at præster har ensartede ansættelsesvilkår, uanset
hvor i folkekirken de er ansat.
Der er i udvalget enighed om, at den fælles og centrale ansættelsesmyn-
dighed for præster bør fastholdes, uanset om der gennemføres en om
lægning af statens tilskud til folkekirken eller ej.
Udvalgets anbefalinger vedrørende bloktilskud beskrives i afsnit 7.5
Udvalgets anbefalinger.
7.4.2 Overvejelser om fælles økonomi og fælles anliggender
Fællesfonden er folkekirkens fælleskasse, som afholder fælles folkekir-
kelige udgifter, der ikke ifølge loven skal afholdes af statens tilskud eller
af de lokale kirkelige kasser. Det vil først og fremmest sige folkekirkens
egen andel af lønnen til præster og provster. Fællesfondens primære
indtægtskilde er landskirkeskatten, men desuden administreres statens
tilskud til løn til præster gennem fællesfonden.
188
Fællesfonden er karakteriseret ved, at kirkeministeren i henhold til lov
om folkekirkens økonomi formelt har enekompetence til at prioritere og
fastsætte fællesfondens budget og i tilknytning hertil landskirkeskattens
størrelse. Ministeren har dog siden 2003 rådført sig med en budgetføl-
gegruppe, der er etableret i henhold til bekendtgørelse om budget og
regnskabsvæsen m.v. for fællesfonden. Budgetfølgegruppen skal 1-2
gange årligt holde et budgetsamråd med deltagelse af bl.a. en læg re-
præsentant for hvert stiftsråd.
Det har i nogle år i såvel folkekirkelige som politiske kredse været
diskuteret, om det kan anses for tidssvarende, at kirkeministeren for-
melt set har enekompetence til fastsættelse af det beløb, som folkekir-
kens medlemmer skal betale i landskirkeskat og i forhold til prioritering
og fastsættelse af fællesfondens budget.
Kirkeministerens kompetence i forhold til fællesfonden indebærer, at
det også formelt er kirkeministeren, som har kompetence til at beslutte,
hvilke opgaver der skal varetages som fælles anliggender for folkekirken
ud over de fælles anliggender, der er bestemt ved lov. Kirkeministerens
kompetence i forhold til fælles anliggender er begrundet i, at disse fi-
nansieres af fællesfonden.
Den nuværende ordning anses af nogle, heriblandt nogle af udvalgets
medlemmer, for at være velfungerende og for at være tilstrækkeligt de-
mokratisk legitimeret i og med, at kirkeministeren står til ansvar over
for Folketinget.
Andre, heriblandt et flertal af udvalgets medlemmer, er af den opfattel-
se, at en tidssvarende og sagligt mere hensigtsmæssig ordning må inde-
bære, at et demokratisk baseret folkekirkeligt organ helt eller delvis
overtager kirkeministerens kompetencer på disse områder. Det gælder i
forhold til at prioritere og fastsætte fællesfondens budget samt landskir-
keskattens størrelse og dermed også kompetencen til at beslutte og pri-
oritere opgaver, der skal varetages som fælles anliggender.
Der har i udvalget været drøftet forskellige grader af et folkekirkeligt
organs overtagelse af kompetence fra ministeren.
I udvalgets debatoplæg, der blev offentliggjort i maj 2013 og var til de-
bat og høring til udgangen af oktober 2013, var der således opstillet
flere modeller. De spændte fra uændret videreførelse af den nuværende
ordning over en begrænset ændring med lovfæstelse af den indtil nu af
ministeren etablerede budgetfølgegruppe og en mere vidtgående æn-
dring med etablering af et nyt, demokratisk baseret organ, som skulle
have kompetence i fællesskab med ministeren, til den mest vidtgående i
form af et nyt, demokratisk baseret organ, der overtog den fulde beslut-
ningskompetence i forhold til fællesfonden, landskirkeskatten og fælles
anliggender.
189
Udvalget har i overvejelserne om et endeligt forslag valgt at se bort fra
den mest vidtgående model.
Udvalgets afsluttende overvejelser har således været koncentreret om
videreførelse af den nuværende ordning, eventuelt med begrænset æn-
dring i form af lovfæstelse af budgetfølgegruppen, der foreslås sammen-
sat ved demokratisk valg, og en mere vidtgående ændring, hvorefter
kompetencen i forhold til fællesfonden, landskirkeskatten og fælles an-
liggender deles mellem kirkeministeren og et nyt, demokratisk baseret
folkekirkeligt organ.
I udvalgets debatoplæg var der beskrevet to modeller for, hvordan såvel
kirkeministeren som et folkekirkeligt organ kan have del i kompetencen
i forhold til den fælles økonomi: Model 2 a, hvor kirkeministerens og
dermed statens indflydelse baseres på, at der i lovgivning eller af mini-
steren fastsættes retningslinjer, der beskriver nogle forhold eller krite-
rier, som et folkekirkeligt organ skal tage hensyn til i sine overvejelser
og beslutninger vedrørende fællesfondens budget, landskirkeskatten og
fælles anliggender. Og model 2 b, den såkaldte "Enighedsmodel", der
forudsætter enighed mellem kirkeministeren og et folkekirkeligt organ
blandt andet om fællesfondens budget inkl. statens tilskud og lands-
kirkeskatten.
Under udvalgets drøftelser efter høringsfasen har Finansministeriets
repræsentant i udvalget udtrykt alvorlig og principiel betænkelighed
over for enighedsmodellen. Et krav om delt ansvar gennem enighed med
folkekirkeligt organ vil begrænse ministeren afgørende i de politiske
forhandlinger, herunder ministerens bidrag til arbejdet med finanslo-
ven. Desuden er modellen uklar i samspillet mellem organets ansvar og
ministerens ansvar, Hertil kommer, at det i praksis ikke vil være muligt
som foreslået i modellen at videreføre fællesfondens budget uændret i
tilfælde af, at der ikke kan opnås enighed mellem kirkeministeren og et
folkekirkeligt organ.
Udvalget har på denne baggrund valgt i sine endelige overvejelser at se
bort fra enighedsmodellen og koncentrere sig om en model, hvor et
folkekirkeligt organ får kompetence i forhold til fællesfonden, landskir-
keskatten og fælles anliggender inden for retningslinjer, der fastsættes
af kirkeministeren.
Sådanne retningslinjer kan bl.a. sigte på at sikre en ansvarlig udvikling i
fællesfondens samlede budget og landskirkeskatten. De kan også sigte
på fortsat at sikre præstelig betjening i rimeligt omfang overalt i folke-
kirken. Endvidere kan retningslinjer bl.a. sigte på at sikre den fortsatte
eksistens af en udligningsordning, der er til gunst for økonomisk sva-
gere stillede områder i folkekirken samt sikre understøttelse af uddan-
190
nelse og videreuddannelse af præster og kirkefunktionærer og det mel-
lemkirkelige arbejde.
Udvalget har desuden overvejet, hvordan et nyt folkekirkeligt organ
vedr. fælles økonomi og fælles anliggender kan sammensættes. Der er i
overvejelserne lagt meget vægt på, at der bør være et samspil eller sam-
virke mellem læge og gejstlige medlemmer, der svarer til det, der ken-
des fra de eksisterende valgte organer i folkekirken: menighedsråd,
provstiudvalg og stiftsråd. Det har i overvejelserne endvidere været
centralt, at der skal være en bred geografisk repræsentation, men at det
samtidig skal være muligt i et rimeligt omfang at få tilgodeset teologiske
og/eller kirkepolitiske mindretal.
Udvalgets anbefalinger vedrørende fremtidig styring af fællesfonden og
fælles anliggender beskrives i afsnit 7.5 Udvalgets anbefalinger.
7.5 Udvalgets anbefalinger om fælles økonomi og fælles
anliggender
I dette afsnit beskrives udvalgets anbefalinger. Udvalgets anbefalinger
er udmøntet i udkast til lovforslag, som i deres helhed er gengivet i ka-
pitel 10.
De tre statslige repræsentanter i udvalget (Henrik Nepper-Christensen,
Kristian Korfits Nielsen og Sune Thvilum-Kannegaard) indtager ikke
standpunkter i forhold til de fremlagte løsningsforslag.
Jesper Langballe, der afgik ved døden den 15. marts 2014, havde ved
møder i udvalget i januar og februar klart tilkendegivet, at han ønskede
den nuværende ordning videreført uændret, jf. afsnit 1.4.
7.5.1 Anbefalinger om omlægning af statens tilskud til
bloktilskud
Udvalgets medlemmer er delte i spørgsmålet om omlægning af statens
tilskud til folkekirken til bloktilskud.
I det følgende gøres der først rede for flertallets og dernæst for mindre-
tallets anbefalinger.
7.5.1.1 Flertallets anbefaling
Et flertal, der omfatter 11 af udvalgets medlemmer (Jens Andersen, Paw
Kingo Andersen, Helle Christiansen, Hans Gammeltoft-Hansen, Helga
Kolby Kristiansen, Kurt E. Larsen, Karsten Nissen, Inge Lise Pedersen,
Peter Skov-Jakobsen, Karen Sundbøll og Preben Juul Sørensen), anbefa-
191
ler, at statens tilskud til folkekirken omlægges til et ikke-øremærket
bloktilskud, der udbetales til fællesfonden, hvorefter anvendelsen af det
disponeres i sammenhæng med fælles øvrige indtægter.
Flertallet anbefaler, at den del af statens bevillinger vedrørende folke-
kirken, der må anses for decideret statslige forpligtelser, og som i 2014
tilsammen udgør 250 mio. kr., jf. afsnit 7.4.3, fastholdes som øremærke-
de statslige bevillinger på finansloven, således at et bloktilskud alene
kommer til at omfatte den del af de statslige bevillinger, der kan anses
for at være knyttet til naturlige folkekirkelige forpligtelser. Disse bevil-
linger udgør i 2014 i alt 510,6 mio. kr., jf. afsnit 7.4.3 Overvejelser om
statens tilskud, herunder om omlægning til bloktilskud.
For flertallet er det en forudsætning for omlægning til bloktilskud, at der
etableres et demokratisk baseret folkekirkeligt organ, Folkekirkens Fæl-
lesudvalg, som tillægges kompetence til at fastsætte fællesfondens bud-
get og landskirkeskattens størrelse og prioritere fælles anliggender efter
retningslinjer, der er fastsat af kirkeministeren, jf. nedenfor i afsnit 7.5.2
Anbefaling om kompetence i forhold til fælles økonomi og fælles anlig-
gender.
7.5.1.2 Et mindretals anbefaling
Et mindretal, der omfatter fire af udvalgets medlemmer (Per Bucholdt
Andreasen, Ulla Morre Bidstrup, Charlotte Dyremose og Britta Schall
Holberg) anbefaler, at der ikke sker en omlægning af statens tilskud til
et bloktilskud.
Mindretallet finder, at det er væsentligt at fastholde anbefalingen fra
bloktilskudsudvalgets betænkning 1511, hvor de folkekirkelige repræ-
sentanter i udvalget anbefalede statens støtte til folkekirken videreført
som et tilskud til løn og pension til præster og provster.
Den primære grund er, at denne ordning tydeliggør det nære forhold
mellem stat og kirke jf. pejlemærke afsnit 6.2.7. Nært forhold mellem
staten og folkekirken. I grundlovens § 4 er det ydermere formuleret, at
den danske folkekirke er en evangelisk-luthersk kirke og som sådan
understøttes af staten. Der har da også siden jordlovene i 1919, hvor
staten overtog en stor del af præstegårdsjordene, været tradition for, at
staten som en naturlig følge af folkekirkens særstilling, bidrager til af-
lønning af præster og provster. Som argument for omlægning til blok-
tilskud angives ofte, at ikke-medlemmer principielt ikke bør betale til
forkyndelse. En omlægning ændrer dog ikke ved, at staten fortsat vil
bidrage til en evangelisk-luthersk kirke, hvis kerneopgave er forkyn-
delse af det kristne evangelium. Det er derfor mere reelt og gennem-
skueligt at fastholde et direkte tilskud til aflønning af præster og prov-
ster frem for at kanalisere statens tilskud til andre områder af den fol-
192
kekirkelige økonomi, hvorfra midler så frigøres til forkyndelse. En sådan
omlægning vil primært være af kosmetisk karakter.
Samtidig udfører folkekirkens præster et omfattende arbejde, der ræk-
ker længere ud end forkyndelse og betjening af folkekirkens medlem-
mer. Det sker i form af personregistrering, begravelsesmyndighed og
betjening af ikke-medlemmer ved f.eks. sjælesorg, folkeoplysende akti-
viteter, skole-kirkesamarbejde og som formidler af bl.a. den kulturelle
sammenhængskraft i samfundet. Jf. pejlemærke afsnit 6.2.1 Folkekirken
og folket
En fastholdelse af tilskud til præstestillinger vil bidrage til at fastholde
omfanget af statens støtte på et stabilt niveau. En omlægning risikerer at
gøre antallet af præstestillinger til genstand for løbende forhandling, og
dermed svække fastholdelse af folkekirkens tilstedeværelse overalt jf.
pejlemærke 6.2.2 Folkekirkens tilstedeværelse overalt. Den nuværende
ordning har samtidig vist sig effektiv som supplement til udligningsord-
ningen, idet det faste minimumsantal af præstestillinger forholdsmæs-
sigt tilgodeser menigheder i tyndt befolkede områder med svagt lig-
ningsgrundlag.
Den hidtidige ordning har endelig vist sig enkel og gennemskuelig, både
fordi den medfører, at præsterne er ansat og aflønnet på ét og samme
sted, og fordi den ikke udløser de øgede indrapporteringskrav, som en
omlægning til bloktilskud rejser bekymring for hos denne del af udval-
get.
Dette mindretal lægger i øvrigt afgørende vægt på, at det hidtidige mini-
mumsantal af præstestillinger (1892,8 årsværk) fastholdes i de af mini-
steren fastsatte retningslinjer, såfremt der - mod mindretallets anbefa-
ling - sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud.
7.5.1.3 Et andet mindretals holdning
Et mindretal (Lisbet Christoffersen) ønsker ikke at tage stilling til, om
statens tilskud skal omlægges til et bloktilskud eller ej, men tilkende-
giver, at hvis der skal ske en sådan omlægning, er det en afgørende for-
udsætning, at der etableres et demokratisk valgt organ i folkekirken til
at modtage bloktilskuddet.
En omlægning kan efter dette mindretals opfattelse ske enten ved, at det
nuværende statstilskud omlægges til et ikke-øremærket bloktilskud,
eller ved, at tilskuddet omlægges til (med)finansiering af de områder,
hvor folkekirken medvirker til løsning af fælles samfundsopgaver (ci-
vilregistrering, kirkegårde, kulturarv mv). En sådan omlægning vil i
givet fald dels have symbolsk betydning, og dels vil den give staten som
193
opdragsgiver anledning til at komme på banen med hensyn til fastlæg-
gelse af det forventede og ønskede kvalitets-niveau i opgaveløsningen.
Mindretallet finder endvidere, at det er af afgørende betydning, at de
retningslinjer, ministeren fastsætter i forhold til Folkekirkens Fælles-
udvalg, sikrer, at der fortsat er minimum det nuværende antal præster.
Dette er begrundet i, at den folkekirkelige tradition efter mindretallets
opfattelse klart bygger på en kombination af kirke(bygning), præst og
de folk (lægfolk), der er tilknyttet denne kirke/præst. Mindretallet er for
så vidt fuldstændig enig i den argumentation, der i denne betænkning er
lagt frem vedrørende betydningen af lægfolk i en luthersk kirke, men
finder det samtidig væsentligt at understrege, at denne argumentation
ikke kan anvendes til at afskaffe eller minimere eksistensen af teologisk
veluddannede præster (og biskopper) som forudsætning for folkekirke.
På den baggrund finder mindretallet det ligeledes væsentligt, at der i
fremtiden etableres styringsmæssige instrumenter, der ikke i sig selv
hæmmer balancen mellem normering af præstestillinger og norme-
ringer af øvrige medarbejderstillinger, samtidig med at mindretallet
advarer mod den megen tale om, at folkekirken kan drives af frivillige
medarbejdere.
Mindretallet finder på denne baggrund, at et minimum på 1892,8 præ-
stestillinger fortsat i en overskuelig fremtid og inden for rammerne af et
medlemstal, der nogenlunde svarer til det nuværende, må sikres i folke-
kirken f.eks. gennem de af ministeren fastsatte retningslinjer.
7.5.2 Anbefalinger om kompetence i forhold til fælles
økonomi og fælles anliggender
Udvalgets medlemmer er delte i spørgsmålet om, hvem der skal have
kompetence i forhold til fælles økonomi og fælles anliggender.
I det følgende gøres der først rede for flertallets og dernæst for mindre-
tallenes anbefalinger.
De tre statslige repræsentanter i udvalget (Henrik Nepper-Christensen,
Kristian Korfits Nielsen og Sune Thvilum-Kannegaard) indtager ikke
standpunkter i forhold til de fremlagte løsningsforslag.
Jesper Langballe, der afgik ved døden den 15. marts 2014, havde ved
møder i udvalget i januar og februar klart tilkendegivet, at han ønskede
den nuværende ordning videreført uændret, jf. afsnit 1.4.
7.5.2.1 Flertallets anbefaling
Et flertal, der omfatter 13 af udvalgets medlemmer (Jens Andersen, Paw
Kingo Andersen, Per Bucholdt Andreasen, Ulla Morre Bistrup, Helle
194
Christiansen, Hans Gammeltoft-Hansen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt E.
Larsen, Karsten Nissen, Inge Lise Pedersen, Peter Skov-Jakobsen, Karen
Sundbøll og Preben Juul Sørensen), anbefaler, at der ved ændring af lov
om folkekirkens økonomi oprettes et demokratisk baseret folkekirkeligt
organ, Folkekirkens Fællesudvalg, som tillægges kompetence vedrøren-
de folkekirkens fælles økonomi og fælles anliggender.
Flertallets forslag er detaljeret udformet i "Udkast til Forslag til Lov om
ændring af lov om folkekirkens økonomi (Folkekirkens Fællesudvalg)",
der er gengivet i denne betænknings kapitel 10.
Folkekirkens Fællesudvalg sammensættes, så der er en overvægt af læge
medlemmer i udvalget. Det foreslås således, at fællesudvalget får følgen-
de sammensætning:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i et stift har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd
samt repræsentanter for valgmenigheder, der har hjemsted i
stiftet.
2) 4 læge medlemmer valgt ved forholdstalsvalg på landsplan.
Valgbare er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd i
folkekirken samt repræsentanter for valgmenigheder.
3) 3 præster, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper. Præster ansat i valgmenigheder
har valgret, men er ikke valgbare.
4) 2 provster, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
5) 2 biskopper, der vælges af biskopperne.
6) 2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren efter forhandling
med undervisningsministeren og kulturministeren.
7) 3 læge medlemmer, der udpeges af de frie folkekirkelige organi-
sationer og repræsenterer diakoni, mission og det folkekirkelige
børne- og ungdomsarbejde.
8) 2 observatører, der udpeges af folkekirkens personaleorganisa-
tioner, således at kirkemusikernes personaleorganisationer ud-
peger 1 observatør, og de øvrige personaleorganisationer udpeger
1 observatør.
Funktionsperioden er fire år, og fællesudvalget vælges året efter ordi-
nært valg til menighedsråd.
Folkekirkens Fællesudvalg sekretariatsbetjenes af Kirkeministeriet.
Forslaget indebærer, at kompetencen til at fastlægge fællesfondens
budget og landskirkeskattens størrelse flyttes fra ministeren til Fol-
kekirkens Fællesudvalg. Fællesudvalget aflægger regnskab for fælles-
fonden, og regnskabet revideres som i dag af Rigsrevisionen.
195
Fællesudvalget får samtidig mulighed for at prioritere fælles anliggen-
der. Fællesudvalgets kompetence udøves efter retningslinjer fastsat af
kirkeministeren.
Forslaget indebærer, at der skabes større klarhed om beslutningsgrund-
laget, at legitimiteten bag udskrivning og anvendelse af landskirkeskat-
ten øges, ligesom den folkekirkelige indflydelse på den fælles økonomi
øges. Ministerens rolle ændres således, at ministeren fremover fastsæt-
ter visse rammer for forvaltningen af fællesfonden, mens den løbende
prioritering flyttes til fællesudvalget og dermed til folkekirken.
Ministeren kan ikke ændre Folkekirkens Fællesudvalgs beslutninger om
økonomi og fælles anliggender, så længe de falder inden for de af mini-
steren fastsatte retningslinjer. Ministeren kan til enhver tid ændre ret-
ningslinjerne fremadrettet.
Der lægges i bemærkningerne til forslaget op til, at ministeren ved fast-
sættelsen af disse retningslinjer skal understøtte folkekirkens vareta-
gelse af de samfundsmæssige og kulturelle opgaver og sikre folkekir-
kens tilstedeværelse overalt i landet. Retningslinjerne skal medvirke til
at sikre, at folkekirkens landsdækkende forpligtelse til præstelig betje-
ning opretholdes med de tilpasninger, som den demografiske udvikling
tilsiger.
I retningslinjerne vil også kunne indgå principper for udviklingen i fæl-
lesfondens udgifter og landskirkeskatten. Det forudsættes, at kirkemi-
nisteren ikke ved fastsættelsen af retningslinjerne fastsætter indholds-
mæssige begrænsninger for specifikke fælles anliggender. Fælles anlig-
gender er initiativer, som Folkekirkens Fællesudvalg af forskellige grun-
de vurderer, at det vil være relevant eller nødvendigt at varetage på na-
tionalt niveau.
Ministeren kan f.eks. fastsætte retningslinjer med følgende indhold:
• Antallet af præstestillinger. Ministeren forventes i retningslin-
jerne at fastsætte et minimum for antallet af præstestillinger
med henblik på at sikre fortsat mulighed for præstelig betjening
i rimeligt omfang overalt i landet.
• En fordelingsmodel for de samlede bevillinger til præsteløn mel-
lem stifterne. Ministeren forventes at fastsætte retningslinjer
om, at der fortsat anvendes en model for fordeling af præstestil-
linger, der bygger på faste kriterier som antal medlemmer af
folkekirken, antal kirker, antal kirkelige handlinger, forpligtelse i
forhold til ikke-medlemmer og særlige vilkår i de enkelte stifter.
• Landskirkeskattens størrelse. Ministeren kan fastsætte nærmere
rammer for udviklingen i landskirkeskattens størrelse.
196
• Udviklingen af fællesfondens udgifter. Ministeren kan fastsætte
nærmere retningslinjer for udviklingen af fællesfondens udgif-
ter, herunder et øvre loft for disse.
• Udligningsordningen. Ministeren kan fastsætte nærmere regler
for størrelsen af det beløb, som skal anvendes som udlignings-
tilskud og tilskuddets fordeling mellem kommunerne (lignings-
områderne).
• Understøttelse af uddannelse samt efter- og videreuddannelse af
folkekirkens præster og kirkefunktionærer. Ministeren forven-
tes at fastsætte retningslinjer, hvorefter der forsat skal ske en
prioritering af uddannelse samt efter- og videreuddannelse af
præster og kirkefunktionærer.
• Tilskud til kirkelig betjening af danskere i udlandet.
• Det mellemkirkelige arbejde.
Ministeren bevarer med muligheden for at fastsætte retningslinjer for
rammerne for fællesfondens budget og landskirkeskattens størrelse en
betydelig indflydelse på udvikling i fællesfondens indtægter og udgifter.
Folkekirkens Fællesudvalg vil – ved siden af de af kirkeministeren fast-
satte retningslinjer - være bundet af bestemmelsen i lov om folkekirkens
økonomi § 15, stk. 2, hvorefter der ikke kan budgetteres med samlede
udgifter, der er større end indtægterne fra landskirkeskatten, andre ind-
tægter samt eventuelt videreførte overskud fra tidligere år.
Forslaget vil således betyde, at det vil være Folkekirkens Fællesudvalg,
som inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer vil have kompe-
tence til:
• at fastsætte landskirkeskattens størrelse,
• at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens
forskellige udgiftsområder, herunder de fælles anliggender,
• at fastsætte det beløb, der af fællesfonden skal anvendes til løn,
godtgørelse m.v. til præster og provster og dermed prioritere
antallet af præstestillinger, som aflønnes af fællesfonden, ud
over det antal, der af ministeren fastsættes som minimum. Dette
skal blandt andet ses i sammenhæng med den foreslåede æn-
dring om omlægning af statens tilskud til folkekirken til et ikke-
øremærket bloktilskud.
• at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præsteløn
mellem de 10 stifter ud fra en fordelingsmodel, der bygger på
faste kriterier,
• at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, der
finansieres helt eller delvis af fællesfonden, og
197
• at fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som udlig-
ningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne (lig-
ningsområderne).
Den lokale økonomi kan blive berørt (enten i form af en højere kirkeskat
eller et mindre provenu til det lokale niveau), f.eks. hvis antallet af cen-
tralt finansierede præstestillinger forøges i forbindelse med fællesfon-
dens budget, eller hvis tilskud til istandsættelse af kirker formindskes,
eller hvis størrelsen på bloktilskuddet ændrer sig.
Supplerende udtalelser fra medlemmer af flertallet
Ni medlemmer af flertallet (Jens Andersen, Helle Christiansen, Peter
Skov Jakobsen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt Larsen, Karsten Nissen,
Inge Lise Pedersen, Karen Sundbøll og Preben Juul Sørensen) udtaler:
"Vi tilslutter os flertallets anbefalinger, men havde dog gerne set et
folkekirkeråd med mere udvidet kompetence.
En mere udvidet kompetence kunne bl.a. bestå i, at folkekirkerådet i
fastlæggelse af fællesfondens budget ikke skulle være bundet af ret-
ningslinjer fastsat af ministeren. Medlemmerne finder, at et bredt
sammensat og demokratisk valgt organ er kompetent til at tage de
overordnede hensyn, som i flertallets anbefaling kan tages af mini-
steren i form af retningslinjer.
Flertallets anbefalinger er imidlertid udtryk for et væsentligt skridt i
den rigtige retning."
To medlemmer af flertallet (Paw Kingo Andersen og Karsten Nissen)
udtaler:
"Provsteforeningens repræsentant Paw Kingo Andersen og biskop
Karsten Nissen havde helst set et udvalg vedr. fælles økonomi og
fælles anliggender som beskrevet i model 2 b i udvalgets debatoplæg,
den såkaldte enighedsmodel.
Da denne model efter høringsfristens udløb er taget af bordet, jf.
ovenfor afsnit 7.4.2, tilslutter disse medlemmer sig flertallets forslag.
Karsten Nissen har desuden kunnet tilslutte sig den gruppe i flertal-
let, som havde ønsket en mere vidtgående kompetence til det folke-
kirkelige fællesudvalg."
To medlemmer af flertallet (Per Bucholdt Andreasen og Ulla Morre
Bidstrup) udtaler:
"Præsteforeningens repræsentanter lægger afgørende vægt på, at det
hidtidige minimumsantal af præstestillinger (1892,8 årsværk) fast-
holdes i de af ministeren fastsatte retningslinjer, såfremt der - mod
198
vores anbefaling - sker en omlægning af statens tilskud til et
bloktilskud (jf. ovenfor afsnit 7.5.1.2).”
7.5.2.2 Et mindretals anbefalinger
Et mindretal, der omfatter to af udvalgets medlemmer (Charlotte Dyre-
mose og Britta Schall Holberg), finder, at den nuværende ordning med
tæt dialog mellem kirkeministeren og budgetfølgegruppen i det store
hele er velfungerende.
Dog finder mindretallet, at der er behov for at øge den demokratiske le-
gitimitet bag budgetlægningen i fællesfonden og udskrivelsen af lands-
kirkeskatten. Mindretallet finder i den forbindelse, at det vil være hen-
sigtsmæssigt at lovfæste en budgetfølgegruppe/et økonomiudvalg samt
at sikre, at medlemmerne er demokratisk valgt.
Mindretallet noterer sig desuden, at den overvejende del af høringssva-
rene peger på en model, hvor ministeren fortsat har den endelige kom-
petence i forhold til fællesfonden. Høringssvarene peger først og frem-
mes på de modeller, hvor ministeren har den endelige kompetence en-
ten alene efter høring af budgetfølgegruppen (model 1 i debatoplægget)
eller sammen med budgetfølgegruppen (model 2b i debatoplægget). Da
enighedsmodellen (2b) i udvalgsarbejdet ikke har vist sig mulig at gen-
nemføre i praksis, skønner mindretallet, at den overvejende tendens i
høringssvarene bedst tilgodeses ved at lægge to forslag frem.
Det ene forslag (anbefales af Charlotte Dyremose) fastholder den ende-
lige kompetence hos ministeren, hvor der lægges op til tæt samarbejde
mellem minister og en demokratisk valgt budgetfølgegruppe. Her for-
pligtes ministeren til at udarbejde en skriftlig begrundelse for eventuelle
fravigelser fra budgetfølgegruppens indstilling. Dette vil skabe størst
mulig åbenhed om processen samt indseende med ministerens dispo-
sitioner både for folkekirkens medlemmer og for Folketinget.
I det andet forslag (anbefales af Britta Schall Holberg) lovgives om et
demokratisk valgt økonomiudvalg. Folkekirkens Økonomiudvalg erstat-
ter den budgetfølgegruppe, der i dag nedsættes af ministeren. Samtidig
nedlægges budgetsamrådet. Økonomiudvalget får kompetencen til selv-
stændigt at fastsætte landskirkeskattens størrelse og udforme budgettet
for fællesfonden indenfor de af ministeren fastsatte retningslinjer.
Mindretallet finder det således vigtigt at fastholde en model, der sikrer
samspil mellem folkekirken og Folketinget ved ministeren.
Budgetfølgegruppen og Folkekirkens Økonomiudvalg sammensættes på
samme måde i de to forslag.
199
Det ene forslag
Det ene medlem (Charlotte Dyremose) anbefaler, at den nuværende
budgetfølgegruppe lovfæstes, dog med en ændret sammensætning, der
indebærer både læge og gejstlige medlemmer, der vælges til budgetføl-
gegruppen fremfor som i dag, hvor der i høj grad er tale om medlemmer,
der repræsenterer organisationer og embeder i folkekirken.
Forslaget er detaljeret udformet i "Udkast til Forslag til Lov om ændring
af lov om folkekirkens økonomi (Udvidelse af budgetfølgegruppen og
lovfæstelse af budgetfølgegruppens kompetencer m.v.)", der i sin helhed
er gengivet i denne betænknings kapitel 10.
Forslaget indebærer, at budgetfølgegruppen, der er nedsat i henhold til
bekendtgørelse, der er udstedt af kirkeministeren, lovfæstes, dog såle-
des at den gældende ordning ændres og forenkles ved at ændre sam-
mensætningen af budgetfølgegruppen og ved, at budgetsamrådet ned-
lægges. Det foreslås, at budgetfølgegruppen sammensættes med valgte
læge og gejstlige medlemmer, hvilket medfører en større demokratisk
legitimitet.
Budgetfølgegruppen foreslås sammensat på følgende måde:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i stiftet har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
2) En præst, der vælges af og blandt præsterne ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper.
3) En provst, der vælges af og blandt provsterne ansat i folkekirken.
4) En biskop, der vælges af biskopperne.
5) En observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes
faglige organisationer.
Funktionsperioden er fire år, og budgetfølgegruppen vælges året efter
ordinært valg til menighedsråd.
Budgetfølgegruppen skal efter lovforslaget have indseende i Kirkemini-
steriets budgetopfølgning af fællesfonden og løbende rådgive ministe-
ren og ministeriet i spørgsmål om fællesfonden. Budgetfølgegruppens
opgaver svarer således til de opgaver, som i dag varetages af budgetføl-
gegruppen og budgetsamrådet.
Forslaget indebærer endvidere, at der lovfæstes en høringspligt for kir-
keministeren. Det foreslås således, at kirkeministeren inden fastsættel-
sen af fællesfondens budget får en pligt til at høre budgetfølgegruppen
over et udkast til det samlede budget, og at kirkeministeren, hvis mini-
steren ikke følger budgetfølgegruppens indstilling, skal afgive en skrift-
lig begrundelse herfor i forbindelse med fastsættelsen af budgettet. Det
forudsættes, at budgetprocessen tilrettelægges sådan, at budgetfølge-
200
gruppen bliver bekendt med samtlige budgetønsker fra de myndig-
heder, institutioner m.v., der finansieres af fællesfonden. Samtidig
lovfæstes det, at budgetfølgegruppen skal høres, hvis kirkeministeren
efterfølgende, herunder i løbet af budgetåret, ønsker at foretage æn-
dringer i budgettet. Dette har til formål at sikre en større gennemsig-
tighed og demokratisk legitimitet ved udarbejdelsen af budgettet.
Det andet forslag
Det andet medlem (Britta Schall Holberg) anbefaler, at der ved ændring
af lov om folkekirkens økonomi oprettes et demokratisk baseret folke-
kirkeligt organ, Folkekirkens Økonomiudvalg, som tillægges kompe-
tence vedrørende folkekirkens fælles økonomi og fælles anliggender.
Økonomiudvalget skal endvidere modtage statens tilskud til folkekirken.
Det er i forslaget afgørende, at økonomiudvalget alene tillægges kompe-
tence vedrørende den fælles økonomi og fælles anliggender, og at kom-
petencen vedrørende fællesfondens budget og landskirkeskattens stør-
relse afgrænses af de af ministeren fastlagte retningslinjer.
Det er endvidere afgørende, at Folkekirkens Økonomiudvalg alene kan
drøfte og behandle de områder, hvor økonomiudvalget ifølge lov er til-
lagt kompetence.
Med denne begrundelse foreslås det, at der lovfæstes et valgt økonomi-
udvalg til erstatning for den af ministeren nedsatte budgetfølgegruppe.
Forslaget er detaljeret udformet i "Udkast til Forslag til Lov om ændring
af lov om folkekirkens økonomi (Folkekirkens Økonomiudvalg)", der er
gengivet i denne betænknings kapitel 10.
Folkekirkens Økonomiudvalg sammensættes, så der er en overvægt af
læge medlemmer i udvalget. Det foreslås således, at økonomiudvalget
får følgende sammensætning:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i et stift har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
2) 1 præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper.
3) 1 provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
4) 1 biskop, der vælges af biskopperne.
5) 1 observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes faglige
organisationer.
Funktionsperioden er fire år, og økonomiudvalget vælges året efter
ordinært valg til menighedsråd.
Folkekirkens Økonomiudvalg sekretariatsbetjenes af Kirkeministeriet.
201
Forslaget indebærer, at kompetencen til at fastlægge fællesfondens bud-
get og landskirkeskattens størrelse flyttes fra ministeren til Folkekir-
kens Økonomiudvalg. Økonomiudvalget aflægger regnskab for fælles-
fonden, og regnskabet revideres som i dag af Rigsrevisionen. Økonomi-
udvalget får samtidig mulighed for at prioritere fælles anliggender. Øko-
nomiudvalgets kompetence udøves efter retningslinjer fastsat af kirke-
ministeren.
Forslaget indebærer, at der skabes større klarhed om beslutningsgrund-
laget, at legitimiteten bag udskrivning og anvendelse af landskirkeskat-
ten øges, ligesom den folkekirkelige indflydelse på den fælles økonomi
øges. Ministerens rolle ændres således, at ministeren fremover fastsæt-
ter visse rammer for forvaltningen af fællesfonden, mens den løbende
prioritering flyttes til økonomiudvalget og dermed til folkekirken.
Ministeren kan ikke ændre Folkekirkens Økonomiudvalgs beslutninger
om økonomi og fælles anliggender, så længe de falder inden for de af
ministeren fastsatte retningslinjer. Ministeren kan til enhver tid ændre
retningslinjerne fremadrettet.
Der lægges i bemærkningerne til forslaget op til, at ministeren ved fast-
sættelsen af disse retningslinjer skal understøtte folkekirkens varetagel-
se af de samfundsmæssige og kulturelle opgaver og sikre folkekirkens
tilstedeværelse overalt i landet. Retningslinjerne skal medvirke til at
sikre, at folkekirkens landsdækkende forpligtelse til præstelig betjening
opretholdes med de tilpasninger, som den demografiske udvikling til-
siger.
I retningslinjerne vil også kunne indgå principper for udviklingen i fæl-
lesfondens udgifter og landskirkeskatten. Det forudsættes, at kirkemini-
steren ikke ved fastsættelsen af retningslinjerne fastsætter indholds-
mæssige begrænsninger for specifikke fælles anliggender. Fælles anlig-
gender er initiativer, som Folkekirkens Økonomiudvalg af forskellige
grunde vurderer, at det vil være relevant eller nødvendigt at varetage på
nationalt niveau.
Ministerens retningslinjer skal omfatte følgende emner:
• Antallet af præstestillinger. Ministeren forventes i retningslin-
jerne at fastsætte et minimum på 1892,8 præstestillinger med
henblik på at sikre fortsat mulighed for præstelig betjening i
rimeligt omfang overalt i landet.
• En fordelingsmodel for de samlede bevillinger til præsteløn
mellem stifterne. Ministeren forventes at fastsætte retningslinjer
om, at der fortsat anvendes en model for fordeling af præste-
stillinger, der bygger på faste kriterier som antal medlemmer af
202
folkekirken, antal kirker, antal kirkelige handlinger, forpligtelse i
forhold til ikke-medlemmer og særlige vilkår i de enkelte stifter.
• Landskirkeskattens størrelse. Ministeren kan fastsætte nærmere
rammer for udviklingen i landskirkeskattens størrelse.
• Udviklingen af fællesfondens udgifter. Ministeren kan fastsætte
nærmere retningslinjer for udviklingen af fællesfondens udgifter,
herunder et øvre loft for disse.
• Udligningsordningen. Ministeren kan fastsætte nærmere regler
for størrelsen af det beløb, som skal anvendes som udlignings-
tilskud og tilskuddets fordeling mellem kommunerne (lignings-
områderne).
• Understøttelse af uddannelse samt efter- og videreuddannelse af
folkekirkens præster og kirkefunktionærer. Ministeren forventes
at fastsætte retningslinjer, hvorefter der forsat skal ske en priori-
tering af uddannelse samt efter- og videreuddannelse af præster
og kirkefunktionærer.
• Det mellemkirkelige arbejde.
Opregningen af de emner, der skal omtales i retningslinjerne, er ikke
udtømmende.
Ministeren bevarer med muligheden for at fastsætte retningslinjer for
rammerne for fællesfondens budget og landskirkeskattens størrelse en
betydelig indflydelse på udvikling i fællesfondens indtægter og udgifter.
Folkekirkens Økonomiudvalg vil - ved siden af de af kirkeministeren
fastsatte retningslinjer - være bundet af bestemmelsen i lov om folke-
kirkens økonomi § 15, stk. 2, hvorefter der ikke kan budgetteres med
samlede udgifter, der er større end indtægterne fra landskirkeskatten,
andre indtægter samt eventuelt videreførte overskud fra tidligere år.
Forslaget vil således betyde, at det vil være Folkekirkens Økonomiud-
valg, som inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer vil have
kompetence til:
• at fastsætte landskirkeskattens størrelse,
• at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens
forskellige udgiftsområder, herunder de fælles anliggender,
• at fastsætte det beløb, der af fællesfonden skal anvendes til løn,
godtgørelse m.v. til præster og provster. Beløbet skal ses i sam-
menhæng med det beløb, der på finansloven er bevilget som
statens tilskud.
• at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præsteløn
mellem de 10 stifter ud fra en fordelingsmodel, der bygger på
faste kriterier,
203
• at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, der
finansieres helt eller delvis af fællesfonden, og
• at fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som ud-
ligningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne
(ligningsområderne).
7.5.2.3 Et andet mindretals anbefaling
Et andet mindretal (Lisbet Christoffersen) anbefaler, at der igangsættes
et lovgivningsarbejde for fælles økonomi og fælles anliggender med ud-
gangspunkt i flertallets udkast til lovforslag, dog med de præciseringer
af begrebet ’fælles anliggender’, de anførte kompetencebegrænsninger
og de anbefalede klargøringer/ændringer vedr. procedurerne for sam-
mensætning af udvalget der fremgår af det følgende.
For så vidt angår folkekirkens fælles økonomi og fælles anliggender er
mindretallet enig med det altovervejende flertal i dette udvalg i, at kom-
petencen til at fastlægge og udskrive landskirkeskatten, modtage statens
tilskud til folkekirken, fastlægge budgettet og aflægge regnskab for den-
ne del af folkekirkens økonomi skal flyttes fra ministeren til et demokra-
tisk sammensat organ, at organets kompetencer skal udøves inden for
ministerielle retningslinjer, og at denne kompetenceændring må ske ved
lov.
Mindretallet tilslutter sig flertallets argumenter herfor og henviser her-
udover til, at de faktiske sociologiske ændringer i opfattelsen af folkekir-
kens funktion, der foregår i disse år, og som ikke afspejles tydeligt nok i
gennemsnitstal for medlemstal og kirkeligt brug, i sig selv indebærer, at
det er nødvendigt at udskille folkekirkens økonomi og beslutningspro-
cesser på nationalt niveau fra ministerstyret, således at statens faktiske
understøttelse af folkekirken (jf. grundlovens § 4) bliver tydeliggjort til
forskel fra den nuværende situation, hvor staten på landsplan de facto
driver folkekirken. Mindretallet finder, at lovgivning med dette udgangs-
punkt er udtryk for en ansvarlig udvikling af fællesfondens samlede
budget og landskirkeskatten og dermed bidrager til en ansvarlig udvik-
ling af styringen af folkekirken som sådan.
Folkekirkens Fællesudvalg bør imidlertid alene have den kompetence,
der tillægges udvalget ved lov. En del af denne kompetence bør være at
tage initiativ til eller finansiere nye, fælles anliggender samt at tage
stilling til finansiering af det udviklingsarbejde, biskopperne måtte
ønske at initiere vedrørende indre anliggender. Begrebet fælles anlig-
gender bør således tydeliggøres i bemærkningerne til et lovforslag om
et folkekirkens fællesudvalg.
204
Et fremtidigt udvalg vedrørende folkekirkens fælles anliggender skal
sagligt kunne drøfte og prioritere opgaver inden for hele den folkekir-
kelige virksomhed på nationalt niveau. Det indebærer, at udvalgets sam-
mensætning bør afspejle såvel virksomheden med gudstjenester og kir-
kelige handlinger som arbejdet med børn og unge, mission og diakoni,
ligesom stifternes og de forskellige teologiske retningers opfattelser bør
kunne afspejles. Flertalsforslagets forslag til sammensætning er udtryk
for en interessant inddragelse af netværksdemokratiske overvejelser.
Mindretallet er således enig i, at der skal være mulighed for at opstille
lister på landsplan, også fordi dette vil betyde en fortsat fastholdelse af
den danske folkekirkes særkende med at være inkluderende over for
folkekirkelige bevægelser. Mindretallet foreslår dog, at valgene på
landsplan sker ved forholdstalsvalg efter den d’Hondt'ske metode, som
kendes fra bl.a. menighedsrådsvalg. Det tillægges i den forbindelse også
betydning hos dette mindretal, at indførelse af Sainte-Laguës-valgme-
tode vil give en unødvendig overrepræsentation til mindretal.
Med hensyn til forslaget om, at frie folkekirkelige organisationer skal
kunne udpege tre repræsentanter finder mindretallet, at de interesser,
der repræsenteres af de folkekirkelige organisationer, kunne lade sig
repræsentere gennem opstilling på tværgående lister på landsplan. Hvis
der i den videre lovproces fortsat er et ønske om, at de frie folkekirkeli-
ge organisationer skal udpege en eller flere repræsentanter, er det nød-
vendigt, at spørgsmål vedrørende identifikation og afgrænsning af de
relevante organisationer, inklusion og eksklusion i kredsen af opstil-
lingsberettigede samt afklaring af valgmetoder til identifikation af de
indstillede medlemmer, bliver afklaret som led i denne proces. Det bør
således ikke overlades til en lidt uklart afgrænset gruppe af organisa-
tioner på egen hånd at fastlægge kriterierne for udpegning af tre med-
lemmer, der skal indgå i prioritering og brug af landskirkeskatten og
statens tilskud til folkekirken.
Mindretallet kan, fordi der også er tale om anvendelse af statstilskud,
tilslutte sig forslaget om udpegning af to medlemmer efter drøftelse
mellem kirkeministeren og andre fagministre.
Mindretallet forudsætter i øvrigt generelt, at en indførelse af netværks-
demokratisk baseret sammensætning af folkekirkens fællesudvalg sam-
tidig må give anledning til drøftelse af en ændring af menighedsråds-
valgloven, idet der tilsvarende på lokalt plan kan være behov for at
styrke det ressourcemæssige grundlag for folkekirkens virksomhed.
Mindretallet fraråder at tildele fællesudvalget anden egentlig kompe-
tence, for så vidt angår indre anliggender, end den indirekte indflydelse,
der ligger i bevillingskompetencen i forhold til de nødvendige udgifter.
Mindretallet finder i stedet, at fællesudvalget bør tillægges en selvstæn-
205
dig rolle i processen med regulering af indre anliggender. Hermed frem-
går det klart af folkekirkens struktur, også på nationalt niveau, at der er
et skel mellem et (snævert fastlagt) kompetenceområde for præste- og
bispeembedet og et (meget vidt fastlagt) kompetenceområde for orga-
ner, sammensat med gejstlig repræsentation, men med klart flertal af
lægfolk.
206
207
8 Fælles anliggender
Betegnelsen fælles anliggender omfatter forskellige initiativer eller akti-
viteter inden for folkekirken, som det af forskellige grunde anses for re-
levant eller nødvendigt at varetage på nationalt niveau.
I det følgende er det beskrevet, hvordan nogle af de hidtidige fælles an-
liggender er blevet sat i gang, og hvordan de er blevet udviklet.
De fælles initiativer eller aktiviteter, som findes i folkekirken i dag, er
vokset frem på meget forskellige måder. Der er i adskillige tilfælde tale
om, at ideen til dem er opstået i uformelle sammenhænge. Nogle af dem
er også i første omfang blevet etableret på et uformelt grundlag, Andre
ideer er blevet udviklet eller videreudviklet af udvalg eller arbejdsgrup-
per, som har været nedsat af ministeren.
På baggrund af erfaringerne fra de uformelle forsøg eller på baggrund af
indstillinger fra udvalgene er initiativerne eller aktiviteterne så på et
tidspunkt blevet etableret med finansiering af midler fra fællesfonden.
Der har således aldrig været en bestemt fremgangsmåde i forhold til
udvikling af eller beslutning om igangsættelse af nye aktiviteter. Men for
disse initiativer gælder, at der er behov for en fælles finansiering. Derfor
træffes de endelige beslutninger om dem i tilknytning til fællesfonden,
hvor kirkeministeren alene har den retlige beslutningskompetence.
Nogle af de eksisterende fælles aktiviteter er lovreguleret.
I det følgende er det beskrevet, hvordan nogle af de fælles anliggender
er blevet sat i gang, og hvordan de er blevet udviklet.
Uddannelse og efteruddannelse af præster
Uddannelse og efteruddannelse af præster er det ældste af de eksiste-
rende fælles anliggender. Det første initiativ på dette område blev taget
for mere end 200 år siden.
Grundlaget for dette fælles anliggende er i dag fastsat i lov nr. 309 af 16.
maj 1990 om folkekirkens institutioner til uddannelse og efteruddan-
nelse af præster. Det fremgår af denne lov, at institutionerne ledes af en
fælles bestyrelse, der beskikkes af ministeren, og at udgifter ved uddan-
nelsesinstitutionernes drift afholdes af fællesfonden, jf. lov om folkekir-
kens økonomi.
Det første initiativ blev taget af biskop Frederik Münter, som i 1808
fremlagde en uddannelsesplan for Sjællands Stift. Den bestod blandt
andet i oprettelse af Institut for Pastoralvidenskaberne med henblik på
at sikre de teologiske kandidater ”en nyttevidenskabelig tillægsuddan-
nelse for at lette deres vej i embedet”. Den 5. maj 1809 indbød biskop-
208
pen til forelæsning i bispeboligen, hvor han indviede Det kgl. Pasto-
ralseminarium, som Frederik VI havde oprettet ved kgl. resolution af 13.
januar 1809.
I 1942 blev Pastoralseminariet omdannet til selvstændig kursusinsti-
tution under Kirkeministeriet, beliggende i København. I 1969 blev en
selvstændig afdeling oprettet i Aarhus.
I 1992 blev Præsternes Efteruddannelse på baggrund af et udvalgsar-
bejde oprettet som en selvstændig institution med ansvar for obliga-
torisk efteruddannelse for nyansatte præster og provster.
I 2002 blev efteruddannelsen organisatorisk lagt sammen med Pasto-
ralseminariet til Folkekirkens Institut for Præsteuddannelse med Pasto-
ralseminariet og Efteruddannelsen som undertitler.
En institution med egentlig efteruddannelse af præster som opgave blev
etableret ved lov af 14. februar 1964. Det var Præstehøjskolen, som
skulle tilbyde præster en praktiskteologisk og almenteologisk efter-
uddannelse.
I forlængelse af et arbejde på Præstehøjskolen om udvikling og formid-
ling af pædagogiske principper til kirkelig undervisning opstod i 1992
Folkekirkens Pædagogiske Institut som en selvstændig institution. Den-
ne institution skulle ikke alene tilbyde efteruddannelse til præster, men
også til andre undervisere i folkekirken.
Præstehøjskolen og Folkekirkens Pædagogiske Institut blev i 2001 orga-
nisatorisk lagt sammen til Teologisk Pædagogisk Center Løgumkloster.
Bestyrelsen for folkekirkens uddannelsesinstitutioner for præster be-
sluttede i 2012 at gennemføre en analyse med henblik på at opstille mo-
deller for organisering af den fremtidige præsteuddannelse under én
rektor for at styrke uddannelserne. Den nye organisation skulle også
kunne rumme et folkekirkeligt videns- og studiecenter samt aktivite-
terne i Folkekirkens Konfirmandcenter.
I de seneste år har der været en del debat om behov for et folkekirkeligt
viden- eller forskningscenter. Parallelt med analysen af præsteuddan-
nelserne nedsatte ministeren en arbejdsgruppe om opgaver og indhold i
et evt. folkekirkeligt viden- eller forskningscenter. Arbejdsgruppen af-
rapporterede til ministeren med indstilling om indhold og opgaver for et
videns- og studiecenter for folkekirken.
Som resultat af disse parallelle projekter besluttede ministeren efter
indstilling fra bestyrelsen for folkekirkens uddannelsesinstitutioner for
præster med virkning fra den 1. januar 2014 at danne Folkekirkens Ud-
dannelses- og Videnscenter (FUV) under én rektor, organiseret i to søj-
ler for henholdsvis ”uddannelse” og ”viden og udvikling”.
209
Samtidig med etableringen af FUV blev det besluttet, at aktiviteterne i
Folkekirkens Konfirmandcenter, indgår i FUV.
Folkekirkens Konfirmandcenter blev i 2010 etableret af KFUM og KFUK
samt FDF med den opgave at formidle og udvikle ideer og aktiviteter til
konfirmationsforberedelsen. Centeret blev finansieret af indsamlede
midler samt bevillinger fra fonde og har drevet kursusvirksomhed og
fungeret som ressourcecenter, bl.a. via hjemmesiden
konfirmandcenter.dk.
Efter indstilling fra bl.a. biskopperne blev det i 2012 aftalt med ministe-
riet, at Folkekirkens Konfirmandcenter fra efteråret 2012 og i 2013
skulle finansieres af fællesfonden, og at der skulle ske en analyse af
mulighederne for at lade aktiviteterne indgå i en fælles institution for
præsters uddannelse, studie- og videnscenter og konfirmandcenteret.
FUV er lokaliseret i de eksisterende uddannelsesinstitutioners rammer i
København, Århus og Løgumkloster.
Kirkemusikskolerne
Folkekirkens Kirkemusikskoler uddanner organister, kirkesangere, kir-
kekorledere og klokkenister. Der er i dag 3 kirkemusikskoler, som
tilbyder undervisning i hver sit geografiske område.
Kirkemusikskolen i Løgumkloster begyndte sin virksomhed i 1979 som
privat institution under ledelse af Peter Langberg. Skolens primære om-
råde er Haderslev Stift, Ribe Stift og Fyens Stift. Desuden henregnes Hor-
sens Provsti til Løgumkloster Kirkemusikskole. I de første ti år blev også
undervisningen på Sjælland varetaget af Løgumkloster Kirkemusikskole.
Vestervig Kirkemusikskole så dagens lys i 1980 og delte i de første år lo-
kaler med Sydthy Musikskole. Undervisningen foregik i starten som
holdundervisning under aftenskoleloven. Kort tid efter blev der udar-
bejdet en studieplan, så uddannelsen blev kompetencegivende.
Siden 1983 har Løgumkloster Kirkemusikskole og Vestervig Kirkemu-
sikskole været uddannelsesinstitutioner under Kirkeministeriet18 og
finansieret over fællesfonden. Skolerne bliver ledet af hver deres be-
styrelse.
Sjællands Kirkemusikskole opstod som en privat skole i Kgs. Lyngby, der
blev kommunalt støttet gennem lovgivningen om fritidsundervisning.
Sjællands Kirkemusikskole blev ligesom de øvrige to musikskoler
etableret som en uddannelsesinstitution under ministeriet med en
bestyrelse og finansieret af fællesfonden med virkning fra 1992.
18 Kgl. anordning nr. 489 af 14. oktober 1983 om kirkemusikskolerne i
Løgumkloster og Vestervig.
210
De nuværende regler om musikskolerne findes i bekendtgørelse nr.
1132 af 13. december 1996.19
Det mellemkirkelige Råd
I 1954 blev der dannet et mellemkirkeligt råd til at varetage folkekir-
kens mellemkirkelige forbindelser. Rådet havde ikke officiel status i
folkekirken, men i de første mange år deltog samtlige biskopper i ar-
bejdet, hvilket gav Rådet en vis officialitet. Der blev desuden på finans-
loven bevilget tilskud til at dække nogle af udgifterne ved folkekirkens
mellemkirkelige forbindelser, herunder folkekirkens medlemskontin-
gent i internationale kirkelige organiationer som Kirkernes Verdensråd
og Det lutherske Verdensforbund.
Den 14. januar 1986 fremsendte biskop Herluf Eriksen på biskoppernes
vegne til ministeren en indstilling om en drøftelse af den fremtidige
struktur for det mellemkirkelige arbejde og anmodning om, at der skulle
nedsættes en arbejdsgruppe.
Arbejdsgruppen foreslog i sin beretning til ministeren i juni 1987 (be-
tænkning nr. 1119/1987), at der tilsigtes en struktur på Rådet, således
at Den danske Folkekirkes mellemkirkelige forpligtelse varetages som et
ansvar, der påhviler folkekirken.
I 1989 vedtog Folketinget en ændring af loven om folkekirkens økono-
mi, som bemyndigede ministeren til at fastsætte regler om folkekirkens
mellemkirkelige arbejde, herunder om finansiering af et centralt mel-
lemkirkeligt råd af fællesfonden. De regler, som ministeren fastsatte i en
bekendtgørelse, indebar, at der også blev oprettet mellemkirkelige
stiftsudvalg, som blev valgt af menighedsrådsmedlemmerne i hvert stift.
Hvert stiftsudvalg skulle udpege ét medlem til det nationale mellemkir-
kelige råd. Derudover skulle kirkeministeren udpege to biskopper til
rådet. Lovændringen i 1989 blev vedtaget som en forsøgsordning, der
blev gjort permanent i 1994.
I forarbejderne til lovændringen, herunder Folketingets Kirkeudvalgs
betænkning over lovforslaget, blev det i øvrigt understreget, at "det
mellemkirkelige råd ikke har synodal karakter", og at "der er fortsat
ingen, der kan udtale sig på folkekirkens vegne".
Stiftsrådene, som blev etableret i 2009, har overtaget det mellemkirke-
lige stiftsudvalgs ansvar for det mellemkirkelige arbejde i stifterne samt
ansvaret for at udpege medlemmer af det nationale mellemkirkelige råd.
19 http://www.kirkemusikskole.dk/, bekendtgørelse nr. 1132 af 13. december
1996, Rapport af september 2004 fra Det interne Evalueringsudvalg
vedrørende kirkemusikskolerne.
211
Stiftsrådene har dog mulighed for at nedsætte særskilte udvalg til at
varetage det mellemkirkelige arbejde.
Folkekirkens mellemkirkelige Råd finansieres primært ved bidrag fra
fællesfonden. Et mindre bidrag ydes fortsat på finansloven. Rådets
virksomhed er nærmere reguleret i bekendtgørelse nr. 740 af 13. juli
2009 om folkekirkens deltagelse i mellemkirkeligt arbejde. 20
Folkekirkens forsikringsordning
Provst Kr. Hjerrild Buhl foretog i 1991 undersøgelser af forsikringsud-
gifterne i Ringsted-Sorø Provsti og senere i hele Roskilde Stift. På bag-
grund af disse undersøgelser anslog provsten, at folkekirken ville kunne
spare penge ved at blive selvforsikrende.
Provsten rettede henvendelse til ministeriet med forslag til en selvfor-
sikringsordning for folkekirken som helhed, og en arbejdsgruppe blev
nedsat til at foretage en nærmere vurdering af, om der kunne opnås
besparelser på folkekirkens forsikringsudgifter – særligt ved selvfor-
sikring.
I september 1995 aflagde arbejdsgruppen rapport, og arbejdsgruppens
flertal anbefalede, at der blev etableret en selvforsikring, således at fol-
kekirken kun skulle tegne de forsikringer, der ifølge anden lovgivning er
pligt til at tegne, og i øvrigt selv over ligningen afholde alle udgifter til
dækning af skader og tab.
Med baggrund i arbejdsgruppens anbefaling, efterfølgende undersøgel-
ser samt forhandling med Finanstilsynet blev en række forhold vedrø-
rende grundlaget for en fælles forsikring for folkekirken afklaret.
Fra den 1. april 1999 fik folkekirken en ny forsikringsstruktur med en
fælles forsikrings- og selvforsikringsordning.
Den betød, at skadesudgifterne for de lokale myndigheder blev afholdt
af fællesfonden, dog med en selvrisiko, som de lokale kirkelige myndig-
heder selv skulle afholde.
Efter en lovændring blev finansieringen af forsikringsordningen lagt om
med virkning fra 1. januar 2007. De lokale kirkelige kasser indbetaler nu
forsikringsbidrag til fællesfonden. Forsikringsordningen er dermed øko-
nomisk neutral for fællesfonden.
Folkekirken fik ved en lovændring i 2012 mulighed for at blive selvfor-
sikrende for arbejdsskader på samme måde som staten. Fra 2014 er fol-
kekirken selvforsikrende for brand- og tingskader og arbejdsskader,
20 http://www.interchurch.dk/om-os/historie/, Folketingstidende 1988-89,
Tillæg A, sp. 3189 ff., lov nr. 334 af 24. maj 1989, lov nr. 433 af 1. juni 1994.
212
mens ansvarsforsikring er tegnet kollektivt efter EU-udbud i et privat
selskab.
Folkekirkens forsikringsordninger administreres af Københavns og
Helsingør stifter, der udgør Folkekirkens Forsikringsenhed.
folkekirken.dk
I 1997 tog en gruppe københavnske præster samlet i Folkekirkens In-
ternetudvalg initiativ til at oprette hjemmesiden folkekirken.dk. Sog-
nepræst Gunnar Bach Pedersen var en central drivkraft i dette.
Hjemmesiden blev i begyndelsen finansieret af bidrag fra sogne i Kø-
benhavn samt ved, at Gunnar Bach Pedersen af biskoppen fik lov til at
bruge en tredjedel af sin arbejdstid på redaktionen. Ambitionen var
allerede fra starten, at hjemmesiden skulle være for hele folkekirken.
I 2002 blev folkekirkens internetsituation sat på dagsordenen ved et
bispemøde. Det førte til, at der i 2003 blev arrangeret en temadag med
overskriften ”folkekirken.dk´s fremtid”. Året efter overtog biskopperne i
fællesskab domænenavnet med henblik på at udvikle en ny hjemmeside,
der skulle fungere som en ”fælles grafisk platform”, som stifterne selv
skulle fylde indhold i. Det var i første omgang Folkekirkens Infocenter i
København, der stod for redaktionen, men i april 2005 blev hjemmesi-
den relanceret med et betydeligt økonomisk tilskud fra Edith & Godtfred
Kirk Christiansens Fond og med Danmarks Kirkelige Mediecenter som
operatør.
Fra 2008 er hjemmesidens driftsudgifter finansieret af fællesfonden, og
ejerskabet er overgået til ministeriet. Der blev udarbejdet en vedtægt og
nedsat en bestyrelse for folkekirken.dk. I januar 2009 blev der ansat en
redaktør for hjemmesiden, og folkekirken.dk blev relanceret den 1. de-
cember 2009.
folkekirken.dk er i henhold til vedtægter, der er godkendt af Ministeriet
for Ligestilling og Kirke (nu Kirkeministeriet), bestemt som: "den insti-
tution, som varetager den daglige drift af folkekirkens officielle hjemme-
side foruden en række andre kommunikative aktiviteter, herunder så-
danne, som efter biskoppernes ønske koordineres og/eller løses af
folkekirken.dk".
Blandt andre kommunikative aktiviteter, som folkekirken.dk har delta-
get i realiseringen af, kan bl.a. nævnes det fælles logo for folkekirken og
tilhørende grafisk værktøjskasse, der blev udviklet i løbet af 2012, og
som kan bruges af alle sogne og institutioner i folkekirken.
Initiativet til at få udarbejdet et fælles logo blev taget i 2010-2011 af en
gruppe, der bl.a. bestod af biskopper og repræsentanter for Landsfore-
ningen af Menighedsråd. På grundlag af indstilling fra biskopperne og
213
Landsforeningen blev der på fællesfondens budget for 2012 afsat midler
til at dække udgifterne ved udvikling af et logo og en tilknyttet grafisk
værktøjskasse, der kan benyttes af alle sogne, provstier, stifter og insti-
tutioner i folkekirken.
Folkekirke og Religionsmøde
Stiftssamarbejdet Folkekirke og Religionsmøde blev etableret i decem-
ber 2001.
Baggrunden for etableringen af samarbejdet var en anbefaling fra det
såkaldte islam-udvalg, som biskopperne nedsatte i januar 1998. Udval-
get skulle beskæftige sig med folkekirkens forhold til de religioner, som
mennesker af en anden etnisk oprindelse her i landet har. Biskopperne
ønskede et samtaleforum og inspirationsfælleskab, hvor stifternes erfa-
ringer skulle inddrages.
Islam-udvalget gav en række anbefalinger til biskopperne med henblik
på det videre arbejde med folkekirkens møde med islam og muslimer.
Som følge heraf etablerede syv af folkekirkens stifter ”Stiftssamarbejdet
om Folkekirke og Religionsmøde”, som skulle være det forum, hvor ar-
bejdet skulle føres videre. I processen blev det besluttet, at Folkekirke
og Religionsmøde ikke blot skulle beskæftige sig med mødet med islam,
men også med andre religioner som buddhisme og hinduisme samt med
andre livstydninger.
Fokus for Folkekirke og Religionsmøde blev således arbejdet med at
være folkekirke i en tid præget af religiøs og kulturel mangfoldighed.
Gennem det første halvandet år foregik arbejdet i bestyrelsen og i en
række underudvalg. Pr. 1. april 2003 blev der ansat en konsulent og
daglig leder af Folkekirke og Religionsmøde. Stillingen ændredes 1. ja-
nuar 2005 til generalsekretær.
I 2004 indgik yderligere to stifter - Lolland-Falster og Ribe - i samar-
bejdet, som dermed tæller ni af folkekirkens ti stifter.
Fællesfonden yder tilskud til Folkekirke og Religionsmøde.
Den Folkekirkelige Udviklingsfond
I 2006 besluttede ministeren i forbindelse med fastlæggelsen af fæl-
lesfondens budget for 2007, at der skulle afsættes en pulje på 1,3 mio.
kr. under betegnelsen Den Folkekirkelige Udviklingsfond.
Udviklingsfonden blev etableret for en forsøgsperiode på tre år, hvor-
efter den blev gjort permanent, og siden 2012 har den årlige bevilling
været 2 mio. kr.
214
Den Folkekirkelige Udviklingsfond kan give støtte til udvikling af initia-
tiver eller projekter, der fremmer udviklingen af folkekirkens arv og
virke. Støtten gives efter ansøgning. I løbet af de første syv år blev der
givet støtte til i alt 104 projekter,
Der kan hvert år peges på et særligt fokus- eller indsatsområde for støt-
te fra udviklingsfonden. I 2014 ydes der således især støtte til initiativer,
der fremmer engagement i og oplysning om påskens betydning som høj-
tid og tradition, særligt uden for kirkerummet, samt initiativer, der styr-
ker den diakonale indsats i sognene.
Tildeling af støtte sker efter indstilling fra budgetfølgegruppen vedrø-
rende fællesfonden, som ved behandlingen af ansøgningerne bliver til-
trådt af en repræsentant for Den danske Præsteforening.
215
9 Folkekirkens indre anliggender
9.1 Indre anliggender – hvad er det, og hvem har
kompetencen?
9.1.1 Gældende ret
Traditionelt anses ritualer, gudstjenesteordningen, bibeloversættelse og
salmebøger for at høre til det, der ofte betegnes som folkekirkens indre
anliggender. Til de indre anliggender regnes også tilsynet med de speci-
fikt gejstlige dele af præsternes embedsførelse i form af forkyndelse og
forvaltning af sakramenterne.
På baggrund heraf og med folkekirkens bekendelsesskrifter som ramme
fører biskopperne tilsyn med præsternes embedsførelse. Det vil bl.a. si-
ge forkyndelsen, herunder gudstjenestetilrettelæggelse med salmevalg
og kirkelige handlinger, forvaltningen af sakramenterne, sjælesorg og
konfirmandundervisning m.v.
I gældende ret har der ikke traditionelt været sondret mellem folkekir-
kens indre og ydre anliggender. Det skal bl.a. forstås således, at det i al-
mindelighed har været antaget, at folkekirkens indre anliggender ikke
er unddraget lovgivningsmagtens kompetence. Folketinget og regerin-
gen er således folkekirkens øverste beslutningsorgan og fastlægger de
retlige rammer for folkekirkens virksomhed.
Folketingets adgang til at vedtage love om kirkelige anliggender er dog
begrænset af den udtrykkelige og normative bestemmelse i grundlovens
§ 4:
"§ 4. Den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke og
understøttes som sådan af staten."
Den evangelisk-lutherske lære er ikke nævnt i grundloven, men er for-
udsat på grundlag af de skrifter, der er opregnet i Danske Lov 2. bog,
kapitel 1: Bibelen, de tre oldkirkelige trosbekendelser, Den Augsburgske
Konfession og Luthers lille Katekismus.
Folketinget og regeringen er bundet af grundlovens § 4, 1. led, og kan så-
ledes ikke regulere folkekirkens forhold på en måde, der er i strid med
den evangelisk-lutherske bekendelse. Grundloven siger intet om beken-
delsesskrifternes nærmere forståelse, dvs. om de skal udlægges bogsta-
veligt eller ud fra en friere fortolkning. Henset til bekendelsesskrifternes
historiske karakter sker den nærmere fortolkning på baggrund af såvel
en (rummelig) kirkelig og teologisk tradition som den aktuelle kontekst.
Af grundlovens § 66 fremgår:
216
"§ 66. Folkekirkens forfatning ordnes ved lov."
I sammenhæng med indførelsen af religionsfriheden var det under for-
beredelserne af grundloven af 1849 tanken at indføre en vis frihed for
folkekirken i forhold til statsmyndighederne. Dette skulle ske ved en
kirkeforfatning, hvor folkekirken skulle etableres med et vist niveau af
repræsentativt selvstyre angående folkekirkens egne forhold.
Grundlovens § 66 er imidlertid ikke blevet udmøntet i en samlet forfat-
ning for folkekirken, men der er lovgivet på en række områder. I dag har
bestemmelsen næppe andet retligt indhold end et krav om, at folkekir-
kens styrelsesforhold skal reguleres ved lov.
I praksis er der lovgivet om medlemskab, om styrelse og kompetence for
menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd, om ansættelse af præster,
provster og biskopper og om disses kompetencer samt om ansættelse af
kirkefunktionærer. Der er også lovgivet om de uddannelsesmæssige
krav m.v., der stilles som forudsætning for at være ansat som præst i
folkekirken. Disse krav er fastsat i lov om ansættelse i stillinger i folke-
kirken m.v. samt i bekendtgørelser og cirkulærer, der er udstedt med
hjemmel i denne lov.
Der er dog også enkeltstående eksempler på, at der er lovgivet om for-
hold, der må siges at falde ind under begrebet folkekirkens indre anlig-
gender.
Et eksempel er den såkaldte ”Lex Vaalse” fra 1917, hvorefter en sogne-
præst blev indsat i et embede uden kollats fra biskoppen, og hvor tilsy-
net med præsten for så vidt angik præsteembedet, sakramenternes for-
valtning og sjælesorgen blev overført fra biskoppen til kirkeministeren.
Lovgivningen fra 1947/1948 om kvinders adgang til at søge præstestil-
linger og om adgang for biskopper til fritagelse i visse tilfælde for at føre
tilsyn med en menighed og dennes præster er et andet eksempel.
Et tredje eksempel er loven om domstolsbehandling af gejstlige læresa-
ger fra 1992. Loven finder anvendelse på sager, der indbringes for præ-
steretten eller bisperetten med påstand om, at en præst, provst eller
biskop i forkyndelsen eller på anden lignende måde har tilsidesat den
danske folkekirkes bekendelsesgrundlag (læresager). Ifølge loven be-
handles læresager ved de almindelige domstole, der tiltrædes af teo-
logisk sagkyndige.
Lovgivningen om sognebåndsløsning, lovgivningen om valgmenigheder
samt lovgivningen om præsters ret til at undlade at vie fraskilte eller par
af samme køn kan samtidig ses som udtryk for statsmagtens værn om
friheden i folkekirken.
217
Lovgiver har imidlertid udvist betydelig tilbageholdenhed over for at
tage stilling til liturgiske spørgsmål, gudstjenesteordning m.v. Folke-
tinget har således aldrig lovgivet herom.
Siden 1849 har regeringen således i kraft af en sædvane ved vedkom-
mende minister stået for reguleringen af disse indre kirkelige anliggen-
der i det omfang, det har været nødvendigt at regulere dem.
Reguleringen sker gennem kongelige anordninger eller resolutioner, der
udstedes efter ministerens indstilling og på ministerens ansvar. Ministe-
ren kan uden at inddrage Folketinget udstede bindende retsregler om
disse indre kirkelige anliggender.
Denne sædvane har ikke grundlovskraft, hvilket indebærer, at den prin-
cipielt ikke afskærer Folketinget fra til enhver tid at beslutte at lovgive
på disse områder.
Som eksempler på den retlige regulering i medfør af den nævnte sædva-
ne kan nævnes, at der ved kongelig resolution er autoriseret gudstjene-
steordning, bibeloversættelse, salmebog og ritualer for dåb, nadver i
hjemmet, konfirmation, vielse og jordpåkastelse samt for bispevielse,
kirkeindvielse, præstevielse og provsteindsættelse.
Der er også ved kongelig anordning fastsat bestemmelser om dåb, kon-
firmation og indledende konfirmationsforberedelse (minikonfirman-
der).
Biskopperne har, som supplement til de ritualer m.v., der er fastsat ved
kongelig resolution eller kongelig anordning, udarbejdet vejledende
ordninger for nogle andre kirkelige handlinger. Der er bl.a. vejledende
ordninger for begravelse og bisættelse (idet ritualet for jordpåkastelse
dog er autoriseret), urnenedsættelse, kirkegårdsindvielse og kapelind-
vielse.
Det er kirkeministeren, som i medfør af en sædvane har kompetencen til
at foretage den retlige regulering af disse anliggender, uanset om de be-
tegnes som folkekirkens indre kirkelige anliggender.
Det er kun ministeren, som kan anmode om en kongelig resolution eller
kongelig anordning, og der er hverken ved lovgivning, der er vedtaget af
Folketinget, eller på anden måde fastsat regler om, hvilken fremgangs-
måde ministeren skal anvende i forbindelse med regulering af indre
anliggender.
Fra lovgivers side anses det for en forudsætning, at ministeren gør brug
af sin kompetence, idet en vis retlig regulering af de indre anliggender er
nødvendig for, at folkekirken kan fungere. Ministeren skal naturligvis
handle inden for grundlovens rammer, herunder grundlovens § 4, der
218
fastslår, at det er den evangelisk-lutherske kirke, som er den danske
folkekirke.
9.1.2 Praksis
Ministerens kompetence til at regulere folkekirkens indre anliggender
udøves i praksis ved, at ministeren forelægger indstillinger til Dronnin-
gens underskrift.
Indstillingen indeholder en kort sagsfremstilling underskrevet af mini-
steren med forslag til en ekspedition, som underskrives af Dronningen.
For kongelige anordningers vedkommende vil disse være forsynet med
ministerens kontrasignatur.
Der er ikke fastlagt regler om proceduren, som fører frem til en indstil-
ling, idet fremgangsmåden hviler på en tradition.
I praksis vil sager om folkekirkens indre anliggender, der afgøres ved
kongelig resolution eller kongelig anordning, have været drøftet med
biskopperne og - forinden disse drøftelser finder sted - oftest også have
været genstand for et udvalgsarbejde. Og ofte vil sager have været gen-
stand for omfattende høringer.
Der er ikke fastlagt regler om, at nogen kirkelig instans, f.eks. en særligt
udpeget biskop, biskopperne i fællesskab eller andre, formelt har krav
på at medvirke ved udformningen af regler på disse områder, eller selv
kan udstede, ændre eller dispensere fra egentlige retsregler. Realiteten
er dog, at ministeren orienterer sig bredt inden for folkekirken, og at
ministeren altid rådfører sig med biskopperne.
Der findes ingen regler om, at ministeren er forpligtet til helt eller delvis
at følge forslag fra udvalg, arbejdsgrupper og kommissioner.
De skiftende ministre siden 1849 har imidlertid generelt udvist stor
skønsomhed og været tilbageholdende med selvstændigt at regulere de
indre kirkelige anliggender. Ministerens kompetence til at udstede an-
ordninger på disse områder er derfor oftest blevet udøvet på grundlag
af indstillinger fra biskopper eller rådgivning i form af betænkninger fra
udvalg, arbejdsgrupper eller kommissioner med deltagelse af biskopper
og andre teologisk sagkyndige samt efter omstændighederne lægfolk og
eventuelt anden sagkundskab end den teologiske.
Enhver minister forvalter sin kompetence i lyset af den aktuelle kon-
tekst, herunder den konkrete sags karakter.
Ministerens nedsættelse af kommissioner, arbejdsgrupper og udvalg
sker på baggrund af en problemstilling, der ønskes belyst. Problemstil-
lingen beskrives i et kommissorium, og udpegning af medlemmerne til
et udvalg sker bl.a. under hensyntagen til de interesser, som må antages
219
at blive umiddelbart berørt af kommissoriets indhold, og de nødvendige
fagkyndige bidrag.
I relation til de udvalgsarbejder, som ministeren sætter i gang med hen-
blik på en nærmere undersøgelse af en sag, har ministeren lejlighed til
at bedømme og kommentere arbejdet, når det er afsluttet, og der skal
tages stilling til, hvad der videre skal ske, og ministeren er ikke bundet
af de forslag, som et udvalg fremlægger.
Som medlem af regeringen er ministeren underlagt de parlamentariske
regler og principper, hvilket bl.a. indebærer, at det stående folketings-
udvalg (Kirkeudvalget) og folketingsmedlemmerne kan stille spørgsmål
til ministeren. Indenfor ministerens ressort kan der stilles spørgsmål til
ministeren om såvel indre som ydre anliggender. Det juridiske grundlag
for Folketingets kontrol med regeringen er parlamentarismen, som er
fastlagt i grundlovens § 15. Bestemmelsen indebærer, at ministeren må
gå af, hvis Folketinget udtaler sin mistillid til ministeren. Og regeringen
må gå af eller udskrive valg, hvis Folketinget udtrykker sin mistillid til
statsministeren.
Den hidtidige procedure er nærmere beskrevet i notatet " Hidtidig pro-
cedure vedrørende regulering af folkekirkens indre anliggender", der
findes som bilag 5 i denne betænkning.
9.1.3 Sondringen mellem indre og ydre anliggender
Som anført ovenfor har der i gældende ret traditionelt set ikke været
sondret mellem folkekirkens indre og ydre anliggender.
August Roesen anfører således i ”Dansk Kirkeret”, 3. udgave, 1976, side
19, følgende om indre og ydre anliggender:
”Rent bortset fra, at det ville være overordentligt vanskeligt at finde
en pålidelig afgrænsning af ’indre’ og ’ydre’ anliggender, er der ikke
noget retligt grundlag for opstilling af sådan en sondring.”
Preben Espersen anfører i ”Kirkeret i grundtræk”, 1. udgave, 2000, side
41 f., bl.a. følgende:
”Der kan […] ikke af den kirkelige lovgivning umiddelbart udledes en
bestemmelse af begrebet ’indre anliggender’.
Der er da også både i den hidtidige juridiske og teologiske teori
overvejende enighed om, at en retlig sondring mellem kirkens ydre
og indre anliggender ikke kan udledes af den gældende retsordning.”
Det udelukker dog ikke, at der meningsfuldt kan tales om folkekirkens
indre anliggender.
Grundlovens § 67, der beskytter religionsfriheden, har følgende ordlyd:
220
"§ 67. Borgerne har ret til at forene sig i samfund for at dyrke Gud på
den måde, der stemmer med deres overbevisning, dog at intet læres
eller foretages, som strider mod sædeligheden eller den offentlige
orden."
Hans Gammeltoft-Hansen anfører i Årbog for Århus Stift, 2002, side 64
ff., om grundlovens § 67, at:
”[D]en særlige beskyttelse [efter bestemmelsen] først og fremmest
tager sigte på de egentligt kultiske handlinger og deres rammer (bøn,
gudstjeneste m.v.). Hertil kommer en række aktiviteter, som efter
omstændighederne kan udgøre de nødvendige praktiske forudsæt-
ninger for de kultiske og rituelle handlingers udøvelse, f.eks. opfø-
relse af kirker, templer, klostre m.v., uddannelse og udpegning af
præster og andre religiøse embedsindehavere, udformning af sal-
mebøger eller tilsvarende, etc. Derimod falder aktiviteter af almin-
delig karakter som f.eks. drift af skoler, hospitaler, sociale institu-
tioner, klubber for unge eller ældre, etc. uden for beskyttelsen efter §
67, uanset om de udføres på et religiøst grundlag eller med et reli-
giøst sigte.
Nu er det ikke noget stort skridt (faktisk ikke engang et lille skridt) at
betegne det værnede område i grundlovens § 67 som trossamfunde-
nes ’indre anliggender’. Eller, omvendt, at benævne Folkekirkens in-
dre anliggender som dens ’religiøse praksis’.
Og dermed er koblingen foretaget. Begrebet ’indre anliggender’ har
haft en lang og retligt set temmelig afklaret eksistens i forhold til de
trossamfund der er omfattet af grundlovens § 67. Intet synes mere
nærliggende end at anvende ganske det samme udgangspunkt når
spørgsmålet drejer sig om Folkekirkens indre anliggender.”
Der henvises tillige til samme forfatter i ”Folketingets festskrift i anled-
ning af grundlovens 150-års-jubilæum den 5. juni 1999”, side 450 f., og
”Politik og Jura, Festskrift til Ole Espersen”, 2004, side 124 f.
Som anført ovenfor er Folketinget og regeringen bundet af grundlovens
§ 4, 1. led, hvorefter den evangelisk-lutherske kirke er den danske fol-
kekirke, og folkekirkens forhold, herunder de indre anliggender, kan
således ikke reguleres på en måde, der er i strid med den evangelisk-
lutherske bekendelse.
Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 9 har
følgende ordlyd:
“Enhver har ret til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfri-
hed; denne ret omfatter frihed til at skifte religion eller tro samt
frihed til enten alene eller sammen med andre, offentligt eller privat
at udøve sin religion eller tro gennem gudstjeneste, undervisning,
andagt og overholdelse af religiøse skikke.
221
Stk. 2. Frihed til at udøve sin religion eller tro skal kun kunne under-
kastes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lov og er nød-
vendige i et demokratisk samfund af hensyn til den offentlige tryg-
hed, for at beskytte den offentlige orden, sundheden eller sædelig-
heden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.”
EMRK artikel 9, stk. 1, kan opdeles i en indre frihed (retten til at tænke
frit og tro) og en ydre frihed (”udøve”), dvs. afholdelse af gudstjeneste,
kostregler, beklædning, overholdelse af ritualer og bestemte forskrifter.
Mens den indre frihed er absolut, kan den ydre frihed begrænses efter
artikel 9, stk. 2, hvis betingelserne er opfyldt. Det indebærer, at en be-
grænsning af friheden til at udøve sin religion eller tro skal have hjem-
mel i lovgivningen og være ”nødvendig i et demokratisk samfund” (re-
levant, tilstrækkeligt og proportionalt) og forfølge et af de hensyn, der er
nævnt i artikel 9, f.eks. at beskytte ”andres rettigheder og friheder”. På
den baggrund har den hidtidige regulering af de såkaldte ”indre anlig-
gender”, som på dette punkt adskiller sig fra den ”indre frihed” i kon-
ventionens artikel 9’s forstand, været i overensstemmelse med EMRK
artikel 9.
Der kan i den forbindelse også henvises til Jens Elo Rytter, der i ”Indi-
videts grundlæggende rettigheder”, 2013, side 292, anfører følgende om
folkekirkens religionsfrihed:
”Nogle mener, at Folkekirkens religionsfrihed er det virkelige pro-
blem, navnlig fordi Folkekirken ikke nyder samme beskyttelse mod
indgreb i indre anliggender som andre trossamfund. Folketinget og
kirkeministeren kan – kun begrænset af Grl. § 4, som beskytter selve
Folkekirkens lære – træffe beslutning om f.eks. formerne for guds-
tjeneste, salmebog etc. Dette sker i praksis. Her kunne ligge et pro-
blem, eftersom artikel 9 principielt beskytter Folkekirken på linje
med andre trossamfund i Danmark. Det forekommer imidlertid
nærliggende, at EMD inden for ret vide rammer vil acceptere en
sådan regulering af statskirkens anliggender som en naturlig kon-
sekvens af selve statskirkeordningen.”
Ordet "statskirkeordningen” er en oversættelse af ”established church”,
hvilket i denne sammenhæng betyder en kirke med et særligt forhold til
staten; i dansk sammenhæng vil det sige folkekirken.
222
9.2 Biskopperne som kollegium
9.2.1 Gældende ret
Bispeembedets tilsynsforpligtelse, som den er fastlagt og udøves inden
for hver biskops stift, er udførligt beskrevet i et notat om bispeembedet
i den danske folkekirke. Der henvises til betænkningens bilag 4.
I forbindelse med udvalgets drøftelser om ændrede styreformer har ud-
valget overvejet, hvilken rolle biskopperne som kollegium har og frem-
over skal have.
Bispeembedet er i den lutherske kirke en funktion af præsteembedet
med henblik på, at kirken skal ledes og fastholdes på sin opgave. Biskop-
pen har til opgave at inspirere, opmuntre og vejlede stiftets præster og
menigheder. Bispeembedet medvirker til at sikre kirkens forkyndelse og
eksistens ved at føre tilsyn med, at evangeliet faktisk forkyndes og at der
sker en stadig liturgisk fornyelse.
Den kirkelige lovgivning forordner som hovedregel den enkelte biskops
forpligtelser og opgaver inden for stiftet.
Den enkelte biskop kan udarbejde konkrete vejledninger vedrørende
gudstjenester og kirkelige handlinger i stiftet.
Det må anses for væsentligt, at folkekirken opfatter sig selv som et åbent
kirkesamfund, som alle døbte i Danmark, der vil, kan være en del af, og
at folkekirken samtidig er rammen om den kristne bekendelse, som den
er nedarvet fra den tidlige kirke og indtil i dag, og som det er formuleret
i Bibelen og bekendelsesskrifterne.
Da den danske folkekirke er en enhed, på tværs af de ti stifter, har det
været naturligt, at biskopperne mødes til drøftelse af fælles anliggender
for hele kirken samtidig med, at biskopperne har et selvstændigt ansvar
for hver deres stift. Biskopperne varetager derfor ikke blot deres embe-
de individuelt, men af en række grunde også i fællesskab med andre bi-
skopper og som led i et fællesskab af biskopper.
Den fælles folkekirke bindes således sammen af et fælles præsteembede,
et fælles bekendelsesgrundlag og fælles gudstjenesteordning, ritualer,
bibeloversættelse og salmebog. Når biskopperne i visse sammenhænge
optræder som et kollegium, er der derfor ikke kun tale om en historisk
udvikling. Det skyldes også en teologisk nødvendighed for, at folkekir-
ken kan fungere som et fællesskab.
Som kollegium varetager biskopperne i fællesskab deres læremæssige
tilsynsopgave i spørgsmål, der vedrører hele kirken. Læremæssige
spørgsmål er spørgsmål, der angår folkekirkens bekendelsesgrundlag, jf.
grundlovens § 4, hvoraf fremgår, at den evangelisk-lutherske kirke er
223
den danske folkekirke. Den evangelisk-lutherske lære er, som anført
ovenfor, forudsat som de skrifter, der er opregnet i Danske Lovs 2. bog,
kapitel 1: Bibelen, de tre oldkirkelige trosbekendelser, den Augsburgske
Konfession og Luthers lille Katekismus.
Biskopperne er - typisk efter dialog med andre aktører i folkekirken -
initiativtagere og bidragydere til løbende videreudvikling af bibelover-
sættelse, folkekirkens liturgi samt salmebog. Dette foregår ofte i et ud-
valg eller en kommission nedsat af ministeren efter drøftelse med bi-
skopperne. Dermed sikres også et bredt fagligt, folkeligt og folkekirke-
ligt netværk bag forslagene.
Det er en mangeårig praksis, at forslag til nye gudstjenesteordninger,
ritualer, salmebøger og bibeloversættelser drøftes kollegialt biskopper-
ne imellem, og at biskopperne derefter foretager indstillinger eller an-
befalinger over for kirkeministeren med henblik på kongelig autorisa-
tion. Udgivelser af nye gudstjenesteordninger er forsynet med et forord,
underskrevet af biskopperne i fællesskab, ligesom biskopperne i fælles-
skab udsender vejledende ritualer og vejledninger om f.eks. dåb og be-
gravelse / ligbrænding.
Biskopperne er ligestillede. Som ”primus inter pares” forestår Køben-
havns biskop indvielsen af nye biskopper, ligesom Københavns biskop
og Københavns stiftskontor samler og udsender materialet til de regel-
mæssige bispemøder. Efter en særlig turnus deltager biskopperne i
bispevielser i Norden og i de kirker, som er tilsluttet Porvoo-fællesska-
bet, som repræsentanter for biskopperne.
Som et led i varetagelsen af den læremæssige tilsynsopgave, på et områ-
de, der vedrører hele folkekirken, har biskopperne som kollegium til
opgave at tage stilling til læremæssige spørgsmål i forhold til andre kir-
ker. I november 1998 vedtog Folkekirkens mellemkirkelige Råd et notat
om samarbejde mellem rådet og folkekirkens biskopper.
Notatet blev tiltrådt af biskopperne januar 1999. Det bestemmes her, at
i sager, der har læremæssigt indhold, og som rådet vedtager at behand-
le, beder rådet biskopperne om at tage stilling til det læremæssige, så-
ledes at biskoppernes stillingtagen indgår som den læremæssige del af
Folkekirkens mellemkirkelige Råds svar. Denne aftale forudsætter, at
folkekirkens læremæssige ansvar påhviler biskopperne i fællesskab,
som kollegium.
Som et led i varetagelsen af den fælles læremæssige tilsynsopgave har
biskopperne som kollegium også opgaver i gejstlige læresager. Som
resultat af et udvalgsarbejde udsendte Kirkeministeriet i 2009 et cirku-
lære om forberedelse af gejstlige læresager. Det bestemmes her, at hvis
en tilsynsførende biskop beslutter at rejse læresag mod en præst, bør
der nedsættes et rådgivende undersøgelsesudvalg. Udvalget består af
224
den tilsynsførende biskop, to andre tjenstgørende biskopper samt to
særligt teologisk kyndige præster, der ikke er omfattet af listen over
teologisk sagkyndige til de gejstlige retter. Den tilsynsførende biskop er
formand for udvalget.
Som et led i varetagelsen af den fælles læremæssige tilsynsopgave har
biskopperne i fællesskab opgaver omkring uddannelse og videreuddan-
nelse af præster. Biskopperne drøfter i fællesskab uddannelse og efter-
uddannelse af folkekirkens præster og indstiller repræsentanter for bi-
skopperne til bestyrelsen for Folkekirkens Uddannelses- og Videns-
center.
Uden for området ”indre anliggender” kan nævnes, at biskopperne i fæl-
lesskab tager stilling til tolkning af spørgsmål, der er henlagt til deres
kompetence, såsom udarbejdelse af en fælles liste over trossamfund, der
på forhånd kan forvente at få en anmodning imødekommet om at få stil-
let en kirke til rådighed i bestemte sammenhænge.
Ifølge den Augsburgske Bekendelse, artikel 28, må der sondres mellem
de læremæssige tilsynsopgaver, der er biskoppernes egentlige opgave -
og diverse administrative opgaver, som biskopperne varetager ”efter
menneskelig ret”, dvs. efter den til enhver tid gældende danske lovgiv-
ning og forvaltningssædvane. De sidstnævnte opgaver kan veksle, hvor-
imod biskoppen i sin tilsynsforpligtelse er bundet af folkekirkens beken-
delsesgrundlag samt præste- og bispeløfte.
Biskopperne mødes mindst tre gange årligt til drøftelser af og stillingta-
gen til fælles folkekirkelige spørgsmål både af læremæssig, liturgisk og
forvaltningsmæssig karakter. Mødeledelsen forestås af biskopperne i
henhold til en særlig turnus. Eftersom biskopperne på bispemøderne
træffer afgørelser af kirkepolitisk og forvaltningsmæssig karakter, føres
der referat, som er omfattet af lov om offentlighed i forvaltningen.
Med jævne mellemrum mødes biskopperne til samråd med kirkemini-
steren. Her drøftes aktuelle folkekirkelige spørgsmål. Ved disse møder
føres der referat, som er undergivet lov om offentlighed i forvaltningen.
Biskopperne udsender undertiden fælles erklæringer til pressen, både
af teologisk og kirkepolitisk karakter.
Endvidere er der i omverdenen, herunder i særlig grad fra medierne, en
forventning om, at en biskop i den danske folkekirke kan og vil udtale
sig om kirkelige og etiske spørgsmål. Og i den brede offentlighed er der
en forventning om, at også biskoppers synspunkter indgår i mediernes
behandling af forskellige emner. Det betyder, at den enkelte biskops ud-
talelser og dispositioner ofte vil afføde reaktioner også udenfor dennes
stift.
225
Der stilles både fra samfundet og fra kirken selv i stigende grad krav om
en ensartethed i behandling af sager, ligesom det forlanges af folkekir-
ken, at man samtænker ressourcer og økonomi i langt højere grad end
tidligere. Alt dette forudsætter kollegiale drøftelser og orienteringer
biskopperne imellem, ofte med henblik på at opnå enighed om priorite-
ring. Et eksempel herpå er den aftale imellem biskopperne og Kirkemi-
nisteriet om en model for normering af præstestillinger og fordeling af
stillinger stifterne imellem, som blev indgået i 2009.
Som nævnt fungerer bispemødet uden fast formand, hvorved understre-
ges, at biskopperne i denne fælles drøftelse af tilsynsopgaverne er lige-
værdige. Biskopperne indstiller som led heri også i fællesskab hvem af
biskopperne, der af ministeren bør udpeges som repræsentanter til en
lang række kirkeministerielle og folkekirkelige udvalg og organer, her-
under f.eks. bestyrelsen for Folkekirkens Uddannelses- og Videnscenter,
udvalg om folkekirkens opgaver i sogn, provsti og stift, provsteembedet,
styringsreformudvalget og Folkekirkens mellemkirkelige Råd. Endvide-
re er der på baggrund af biskoppernes indstilling til ministeren ved kon-
gelig resolution truffet beslutning om, hvem der varetager tilsynet med
danske præster i udlandet.
Det er en god folkekirkelig tradition, at der til stadighed føres en åben,
forpligtende samtale om en lang række spørgsmål af teologisk karakter.
I den forbindelse tilstræbes det at inddrage repræsentanter fra menig-
hederne i denne proces. Biskopperne har i sådanne spørgsmål underti-
den i fællesskab måttet finde løsning på uenigheder om teologiske
spørgsmål, f.eks. i spørgsmålet om udarbejdelse af ritual for vielse af par
af samme køn.
Det er biskoppernes ansvar at sørge for, at der finder en samtale sted,
der repræsenterer de forskellige dele af folk og kirke.
9.3 Udvalgets overvejelser
9.3.1 Overvejelser om indre anliggender
Begrebet ”indre anliggender” kan fastlægges, således at det dækker de
egentlige kultiske handlinger og deres rammer (bøn, gudstjeneste m.v.)
med tilhørende nødvendige praktiske forudsætninger for de kultiske og
rituelle handlingers udøvelse.
Begrebet ville dermed dække både det område, der i dag reguleres ved
kongelige resolutioner og kongelige anordninger samt en del af den gæl-
dende kirkelige lovgivning.
I sine overvejelser og udkast til lovbestemmelser har udvalget begræn-
set sig til de emner, som hidtil har været reguleret ved kongelig resolu-
226
tion og kongelig anordning. Begrebet omfatter således gudstjeneste-
ordning, bibeloversættelse, salmebog og ritualer for dåb, nadver i
hjemmet, konfirmation, vielse og jordpåkastelse samt for bispevielse,
kirkeindvielse, præstevielse, provsteindsættelse samt regler om dåb,
konfirmation og indledende konfirmationsforberedelse (minikonfir-
mander). I dette område indgår en række generelle spørgsmål om for-
ståelsen af folkekirkens lære.
9.3.2 Overvejelser om et bispekollegium
Hvis der gennemføres en lovgivning, som ændrer på kompetencen ved-
rørende folkekirkens indre anliggender, må der samtidig tages stilling
til, hvorledes biskoppernes fremtidige rolle skal være i forhold til kom-
petencer og beslutningsprocedurer.
Det må således gøres klart, hvorledes samspillet mellem biskopperne og
andre folkekirkelige instanser, herunder et eventuelt folkekirkeligt fæl-
lesudvalg, skal være, og det må også gøres klart, hvordan det fremtidige
samspil mellem ministeren og biskopperne skal være.
Bispekollegiet fungerer som nævnt i dag uden fast formand, hvorved det
understreges, at biskopperne i deres fælles drøftelse af tilsynsopgaverne
er ligeværdige.
Den enkelte biskop kan have sin egen opfattelse af en given sag. Et eks-
empel er ”Den vejledende ordning for en gudstjenestelig velsignelse for
par, der har indgået registreret partnerskab”, som seks af landets bi-
skopper (samt Grønlands biskop) udsendte i 2005.
De øvrige biskopper valgte at henholde sig til muligheden for en guds-
tjenestelig markering af indgåelse af et registreret partnerskab, - en mu-
lighed, som samtlige biskopper havde peget på i 1997.
Fra 2005 var det i seks stifter samt i Grønlands stift således en mulighed
for registrerede partnere at få en gudstjenestelig velsignelse af deres re-
gistrerede partnerskab.
At der derefter var to forskellige ordninger, henholdsvis gudstjenestelig
markering og gudstjenestelig velsignelse, har muligvis ikke haft den
store praktiske betydning. Eksemplet giver imidlertid anledning til at
pege på den principielle problemstilling, som vedrører et kollegialt or-
gans beslutningskompetence.
Ved en lovfæstelse af bispekollegiet må der således tages stilling til,
hvordan beslutninger træffes. Det skal således fastsættes i en forret-
ningsorden, hvordan bispekollegiet træffer beslutninger, om formand-
skab m.v.
227
Det skal fremgå, hvilke beslutninger der kan træffes ved simpelt flertal,
og hvilke der kræver kvalificeret flertal. Udvalget har i sin drøftelse af
dette også lagt vægt på, at det vil være afgørende, at det tydeligt frem-
går, hvordan såvel et flertal som mindretal i bispekollegiet har forholdt
sig til den enkelte sag.
I sager, som alene vedrører vejledende ordninger, der ikke skal undergi-
ves behandling hos minister eller Dronning, (jf. det ovenfor beskrevne
eksempel om en vejledende ordning for en gudstjenestelig velsignelse
for par, der har indgået registreret partnerskab), kan ordningen tænkes
videreført, som den fungerer i dag. Det vil sige, at de biskopper, som ik-
ke slutter op om en given sag, ikke kan blokere for de øvrige biskoppers
beslutning.
I spørgsmål, der reguleres ved kongelig resolution eller kongelig anord-
ning, har biskopperne i hidtidig praksis indstillet ændringer af ritualer
m.v. til ministeren på grundlag af enighed eller kvalificeret flertal. Mini-
steren har ikke formelt været forpligtet til at føre biskoppernes indstil-
ling ud i livet, men praksis viser, at grundigt gennemarbejdede ønsker
om f.eks. en ny salmebog er blevet gennemført.
Ministeren vil heller ikke i en eventuel fremtidig ordning med et lovfæ-
stet folkekirkeligt fællesudvalg og et lovfæstet bispekollegium, være for-
melt bundet af en indstilling fra biskopperne. Men det må antages, at en
minister, der også fremtidig forudsættes at udøve sit hverv med skøn-
somhed, som udgangspunkt vil være lydhør over for enstemmige ind-
stillinger eller indstillinger med kvalificeret flertal fra bispekollegiet i
samspil med et lovfæstet fællesudvalg.
To mindretal i udvalget finder, at der i tilfælde af lovgivning om biskop-
pernes indflydelse på indre anliggender bør indføres en formel binding
sådan, at ministeren alene kan fremme et forslag om ændret eller ny
regulering af indre anliggender, hvis et kvalificeret flertal af biskopper-
ne samt brede kredse i folkekirken anbefaler dette.
Endelig har udvalget overvejet om en lovfæstelse af bispekollegiet med
fordel kan ske ved en ændring af lov om udnævnelse af biskopper og om
stiftsbåndsløsning.
Da loven om udnævnelse af biskopper og stiftsbåndsløsning alene inde-
holder betingelser for udnævnelse af biskopper, procedurebestemmel-
ser for gennemførelse af bispevalg samt bestemmelser om stiftsbånds-
løsning, finder udvalget imidlertid, at nye bestemmelser, der primært
indeholder kompetencebestemmelser for bispekollegiet i forhold til
indre anliggender og et folkekirkeligt fællesudvalg m.v. ikke naturligt
hører hjemme der.
228
På den baggrund er udvalgets forslag til en lovfæstelse af, hvordan bi-
skopperne fungerer som kollegium, indarbejdet i udkast til lovforslag
om regulering af indre anliggender.
9.3.3 Overvejelser om et folkekirkeligt fællesudvalg
Udvalget har drøftet, om der bør nedsættes et permanent folkekirkeligt
fællesudvalg, der skal have del i kompetencen vedrørende indre anlig-
gender.
Der er i udvalget enighed om, at det er afgørende, at reguleringen af in-
dre anliggender sker i et samspil mellem læge og gejstlige. Der er imid-
lertid forskellig opfattelse af, hvordan dette bedst kan ske. Udvalgets
flertal finder således, at samspillet bedst tilgodeses ved nedsættelse af et
fællesudvalg, der indgår som led i proceduren - og dermed får del i kom-
petencen vedrørende indre anliggender. Udvalgets mindretal finder, at
samspillet bedst tilgodeses ved høring og inddragelse af biskopperne og
folkekirkelige organer m.v., eller alternativt ved supplerende indflydelse
fra et folkekirkeligt fællesudvalg indirekte via beslutninger om finan-
siering af udviklingsarbejde og evt. direkte gennem en selvstændig rolle
i processen.
De forskellige opfattelser afspejler sig i de anbefalinger fra henholdsvis
et flertal af udvalgets medlemmer og mindretal i udvalget, som findes i
afsnittene 9.4.1, 9.4.2. og 9.4.3.
9.4 Udvalgets anbefalinger
Udvalget begrænser sig som anført (jf. ovenfor afsnit 9.3.1) til at frem-
sætte anbefalinger vedrørende de indre anliggender, som hidtil har væ-
ret reguleret ved kongelig resolution og kongelig anordning, dvs. føl-
gende:
1) Indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution,
herunder autorisation af gudstjenesteordning, autorisation af
ritualer for kirkelige handlinger, autorisation af salmebog samt
autorisation af bibeloversættelse.
2) Andre indre anliggender, der reguleres ved kongelig anordning,
herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforberedelse
(dåbsoplæring) og konfirmation.
Det foreslås, at disse indre anliggender fortsat reguleres ved kongelig
anordning eller kongelig resolution efter indstilling fra kirkeministeren.
Der er i udvalget også enighed om, at det er afgørende, at reguleringen
af indre anliggender sker i et samspil mellem læge og gejstlige. Der er
229
imidlertid forskellig opfattelse af, hvordan dette bedst kan ske, jf. anbe-
falingerne i afsnit 9.4.1 – 9.4.3.
De tre statslige repræsentanter i udvalget (Henrik Nepper-Christensen,
Kristian Korfits Nielsen og Sune Thvilum-Kannegaard) indtager ikke
standpunkter i forhold til de fremlagte løsningsforslag.
Jesper Langballe, der afgik ved døden den 15. marts 2014, havde ved
møder i udvalget i januar og februar klart tilkendegivet, at han ønskede
den nuværende ordning videreført uændret, jf. afsnit 1.4.
9.4.1 Flertallets anbefaling
Et flertal, der omfatter 13 af udvalgets medlemmer (Jens Andersen, Paw
Kingo Andersen, Per Bucholdt Andreasen, Ulla Morre Bistrup, Helle
Christiansen, Hans Gammeltoft-Hansen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt E.
Larsen, Karsten Nissen, Inge Lise Pedersen, Peter Skov-Jakobsen, Karen
Sundbøll og Preben Juul Sørensen), anbefaler, at bispekollegiet lovfæ-
stes, og at der oprettes et folkekirkeligt fællesudvalg, som tillægges
kompetence vedrørende folkekirkens fælles økonomi og endvidere ind-
går som led i proceduren - og dermed får del i kompetencen - vedrøren-
de indre anliggender.
Om udvalgets overvejelser og anbefalinger om Folkekirkens Fællesud-
valg og sammensætningen af det henvises til kapitel 7.4.2. og 7.5.2.1.
Den foreslåede procedure omkring ny eller ændret regulering af folke-
kirkens indre anliggender tilsigter inddragelse af kirkeminister, folke-
kirkelige organer, relevant sagkundskab og bred høring.
Proceduren indebærer,
• at samspillet mellem læge og gejstlige sikres gennem et krav om
enighed mellem Bispekollegiet og fællesudvalget ved afgivelse af
indstillinger m.v. til ministeren,
• at der vedrørende alle spørgsmål af indgribende eller omfatten-
de karakter nedsættes udvalg, som skal udrede og komme med
anbefalinger. Udvalgets sammensætning skal tilgodese en række
nærmere bestemte hensyn, og
• at der som led i proceduren normalt foretages brede høringer,
der blandt andet indbefatter alle valgte folkekirkelige organer.
Kirkeministeren vil efter forslaget fortsat have den endelige beslut-
ningskompetence i forhold til regulering af disse anliggender, men for-
slaget indebærer en formalisering af beslutningsproceduren kombineret
med, at såvel den læge som den gejstlige indflydelse øges ved, at Bispe-
kollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg deltager i beslutningsprocessen.
230
Ministeren vil ikke være forpligtet til at følge en indstilling fra Bispekol-
legiet og Folkekirkens Fællesudvalg, jf. dog nedenfor om nedsættelse af
udvalg og om høringer.
Kirkeministeren træffer efter forhandling med Bispekollegiet og Folke-
kirkens Fællesudvalg beslutning om ny eller ændret regulering af folke-
kirkens indre anliggender. Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg
kan kun, hvis der er enighed mellem disse to organer, indstille, at forslag
til ny eller ændret regulering gennemføres.
Kirkeministeren træffer efter forhandling med Bispekollegiet og Folke-
kirkens Fællesudvalg beslutning om, hvorvidt der skal nedsættes et ud-
valg, som skal udrede og komme med anbefalinger om indre anliggen-
der. Det forudsættes, at der vedrørende alle spørgsmål af indgribende
eller omfattende karakter nedsættes sådanne udvalg, hvis sammensæt-
ning tilgodeser hensynet til deltagelse af både gejstlig og læg repræsen-
tation, inddragelse af relevant sagkundskab samt hensynet til folkekir-
kens rummelighed.
Kirkeministeren træffer efter forhandling med Bispekollegiet og Folke-
kirkens Fællesudvalg beslutning om, hvorvidt et forslag om ændret eller
ny regulering af indre anliggender skal sendes til høring hos brede fol-
kelige og folkekirkelige kredse, herunder de valgte folkekirkelige orga-
ner. Det forudsættes, at sådanne brede høringer vil være det normale,
inden forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggender frem-
mes til autorisation.
Den formaliserede beslutningsprocedure betyder således, at samspillet
mellem læge og gejstlige sikres ved, at Bispekollegiet og Folkekirkens
Fællesudvalg i enighed kan afgive indstilling til ministeren, om:
• at der sker ændringer eller gennemføres ny regulering af
folkekirkens indre anliggender,
• at der nedsættes udvalg, som skal udrede og komme med
anbefalinger om indre anliggender, og om
• at forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggender
skal sendes til høring hos brede folkelige og folkekirkelige
kredse, herunder hos de valgte folkekirkelige organer.
Det bemærkes i den sammenhæng, at beslutninger i Bispekollegiet
træffes ved kvalificeret flertal på 2/3, mens beslutninger i fællesudval-
get træffes ved simpelt flertal.
Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan endvidere i fællesskab
eller hver for sig nedsætte stående udvalg og arbejdsgrupper med hen-
blik på udvikling af områder, der hører til folkekirkens indre anliggen-
der. Dette svarer til den mulighed, biskopperne allerede i dag har for at
nedsætte udvalg vedr. indre anliggender. Også arbejdsgrupper til forbe-
231
redelse af Bispekollegiets og fællesudvalgets arbejde med bestemte
spørgsmål kan nedsættes.
Forslaget er nærmere beskrevet i "Flertallets udkast til Forslag til lov
om indre anliggender", der kan ses i kapitel 10, afsnit 10.4.
Lovforslaget indebærer ingen konsekvenser i forhold til eksisterende
folkekirkelige organer i sogne, provstier og stifter ud over, at medlem-
merne af disse organer skal deltage i valget af medlemmer af Folkekir-
kens Fællesudvalg.
Supplerende udtalelse fra medlemmer af flertallet
To medlemmer af flertallet (Per Bucholdt Andreasen og Ulla Morre
Bidstrup) udtaler i tilknytning til dette forslag:
"Hvad angår de indre anliggender, har Præsteforeningens repræ-
sentanter i udgangspunktet ikke ønsket at etablere et valgt organ,
men at fremme procedurer med inddragelse af brede kredse i hø-
ringsforløb og nedsættelse af ad-hoc-udvalg, hvor relevant sagkund-
skab er indkaldt. Præsteforeningen finder det hensigtsmæssigt, at
biskopperne forpligtes som kollegium i forhold til indre anliggender,
så at også disse kan indgå i procedurerne, som ønskes sikret ved
retsregler.
Denne hensigt mener vi, at vi bedst har kunnet nå ved at tilslutte os
flertallets forslag og indgå i udformningen af dette forslags beskri-
velse af et samspil mellem Folkekirkens Fællesudvalg, Bispekollegiet
og ministeren med sikring af brede høringsforløb og nedsættelse af
ad-hoc-udvalg ved ændringer i indre anliggender."
9.4.2 Et mindretals anbefaling
Et mindretal, der består af to af udvalgets medlemmer (Charlotte Dyre-
mose og Britta Schall Holberg) anbefaler, at der lovfæstes retningslinjer
for, hvordan ministeren skal inddrage folkekirken i hele sin bredde i
eventuelle ændringer i kirkens indre anliggender, samt at det ved lov-
givning sikres, at ministeren ikke kan foretage regulering i kirkens indre
anliggender uden opbakning fra 8/10 af biskopperne.
Mindretallet finder, at den nuværende ordning, hvor ingen kan udtale
sig på folkekirkens vegne, og hvor skiftende kirkeministre med få und-
tagelser har udvist stor skønsomhed i forhold til reguleringen af folke-
kirkens indre anliggender, fungerer rigtig godt.
Mindretallet ser det som en stor styrke for folkekirkens rummelighed, at
ændringer i kirkens indre anliggender sker i tæt dialog mellem mange
aktører indenfor folkekirken med kirkeministeren og derigennem Fol-
232
ketinget som samtalepartner. Dette ”velordnede anarki” giver plads til
stor forskellighed indenfor den evangelisk lutherske kirke og bidrager
til, at folkekirken ikke lukker sig om sig selv.
Mindretallet ønsker på den baggrund på linje med den overvejende del
af høringssvarene ikke at oprette et kirkeråd. Mindretallet frygter, at op-
rettelsen af et kirkeråd vil føre til centralisering og politisering i folke-
kirken. Mindretallet ønsker at fastholde den folkekirkelige tradition for
en høj grad af magtspredning, hvor mange har mulighed for at udtale
sig, men hvor ingen kan gøre det på kirkens vegne. Alle folkekirkens
medlemmer skal fortsat kunne føle sig hjemme i det folkekirkelige fæl-
lesskab. Den nuværende kirkeordning uden et kirkeråd sikrer, at man
lokalt i sognemenighederne via menighedsrådet selv kan bestemme,
hvordan det kirkelige liv skal udformes, således at forskellige kirkesyn
kan rummes og udfoldes indenfor folkekirken.
Konkret i forhold til valgmenighederne finder mindretallet det væsent-
ligt, at de har indflydelse på samme niveau som resten af folkekirken.
Valgmenighederne deler ikke økonomi med folkekirken og er af den
grund ikke valgbare til Folkekirkens Fællesudvalg. Dermed kan valgme-
nighederne ikke få plads i det organ, der har bestemmende indflydelse
også på valgmenighedernes indre anliggender. Udvalg nedsat af ministe-
ren kombineret med brede høringer kan derimod varetage de nødvendi-
ge hensyn også til valgmenighederne på ligeværdige vilkår.
Mindretallet ønsker i den forbindelse at skabe større klarhed over, hvad
der i almindelighed har været og er at betragte som god praksis, når det
drejer sig om folkekirkens indre anliggender.
Mindretallet finder det relevant at lovfæste retningslinjerne for, hvor-
dan ministeren skal inddrage folkekirken i hele sin bredde i eventuelle
ændringer i kirkens indre anliggender. Først og fremmest ligger det
mindretallet på sinde, at biskopperne spiller en central rolle i regulerin-
gen af folkekirkens indre anliggender, hvilket understreges ved fastlæg-
gelsen af biskoppernes ansvar og forpligtelser i processen. Derfor øn-
sker mindretallet bl.a. via lovgivning at sikre, at ministeren ikke kan fo-
retage regulering i kirkens indre anliggender uden opbakning fra 8/10
af biskopperne.
Dertil finder mindretallet, at loven skal indeholde retningslinjer for,
hvordan der via nedsættelse af udvalg, der kan rådgive ministeren, kan
sammensættes en persongruppe, der på relevant vis dækker alle de
aspekter, der bør inddrages, når der foretages noget så væsentligt som
ændringer i kirkens indre anliggender. Ligesom ændringer på dette
område bør sendes i høring i brede folkelige og folkekirkelige kredse.
233
Mindretallets forslag er nærmere beskrevet i lovforslag "Et mindretals
udkast til Forslag til lov om indre anliggender", der kan ses i kapitel 10,
afsnit 10.5.
Forslaget indebærer, at kirkeministeren efter forhandling med biskop-
perne træffer beslutning om ændret eller ny regulering af folkekirkens
indre anliggender. Ministeren vil ikke være forpligtet til at følge en ind-
stilling fra biskopperne, men kan dog ikke fremme en sag, som ikke an-
befales af 8 ud af 10 biskopper.
Biskopperne kan stille forslag om ændret eller ny regulering af folkekir-
kens indre anliggender. Ministeren er ikke forpligtet til at fremme disse
forslag.
Inden kirkeministeren træffer beslutning om ændret eller ny regulering
af indre anliggender, skal der gennemføres et udvalgsarbejde herom.
Det forudsættes, at udvalgsarbejdet først igangsættes efter en forhand-
ling med biskopperne. Udvalgsarbejdet skal sikre, at både den teologi-
ske faglighed og sagkundskab samt bredden i folkekirken inddrages i
det forberedende arbejde.
Samtidig foreslås, at biskopperne fortsat skal have en mulighed for på
egen hånd at nedsætte udvalg med henblik på at udrede eller overveje
områder, der hører til folkekirkens indre anliggender.
Endelig indføres der en forpligtelse for ministeren til at sende forslag til
høring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse, herunder de centra-
le folkekirkelige organer. Høring iværksættes efter forhandling med bi-
skopperne og skal foregå mellem udvalgsarbejdet og ministerens be-
slutning om ændret eller ny regulering. Høringen kan dog undlades, hvis
der alene er tale om mindre tekniske ændringer.
9.4.3 Et andet mindretals anbefaling
Et andet mindretal (Lisbet Christoffersen) anbefaler, at biskoppernes
daglige ansvar på området fastslås i lov eller lovgivningsbemærkninger,
samt at et folkekirkeligt fællesudvalg ikke tillægges anden egentlig kom-
petence på dette område end den indirekte, der ligger i bevillingskom-
petencen. Mindretallet finder i stedet, at fællesudvalget bør tillægges en
selvstændig rolle i processen med regulering af indre anliggender, jf.
nedenfor.
Mindretallet anbefaler endvidere, at lovgivningen sker med udgangs-
punkt i en erkendelse af, at gældende ret på området er under udvikling,
og at en lovgivning, der giver mulighed for, at staten handler imod et
klart flertal af biskopperne og brede kredse i folkekirken, ikke længere
er holdbar.
234
På den baggrund anbefaler dette mindretal, at lovgivning tager udgangs-
punkt i en kombination af de foreliggende lovudkast fra flertallet og det
andet mindretal vedr. indre anliggender. Disse lovudkast skal dog sup-
pleres med de ændringer, der foreslås af dette mindretal.
Mindretallet finder, at en ansvarlig udvikling af folkekirken indebærer,
at kompetencekonflikter vedrørende fastlæggelse af indholdet i folke-
kirkens ritualer, gudstjenesteordning, salmebog mv, dvs. den indholds-
mæssige kompetence i forhold til de kongelige anordninger m.v., bliver
gjort til genstand for lovgivning.
Mindretallet er enig i den afgrænsning, der i denne betænkning er lagt
til grund for forslag om fremtidig regulering. Til afgrænsningen er det et
centralt argument, at prioriteringer af fælles anliggender, herunder
iværksættelse af eventuelle fælles projekter som f.eks. dåbsoplæring,
påskeprojekter m.v. er almindelige, ’politiske’ prioriteringsopgaver in-
den for folkekirken. De bør derfor besluttes efter helt almindelige be-
slutningsprocedurer og bør ikke underlægges en særskilt kompetence-
afgræsning. Derimod finder mindretallet, at der er behov for, at de indre
anliggender underlægges en særskilt kompetenceafgrænsning. Mindre-
tallet er for så vidt enig i den brug, der i denne betænkning er gjort af
begrebet om det almindelige præstedømme. Men den folkekirkelige
tradition bygger på et skel mellem et (snævert fastlagt) kompetenceom-
råde for præste- og bispeembedet og et (meget vidt fastlagt) kompeten-
ceområde for organer, der er sammensat med gejstlig repræsentation,
men med klart flertal af lægfolk. Denne sondring bør fortsat fremgå af
den folkekirkelige struktur, også på nationalt niveau.
Dertil kommer, at begrebet indre anliggender i europæisk religionsret
har en bredere afgrænsning, der via bl.a. de nyeste domme på området
fører til, at medarbejderne i kirker og religiøse organisationer kan un-
dergives andre vilkår end dem, der gælder på det almindelige arbejds-
marked. I modsætning hertil har det hidtil i nordisk kirkeret været en
selvfølge, at medarbejdere i folkekirkerne (bortset fra gejstlige lære-
sager) er undergivet almindelige ansættelsesretlige normer. Det er et
emne, der alene har været nævnt i udvalget, og mindretallet ønsker med
sin støtte til afgrænsningen at understrege, at der ikke for så vidt angår
folkekirken med forslagene om regulering af indre anliggender er åbnet
for en problematisering af denne selvfølgelighed.
Mindretallet er enig i, at den hidtidige praksis med hensyn til regulering
af indre anliggender ved kongelig anordning med minister-kontrasigna-
tur må anses for at være indenfor rammerne af særskilt den Europæiske
Menneskerettigheds Konventions krav til regulering af trossamfunds
indre anliggender. Det centrale retlige argument for lovligheden af den-
ne praksis er formentlig, at regulering af området de sidste mange år (og
235
ikke mindst siden menneskerettighedskonventionen blev inkorporeret i
dansk ret, selvom der sikkert er tale om et tilfældigt sammenfald) ikke
er gennemført, uden at der har været opbakning fra flertallet af folkekir-
kens biskopper og brede kredse i folkekirken i øvrigt. På den baggrund
er der helt enkelt ikke tale om en begrænsning af indre anliggender,
men en regulering i folkekirkens tjeneste. Det er mindretallets klare an-
befaling, at der ved lov må fastlægges klare procedureregler, der inde-
bærer, at det fortsat vil stå klart, hvornår en regulering af indre anlig-
gender sker i folkekirkens tjeneste, og hvornår der måtte være tale om,
at en regulering udgør en begrænsning af folkekirkens religionsfrihed,
der i så tilfælde selvsagt kan og må begrundes med de relevante hensyn
(nødvendighed, proportionalitet, hensyn til andres friheder eller rettig-
heder mv). Dette indebærer tillige, at mindretallets tilslutning til fortsat
anvendelse af kongelige anordninger til regulering af området for indre
anliggender alene drejer sig om regulering, der sker i folkekirkens tje-
neste. Ønsker statsmagten at begrænse folkekirkens religionsfrihed på
dette område - af de anførte grunde - anbefales det, at man anvender
grundlovens almindelige lovgivningsproces for at sikre sig den nødven-
dige demokratiske legitimitet bag en sådan eventuel begrænsning.
Det er mindretallets klare opfattelse, at en moderne, europæisk stat må
erkende sine politiske og retlige grænser netop ved regulering af emner
som dem, der er omfattet af udvalgets forslag vedrørende regulering af
indre anliggender (igen sådan, at hvis staten skal begrænse religionsfri-
heden på disse områder, skal det ske under overholdelsen af de nævnte
hensyn). Det indebærer, at det af både lovgivning og bemærkninger ved-
rørende fremtidig proces for regulering af indre anliggender bør fremgå,
at ministeren alene kan indstille en retlig regulering af et sådant område
til kongelig autorisation/resolution, hvis det er anbefalet af et kvalifice-
ret flertal af biskopperne og brede kredse af folkekirken i øvrigt, således
at ministerens kompetence på området begrænses negativt - medmin-
dre, igen, der er tale om, at lovgivningsmagten ønsker at begrænse fol-
kekirkens religionsfrihed af de nævnte grunde.
I den forbindelse anbefaler mindretallet tillige, at det i lovgivningen fast-
slås - hvad der allerede er gældende praksis - at det er biskoppernes for-
pligtelse at følge, understøtte og bidrage til videreudvikling af de områ-
der, der er omfattet af begrebet indre anliggender. Det bør i den forbin-
delse også være biskopperne - evt. i fællesskab - og ikke et fremtidigt
folkekirkeligt fællesudvalg, der nedsætter eventuelle stående udvalg mv
for at understøtte udviklingen af området, samtidig med, at det bør være
biskoppernes opgave ikke at begrænse udvikling af området, der måtte
finde sted i andet regi. Biskopperne bør i udviklingsarbejdet være for-
pligtet til at sikre, at hele den folkekirkelige, faglige og folkelige bredde
og dybde, inkl. de folkekirkelige valgmenigheder, involveres i sådant
236
udviklingsarbejde. I den forbindelse bør også det faktisk eksisterende
bispekollegium lovfæstes med en klar kompetenceafgrænsning, allerede
fordi frit svævende ukontrolleret magt er demokratisk problematisk.
Det er på den anden side ikke en hensigtsmæssig konstruktion at over-
lade det samlede ansvar til biskopperne alene. På den baggrund anbefa-
ler mindretallet, at man på nationalt niveau - med afsæt i ordlyden i me-
nighedsrådslovens § 38 - tildeler initiativret og -pligt vedr. indre anlig-
gender (inklusive udvalgsarbejde på området) til biskopperne, men så-
dan, at eventuelle konklusioner og forslag til regulering på området fo-
relægges det anbefalede folkekirkelige fællesudvalg til evt. samtykke
forud for en indstilling til ministeren om at udarbejde den nødvendige
regulering.
237
10 Udkast til lovforslag
10.1 Flertallets udkast til lovforslag om økonomi
Forslag fra et flertal (Jens Andersen, Paw Kingo Andersen, Per Bucholdt
Andreasen, Ulla Morre Bidstrup, Helle Christiansen, Hans Gammeltoft-
Hansen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt E. Larsen, Karsten Nissen, Inge
Lise Pedersen, Peter Skov-Jakobsen, Karen Sundbøll og Preben Juul
Sørensen) til
UDKAST TIL
Forslag
til
Lov om ændring af lov om folkekirkens økonomi
(Folkekirkens Fællesudvalg)
§ 1
I lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendtgørelse nr. 753 af 25.
juni 2013, som ændret ved § 3 i lov nr. 269 af 25. marts 2014, foretages
følgende ændringer:
1. Efter kapitel 1 b indsættes:
”Kapitel 1 c
Folkekirkens Fællesudvalg
§ 9 b. Folkekirkens Fællesudvalg består af:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i et stift har læge
medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd samt
repræsentanter for valgmenigheder, der har hjemsted i stiftet.
2) 4 læge medlemmer valgt ved forholdstalsvalg på landsplan.
Valgbare er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret har læge
medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd i folkekirken
samt repræsentanter for valgmenigheder.
3) 3 præster, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper. Præster ansat i valgmenigheder har
valgret men er ikke valgbare.
4) 2 provster, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
5) 2 biskopper, der vælges af biskopperne.
6) 2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren efter forhandling
med undervisningsministeren og kulturministeren.
238
7) 3 læge medlemmer, der udpeges af de frie folkekirkelige
organisationer og repræsenterer diakoni, mission og det folkekirkelige
børne- og ungdomsarbejde.
8) 2 observatører, der udpeges af folkekirkens
personaleorganisationer, således at kirkemusikernes
personaleorganisationer udpeger 1 observatør, og de øvrige
personaleorganisationer udpeger 1 observatør.
Stk. 2. Ordinært valg til Folkekirkens Fællesudvalg skal foretages inden
udgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg til
menighedsråd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november, og
funktionsperioden er 4 år.
Stk. 3. Folkekirkens Fællesudvalg sekretariatsbetjenes af
Kirkeministeriet.
§ 9 c. Folkekirkens Fællesudvalg vælger af sin midte en formand og en
næstformand. Valget sker ved hemmelig afstemning på Folkekirkens
Fællesudvalgs konstituerende møde, som Kirkeministeriet indkalder til.
Valget har virkning for fællesudvalgets funktionsperiode. Medlemmerne
af Folkekirkens Fællesudvalg har pligt til at modtage valg som formand
og næstformand.
Stk. 2. På det første møde efter nyvalg afgiver de læge medlemmer
valgt i henhold til § 9 b, stk. 1, nr. 1 og 2, som ikke tidligere har afgivet en
erklæring som foreskrevet i § 7 i lov om menighedsråd, en sådan
erklæring.
Stk. 3. Folkekirkens Fællesudvalg kan beslutte at tillægge formanden
honorar. Kirkeministeriet kan fastsætte nærmere regler om
formandshonoraret m.v.
§ 9 d. Folkekirkens Fællesudvalgs møder er offentlige. Fællesudvalget
kan bestemme, at en sag skal behandles for lukkede døre, når dette
findes nødvendigt eller ønskeligt på grund af sagens beskaffenhed.
Spørgsmålet om, hvorvidt en sag giver grundlag for dørlukning,
forhandles for lukkede døre, hvis det bestemmes af fællesudvalget eller
formanden.
Stk. 2. Folkekirkens Fællesudvalg kan tillade andre personer, herunder
personer i fællesudvalgets sekretariat, at overvære en sags behandling
for lukkede døre, når det er ønskeligt af hensyn til sagens oplysning eller
sagens behandling i øvrigt.
239
§ 9 e. Folkekirkens Fællesudvalg beslutninger træffes i møder.
Fællesudvalget er beslutningsdygtigt, når mindst halvdelen af
medlemmerne er til stede.
Stk. 2. Afstemninger sker således, at det klart fremgår, hvorledes det
enkelte medlem stemmer, jf. dog § 9 c. stk. 1.
Stk. 3. Beslutninger træffes ved stemmeflertal blandt Folkekirkens
Fællesudvalgs medlemmer.
Stk. 4. Folkekirkens Fællesudvalg vedtager selv sin forretningsorden,
der skal godkendes af kirkeministeren.
§ 9 f. Valg til Folkekirkens Fællesudvalg sker ved urafstemning.
Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg til Folkekirkens
Fællesudvalg og om fællesudvalgets virksomhed.”
2. I § 11, stk. 1, nr. 5 og 6, og § 11, stk. 3, udgår ”efter kirkeministerens
bestemmelse”.
3. I § 11, stk. 4, ændres ”kirkeministeren beslutte at indregne” til:
”indregnes”.
4. I § 12, 1. pkt., udgår ”, for så vidt denne virksomhed ikke dækkes af
bevillinger på finansloven”. 21
5. I § 13, stk. 1, 1. pkt., udgår ”efter kirkeministerens bestemmelse”.
6. I § 13, stk. 1, 3. pkt., affattes således:
”Kirkeministeren fastsætter retningslinjer for Folkekirkens
Fællesudvalgs beslutning om, hvordan beløbet fordeles blandt
kommunerne.”
7. I § 13, stk. 2, 1. pkt., ændres ”efter kirkeministerens bestemmelse” til:
”af fællesfonden”.
21 Ændringen er alene relevant, såfremt der sker en omlægning af statens
tilskud til et bloktilskud, jf. anbefalingen fra 11 af de 13 medlemmer af
flertallet i udvalget.
240
8. I § 14, stk. 1, 2. pkt., ændres ”kirkeministeren” til: ”Folkekirkens
Fællesudvalg”.
9. § 15, stk. 1, 2. pkt., affattes således:
”Forslagene indsendes til Folkekirkens Fællesudvalg inden en af
kirkeministeren fastsat frist.”
10. § 15, stk. 2,1. pkt., affattes således:
”… Fællesfondens budget fastsættes af Folkekirkens Fællesudvalg efter
de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.”
11. I § 15, stk. 3, ændres ”kirkeministeren” til: ”Folkekirkens
Fællesudvalg efter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer”.
12. Efter § 15 indsættes:
”§ 15 a. Inden kirkeministeren fastsætter de i § 13 og § 15, stk. 2 og 3,
omtalte retningslinjer, skal ministeren foretage en høring af
Folkekirkens Fællesudvalg.”
13. I § 17, stk. 1, ændres ”Kirkeministeren” til: ”Folkekirkens
Fællesudvalg”.
14. I § 17, stk. 3, ændres ”kirkeministeren” til: ”Folkekirkens
Fællesudvalg” (2 steder).
15. I § 17 indsættes som stk. 5:
”Stk. 5. Folkekirkens Fællesudvalg skal aflægge en årlig beretning om
fællesfondens budget og regnskab.”
16. Kapitel 4 affattes således:
241
”Kapitel 4
Bloktilskud
§ 20. Af folkekirkens udgifter afholder statskassen:
1) Pensioner og efterindtægt i henhold til lov om tjenestemandspension
vedrørende provster og præster.
Stk. 2. Staten yder et bloktilskud til folkekirken til delvis dækning af
folkekirkens udgifter. Bloktilskuddet ydes til fællesfonden.” 22
§ 2
Stk. 1. Loven træder i kraft den xx. Xxxx 20xx.
§ 3
Kirkeministeren foretager i folketingsåret 2022-23 en evaluering af
ordningen for Folkekirkens Fællesudvalg.
§ 4
Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
1. Indledning
Formålet med lovforslaget er at skabe klare regler for beslutningsgrund-
laget for den fælles økonomi i folkekirken, at øge legitimiteten bag ud-
skrivning og anvendelse af landskirkeskatten samt at øge den folkekir-
kelige indflydelse på prioriteringen af den fælles økonomi.
Ved lovforslaget foreslås det således, at et nyt folkekirkeligt landsdæk-
kende organ – Folkekirkens Fællesudvalg - får kompetence til at fast-
lægge budget for fællesfonden samt landskirkeskattens størrelse efter
de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer. Det foreslås også, at Fol-
kekirkens Fællesudvalg aflægger regnskab for fællesfonden. Ministerens
rolle ændres således, at ministeren fremover fastsætter rammen for
22 Ændringen er alene relevant, såfremt der sker en omlægning af statens
tilskud til et bloktilskud, jf. anbefalingen fra 11 af de 13 medlemmer af
flertallet i udvalget.
242
forvaltningen af fællesfonden, mens den løbende prioritering flyttes til
fællesudvalget.
Ved lovforslaget foreslås det endvidere, at statens tilskud til folkekirken
omlægges til et bloktilskud, hvilket giver Folkekirkens Fællesudvalg
mulighed for selv at prioritere anvendelsen af tilskuddet inden for de af
ministeren fastsatte retningslinjer. 23
Folkekirkens Fællesudvalg kan alene drøfte og behandle de områder,
hvor fællesudvalget ifølge lov er tillagt kompetence, b.la. kan fællesud-
valget ikke udtale sig om anliggender, der ifølge lovgivningen varetages
af menighedsråd, provstiudvalg eller stiftsråd.
2. Baggrunden for lovforslaget
På baggrund af regeringsgrundlaget ”Et Danmark, der står sammen” fra
oktober 2011 blev Udvalget om en mere sammenhængende og moderne
styringsstruktur for folkekirken nedsat i september 2012. Udvalget fik
til opgave at komme med forslag til en mere sammenhængende og mo-
derne styringsstruktur for folkekirken med en klar ansvarsfordeling for
økonomiske og indholdsmæssige forhold.
Udvalgets foreløbige overvejelser blev den 2. maj 2013 offentliggjort i et
debatoplæg, som blev sendt i høring i perioden 2. maj til 31. oktober
2013.
Udvalgets endelige betænkning, som danner baggrund for lovforslaget,
blev offentliggjort i april 2014.
I betænkningen anbefaler et flertal i udvalget bl.a., at et nyt folkekirke-
ligt landsdækkende organ - Folkekirkens Fællesudvalg - får kompetence
til at fastlægge budget for fællesfonden samt landskirkeskattens størrel-
se efter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer. Det foreslås også,
at Folkekirkens Fællesudvalg aflægger regnskab for fællesfonden.
Udvalgets flertal foreslår også, at Folkekirkens Fællesudvalg får del i
kompetencen vedrørende indre anliggender. Denne del af kompetencen
er beskrevet i det samtidig hermed fremsatte forslag til Lov om folkekir-
kens indre anliggender.
I betænkningen anbefaler et andet flertal endvidere, at statens tilskud til
folkekirken omlægges til et bloktilskud.
Lovforslaget fremsættes på grundlag af disse anbefalinger.
23 Afsnittet er alene relevant, hvis der foreslås en omlægning af statens tilskud
til et bloktilskud, jf. anbefalingen fra 11 af de 13 medlemmer af flertallet i
udvalget.
243
3. Lovforslagets indhold
3.1. Gældende ret
3.1.1. Fællesfonden
Fællesfonden er folkekirkens fælleskasse. Lovgrundlaget for fællesfon-
den er kapitel 2 i lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendtgørelse nr.
753 af 25. juni 2013, som ændret ved § 3 i lov nr. 269 af 25. marts 2014.
§ 10 i lov om folkekirkens økonomi definerer fællesfonden som "folke-
kirkens fælleskasse". Det fremgår af § 10, at fællesfonden bestyres af
biskopperne og af et administrativt fællesskab efter bestemmelser fast-
sat af kirkeministeren og under ansvar over for kirkeministeren. Ordet
"bestyres" er her anvendt i betydningen "administreres" eller "forval-
tes".
Fællesfonden dækker en række folkekirkelige udgifter, der betragtes
som fælles, selv om en meget stor del af dem (f.eks. folkekirkens andel af
løn til præster og provster samt udligningstilskud, jf. § 11, stk. 1, nr. 1,
og § 13, stk. 1, i lov om folkekirkens økonomi) vedrører det lokale ni-
veau i folkekirken. Fællesfondens udgifter er i 2014 budgetteret til
1.180 mio. kr. Dette beløb er eksklusiv statens andel af præsteløn.
I § 11, stk. 1, i lov om folkekirkens økonomi fastlægges, hvilke udgifter
fællesfonden skal dække. Det fremgår af bestemmelsen, at fællesfonden
afholder folkekirkens udgifter, som ikke dækkes af kirkekasserne, prov-
stiudvalgskasserne eller staten, herunder:
1) Løn, godtgørelse m.v. til præster og provster.
2) Udgifter vedrørende stiftsadministrationerne, herunder pensioner til
tidligere tjenestemandsansatte medarbejdere.
3) Pensioner til tidligere tjenestemandsansatte kirkefunktionærer.
4) Udgifter til folkekirkens fælles IT-løsninger.
5) Tilskud efter kirkeministerens bestemmelse til hel eller delvis
dækning af udgifter til uddannelse af ansatte i folkekirken og af
personer, der ønsker sådan ansættelse.
6) Tilskud efter kirkeministerens bestemmelse til hel eller delvis
dækning af udgifter til særlige menigheder.
7) Udgifter til revision af de lokale kirkelige kasser.
8) Udligning i henhold til lovens § 13, stk. 1. § 13 fastslår, at der efter
ministerens bestemmelse kan ydes udligningstilskud af fællesfonden til
nedsættelse af den kirkelige ligning i økonomisk svage områder, og at
der desuden kan ydes et "generelt tilskud" til nedsættelse af den
kirkelige ligning i de enkelte kommuner.
9) Generelt tilskud, jf. § 13, stk. 2.
244
I § 11, stk. 2-4, i lov om folkekirkens økonomi er nævnt nogle udgifter,
som fællesfonden kan afholde, men som ministeren kan beslutte, at fæl-
lesfonden skal have refunderet helt eller delvis fra kirkekasserne eller
provstiudvalgskasserne. Det fremgår heraf, at der af fællesfonden – ud
over de udgifter der er nævnt i § 11, stk. 1, i loven - kan afholdes udgif-
ter, der vedrører lokale kirkelige aktiviteter, herunder:
1) Forsikrings- og skadesudgifter.
2) Udgifter til de særlige sagkyndige, der er nævnt i lov om folkekirkens
kirkebygninger og kirkegårde § 8, stk. 2.
3) Udgifter til det særlige syn, der er nævnt i lov om folkekirkens
kirkebygninger og kirkegårde § 33.
4) Udgifter til den sagkyndige medvirken samt registrering og
afregistrering, der er nævnt i lov om folkekirkens kirkebygninger og
kirkegårde § 21, stk. 2 og 3 og § 22 a, stk. 2 og 3.
For disse udgifter kan fællesfonden som nævnt efter kirkeministerens
bestemmelse opkræve hel eller delvis refusion fra kirke- eller provstiud-
valgskassen. I refusionen af skadesudgifter, jf. § 11, stk. 2, nr. 1, i lov om
folkekirkens økonomi, kan kirkeministeren beslutte at indregne en hen-
læggelse, dog således at den samlede henlæggelse ikke kan udgøre et
større beløb end den gennemsnitlige årlige skadesudgift.
Den nuværende ordning betyder således, at ministeren har enekompe-
tencen i forhold til at beslutte, om der af fællesfonden skal bevilges mid-
ler til en bestemt udgift, herunder midler til de såkaldte fælles anliggen-
der. Betegnelsen fælles anliggender omfatter forskellige initiativer eller
aktiviteter inden for folkekirken, som det af forskellige grunde vurderes
relevant eller nødvendigt at varetage på nationalt niveau.
Nyere initiativer og aktiviteter, som er fælles anliggender, er bl.a. Folke-
kirke og Religionsmøde, den fælles hjemmeside folkekirken.dk, Den Fol-
kekirkelige Udviklingsfond, udarbejdelse af et fælles logo, der kan bru-
ges af alle i folkekirken samt etablering af et videns- og studiecenter. For
alle initiativerne gælder, at der er behov for en fælles finansiering, og at
de endelige beslutninger om dem derfor træffes i tilknytning til fælles-
fonden.
Fællesfondens største indtægtskilde er landskirkeskatten, der i 2014
udgør 1.107,2 mio. kr. Landskirkeskatten udskrives med samme procen-
tuelle vægt i alle ligningsområder. Det indebærer blandt andet, at øko-
nomisk stærke områder bidrager til at sikre det økonomiske grundlag
for det nødvendige antal præstestillinger i økonomisk svage områder.
Det fremgår af § 14, stk. 1-3, i lov om folkekirkens økonomi, at kirke-
kasserne til fællesfonden skal indbetale pensionsbidrag for tjeneste-
mandsansatte kirkefunktionærer, at fællesfonden kan oppebære refu-
sioner af udgifter, der er afholdt af fællesfonden, men vedrører lokale
245
kirkelige aktiviteter, jf. lovens § 11, stk. 2-4, samt at fællesfonden kan
oppebære leje- og driftsindtægter vedrørende fællesfondens aktiviteter.
Det fremgår af § 14, stk. 4, i lov om folkekirkens økonomi, at den del af
fællesfondens udgifter, der ikke kan afholdes af indtægterne i medfør af
§ 14, stk. 1-3, eller af tilskud fra statskassen, dækkes gennem en lands-
kirkeskat, der pålignes folkekirkens medlemmer.
Lov om folkekirkens økonomi indeholder i § 15 bestemmelser om fast-
sættelse af fællesfondens budget samt fastsættelse af landskirkeskattens
størrelse og fordeling.
Det fremgår af § 15, stk. 2, at kirkeministeren fastsætter det samlede
budget for fællesfonden. Der kan ikke budgetteres med samlede udgif-
ter, der er større end indtægterne fra landskirkeskatten, andre indtæg-
ter samt eventuelt videreført overskud fra tidligere år.
Fastsættelsen af det samlede budget sker på grundlag af budgetforslag
fra de 10 stifter samt de folkekirkelige institutioner, som helt eller delvis
finansieres af fællesfonden, jf. lovens § 15, stk. 1.
Ministeren fastsætter også landskirkeskatten, jf. lov om folkekirkens
økonomi § 15, stk. 3, der sammen med kirkeskat til de lokale kirkelige
kasser udgør den kirkeskat, som medlemmer af folkekirken betaler.
Fællesfondens budget og landskirkeskatten bliver fastsat efter høring af
budgetfølgegruppen vedrørende folkekirkens drift. Denne høring er
hjemlet på bekendtgørelsesniveau i § 6 i bekendtgørelse nr. 813 af 24.
juni 2013 om budget og regnskabsvæsen m.v. for fællesfonden.
Det fremgår således af bekendtgørelsens § 6, at budgetfølgegruppen har
til opgave at have indseende i Kirkeministeriets budgetopfølgning af
fællesfonden og løbende rådgive ministeriet herom, at rådgive kirkemi-
nisteren om fastlæggelsen af fællesfondens budget og om eventuelle
efterfølgende budgetændringer og at rådgive ministeren efter anmod-
ning i spørgsmål om fællesfonden.
Budgetfølgegruppen består af en biskop, en stiftskontorchef, en repræ-
sentant for Landsforeningen af Menighedsråd, en repræsentant for
Danmarks Provsteforening samt en repræsentant for Kirkeministeriet,
jf. § 7 i bekendtgørelse om budget og regnskabsvæsen m.v. for fælles-
fonden.
Budgetfølgegruppens indstilling om budgettet afgives, efter at budget-
følgegruppen har holdt et budgetsamråd med en læg repræsentant fra
hvert af de 10 stifter samt en observatør for Den danske Præsteforening
og en fælles observatør for de øvrige faglige organisationer i folkekir-
ken, jf. bekendtgørelsens § 8.
246
3.1.2. Statens tilskud til folkekirken24
Det fremgår af § 20, stk. 1, i lov om folkekirkens økonomi, at staten yder
tilskud til folkekirkens udgifter i form af lønninger, pensioner og andre
ydelser til biskopperne, pensioner og efterindtægt i henhold til lov om
tjenestemandspension vedrørende provster og præster samt udgifterne
ved den kirkelige betjening af Christiansø og Hirsholmene.
Statskassen yder endvidere et årligt tilskud til fællesfonden på 40 pct. af
fællesfondens udgifter til lønninger til præster og provster svarende til
1.892,8 årsværk. Præstestillinger herudover finansieres fuldt ud af fæl-
lesfonden i henhold til § 11, stk. 1, nr. 1, eller lokalt i henhold til § 2, stk.
1, nr. 1, jf. § 20, stk. 2, i lov om folkekirkens økonomi.
Det fremgår af § 20, stk. 3, i lov om folkekirkens økonomi, at statskassen
endvidere udreder tilskud til restaurering af kirker og af kirkers histo-
riske inventar samt særligt bevaringsværdige gravminder. Tilskuddets
størrelse fastsættes på finansloven, men udgør dog mindst 14 mio. kr.
årligt.
I 2014 er statens bevillinger på i alt 760,6 mio. kr. og fordeler sig på
følgende:
Statens bevillinger til folkekirken 2014 (nettoudgift) mio. kr.
Departementet – Kirke 29,6
Mindelunden og De kgl. begravelseskapeller m.v. 8,6
Forskellige tilskud 0,6
Tilskud til fællesfonden – betjening af Rigshospitalet 1,4
Dansk Kirke i Sydslesvig 14,8
Tilskud til kirkelig betjening af danskere i udlandet 9,3
Istandsættelse af kirker 17,6
Løn til biskopper (inkl. pensionsbidrag) 9,9
Tilskud til løn til præster og provster 362,7
Pensionsbidrag af både statens og fællesfondens del af
præstelønnen*
101
Pension til præster og provster (§ 36) 177,9
Pensionskassen af 1950 (§ 36) 19,1
Kompensation som følge af navnelov 8,1
Udgifter i alt 760,6
24 Afsnittet er alene relevant, hvis der foreslås en omlægning af statens tilskud
til et bloktilskud, jf. anbefalingen fra 11 af de 13 medlemmer af flertallet i
udvalget.
247
* Statens tilskud til løn til præster og provster udbetales til fællesfonden.
Pensionsbidrag vedrørende præster og provster overføres til finanslovens § 36,
hvorfra pensionen til tidligere præster og provster bliver udbetalt.
De forskellige tilskud, som staten bevilger på 0,6 mio. kr., ydes til hen-
holdsvis Det mellemkirkelige Råd, Selskabet for Kirkelig Kunst, Fore-
ningen for Kirkegårdskultur og udgifter til den gejstlige betjening af
Christiansø og Hirsholmene.
I relation til Det mellemkirkelige Råd fremgår det af § 12, 1. pkt., i lov
om folkekirkens økonomi, at kirkeministeren fastsætter nærmere regler
om folkekirkens deltagelse i mellemkirkeligt arbejde, herunder om fi-
nansiering af et centralt mellemkirkeligt råds virksomhed af fællesfon-
den, for så vidt denne virksomhed ikke dækkes af bevillinger på finans-
loven.
Der ydes, som det fremgår ovenfor, via bevilling på finansloven kompen-
sation til folkekirken for de folkekirkelige personregisterføreres admini-
stration af navneændringer. Denne kompensation blev indført efter en
ændring af navneloven i 2007, som medførte en meget stor stigning i
antallet af navneændringer, og som efterfølgende betød, at der blev ind-
ført gebyrbetaling i forbindelse med ansøgninger om navneændring.
Gebyrbetalingerne på navneændringer indbetales via Ministeriet for
Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold. Over finansloven ud-
betales der herefter en kompensation til fællesfonden, som svarer til
folkekirkens andel af de statslige gebyrer. Kompensationen til folkekir-
ken svarer således direkte til folkekirkens andel af gebyrindtægterne.
Kompetencen i forhold til statens bevillinger til folkekirken udøves dels
af Folketinget, dels af regeringen og her primært kirkeministeren.
Folketinget har kompetencen til at fastsætte arten og omfanget af sta-
tens tilskud til folkekirken. Den udøves på følgende måde:
• Folketinget har, som nævnt ovenfor, i § 20 i lov om folkekirkens
økonomi, fastlagt nogle udgiftsområder, som staten skal bevilge
tilskud til.
• Folketinget vedtager med finansloven omfanget af statens tilskud.
På finansloven fastsættes også tilskud til nogle områder ud over
dem, der er nævnt i økonomiloven. Det drejer sig, som det er
fremgået ovenfor, bl.a. om tilskud til Dansk Kirke i Sydslesvig og
til kirkelig betjening af danske andre steder i udlandet, der
varetages gennem Danske Sømands- og Udlandskirker, samt
forskellige tilskud af mindre omfang.
Regeringen udøver kompetence i forhold til statens bevillinger til
folkekirken på følgende måder:
248
• Finansministeren udarbejder og fremsætter i Folketinget forslag
til finanslov. Finanslovsforslaget vedrørende § 22 Kirkeministeriet
udarbejdes i tæt samspil med Kirkeministeriet.
• Kirkeministeren administrerer finanslovens bevillinger til
folkekirken.
• Det indebærer bl.a., at kirkeministeren har kompetence til og
ansvar for at foretage den nærmere fordeling af den bundne
bevilling til præsteløn.
• Fordelingen er traditionelt sket i samspil med biskopperne i
forbindelse med fastsættelsen af fællesfondens budget og
fællesfondens bevilling til præsteløn.
• Det er biskoppen, der har kompetencen til at fordele stiftets
bevilling til præsteløn inden for stiftet. Det er således biskoppen,
der fastlægger placeringen af præstestillinger i stiftet.
• Da den største del af statens bevillinger til folkekirken med
økonomilovens § 20 er bundet til tilskud til præsteløn samt
pension til præster, har kirkeministeren alene mulighed for
gennem det årlige finanslovsbidrag at prioritere udmøntningen af
ca. 13 pct. af statens samlede tilskud til folkekirken.
Provstiudvalgene skal fastsætte det lokale ligningsprovenu, dvs. den
lokale andel af kirkeskatten senest 15. september i året før budgetåret,
jf. lov om folkekirkens økonomi. Dette gælder også for landskirkeskat-
ten, der fastsættes af kirkeministeren. Det er nødvendigt, da det er kom-
munen, der skal fastsætte den samlede kirkeskatteprocent og melde den
ind til Økonomi- og Indenrigsministeriet senest 15. oktober i året før
budgetåret. Kommunerne kan vælge mellem at være selvbudgetterende
eller følge det statsgaranterede udskrivningsgrundlag for kommune-
skatten. Det er en politisk beslutning, og der er derfor ikke nogen auto-
matik i omregningen af det lokale ligningsprovenu og landskirkeskat-
tens provenu til en kirkeskatteprocent.
Økonomi- og Indenrigsministeriet udmelder det statsgaranterede ud-
skrivningsgrundlag for det efterfølgende budgetår senest 1. juli i året
forud for budgetåret. Kirkeministeren meddeler af hensyn til den lokale
budgetproces provstiudvalgene og kommunerne størrelsen af landskir-
keskatten i det følgende budgetår umiddelbart efter 1. juli.
Fællesfondens udgiftsside og det samlede budget udmeldes af kirkemi-
nisteren 1. november forud for budgetåret, jf. § 9, stk. 5, i bekendtgø-
relse nr. 813 af 24. juni 2013 om budget og regnskabsvæsen m.v. for
fællesfonden. Ministeren kan, jf. § 9, stk. 6, efterfølgende træffe beslut-
ning om ændring af budgettet efter høring af budgetfølgegruppen.
Det fremgår af ovenstående, at landskirkeskatten i praksis er låst for det
kommende budgetår, når kommunalbestyrelsen senest den 15. oktober
249
året før budgetåret har fastsat kirkeskatteprocenten for det kommende
år.
Finansloven for det kommende budgetår vedtages normalt af Folketin-
get primo december i året forud for budgetåret, så ændringer i følge-
lovgivning kan nå at komme på plads inden budgetårets start. Folketin-
get kan i forbindelse med behandlingen af finansloven beslutte at redu-
cere eller øge statens tilskud til folkekirken, herunder at der skal ske en
ændring af bestemmelserne herom i lov om folkekirkens økonomi.
Hvis Folketinget beslutter at reducere statens tilskud til folkekirken for
det førstkommende budgetår, så indebærer det, at kirkeministeren skal
tilvejebringe de manglende midler eller finde besparelser svarende til
reduktionen i tilskuddet.
I henhold til lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, kan der ikke bud-
getteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra lands-
kirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskud fra
tidligere år. Teknisk er det ikke muligt at hæve landskirkeskatten, da
kirkeskatten for det kommende budgetår er fastlagt. Ministeren kan kun
kompensere for det manglende tilskud fra staten ved at bruge et evt.
videreført overskud fra tidligere år eller ved besparelser.
3.2. Udvalgets overvejelser og forslag
3.2.1. Folkekirkens Fællesudvalgs sammensætning og styrelsesregler
Ved lovforslaget foreslås det, at et nyt folkekirkeligt organ - Folkekir-
kens Fællesudvalg - får kompetence til at fastlægge budget for fælles-
fonden samt landskirkeskattens størrelse inden for de af kirkeministe-
ren fastsatte retningslinjer. Det foreslås også, at Folkekirkens Fællesud-
valg aflægger regnskab for fællesfonden. Ministerens adgang til at fast-
sætte retningslinjer omtales nærmere i afsnit 3.2.2.
Med lovforslaget sikres det således, at ansvaret for fællesfondens budget
og ansvar for fastsættelsen af landskirkeskattens størrelse forankres
hos et demokratisk baseret, folkekirkeligt organ. Landskirkeskatten be-
tales alene af folkekirkens medlemmer. Den foreslåede ændring med-
fører således, at legitimiteten bag udskrivningen og anvendelsen af
landskirkeskatten øges.
Lovforslagets § 1, nr. 1, indebærer, at der fastsættes regler om sammen-
sætningen af Folkekirkens Fællesudvalg og om dettes virksomhed.
Folkekirkens Fællesudvalg foreslås sammensat, således:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Læge medlemmer af
250
menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd i stiftet samt
repræsentanter for valgmenigheder med hjemsted i stiftet har
valgret.
2) 4 læge medlemmer valgt ved forholdstalsvalg på landsplan.
Valgbare er personer, der er valgbare til menighedsråd. Læge
medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd i
folkekirken samt repræsentanter for valgmenigheder har valgret.
3) 3 præster, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper. Præster ansat i valgmenigheder
har valgret men er ikke valgbare.
4) 2 provster, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
5) 2 biskopper, der vælges af biskopperne.
6) 2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren efter forhandling
med undervisningsministeren og kulturministeren.
7) 3 læge medlemmer, der udpeges af de frie folkekirkelige
organisationer og repræsenterer diakoni, mission og det
folkekirkelige børne- og ungdomsarbejde.
8) 2 observatører, der udpeges af folkekirkens
personaleorganisationer, således at kirkemusikernes
personaleorganisationer udpeger 1 observatør, og de øvrige
personaleorganisationer udpeger 1 observatør.
Ifølge den foreslåede affattelse af § 9 b, stk. 1, nr. 1 og 2, har de læge
medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd valgret ved valg
af fællesudvalgets læge medlemmer.
Endvidere foreslås det, at repræsentanter for valgmenigheder har valg-
ret ved valg af fællesudvalgets læge medlemmer. Dette svarer til den nu-
gældende ordning ved valg af biskopper, jf. lov om udnævnelse af bi-
skopper og om stiftsbåndsløsning, hvorefter repræsentanter for valgme-
nigheder i et stift har valgret til bispevalg i det pågældende stift.
Med den foreslåede affattelse af § 9 b, stk. 1, nr. 3, tillægges præster,
bortset fra provster og biskopper, valgret og valgbarhed ved valg af
præsterepræsentanterne til fællesudvalget. Det foreslås også, at præster
ansat i valgmenigheder valgret men ikke valgbarhed ved valget af præ-
sterepræsentanter til fællesudvalget.
Et flertal i udvalget har foreslået, at Folkekirkens Fællesudvalg ud over
kompetence vedrørende fælles økonomi og fælles anliggender tillige
indgår som led i proceduren og dermed får del i kompetencen vedrø-
rende folkekirkens indre anliggender. Da valgmenighederne anvender
samme salmebog, gudstjenesteordning og ritualer som sognemenighe-
derne, har udvalget fundet, at repræsentanter for valgmenighederne bør
have valgret ved valg af fællesudvalget uanset, at de ikke bidrager til
folkekirkens økonomi.
251
Ifølge den foreslåede affattelse af § 9 b, stk. 1, nr. 2, skal der vælges 4 læ-
ge medlemmer ved forholdstalsvalg på landsplan. Ved valget af disse 4
læge medlemmer anbefaler styringsudvalget, at Sainte-Laguës forde-
lingsmetode anvendes som valgmetode, idet dette giver en bedre mulig-
hed for mindretalsrepræsentation end anvendelse af D´Hondts forde-
lingsmetode, som ellers anvendes ved valg til menighedsråd og prov-
stiudvalg.
De 2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren, jf. forslaget til affat-
telse af § 9 b, stk. 1, nr. 6, har til formål at repræsentere en bred folkelig
tilknytning til folkekirken. Det er kirkeministeren, der har kompetencen
til at udpege de to medlemmerne, men det forudsættes i bestemmelsen,
at dette sker efter forhandling med henholdsvis kulturministeren og un-
dervisningsministeren, idet folkekirken har en særlig berøringsflade til
netop disse to områder.
Endvidere foreslås, at funktionsperioden for Folkekirkens Fællesudvalg
er fire år, og at ordinært valg til fællesudvalget afholdes inden udgangen
af oktober måned i året efter, at ordinært valg til menighedsråd har fun-
det sted. Valget gælder fra 1. november. Funktionsperioden for fælles-
udvalget bliver dermed sammenfaldende med funktionsperioden for
provstiudvalgene og stiftsrådene. Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 1.
Indførelsen af Folkekirkens Fællesudvalg vil betyde, at den eksisterende
budgetfølgegruppe og det eksisterende budgetsamråd nedlægges. Da
disse er hjemlet på bekendtgørelsesniveau, kræver nedlæggelsen ikke
en lovændring.
Sekretariatsbetjeningen af Folkekirkens Fællesudvalg foreslås varetaget
af Kirkeministeriet, jf. lovforslagets § 1, nr. 1.
Folkekirkens Fællesudvalgs sekretariat skal i kraft af den foreslåede
ordning varetage opgaver for udvalget i tæt samspil og sammenhæng
med Kirkeministeriet. Det gælder f.eks. udarbejdelse af udkast til fi-
nanslovsbidraget og samspillet med ministeriet omkring de af ministe-
ren udarbejdede retningslinjer og samspillet med regering og Folketing i
øvrigt.
Af hensyn til samspillet mellem kirkeministeren/ministeriet og Folke-
kirkens Fællesudvalg, hvor der forudsættes en tæt dialog, foreslås det
som anført, at sekretariatsbetjeningen varetages af Kirkeministeriet.
Sekretariatets medarbejdere skal i varetagelsen af deres sekretariats-
funktion alene betjene Folkekirkens Fællesudvalg, og sekretariatslede-
ren refererer - ud over til formanden for Folkekirkens Fællesudvalg -
direkte til departementschefen i Kirkeministeriet, som har det overord-
nede ansvar for sekretariatets funktion.
252
Folkekirkens Fællesudvalg kan i øvrigt indhente eksterne sagkyndige
vurderinger m.v. i det omfang, fællesudvalget finder det relevant. Folke-
kirkens Fællesudvalg kan således, hvis udvalget finder behov derfor,
indhente sagkyndige vurderinger m.v. uafhængigt af Kirkeministeriet.
Udgifterne til sekretariatsbetjeningen afholdes af fællesfonden.
Lovforslagets § 1, nr. 1, indeholder herudover en række bestemmelser
om valg af formand og næstformand, om afgivelse af erklæring samt om
honorar til formanden.
Styringsudvalget har overvejet, om formanden alene skulle kunne væl-
ges blandt fællesudvalgets læge medlemmer for også ved besættelsen af
formandsposten at understrege det tydelige læge element i fællesudval-
get. Styringsudvalget finder imidlertid, at det bør overlades til fællesud-
valget selv at beslutte, om formanden skal være læg eller gejstlig.
Det foreslås endvidere i lovforslagets § 1, nr. 1, at Folkekirkens Fælles-
udvalgs møder skal være offentlige. De offentlige møder vil bidrage til
åbenhed og gennemsigtighed i forhold til fællesudvalgets beslutninger
om fællesfondens budget og regnskab samt fastsættelse af landskirke-
skattens størrelse.
Det foreslås i forlængelse heraf, at der skabes hjemmel til, at fællesud-
valget kan behandle enkelte sager for lukkede døre. Hvorvidt en sag skal
behandles for lukkede døre, må afgøres under hensyn til den enkelte
sags beskaffenhed. Spørgsmålet om, hvorvidt en sag giver grundlag for
dørlukning, forhandles for lukkede døre, hvis det bestemmes af fælles-
udvalget. Det må antages, at behovet for at lukke dørene relativt sjæl-
dent vil opstå, men muligheden består, eksempelvis i sager vedrørende
kontrakter eller i personalesager.
Folkekirkens Fællesudvalg kan tillade andre personer, herunder perso-
ner i fællesudvalgets sekretariat, at overvære en sags behandling for
lukkede døre, når det er ønskeligt af hensyn til sagens oplysning eller
sagens behandling i øvrigt.
Forslagene vedrørende offentlige møder m.v. svarer til den gældende
retstilstand for afholdelse af møder i menighedsråd og provstiudvalg.
Det foreslås, at Folkekirkens Fællesudvalg selv fastsætter sin forret-
ningsorden, der skal godkendes af kirkeministeren.
Det foreslås endvidere, at Folkekirkens Fællesudvalgs beslutninger
træffes i møder, og at fællesudvalget er beslutningsdygtigt, når mindst
halvdelen af medlemmerne er til stede. Beslutninger træffes ved stem-
meflertal. Afstemninger skal - bortset fra ved valg af formand og næst-
formand - foregå således, at det klart fremgår, hvorledes det enkelte
253
medlem stemmer. Forslaget svarer til den gældende retstilstand for
beslutninger i menighedsråd og provstiudvalg.
Endelig foreslås, at valg til Folkekirkens Fællesudvalg sker ved uraf-
stemning. Valg ved urafstemning kendes fra bispevalgene. Endvidere
foreslås det, at kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg til
Folkekirkens Fællesudvalg og visse regler om rammerne for fællesud-
valgets beslutninger. Der henvises til de særlige bemærkninger til lov-
forslagets § 1, nr. 1, om anvendelsen af denne bemyndigelse.
3.2.2. Folkekirkens Fællesudvalgs kompetencer
Ved lovforslaget foreslås det, at Folkekirkens Fællesudvalg fastsætter
budget for fællesfonden samt landskirkeskattens størrelse inden for de
af ministeren fastsatte retningslinjer, jf. lovforslagets § 1, nr. 10-11. Fol-
kekirkens Fællesudvalg har således inden for de af kirkeministeren fast-
satte retningslinjer kompetence til at fastsætte niveauet for hovedpar-
ten af fællesfondens udgifter og indtægter.
Folkekirkens Fællesudvalg aflægger regnskab for fællesfonden, jf. lov-
forslagets § 1, nr. 13. Det fremgår allerede i dag af lov om folkekirkens
økonomi § 17, stk. 2, at kirkeministeren fastætter regler om fællesfon-
dens regnskabsvæsen. Denne bemyndigelse opretholdes.
Herved tillægges Folkekirkens Fællesudvalg kompetencen efter de af
kirkeministeren fastsatte retningslinjer.
Lovforslaget indeholder således en bemyndigelse til kirkeministeren til
at fastsætte visse rammer for fællesudvalgets fastsættelse af fællesfon-
dens budget og landskirkeskattens størrelse. Ved fastsættelsen af disse
retningslinjer skal kirkeministeren understøtte folkekirkens varetagelse
af de samfundsmæssige og kulturelle opgaver og sikre folkekirkens
tilstedeværelse overalt i landet. Retningslinjerne skal således blandt
andet medvirke til at sikre, at folkekirkens landsdækkende forpligtelse
til præstelig betjening opretholdes med de tilpasninger, som den demo-
grafiske udvikling tilsiger.
I retningslinjerne vil også kunne indgå principper for udviklingen af
fællesfondens udgifter og landskirkeskatten.
Det forudsættes, at kirkeministeren ikke ved fastsættelsen af retnings-
linjerne fastsætter indholdsmæssige begrænsninger for specifikke
fælles anliggender. Fælles anliggender er initiativer, som fællesudvalget
af forskellige grunde vurderer, at det vil være relevant eller nødvendigt
at varetage på nationalt niveau.
• Ministeren kan f.eks. fastsætte retningslinjer med følgende ind-
hold: Antallet af præstestillinger. Ministeren forventes i retnings-
254
linjerne at fastsætte et minimum for antallet af præstestillinger.
Der kan f.eks. i retningslinjerne fastsætte en bestemmelse med
udgangspunkt i det nuværende niveau for antallet af præste-
stillinger på minimum 1892,8, med henblik på at sikre fortsat
mulighed for præstelig betjening i rimeligt omfang overalt i
landet. 25
• En fordelingsmodel for de samlede bevillinger til præsteløn
mellem stifterne. Ministeren forventes at fastsætte retningslinjer
om, at der fortsat anvendes en model for fordeling af præstestil-
linger, der bygger på faste kriterier som antal medlemmer af
folkekirken, antal kirker, antal kirkelige handlinger, forpligtelse i
forhold til ikke-medlemmer og særlige vilkår i de enkelte stifter.
• Landskirkeskattens størrelse. Ministeren kan fastsætte nærmere
rammer for udviklingen i landskirkeskattens størrelse.
• Udviklingen af fællesfondens udgifter. Ministeren kan fastsætte
nærmere retningslinjer for udviklingen af fællesfondens udgifter,
herunder et øvre loft for disse.
• Udligningsordningen. Ministeren kan fastsætte nærmere regler
for størrelsen af det beløb, der skal anvendes som udligningstil-
skud og tilskuddets fordeling mellem kommunerne (lignings-
områderne).
• Understøttelse af uddannelse, herunder efter- og videreuddan-
nelse af folkekirkens præster og kirkefunktionærer. Ministeren
forventes at fastsætte retningslinjer, hvorefter der forsat skal ske
en prioritering af uddannelse, herunder efter- og videreuddan-
nelse af præster og kirkefunktionærer.
• Tilskud til kirkelig betjening af danskere i udlandet. 26
• Det mellemkirkelige arbejde. Ministeren kan fastsætte nærmere
retningslinjer for folkekirkens mellemkirkelige arbejde, herunder
dets sekretariat, jf. i øvrigt § 12 i lov om folkekirkens økonomi og
lovforslagets § 1, nr. 4.
Det bemærkes i øvrigt, at Folkekirkens Fællesudvalg – ved siden af de af
ministeren fastsatte retningslinjer - vil være bundet af bestemmelsen i
25 Hvis der ikke sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud, vil
antallet af præstestillinger fortsat være reguleret i lov om folkekirkens
økonomi, hvorefter statskassen yder et årligt tilskud til fællesfonden på 40
pct. af fællesfondens udgifter til lønninger til præster og provster svarende
til 1.892,8 årsværk. Præstestillinger herudover finansieres fuldt ud af
fællesfonden i henhold til § 11, stk. 1, nr. 1, eller lokalt i henhold til § 2, stk. 1,
nr. 1, i lov om folkekirkens økonomi.
26 Dette tilskud fastsættes i dag over finansloven. Denne retningslinje er således
alene relevant, hvis der foreslås en omlægning til et bloktilskud, jf.
anbefalingen fra 11 af de 13 medlemmer af flertallet i udvalget.
255
lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, hvorefter der ikke kan budget-
teres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra landskir-
keskatten, andre indtægter samt eventuelt videreførte overskud fra tid-
ligere år.
Lovforslaget medfører således, at det fremover er Folkekirkens Fælles-
udvalg, som inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer vil have
kompetence til:
• at fastsætte landskirkeskattens størrelse,
• at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens
forskellige udgiftsområder, herunder de fælles anliggender,
• at fastsætte det beløb, der af fællesfonden skal anvendes til løn,
godtgørelse m.v. til præster og provster og dermed prioritere
antallet af præstestillinger, som aflønnes af fællesfonden, ud over
det antal, der af ministeren fastsættes som minimum. Dette skal
blandt andet ses i sammenhæng med den foreslåede ændring i § 1,
nr. 16, hvorefter statens tilskud til folkekirken foreslås omlagt til
et ikke-øremærket bloktilskud. 27
• at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præsteløn
mellem de 10 stifter ud fra en fordelingsmodel, der bygger på
faste kriterier,
• at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, der
finansieres helt eller delvis af fællesfonden, og
• at fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som
udligningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne
(ligningsområderne).
Lovforslaget vil betyde, at Folkekirkens Fællesudvalg har den fulde
kompetence inden for retningslinjerne, og ministeren vil - bortset fra
udøvelse af en almindelig legalitetskontrol - ikke have kompetence i
forhold til afgørelser, der ligger inden for retningslinjerne. De afgørelser,
som fællesudvalget træffer, og som ligger inden for retningslinjerne, er
som udgangspunkt således endelige og kan - bortset fra legalitets-
spørgsmål - ikke påklages til ministeren som led i en hierarkisk rekurs.
Det skal dog bemærkes, at retningslinjer, der er fastsat af ministeren, til
enhver tid kan ændres af ministeren inden for de overordnede rammer,
27 Hvis der ikke sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud, vil
antallet af præstestillinger fortsat være reguleret i lov om folkekirkens
økonomi, hvorefter statskassen yder et årligt tilskud til fællesfonden på 40
pct. af fællesfondens udgifter til lønninger til præster og provster svarende
til 1.892,8 årsværk. Præstestillinger herudover finansieres fuldt ud af
fællesfonden i henhold til § 11, stk. 1, nr. 1, eller lokalt i henhold til § 2, stk. 1,
nr. 1, i lov om folkekirkens økonomi.
256
der er skitseret ovenfor. Sådanne ændringer af retningslinjerne har kun
virkning for fremtidige afgørelser fra fællesudvalget.
Med lovforslagets § 1, nr. 12, foreslås, at kirkeministeren skal foretage
en høring af Folkekirkens Fællesudvalg inden fastsættelse af de i lovfor-
slaget omtalte retningslinjer for udvalget. Ministeren er således forplig-
tet til at høre fællesudvalget, inden ministeren fastsætter eller ændrer
retningslinjerne for Folkekirkens Fællesudvalgs fastsættelse af budget
og regnskab for fællesfonden og landskirkeskattens størrelse. Ministe-
ren er ikke forpligtet til at følge fællesudvalgets høringssvar.
Ved lovforslagets § 1, nr. 15, foreslås, at Folkekirkens Fællesudvalg for-
pligtes til at aflægge en årlig beretning om fællesfondens budget og
regnskab. Hvordan den årlige beretning skal aflægges, besluttes af fæl-
lesudvalget. Folkekirkens Fællesudvalg vil således fx kunne beslutte, at
beretningen alene offentliggøres i skriftlig form, men det vil også være
muligt at beslutte at fremlægge beretningen på anden vis.
I styringsudvalgets drøftelser og betænkning er der således lagt at op til,
at Folkekirkens Fællesudvalg tager initiativ til afholdelse af et kirkemø-
de eller et dialogforum m.v. for folkekirkelige interesserede, herunder
medlemmerne af folkekirkens valgte organer.
Såfremt der afholdes et kirkemøde eller dialogforum, vil det være natur-
ligt, at Folkekirkens Fællesudvalg fremlægger sin beretning på mødet,
ligesom der på et kirkemøde eller et dialogforum evt. kan drøftes fælles
folkekirkelige initiativer med fællesudvalget.
3.2.3. Statens tilskud til folkekirken28
Ved lovforslagets § 1, nr. 16, foreslås det, at statens tilskud til folkekir-
ken omlægges til et ikke-øremærket bloktilskud til delvis dækning af
folkekirkens udgifter. Bloktilskuddet ydes til fællesfonden.
Bloktilskuddet ydes årligt over finansloven.
Det foreslås, at statens støtte til folkekirken omlægges fra at være pri-
mært et tilskud til løn til provster og præster og dermed til forkyndelsen
til et ikke-øremærket bloktilskud til folkekirken. Bloktilskuddet kan
således ses i sammenhæng med nogle af de samfundsrelevante opgaver,
som folkekirken varetager.
Folkekirken varetager og finansierer på flere områder opgaver, der kan
betegnes som samfundsopgaver. Det drejer sig f.eks. om bevarelse af
28 Afsnittet er alene relevant, hvis der foreslås en omlægning af statens tilskud
til et bloktilskud, jf. anbefalingen fra 11 af de 13 medlemmer af flertallet i
udvalget.
257
kulturarv i form af vedligeholdelse af kirker, kirkers historiske inventar
og kirkegårde, samt at folkekirken er forpligtet til med sine kirkegårde
at stille begravelsesplads til rådighed for alle uanset religiøst tilhørs-
forhold - det gælder dog ikke i 11 byer (heriblandt de største byer i
landet), hvor kirkegårdene bestyres af kommunerne - og at folkekirkens
præster og kordegne varetager civile opgaver i form af den grundlæg-
gende personregistrering og funktionen som begravelsesmyndighed.
Folkekirken yder endvidere betydelige bidrag til den almindelige folke-
oplysning og til det almindelige kulturliv, ikke mindst på det musikalske
område.
Staten yder et tilskud på 760,6 mio. kr. om året (nettoudgift 2014), heraf
foreslås de 510, 6 mio. kr. (nettoudgift 2014) omlagt til et bloktilskud til
folkekirken.
Det foreslås således, at et bloktilskud til folkekirken erstatter de på fi-
nansloven øremærkede bevillinger til:
• Tilskud til løn og pensionsbidrag til præster, provster og
biskopper
• Forskellige tilskud (Det mellemkirkelige Råd, Selskabet for
Kirkelig Kunst, Foreningen for Kirkegårdskultur og udgifter til den
gejstlige betjening af Christiansø og Hirsholmene).
• Kirkelig betjening af danskere i udlandet
• Istandsættelse af kirker
• Kompensation som følge af navnelov.
Disse formål skal efter en omlægning finansieres af fællesfonden.
Der fastholdes direkte statslig finansiering til et samlet beløb på 250
mio. kr. (nettoudgift 2014), omfattende følgende opgaver:
• Dansk Kirke i Sydslesvig
• Mindelunden og De kgl. begravelseskapeller m.v.
• Pension til præster og provster
• Pensionskassen af 1950
• Departementet - Kirke.
Det foreslås, jf. lovforslagets § 1, nr. 16, at et bloktilskud ydes til det na-
tionale niveau i folkekirken, det vil sige til fællesfonden, som Folkekir-
kens Fællesudvalg fastsætter budgettet for inden for de af ministeren
fastsatte retningslinjer, jf. lovforslagets § 1, nr. 10.
Samtidig overtager fællesfonden forpligtelsen til at dække den fulde løn
til præster, provster og biskopper samt pensionsbidrag i forhold til
disses lønninger.
258
Fællesfonden yder desuden efter en sådan omlægning tilskud til kirkelig
betjening af danskere i udlandet og istandsættelse af kirker samt de for-
skellige (små) tilskudsområder, der i dag støttes af staten ved bevilling
på finansloven, herunder det Mellemkirkelige Råd. Den i § 1, nr. 4, fore-
slåede ændring er en konsekvens af dette, idet det foreslås, at det udgår
af § 12, 1. pkt., i lov om folkekirkens økonomi, at Det mellemkirkelige
Råds virksomhed dækkes helt eller delvis af bevillinger på finansloven.
Antallet af præstestillinger, der skal aflønnes af fællesfonden, samt om-
fanget af de forskellige tilskud fastsættes med fællesfondens budget, jf.
afsnit 3.2.2..
En omlægning efter denne model vil ikke umiddelbart have økonomiske
eller fordelingsmæssige konsekvenser. Det skyldes, at statens tilskud til
præsteløn allerede i dag udbetales til og administreres i sammenhæng
med fællesfonden. Men der vil ved denne omlægning ikke længere stå
tilskud til præsteløn på finansloven. Bloktilskuddet kan derimod ses i
sammenhæng med, at folkekirken varetager samfundsrelevante opga-
ver, jf. ovenfor.
Hvis bloktilskuddet anvendes til de samme formål, som staten i dag gi-
ver øremærket tilskud til, og hvis tilskuddet til de forskellige formål har
samme omfang som i dag, vil den lokale del af folkekirkens økonomi
ikke blive berørt af omlægningen.
Den lokale økonomi kan blive berørt (enten i form af en højere kirkeskat
eller et mindre provenu til det lokale niveau), f.eks. hvis antallet af cen-
tralt finansierede præstestillinger forøges i forbindelse med fællesfon-
dens budget, eller hvis tilskud til istandsættelse af kirker formindskes,
eller hvis størrelsen på bloktilskuddet ændrer sig.
Omlægningen skal ses i sammenhæng med, at der foreslås etableret et
Folkekirkens Fællesudvalg, som skal fastsætte fællesfondens budget,
inden for de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.
En omlægning til et bloktilskud giver således fællesudvalget en øget
frihed til at prioritere de midler, der står til rådighed, inden for de af
ministeren fastsatte retningslinjer.
Som det fremgår af afsnit 3.2.2., vil kirkeministeren f.eks. af hensyn til
folkekirkens tilstedeværelse overalt kunne fastsætte retningslinjer om
antallet af præstestillinger, om en fordelingsmodel for de samlede bevil-
linger til præstløn mellem stifterne, om landskirkeskattens størrelse, om
udviklingen af fællesfondens udgifter, udligningsordningen, krav om
fortsat understøttelse af uddannelse, herunder efter- og videreuddan-
nelse af folkekirkens præster og kirkefunktionærer, om tilskud til kirke-
lige betjening af danskere i udlandet samt om det mellemkirkelige
arbejde.
259
Ved folkekirkens anvendelse af bloktilskuddet skal der sikres fuld gen-
nemsigtighed i forhold til anvendelsen af midlerne, således at der kan
ske en ekstern afrapportering. Det vil kunne ske på samme måde som i
dag i fællesfondens regnskab (årsrapport).
Finansloven for det kommende budgetår vedtages normalt af Folketin-
get primo december i året forud for budgetåret, så ændringer i følge-
lovgivning kan nå at komme på plads inden budgetårets start. Folketin-
get kan i forbindelse med behandlingen af finansloven beslutte at redu-
cere eller øge et bloktilskud til folkekirken på linje med, hvad staten i
dag kan gøre under den nuværende ordning, jf. § 20 i lov om folkekir-
kens økonomi.
Hvis Folketinget beslutter at reducere et bloktilskud til folkekirken for
det førstkommende budgetår, så indebærer det, at Folkekirkens Fælles-
udvalg skal tilvejebringe de manglende midler eller finde besparelser
svarende til reduktionen i tilskuddet.
I henhold til lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, kan der ikke bud-
getteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra lands-
kirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskud fra
tidligere år. Teknisk er det ikke muligt at hæve landskirkeskatten, da
kirkeskatten for det kommende budgetår er fastlagt. Folkekirkens Fæl-
lesudvalg kan kun kompensere for det manglende tilskud fra staten ved
at bruge et evt. videreført overskud fra tidligere år eller ved besparelser.
3.3.3. Evalueringsklausul
Det er afgørende, at Folkekirkens Fællesudvalgs sammensætning og
kompetencer vedbliver med at være i overensstemmelse med folke-
kirkens ønsker, og at det sikres, at dette nye organ fungerer hensigts-
mæssigt i forhold til intentionerne bag dets oprettelse m.v. Det foreslås
på denne baggrund, at kirkeministeren senest i folketingsåret 2022-23
foretager en evaluering af ordningen for Folkekirkens Fællesudvalg.
Ved det foreslåede tidspunkt for en evaluering får Folkekirkens Fælles-
udvalg mulighed for at sidde en hel funktionsperiode, idet ordinært valg
skal foretages inden udgangen af oktober måned i året efter, at ordinært
valg til menighedsråd har fundet sted (2016), ligesom det efterfølgende
fællesudvalg er valgt og har arbejdet i en periode på omtrent 1 år, inden
evalueringen skal foretages.
Ved denne tidsramme vurderes det, at der kan opnås et grundigt over-
blik over og en indsigt i, hvordan den i loven foreslåede ordning har fun-
geret, til gavn for kvaliteten af evalueringen, som således kan bygge på
erfaringerne fra en fuld funktionsperiode.
260
Ved evalueringen skal det belyses, om Folkekirkens Fællesudvalgs funk-
tioner og kompetencer, herunder den i lovforslaget foreslåede praktiske
tilrettelæggelse af udvalgets arbejde, fortsat fungerer på den mest hen-
sigtsmæssige måde i forhold til intentionerne bag udvalgets oprettelse
m.v.
Det skal undersøges, om der er behov for en ændring af den i lovforsla-
get foreslåede ordning, og om der således er grundlag for, at ministeren
fremsætter et lovforslag om revision af ordningen.
4. De økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige
Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for
kommunerne og regionerne.
Lovforslaget har økonomiske og administrative konsekvenser for folke-
kirken. De økonomiske konsekvenser for folkekirken i forbindelse med
sekretariatsarbejdet for Folkekirkens Fællesudvalg m.v. anslås til en
årlig merudgift på ca. 3 mio. kr. I merudgiften indgår evt. honorar til
formanden og ekstern bistand. Merudgiften kan finansieres af folkekir-
kens fællesfonds budget.
Hertil kommer udgifter ved afvikling af valg, som anslås til 1,1-2,4 mio.
kr. pr. ordinært valg afhængigt af, om valget afholdes elektronisk eller ej.
Disse udgifter finansieres ligeledes af folkekirkens fællesfonds budget.
De anførte merudgifter er skønnede og kan blive højere eller lavere af-
hængigt af det konkrete aktivitetsniveau for fællesudvalget. Merudgif-
terne optages på fællesfondens budget og fastsættes dermed af Folke-
kirkens Fællesudvalg inden for de af kirkeministeren fastsatte retnings-
linjer.
Lovforslaget har økonomiske og administrative konsekvenser for staten.
Udarbejdelse af love og bekendtgørelser, finanslovsbidrag mv. vil fortsat
være ministeriets ansvar, men evt. afledte effekter for staten kommer an
på udvalgets konkrete fremtidige aktivitetsniveau og er derfor ikke op-
gjort. Kirkeministeriet har hidtil haft en skønnet årlig udgift til sekreta-
riatsbetjening af budgetfølgegruppen samt udarbejdelse af regler m.m.
på ca. 1,2 mio. kr.
5. De økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.
Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for
erhvervslivet.
261
6. De administrative konsekvenser for borgere
Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.
7. De miljømæssige konsekvenser
Lovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser
8. Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.
9. Hørte myndigheder mv.
Et lovudkast har været sendt i høring hos følgende myndigheder,
organisationer mv.:
10. Sammenfattende skema
Vurdering af konsekvenser af lovforslag
Positive
konsekvenser/
mindre udgifter
Negative konsekvenser/
Merudgifter
Økonomiske
konsekvenser for
staten, regioner
og kommuner
Ingen Lovforslaget har ikke økonomiske
eller administrative konsekvenser
for kommunerne og regionerne.
Lovforslaget har økonomiske og
administrative konsekvenser for
folkekirken. De økonomiske
konsekvenser for folkekirken i
forbindelse med
sekretariatsarbejdet for
Folkekirkens Fællesudvalg m.v.
anslås til en årlig merudgift på ca.
3 mio. kr. I merudgiften indgår
evt. honorar til formanden og
ekstern bistand. Merudgiften kan
finansieres af folkekirkens
fællesfonds budget.
Hertil kommer udgifter ved
afvikling af valg, som anslås til
1,1-2,4 mio. kr. pr. ordinært valg
262
afhængigt af, om valget afholdes
elektronisk eller ej. Disse udgifter
finansieres ligeledes af
folkekirkens fællesfonds budget.
De anførte merudgifter er
skønnede og kan blive højere eller
lavere afhængigt af det konkrete
aktivitetsniveau for fællesudval-
get. Merudgifterne optages på
fællesfondens budget og
fastsættes dermed af Folkekirkens
Fællesudvalg inden for de af
kirkeministeren fastsatte
retningslinjer.
Lovforslaget har økonomiske og
administrative konsekvenser for
staten. Udarbejdelse af love og
bekendtgørelser, finanslovsbidrag
mv. vil fortsat være ministeriets
ansvar, men evt. afledte effekter
for staten kommer an på
udvalgets konkrete fremtidige
aktivitetsniveau og er derfor ikke
opgjort. Kirkeministeriet har
hidtil haft en skønnet årlig udgift
til sekretariatsbetjening af
budgetfølgegruppen samt
udarbejdelse af regler m.m. på ca.
1,2 mio. kr.
Administrative
konsekvenser for
staten, regioner
og kommuner
Ingen Ingen
Økonomiske
konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen Ingen
Administrative
konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen Ingen
Miljømæssige
konsekvenser
Ingen Ingen
263
Administrative
konsekvenser for
borgerne
Ingen Ingen
Forholdet til EU-
retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Til nr. 1
Med lovforslagets § 1, nr. 1, foreslås, at der indsættes et nyt kapitel 1 c i
lov om folkekirkens økonomi vedrørende oprettelse af et Folkekirkens
Fællesudvalg. Folkekirkens Fællesudvalg tillægges med dette lovforslag
kompetence i forhold til fællesfondens budget og regnskab samt lands-
kirkeskattens størrelse. Herudover tillægges Folkekirkens Fællesudvalg
med det samtidig hermed fremsatte forslag til Lov om folkekirkens in-
dre anliggender del i kompetencen vedrørende de indre anliggender.
Det foreslås, at der indsættes en ny § 9 b, hvoraf det fremgår, at der
oprettes et fællesudvalg for folkekirken. Herved oprettes et nyt folke-
kirkeligt organ på nationalt niveau. Folkekirkens Fællesudvalg består af:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i et stift har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd
samt repræsentanter for valgmenigheder, der har hjemsted i
stiftet.
2) 4 læge medlemmer valgt ved forholdstalsvalg på landsplan.
Valgbare er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd i
folkekirken samt repræsentanter for valgmenigheder.
3) 3 præster, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper. Præster ansat i valgmenigheder
har valgret men er ikke valgbare.
4) 2 provster, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
5) 2 biskopper, der vælges af biskopperne.
6) 2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren efter forhandling
med undervisningsministeren og kulturministeren.
7) 3 læge medlemmer, der udpeges af de frie folkekirkelige
organisationer og repræsenterer diakoni, mission og det
folkekirkelige børne- og ungdomsarbejde.
8) 2 observatører, der udpeges af folkekirkens
personaleorganisationer, således at kirkemusikernes
264
personaleorganisationer udpeger 1 observatør, og de øvrige
personaleorganisationer udpeger 1 observatør.
Med den foreslåede sammensætning er der lagt meget vægt på, at der i
udvalget bør være et samspil eller samvirke mellem læge og gejstlige
medlemmer, der svarer til det, som kendes fra de eksisterende valgte
organer i folkekirken: menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd. Samti-
dig understreges det centrale ønske om, at der skal være en bred geo-
grafisk repræsentation, men at det også skal være muligt i et rimeligt
omfang at få tilgodeset teologiske og/eller kirkepolitiske mindretal.
Ifølge den foreslåede affattelse af § 9 b, stk. 1, nr. 2, skal der vælges 4
læge medlemmer ved forholdstalsvalg på landsplan. Ved valget af disse
4 læge medlemmer anbefaler styringsudvalget, at Sainte-Laguës forde-
lingsmetode anvendes som valgmetode, idet dette giver en bedre mu-
lighed for mindretalsrepræsentation end anvendelse af D´Hondts
fordelingsmetode, som ellers anvendes ved valg til menighedsråd og
provstiudvalg.
Vedrørende forslaget om valgret til repræsentanter for valgmenighe-
derne og valmenighedspræsterne henvises i øvrigt til de almindelige
bemærkninger afsnit 3.2.1.
De 2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren, jf. forslaget til affat-
telse af § 9 b, stk. 1, nr. 6, har til formål at repræsentere en bred folkelig
tilknytning til folkekirken. Det er kirkeministeren, der har kompetencen
til at udpege disse medlemmer, men det forudsættes, at dette sker efter
forhandling med henholdsvis kulturministeren og undervisningsmini-
steren, idet folkekirken har en særlig berøringsflade til netop disse to
områder. Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit
3.2.1.
Med forslaget til affattelse af lov om folkekirkens økonomi § 9 b, stk. 2,
foreslås det, at funktionsperioden for Folkekirkens Fællesudvalg er fire
år, og at ordinært valg til udvalget afholdes inden udgangen af oktober
måned i året efter, at ordinært valg til menighedsråd har fundet sted.
Valget gælder fra 1. november. Funktionsperioden for fællesudvalget
bliver dermed sammenfaldende med funktionsperioden for provstiud-
valgene og stiftsrådene.
Det foreslås, at Folkekirkens Fællesudvalg sekretariatsbetjenes af Kirke-
ministeriet, jf. § 9 b, stk. 3. Folkekirkens Fællesudvalg kan i øvrigt ind-
hente eksterne sagkyndige vurderinger m.v. i det omfang, fællesudvalget
finder det relevant. Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærknin-
ger afsnit 3.2.1.
Udgifterne til sekretariatsbetjeningen afholdes af fællesfonden.
265
I § 9 c, stk. 1, foreslås, at Folkekirkens Fællesudvalg af sin midte vælger
en formand og en næstformand. Valget sker efter bestemmelsen ved
hemmelig afstemning på fællesudvalgets konstituerende møde. Valgene
har - for at sikre kontinuiteten i varetagelsen af formandsopgaverne -
virkning for fællesudvalgets funktionsperiode, og medlemmerne er
forpligtet til at modtage valg som formand eller næstformand. Bortset
fra længden af funktionsperioden, følger forslaget de principper, der
gælder for valg af formand og næstformand i menighedsråd og prov-
stiudvalg.
Det har været overvejet, om formanden alene skulle kunne vælges
blandt fællesudvalgets læge medlemmer for også ved besættelsen af
formandsposten at understrege det tydelige læge element i fællesud-
valget. Bestemmelsen er imidlertid formuleret således, at det overlades
til fællesudvalget selv at beslutte, om formanden skal være læg eller
gejstlig.
Med forslaget til affattelse af § 9 c, stk. 2, foreslås det, at læge medlem-
mer valgt i medfør af § 9 b, stk. 1, nr. 1 og 2, som ikke tidligere har af-
givet en erklæring på ære og samvittighed om at ville udføre det dem
betroede hverv i troskab mod den danske evangelisk-lutherske folke-
kirke, så at den kan byde gode vilkår for den kristne menigheds liv og
vækst, skal afgive denne erklæring på det første møde efter nyvalg.
Bestemmelsen kendes fra menighedsrådsloven i forhold til menigheds-
rådsmedlemmer, og en tilsvarende bestemmelse har været gældende
for nyvalgte provstiudvalgs- og stiftsrådsmedlemmer siden 1. august
2009, jf. lov nr. 506 af 12. juni 2009.
Med forslaget til § 9 c, stk. 3, skabes der hjemmel til, at formanden kan
tillægges honorar i lighed med f.eks. formanden for Det mellemkirkelige
Råd. Begrundelsen herfor er, at det må forventes, at formanden skal
udføre et betydeligt arbejde. Det foreslås, at kirkeministeren kan fast-
sætte nærmere regler om formandshonoraret m.v.
Hvis Folkekirkens Fællesudvalg vælger et gejstligt medlem i embede til
formand for fællesudvalget, kan fællesudvalget ikke beslutte at tillægge
formanden et honorar uden forelæggelse for Kirkeministeriet. Dette skal
ses i sammenhæng med reglerne i tjenestemandslovgivningen om hono-
rar ud over den til stillingen knyttede løn og i sammenhæng med reg-
lerne om ansattes mulighed for at modtage honorar for bestyrelsesar-
bejde m.v.
Det foreslås endvidere, at der indsættes en ny § 9 d om mødeoffentlig-
hed for Folkekirkens Fællesudvalg. Bestemmelsen svarer til de tilsva-
rende bestemmelser for møder i menighedsråd og provstiudvalg.
266
I § 9 d, stk. 1, 1. pkt., foreslås det således, at fællesudvalgets møder er of-
fentlige. Det er kun fællesudvalgets møder og ikke evt. møder i under-
udvalg, der er offentlige.
I § 9 d, stk. 1, 2. pkt., foreslås en adgang til at behandle enkelte sager for
lukkede døre, hvorimod reglen ikke indeholder en almindelig adgang til
at nægte offentligheden adgang til fællesudvalgets møder. Hvorvidt en
sag skal behandles for lukkede døre, må afgøres under hensyn til den
enkelte sags beskaffenhed. Det må forventes, at behovet for dørlukning
kun opstår rent undtagelsesvis, f.eks. ved fællesudvalgets behandling af
kontraktmæssige spørgsmål eller i personalesager.
Den foreslåede § 9 d, stk. 1, 3. pkt., skal bidrage til at sikre, at unødvendig
dørlukning undgås. Ved at behandle selve dørlukningsspørgsmålet for
lukkede døre vil det i mange tilfælde kunne afklares på forhånd, om sa-
gens behandling overhovedet vil medføre fremdragelse af fortrolige
forhold.
Med indsættelsen af § 9 d, stk. 2, foreslås det, at Folkekirkens Fællesud-
valg kan tillade, at andre personer, herunder personer i fællesudvalgets
sekretariat, overværer en sags behandling for lukkede døre, når det er
ønskeligt af hensyn til sagens oplysning eller sagens behandling i øvrigt.
Herved sikres, at fællesudvalget altid har mulighed for at inddrage den
nødvendige sagkundskab. Fællesudvalget kan i den forbindelse give se-
kretariatet eller andre særligt tilkaldte mulighed for at udtale sig i sagen,
ligesom det kan ske på de offentlige møder.
Med § 9 e foreslås, at Folkekirkens Fællesudvalgs beslutninger træffes i
møder, og at fællesudvalget er beslutningsdygtigt, når mindst halvdelen
af medlemmerne er til stede. Det foreslås endvidere, at beslutninger
træffes ved stemmeflertal. Afstemninger skal - bortset fra ved valg af
formand og næstformand - foregå således, at det klart fremgår, hvorle-
des det enkelte medlem stemmer. Forslaget svarer til den gældende
retstilstand for beslutninger i menighedsråd og provstiudvalg. Fælles-
udvalget fastsætter selv sin forretningsorden, der skal godkendes af
kirkeministeren.
Den foreslåede § 9 f indeholder en bemyndigelse til, at kirkeministeren
kan fastsætte nærmere regler om valg til Folkekirkens Fællesudvalg og
om fællesudvalgets virksomhed. Det fremgår af bestemmelsen, at valget
gennemføres som urafstemning. Bemyndigelsen tænkes således anvendt
til at fastsætte regler om valgets afvikling, herunder om urafstemning,
krav til kandidatlister, valg af stedfortrædere, udarbejdelse af valglister
m.v. Endvidere tænkes bemyndigelsen anvendt til at fastsætte regler om
forfald, om indkaldelse af stedfortrædere, om inhabilitet m.v.
267
Til nr. 2
Ændringen af § 11, stk. 1, nr. 5 og 6, og § 11, stk. 3, er en konsekvens af, at
det ved lovforslaget foreslås, at det er Folkekirkens Fællesudvalg og ikke
kirkeministeren, der har kompetencen til at fastsætte budget for fælles-
fonden samt landskirkeskattens størrelse inden for de af kirkeministe-
ren fastsatte retningslinjer.
Ordene ”efter kirkeministerens bestemmelse” slettes derfor i disse be-
stemmelser, som vedrører, hvilke udgifter fællesfonden kan afholde, jf. §
11, stk. 1, nr. 5 og 6, og beslutning om helt eller delvist at opkræve refu-
sion fra kirke- eller provstiudvalgskassen, jf. § 11, stk. 3.
Til nr. 3
Ændringen er en konsekvens af lovforslagets § 1, nr. 10, hvorefter kom-
petencen til at fastsætte budget for fællesfonden inden for de af mini-
steren fastsatte retningslinjer ligger hos Folkekirkens Fællesudvalg.
Som en følge heraf foreslås det, at ordene ”kirkeministeren” udgår af §
11, stk. 4, da det fremover vil være fællesudvalget, der kan beslutte at
indregne en henlæggelse i den refusion af skadesudgifter, som efter §
11, stk. 3, i lov om folkekirkens økonomi opkræves hos kirke- eller prov-
stiudvalgskasserne. Den samlede henlæggelse vil som hidtil ikke kunne
udgøre et større beløb end den gennemsnitlige årlige skadesudgift.
Til nr. 429
Ændringen er en konsekvens af § 1, nr. 16, hvorefter det foreslås, at sta-
tens tilskud til folkekirken omlægges til et ikke-øremærket bloktilskud.
Finansieringen af Det mellemkirkelige Råd vil herefter ske over fælles-
fondens budget. Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit
3.2.3.
Til nr. 5
Den foreslåede ændring af § 13, stk. 1, 1. pkt., hvorefter ordene ”kirkemi-
nisteren” udgår, er en konsekvens af, at det fremover vil være Folke-
kirkens Fællesudvalg, som skal træffe beslutning om ydelse af et udlig-
ningstilskud af fællesfonden til nedsættelse af det kirkelige lignings-
29 Ændringen er alene relevant, hvis der foreslås en omlægning af statens
tilskud til et bloktilskud, jf. anbefalingen fra 11 af de 13 medlemmer af
flertallet i udvalget.
268
beløb i kommunen. Dette skal dog ske i overensstemmelse med de af
ministeren fastsatte retningslinjer.
Til nr. 6
Den foreslåede ændring af § 13, stk. 1, 3. pkt., betyder, at det fremover er
Folkekirkens Fællesudvalg og ikke kirkeministeren, der beslutter, hvor-
dan et evt. udligningstilskud til nedsættelse af det kirkelige ligningsbe-
løb i kommunen skal fordeles blandt kommunerne. Fordelingen skal ske
inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer.
Til nr. 7
Ændringen er en konsekvens af lovforslagets § 1, nr. 10, hvorefter kom-
petencen til at fastsætte budget for fællesfonden inden for de af ministe-
ren fastsatte retningslinjer ligger hos Folkekirkens Fællesudvalg. Som
en følge heraf foreslås det, at § 13, stk. 2, 1. pkt., ændres, således at det
fremgår, at der af fællesfonden kan ydes et generelt tilskud til nedsæt-
telse af det kirkelige ligningsbeløb i kommunen.
Til nr. 8
Den foreslåede ændring af § 14, stk. 1, 2. pkt., betyder, at Folkekirkens
Fællesudvalg fastsætter pensionsbidraget, som fællesfonden oppebærer
fra kirkekasserne for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer. Dette er
en konsekvens af, at det ved lovforslaget foreslås, at kompetencen til at
fastsætte budget for fællesfonden og landskirkeskattens størrelse over-
føres fra kirkeministeren til fællesudvalget, idet fastsættelsen skal ske
inden for de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.
Til nr. 9
Med den foreslåede affattelse af § 15, stk. 1, 2. pkt., foreslås det, at bud-
getforslagene fra de myndigheder og institutioner, der helt eller delvist
finansieres af fællesfonden, fremover indsendes til Folkekirkens Fælles-
udvalg. Dette er en konsekvens af, at det ved lovforslaget foreslås, at
kompetencen til at fastsætte budget for fællesfonden og landskirkeskat-
tens størrelse overføres fra kirkeministeren til fællesudvalget, idet fast-
sættelsen skal ske inden for de af kirkeministeren fastsatte retnings-
linjer.
Det fastholdes med forslaget, at det er ministeren, der fastsætter en frist
for, hvornår budgetforslagene skal indsendes.
269
Til nr. 10
Med ændringen af § 15, stk. 2, 1. pkt., foreslås, at kompetencen til at fast-
sætte budget for fællesfonden overføres fra kirkeministeren til Folkekir-
kens Fællesudvalg, idet fastsættelsen skal ske efter de af kirkeministe-
ren fastsatte retningslinjer.
Kirkeministeren hjemles hermed en adgang til at fastsætte nærmere
retningslinjer for fællesudvalgets fastlæggelse af fællesfondens budget.
Ved fastsættelsen af disse retningslinjer skal kirkeministeren under-
støtte folkekirkens varetagelse af de samfundsmæssige og kulturelle
opgaver og sikre folkekirkens tilstedeværelse overalt i landet. Retnings-
linjerne skal således blandt andet medvirke til at sikre, at folkekirkens
landsdækkende forpligtelse til præstelig betjening opretholdes med de
tilpasninger, som den demografiske udvikling tilsiger.
I retningslinjerne vil også kunne indgå principper for udviklingen i fæl-
lesfondens udgifter og landskirkeskatten.
Ministeren kan f.eks. fastsætte retningslinjer med følgende indhold:
• Antallet af præstestillinger. Ministeren forventes i retningslin-
jerne at fastsætte et minimum for antallet af præstestillinger.
Der kan f.eks. i retningslinjerne fastsættes en bestemmelse med
udgangspunkt i det nuværende niveau for antallet af præste-
stillinger på minimum 1892,8, med henblik på at sikre fortsat
mulighed for præstelig betjening i rimeligt omfang overalt i
landet. 30
• En fordelingsmodel for de samlede bevillinger til præsteløn
mellem stifterne. Ministeren forventes at fastsætte retningslinjer
om, at der fortsat anvendes en model for fordeling af præste-
stillinger, der bygger på faste kriterier som antal medlemmer af
folkekirken, antal kirker, antal kirkelige handlinger, forpligtelse i
forhold til ikke-medlemmer og særlige vilkår i de enkelte stifter.
• Landskirkeskattens størrelse. Ministeren kan fastsætte nærmere
rammer for udviklingen i landskirkeskattens størrelse.
30 Hvis der ikke sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud, vil
antallet af præstestillinger fortsat være reguleret i lov om folkekirkens
økonomi, hvorefter statskassen yder et årligt tilskud til fællesfonden på 40
pct. af fællesfondens udgifter til lønninger til præster og provster svarende
til 1.892,8 årsværk. Præstestillinger herudover finansieres fuldt ud af
fællesfonden i henhold til § 11, stk. 1, nr. 1, eller lokalt i henhold til § 2, stk. 1,
nr. 1, i lov om folkekirkens økonomi.
270
• Udviklingen af fællesfondens udgifter. Ministeren kan fastsætte
nærmere retningslinjer for udviklingen af fællesfondens udgif-
ter, herunder et øvre loft for disse.
• Udligningsordningen. Ministeren kan fastsætte nærmere regler
for størrelsen af det beløb, som skal anvendes som udligningstil-
skud og tilskuddets fordeling mellem kommunerne (lignings-
områderne).
• Understøttelse af uddannelse, herunder efter- og videreuddan-
nelse af folkekirkens præster og kirkefunktionærer. Ministeren
forventes at fastsætte retningslinjer, hvorefter der forsat skal
ske en prioritering af uddannelse, herunder efter- og videreud-
dannelse af præster og kirkefunktionærer.
• Tilskud til kirkelig betjening af danskere i udlandet. 31
• Det mellemkirkelige arbejde. Ministeren kan fastsætte nærmere
retningslinjer for folkekirkens mellemkirkelige arbejde, herun-
der dets sekretariat, jf. i øvrigt § 12 i lov om folkekirkens øko-
nomi og lovforslagets § 1, nr. 4.
Det bemærkes i øvrigt, at Folkekirkens Fællesudvalg – ved siden af de af
ministeren fastsatte retningslinjer - vil være bundet af bestemmelsen i
lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, hvorefter der ikke kan budget-
teres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra landskir-
keskatten, andre indtægter samt eventuelt videreførte overskud fra tid-
ligere år.
Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit 3.2.2.
Til nr. 11
Med ændringen af § 15, stk. 3, foreslås det, at landskirkeskattens størrel-
se, som er den væsentligste indtægtskilde for fællesfonden, fastsættes af
Folkekirkens Fællesudvalg, idet fastsættelsen skal ske inden for de af
kirkeministeren fastsatte retningslinjer.
Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit 3.2.2. og
bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 10.
Til nr. 12
Med indsættelsen af § 15 a foreslås det, at ministeren inden fastsættel-
sen af de i § 13 og § 15, stk. 2 og 3, omtalte retningslinjer, skal foretage
31 Dette tilskud fastsættes i dag over finansloven. Denne retningslinje er således
alene relevant, hvis der foreslås en omlægning til et bloktilskud, jf.
anbefalingen fra et flertal i udvalget.
271
en høring af Folkekirkens Fællesudvalg. Ministeren forpligtes således til
at høre fællesudvalget, inden ministeren fastsætter eller ændrer allere-
de fastsatte retningslinjer for udvalgets fastsættelse af fællesfondens
budget og regnskab og landskirkeskattens størrelse.
Der er tale om en pligtig, men ikke bindende høring. Ministeren er så-
ledes ikke forpligtet til at følge fællesudvalgets høringssvar.
Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit 3.2.2.
Til nr. 13
Med ændringen af § 17, stk. 1, foreslås det, at Folkekirkens Fællesudvalg
fremover aflægger regnskab for fællesfonden. Dette er en naturlig følge
af, at det i lovforslaget foreslås, at det fremover er fællesudvalget, som
har kompetencen til at fastsætte budget for fællesfonden, herunder
landskirkeskattens størrelse, inden for de af ministeren fastsatte ret-
ningslinjer.
Det bemærkes i den forbindelse, at det allerede i dag fremgår af lov om
folkekirkens økonomi § 17, stk. 2, at kirkeministeren fastætter regler
om fællesfondens regnskabsvæsen. Denne bemyndigelse opretholdes.
Til nr. 14
Med den foreslåede ændring af § 17, stk. 3, sikres det, at biskopperne,
det administrative fællesskab samt de institutioner, der helt eller delvist
finansieres af fællesfonden, forpligtes til at meddele Folkekirkens Fæl-
lesudvalg de oplysninger og tilvejebringe det regnskabsmæssige mate-
riale, som fællesudvalget finder nødvendigt for at kunne aflægge regn-
skab for fællesfonden.
Forslaget er en konsekvens af, at fællesudvalget med den i lovforslagets
§ 1, nr. 13, foreslåede ændring får ansvaret for aflæggelse af fællesfon-
dens regnskab efter de af ministerens fastsatte retningslinjer.
Til nr. 15
Med forslaget til et nyt stk. 5 i § 17 i lov om folkekirkens økonomi fore-
slås, at Folkekirkens Fællesudvalg forpligtes til at aflægge en årlig be-
retning om fællesfondens budget og regnskab.
Hvordan den årlige beretning skal aflægges, besluttes af Folkekirkens
Fællesudvalg. Fællesudvalget vil således fx kunne beslutte, at beretnin-
gen alene offentliggøres i skriftlig form, men det vil også være muligt at
beslutte at fremlægge beretningen på anden vis.
272
I styringsudvalgets drøftelser og betænkning er der således lagt at op til,
at fællesudvalget tager initiativ til afholdelse af et kirkemøde eller et
dialogforum m.v. for folkekirkelige interesserede, herunder medlem-
merne af folkekirkens valgte organer.
Såfremt der afholdes et kirkemøde eller dialogforum, vil det være natur-
ligt, at Folkekirkens Fællesudvalg fremlægger sin beretning på mødet,
ligesom der på et kirkemøde eller et dialogforum evt. kan drøftes fælles
folkekirkelige initiativer med fællesudvalget.
Til nr. 1632
Med lovforslagets § 1, nr. 16, foreslås det, at kapitel 4 i økonomiloven
nyaffattes, således at overskriften ændres til ”Bloktilskud”.
Det foreslås endvidere, at § 20 affattes således, at det i stk. 1 fastholdes,
at statskassen afholder folkekirkens udgifter til pensioner og efterind-
tægt i henhold til lov om tjenestemandspension vedrørende præster og
provster, mens det med affattelsen af stk. 2 foreslås, at statens tilskud til
folkekirken omlægges til et bloktilskud til delvis dækning af folkekir-
kens udgifter. Bloktilskuddet ydes til fællesfonden.
Bloktilskuddet ydes årligt over finansloven.
Det foreslås således, at statens støtte til folkekirken omlægges fra at væ-
re primært et tilskud til løn til provster og præster og dermed til forkyn-
delsen til at blive omlagt til et ikke-øremærket bloktilskud til folkekir-
ken. Bloktilskuddet kan således ses i sammenhæng med nogle af de
samfundsrelevante opgaver, som folkekirken varetager.
Staten yder et tilskud på 760,6 mio. kr. om året (nettoudgift 2014), heraf
foreslås de 510, 6 mio. kr. (nettoudgift 2014) overført til et bloktilskud
til folkekirken.
Det foreslås således, at et bloktilskud til folkekirken erstatter de på
finansloven øremærkede bevillinger til:
• Tilskud til løn og pensionsbidrag til præster, provster og
biskopper
• Forskellige tilskud (Det mellemkirkelige Råd, Selskabet for
Kirkelig Kunst, Foreningen for Kirkegårdskultur og udgifter til
den gejstlige betjening af Christiansø og Hirsholmene).
• Kirkelig betjening af danskere i udlandet
• Istandsættelse af kirker
32 Ændringen er alene relevant, hvis der foreslås en omlægning af statens
tilskud til et bloktilskud, jf. anbefalingen fra et flertal i udvalget.
273
• Kompensation som følge af navnelov.
Disse formål skal efter en omlægning finansieres af fællesfonden.
Der fastholdes direkte statslig finansiering til et samlet beløb på 250
mio. kr. (nettoudgift 2014), omfattende følgende opgaver:
• Dansk Kirke i Sydslesvig
• Mindelunden og De kgl. begravelseskapeller m.v.
• Pension til præster og provster
• Pensionskassen af 1950
• Departementet - Kirke.
Det foreslås, jf. lovforslagets § 1, nr. 16, at et bloktilskud ydes til det na-
tionale niveau i folkekirken, det vil sige til fællesfonden.
Samtidig overtager fællesfonden forpligtelsen til at dække den fulde løn
til præster, provster og biskopper samt pensionsbidrag i forhold til dis-
ses lønninger.
Fællesfonden yder desuden efter en sådan omlægning tilskud til kirkelig
betjening af danskere i udlandet og istandsættelse af kirker samt de for-
skellige (små) tilskudsområder, der i dag støttes af staten ved bevilling
på finansloven, herunder det Mellemkirkelige Råd.
Antallet af præstestillinger, der skal aflønnes af fællesfonden, samt om-
fanget af de forskellige tilskud fastsættes med fællesfondens budget, jf.
de alm. bemærkninger, afsnit 3.2.2..
En omlægning efter denne model vil ikke umiddelbart have økonomiske
eller fordelingsmæssige konsekvenser. Det skyldes, at statens tilskud til
præsteløn allerede i dag udbetales til og administreres i sammenhæng
med fællesfonden. Men der vil ved denne omlægning ikke længere stå
tilskud til præsteløn på finansloven. Bloktilskuddet kan i stedet ses i
sammenhæng med, at folkekirken varetager samfundsrelevante opga-
ver, jf. ovenfor.
Hvis bloktilskuddet anvendes til de samme formål, som staten i dag
giver øremærket tilskud til, og hvis tilskuddet til de forskellige formål
har samme omfang som i dag, vil den lokale del af folkekirkens økonomi
ikke blive berørt af omlægningen.
Den lokale økonomi kan derimod blive berørt (enten i form af en højere
kirkeskat eller et mindre provenu til det lokale niveau), f.eks. hvis antal-
let af centralt finansierede præstestillinger forøges i forbindelse med
fællesfondens budget, hvis tilskud til istandsættelse af kirker formind-
skes, eller hvis størrelsen på bloktilskuddet ændrer sig.
274
Omlægningen skal ses i sammenhæng med, at der foreslås etableret et
Folkekirkens Fællesudvalg, som skal fastsætte fællesfondens budget,
inden for de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.
En omlægning til et bloktilskud giver således fællesudvalget en øget
frihed til at prioritere de midler, der står til rådighed, inden for de af
ministeren fastsatte retningslinjer.
Som det fremgår af afsnit 3.2.2. vil kirkeministeren f.eks. af hensyn til
folkekirkens tilstedeværelse overalt kunne fastsætte retningslinjer om
antallet af præstestillinger, om en fordelingsmodel for de samlede bevil-
linger til præstløn mellem stifterne, om landskirkeskattens størrelse, om
udviklingen af fællesfondens udgifter, udligningsordningen krav om
fortsat understøttelse af uddannelse, herunder efter- og videreuddan-
nelse af folkekirkens præster og kirkefunktionærer, om tilskud til kirke-
lig betjening af danskere i udlandet samt om det mellemkirkelige ar-
bejde.
Ved folkekirkens anvendelse af bloktilskuddet skal der sikres fuld gen-
nemsigtighed i forhold til anvendelsen af midlerne, således at der kan
ske en ekstern afrapportering. Det vil kunne ske på samme måde som i
dag i fællesfondens regnskab (årsrapport).
Finansloven for det kommende budgetår vedtages normalt af Folketin-
get primo december i året forud for budgetåret, så ændringer i følge-
lovgivning kan nå at komme på plads inden budgetårets start. Folketin-
get kan i forbindelse med behandlingen af finansloven beslutte at redu-
cere eller øge et bloktilskud til folkekirken på linje med, hvad staten i
dag kan gøre under den nuværende ordning, jf. § 20 i lov om folkekir-
kens økonomi.
Hvis Folketinget beslutter at reducere et bloktilskud til folkekirken for
det førstkommende budgetår, så indebærer det, at Folkekirkens Fælles-
udvalg skal tilvejebringe de manglende midler eller finde besparelser
svarende til reduktionen i tilskuddet.
I henhold til lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, kan der ikke bud-
getteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra lands-
kirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskud fra
tidligere år. Teknisk er det ikke muligt at hæve landskirkeskatten, da
kirkeskatten for det kommende budgetår er fastlagt. Folkekirkens Fæl-
lesudvalg kan kun kompensere for det manglende tilskud fra staten ved
at bruge et evt. videreført overskud fra tidligere år eller ved besparelser.
Til § 2
Det foreslås, at loven træder i kraft den xx. Xxxx 20xx.
275
Til § 3
Det er afgørende, at Folkekirkens Fællesudvalgs sammensætning og
kompetencer vedbliver med at være i overensstemmelse med folkekir-
kens ønsker, og at det sikres, at dette nye organ fungerer hensigtsmæs-
sigt i forhold til intentionerne bag dets oprettelse m.v. Det foreslås på
denne baggrund, at kirkeministeren senest i folketingsåret 2022-23
foretager en evaluering af ordningen for fællesudvalget.
Ved det foreslåede tidspunkt for en evaluering får Folkekirkens Fælles-
udvalg mulighed for at sidde en hel funktionsperiode, idet ordinært valg
skal foretages inden udgangen af oktober måned i året efter, at ordinært
valg til menighedsråd har fundet sted (2016), ligesom det efterfølgende
fællesudvalg er valgt og har arbejdet i en periode på omtrent 1 år, inden
evalueringen skal foretages.
Ved denne tidsramme vurderes det, at der kan opnås et grundigt over-
blik over og en indsigt i, hvordan den i loven foreslåede ordning har fun-
geret, til gavn for kvaliteten af evalueringen, som således kan bygge på
erfaringerne fra en fuld funktionsperiode.
Ved evalueringen sikres, at fællesudvalgets funktioner og kompetencer,
herunder den i lovforslaget foreslåede praktiske tilrettelæggelse af ud-
valgets arbejde, fortsat fungerer på den mest hensigtsmæssige måde i
forhold til intentionerne bag udvalgets oprettelse m.v.
Det skal undersøges, om der er behov for en ændring af den i lovfor-
slaget foreslåede ordning, og om der således er grundlag for, at mini-
steren fremsætter et lovforslag om revision af ordningen.
Til § 4
Bestemmelsen fastsætter lovens territoriale gyldighedsområde. Bestem-
melsen indebærer, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland.
Datasammenskrivning af gældende lov [Lovbekendtgørelse nr. 753
af 25. juni 2013, som ændret ved § 3 i lov nr. 269 af 25. marts 2014]
og lovforslaget
Kapitel 1
Kirkekassen
§ 1. - § 3. (Udeladt)
276
Kapitel 1 a
Budgetlægning for kirkekasserne
§ 4. - § 9 (Udeladt)
Kapitel 1 b
Stiftsøvrighedens sammensætning
§ 9 a. Stiftsøvrigheden består af stiftets biskop og stiftamtmanden.
Stk. 2. Direktøren for statsforvaltningen er stiftamtmanden.
Direktøren kan delegere sin stiftsøvrighedskompetence til
medarbejdere ved statsforvaltningen på kontorchefsniveau eller
derover. Direktøren kan bestemme, at en person, der varetager
direktørens stiftsøvrighedskompetence efter delegation, kan oppebære
titlen af stiftamtmand.
Kapitel 1 c
Folkekirkens Fællesudvalg
§ 9 b. Folkekirkens Fællesudvalg består af:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i et stift har læge
medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd samt
repræsentanter for valgmenigheder, der har hjemsted i stiftet.
2) 4 læge medlemmer valgt ved forholdstalsvalg på landsplan.
Valgbare er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret har læge
medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd i folkekirken
samt repræsentanter for valgmenigheder.
3) 3 præster, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper. Præster ansat i valgmenigheder har
valgret men er ikke valgbare.
4) 2 provster, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
5) 2 biskopper, der vælges af biskopperne.
6) 2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren efter forhandling
med undervisningsministeren og kulturministeren.
7) 3 læge medlemmer, der udpeges af de frie folkekirkelige
organisationer og repræsenterer diakoni, mission og det folkekirkelige
børne- og ungdomsarbejde.
8) 2 observatører, der udpeges af folkekirkens
personaleorganisationer, således at kirkemusikernes
277
personaleorganisationer udpeger 1 observatør, og de øvrige
personaleorganisationer udpeger 1 observatør.
Stk. 2. Ordinært valg til Folkekirkens Fællesudvalg skal foretages inden
udgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg til
menighedsråd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november, og
funktionsperioden er 4 år.
Stk. 3. Folkekirkens Fællesudvalg sekretariatsbetjenes af
Kirkeministeriet.
§ 9 c. Folkekirkens Fællesudvalg vælger af sin midte en formand og
en næstformand. Valget sker ved hemmelig afstemning på Folkekirkens
Fællesudvalgs konstituerende møde, som Kirkeministeriet indkalder til.
Valget har virkning for fællesudvalgets funktionsperiode. Medlemmerne
af Folkekirkens Fællesudvalg har pligt til at modtage valg som formand
og næstformand.
Stk. 2. På det første møde efter nyvalg afgiver de læge medlemmer
valgt i henhold til § 9 b, stk. 1, nr. 1 og 2, som ikke tidligere har afgivet en
erklæring som foreskrevet i § 7 i lov om menighedsråd, en sådan
erklæring.
Stk. 3. Folkekirkens Fællesudvalg kan beslutte at tillægge
formanden honorar. Kirkeministeriet kan fastsætte nærmere regler om
formandshonoraret m.v.
§ 9 d. Folkekirkens Fællesudvalgs møder er offentlige.
Fællesudvalget kan bestemme, at en sag skal behandles for lukkede
døre, når dette findes nødvendigt eller ønskeligt på grund af sagens
beskaffenhed. Spørgsmålet om, hvorvidt en sag giver grundlag for
dørlukning, forhandles for lukkede døre, hvis det bestemmes af
fællesudvalget eller formanden.
Stk. 2. Folkekirkens Fællesudvalg kan tillade andre personer,
herunder personer i fællesudvalgets sekretariat, at overvære en sags
behandling for lukkede døre, når det er ønskeligt af hensyn til sagens
oplysning eller sagens behandling i øvrigt.
§ 9 e. Folkekirkens Fællesudvalg beslutninger træffes i møder.
Fællesudvalget er beslutningsdygtigt, når mindst halvdelen af
medlemmerne er til stede.
Stk. 2. Afstemninger sker således, at det klart fremgår, hvorledes det
enkelte medlem stemmer, jf. dog § 9 c. stk. 1.
278
Stk. 3. Beslutninger træffes ved stemmeflertal blandt Folkekirkens
Fællesudvalgs medlemmer.
Stk. 4. Folkekirkens Fællesudvalg vedtager selv sin
forretningsorden, der skal godkendes af kirkeministeren.
§ 9 f. Valg til Folkekirkens Fællesudvalg sker ved urafstemning.
Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg til Folkekirkens
Fællesudvalg og om fællesudvalgets virksomhed.
Kapitel 2
Fællesfonden
§ 10. Fællesfonden er folkekirkens fælleskasse. Fællesfonden
bestyres af biskopperne og af et administrativt fællesskab efter
bestemmelser fastsat af kirkeministeren og under ansvar over for
kirkeministeren.
§ 11. Af fællesfonden afholdes folkekirkens udgifter, for så vidt de
ikke er omfattet af § 2, § 17 g, stk. 3-6, eller § 20, herunder:
1) Løn, godtgørelse m.v. til præster og provster.
2) Udgifter vedrørende stiftsadministrationerne, herunder pensioner
til tidligere tjenestemandsansatte medarbejdere.
3) Pensioner til tidligere tjenestemandsansatte kirkefunktionærer.
4) Udgifter til folkekirkens fælles IT-løsninger.
5) Tilskud til hel eller delvis dækning af udgifter til uddannelse af
ansatte i folkekirken og af personer, der ønsker sådan ansættelse.
6) Tilskud til hel eller delvis dækning af udgifter til særlige
menigheder.
7) Udgifter til revision af de lokale kirkelige kasser.
8) Udligning, jf. § 13, stk. 1.
9) Generelt tilskud, jf. § 13, stk. 2.
Stk. 2. Af fællesfonden kan endvidere afholdes udgifter, der vedrører
lokale kirkelige aktiviteter, herunder:
1) Forsikrings- og skadesudgifter.
2) Udgifter til de særlige sagkyndige, der er nævnt i lov om
folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde § 8, stk. 2.
3) Udgifter til det særlige syn, der er nævnt i lov om folkekirkens
kirkebygninger og kirkegårde § 33.
4) Udgifter til den sagkyndige medvirken samt registrering og
afregistrering, der er nævnt i lov om folkekirkens kirkebygninger og
kirkegårde § 21, stk. 2 og 3 og § 22 a, stk. 2 og 3.
279
Stk. 3. For udgifter efter stk. 2 kan fællesfonden opkræve hel eller
delvis refusion fra kirke- eller provstiudvalgskassen.
Stk. 4. I refusion efter stk. 3 af skadesudgifter, jf. stk. 2, nr. 1,
indregnes en henlæggelse, dog således at den samlede henlæggelse ikke
kan udgøre et større beløb end den gennemsnitlige årlige skadesudgift.
§ 12. Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om folkekirkens
deltagelse i mellemkirkeligt arbejde, herunder om finansiering af et
centralt mellemkirkeligt råds virksomhed af fællesfonden. Et centralt
mellemkirkeligt råd kan have repræsentanter for kirken i Grønland.
Endvidere kan ministeren fastsætte regler om finansiering af lokalt
mellemkirkeligt arbejde af kirkekassen, jf. § 2, stk. 1. 33
§ 12 a. (Ophævet)
§ 13. Der kan af fællesfonden ydes et udligningstilskud til nedsættelse
af det kirkelige ligningsbeløb i kommunen. Det samlede beløb, der
anvendes på denne måde, må ikke overstige 120 mio. kr. Beløbet
reguleres en gang årligt fra og med 2007 efter pris- og lønudviklingen.
Kirkeministeren fastsætter retningslinjer for Folkekirkens
Fællesudvalgs beslutning om, hvordan beløbet fordeles blandt
kommunerne.
Stk. 2. Der kan af fællesfonden ydes et generelt tilskud til nedsættelse
af det kirkelige ligningsbeløb i kommunen. Beløbet fordeles mellem
kommunerne efter samme principper, som anvendes ved fordeling af
landskirkeskatten, jf. § 15, stk. 4.
§ 14. Fællesfonden oppebærer pensionsbidrag fra kirkekasserne for
tjenestemandsansatte kirkefunktionærer. Pensionsbidraget fastsættes
af Folkekirkens Fællesudvalg.
Stk. 2. Fællesfonden kan oppebære refusioner af udgifter, der er
afholdt af fællesfonden, men vedrører lokale kirkelige aktiviteter.
Stk. 3. Fællesfonden kan oppebære leje- og driftsindtægter
vedrørende fællesfondens aktiviteter.
Stk. 4. Den del af fællesfondens udgifter, der ikke kan afholdes af
indtægterne efter stk. 1-3 eller af tilskud fra statskassen, jf. § 20, stk. 2,
dækkes gennem en landskirkeskat, der pålignes folkekirkens
medlemmer.
33 Ændringen er alene relevant, såfremt der sker en omlægning af statens
tilskud til et bloktilskud, jf. anbefalingen fra et flertal i udvalget.
280
§ 14 a. Fællesfonden kan optage lån til investeringsformål.
Fællesfonden kan i øvrigt ved kassekredit eller lignende optage lån på
højst 100 mio. kr.
Stk. 2. Fællesfonden kan optage lån til finansiering af skadesudgifter,
der ligger ud over det på fællesfondens budget fastsatte beløb til
skadeserstatninger, inden for en ramme på 500 mio. kr.
§ 15. Myndigheder og institutioner, der helt eller delvist finansieres
af fællesfonden, indsender forslag til budget for deres indtægter og
udgifter på fællesfonden i det følgende regnskabsår. Forslagene
indsendes til Folkekirkens Fællesudvalg inden af en af kirkeministeren
fastsat frist.
Stk. 2. Fællesfondens budget fastsættes Folkekirkens Fællesudvalg
efter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer. Der kan ikke
budgetteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra
landskirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskud
fra tidligere år.
Stk. 3. Landskirkeskattens størrelse fastsættes af Folkekirkens
Fællesudvalg efter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.
Stk. 4. Landskirkeskattens fordeling mellem kommunerne sker på
grundlag af de skattepligtige indkomster i kommunerne for det på
fordelingstidspunktet nærmest forudgående indkomstår for de i
kildeskattelovens § 1 omhandlede skattepligtige personer, således som
disse indkomster er opgjort med henblik på beregning af slutskat. Ved
fordelingen ses bort fra indkomster, som vedrører medlemmer af en
valgmenighed og personer, der ikke hører til folkekirken.
§ 15 a. Inden kirkeministeren fastsætter de i § 13 og § 15, stk. 2 og 2,
omtalte retningslinjer, skal ministeren foretage en høring af
Folkekirkens Fællesudvalg.
§ 16. Fællesfondens regnskabsår er kalenderåret.
§ 17. Folkekirkens Fællesudvalg aflægger regnskab for fællesfonden.
Stk. 2. Kirkeministeren fastsætter regler om fællesfondens
regnskabsvæsen. Ved reglernes fastsættelse kan kirkeministeren ud
over at tage hensyn til sikkerhed og orden inden for regnskabsområdet
tage hensyn til mulighederne for at tilvejebringe oplysninger til brug for
økonomisk planlægning, styring og kontrol.
Stk. 3. Biskopperne, det i § 10 nævnte administrative fællesskab samt
de institutioner, der helt eller delvist finansieres af fællesfonden,
meddeler Folkekirkens Fællesudvalg de oplysninger og tilvejebringer
281
det regnskabsmæssige materiale, som Folkekirkens Fællesudvalg finder
nødvendigt for at aflægge fællesfondens regnskab.
Stk. 4. Regnskabet revideres af rigsrevisionen.
Stk. 5. Folkekirkens Fællesudvalg skal aflægge en årlig beretning om
fællesfondens budget og regnskab.
Kapitel 2 a
Provstiudvalg og budgetudvalg
§ 17 a. - § 17 h (Udeladt)
Kapitel 3
Almindelige bestemmelser om den kirkelige ligning
§ 18. - § 19 (Udeladt)
Kapitel 4
Bloktilskud
§ 20. Af folkekirkens udgifter afholder statskassen:
1) Pensioner og efterindtægt i henhold til lov om tjenestemandspension
vedrørende provster og præster.
Stk. 2. Staten yder et bloktilskud til folkekirken til delvis dækning af
folkekirkens udgifter. Bloktilskuddet ydes til fællesfonden. 34
Kapitel 5
Folkekirkens kapitaler
§ 21. - § 22 (Udeladt)
.
Kapitel 5 a
Stiftsråd
§ 23. - § 23 a. (Udeladt)
34 Ændringen er alene relevant, såfremt der sker en omlægning af statens
tilskud til et bloktilskud, jf. anbefalingen fra et flertal i udvalget.
282
Kapitel 6
Udveksling af data mellem it-systemer
§ 24. - § 26. (Udeladt)
Kapitel 7
Ikrafttrædelsesbestemmelser m.v.
§ 27. - § 28 (Udeladt)
283
10.2 Et mindretals (Charlotte Dyremoses) udkast til
lovforslag om økonomi
Forslag fra et mindretal (Charlotte Dyremose) til:
UDKAST TIL
Forslag
til
Lov om ændring af lov om folkekirkens økonomi
(Udvidelse af budgetfølgegruppen og lovfæstelse af
budgetfølgegruppens kompetencer m.v. )
§ 1
I lov folkekirkens økonomi, jf. lovbekendtgørelse nr. 753 af 25. juni
2013, som ændret ved § 3 i lov nr. 269 af 25. marts 2014, foretages
følgende ændring:
1. Efter § 10 indsættes:
”§ 10 a. Budgetfølgegruppen for fællesfonden består af:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i stiftet har læge
medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
2) En præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper.
3) En provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
4) En biskop, der vælges af biskopperne.
5) En observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes faglige
organisationer.
Stk. 2. Ordinært valg til budgetfølgegruppen skal foretages inden
udgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg til
menighedsråd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november og
funktionsperioden er 4 år.
Stk. 3. Valg til budgetfølgegruppen sker ved urafstemning.
Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg til
budgetfølgegruppen.
Stk. 4. Budgetfølgegruppen vælger af sin midte en formand. Valget sker
ved hemmelig afstemning på budgetfølgegruppens konstituerende
møde, som Kirkeministeriet indkalder til. Valget har virkning for
284
budgetfølgegruppens funktionsperiode. Medlemmerne af
budgetfølgegruppen har pligt til at modtage valg som formand.
Kirkeministeren kan beslutte at tillægge formanden for
budgetfølgegruppen honorar. Kirkeministeriet kan fastsætte nærmere
regler om formandshonoraret m.v.
Stk. 5. Kirkeministeriet fungerer som sekretariat for
budgetfølgegruppen.
§ 10 b. Budgetfølgegruppen for fællesfonden har til opgave:
1) at have indseende i Kirkeministeriets budgetopfølgning af
fællesfonden og løbende rådgive ministeriet herom,
2) at rådgive kirkeministeren om fastlæggelsen af fællesfondens
budget og om eventuelle efterfølgende budgetændringer, og
3) at rådgive kirkeministeren efter anmodning i spørgsmål om
fællesfonden.
§ 10 c. Inden kirkeministeren fastsætter budgettet for fællesfonden,
skal ministeren foretage en høring af budgetfølgegruppen over det
samlede udkast til budget.
Stk. 2. Hvis kirkeministeren ikke følger budgetfølgegruppens evt.
forslag til ændringer, skal ministeren afgive en skriftlig begrundelse
herfor i forbindelse med fastsættelsen af budgettet for fællesfonden.
Stk. 3. Efterfølgende budgetændringer, herunder ændringer i løbet af
budgetåret, kan besluttes af kirkeministeren efter høring af
budgetfølgegruppen. Høring som nævnt i 1. pkt. kan dog undlades, hvis
der er tale om mindre væsentlige budgetændringer, som er uden
principiel betydning.”
§ 2
Stk. 1. Loven træder i kraft den xx. Xxxx 20xx.
§ 3
Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
285
1. Indledning
Formålet med lovforslaget er at skabe klare regler om den gældende
ordning for styringen af folkekirkens fælles økonomi. Lovforslaget in-
debærer således en lovfæstelse af den eksisterende ordning med en
rådgivende budgetfølgegruppe. For at forenkle den gældende ordning
foreslås det i den forbindelse, at sammensætningen af budgetfølgegrup-
pen ændres, og at budgetsamrådet nedlægges. Den foreslåede sammen-
sætning af budgetfølgegruppen med valgte læge og gejstlige medlemmer
medfører en større demokratisk legitimitet.
Budgetfølgegruppen skal efter lovforslaget have indseende i Kirkemini-
steriets budgetopfølgning af fællesfonden og løbende rådgive ministe-
ren og ministeriet i spørgsmål om fællesfonden. Endvidere foreslås det,
at der lovfæstes en høringspligt for kirkeministeren. Det foreslås såle-
des, at kirkeministeren inden fastsættelsen af fællesfondens budget får
en pligt til at høre budgetgruppen over et udkast til det samlede budget,
og at kirkeministeren, hvis ministeren ikke følger evt. ændringsforslag
fra budgetfølgegruppen, skal afgive en skriftlig begrundelse herfor i for-
bindelse med fastsættelsen af budgettet. Samtidig lovfæstes det, at bud-
getfølgegruppen skal høres, hvis kirkeministeren efterfølgende, herun-
der i løbet af budgetåret, ønsker at foretage ændringer i budgettet. Disse
forslag har til formål at sikre en større gennemsigtighed og demokratisk
legitimitet ved udarbejdelsen af budgettet.
Budgetfølgegruppens opgaver svarer til de opgaver, som i dag varetages
af budgetfølgegruppen og budgetsamrådet.
Budgetfølgegruppen og det/de årlige budgetsamråd samt deres kom-
petence er i dag reguleret i en bekendtgørelse, der er udstedt af kirke-
ministeren med hjemmel i lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendt-
gørelse nr. 753 af 25. juni 2013.
Lovforslaget har således til formål både at skabe en hjemmelsmæssig
større klarhed over og at øge gennemsigtigheden for den gældende ord-
ning samt at øge den demokratisk legitimering for budgetfølgegruppen,
som kirkeministeren bliver rådgivet af. Med pligten for ministeren til
skriftlig at redegøre for, hvorfor budgetfølgegruppens indstilling ikke
følges, sikres desuden en større gennemsigtighed i budgetlægningen for
fællesfonden.
2. Baggrunden for lovforslaget
På baggrund af regeringsgrundlaget ”Et Danmark, der står sammen” fra
oktober 2011 blev Udvalget om en mere sammenhængende og moderne
styringsstruktur for folkekirken nedsat i september 2012. Udvalget fik
til opgave at komme med forslag til en mere sammenhængende og
286
moderne styringsstruktur for folkekirken med en klar ansvarsfordeling
for økonomiske og indholdsmæssige forhold.
Udvalgets foreløbige overvejelser blev den 2. maj 2013 offentliggjort i et
debatoplæg, som blev sendt i høring i perioden 2. maj til 31. oktober
2013.
Udvalgets endelige betænkning, som danner baggrund for lovforslaget,
blev offentliggjort i april 2014.
I betænkningen anbefaler et mindretal i udvalget, at den nugældende
ordning med en rådgivende budgetfølgegruppe lovfæstes, dog med en
ændret sammensætning, der indebærer, at budgetfølgegruppen består
af læge og gejstlige medlemmer, der vælges, fremfor som i dag, hvor der
i høj grad er tale om medlemmer, der repræsenterer organisationer og
embeder i folkekirken. Gennem budgetfølgegruppens sammensætning
med valgte læge og gejstlige medlemmer opnås en øget demokratisk
legitimitet omkring fastsættelsen af fællesfondens budget og landskirke-
skattens størrelse.
Gennem ministerens lovfæstede høringspligt af budgetfølgegruppen og
kravet om skriftlighed, når ministeren ikke følger budgetfølgegruppens
indstilling, sikres desuden størst mulig åbenhed om budgetlægningen
for fællesfonden.
Budgetfølgegruppens funktioner foreslås som i dag begrænset til rådgiv-
ning af kirkeministeren om disse forhold.
Lovforslaget fremsættes på baggrund af denne anbefaling.
3. Lovforslagets Indhold
3. 1. Gældende ret
Fællesfonden er folkekirkens fælleskasse. Lovgrundlaget for fællesfon-
den er kapitel 2 i lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendtgørelse nr.
753 af 25. juni 2013, som ændret ved § 3 i lov nr. 269 af 25. marts 2014.
Fællesfonden dækker en række folkekirkelige udgifter, der betragtes
som fælles, selv om en meget stor del af dem (f.eks. folkekirkens andel af
løn til præster og provster samt udligningstilskud, jf. § 11, stk. 1, nr. 1,
og § 13, stk. 1, i lov om folkekirkens økonomi) vedrører det lokale ni-
veau i folkekirken. Fællesfondens udgifter er i 2014 budgetteret til ca.
1.180 mio. kr. Dette beløb er eksklusive statens andel af præsteløn.
Fællesfondens største indtægtskilde er landskirkeskatten, der i 2014
udgør 1.107,5 mio. kr.
287
Kirkeministeren udarbejder og fastsætter det samlede budget for fælles-
fonden, jf. § 15, stk. 2, i lov om folkekirkens økonomi. Der kan ikke bud-
getteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra lands-
kirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskud fra
tidligere år.
Fastsættelsen af det samlede budget sker på grundlag af budgetforslag
fra de 10 stifter samt de folkekirkelige institutioner, som helt eller delvis
finansieres af fællesfonden, jf. lovens § 15, stk.1.
Kirkeministeren fastsætter også landskirkeskatten, jf. lov om folkekir-
kens økonomi § 15, stk. 3, der sammen med kirkeskat til de lokale kirke-
lige kasser udgør den kirkeskat, som medlemmer af folkekirken betaler.
Fællesfondens budget og landskirkeskatten bliver fastsat efter høring af
budgetfølgegruppen vedrørende folkekirkens drift. Denne høring er
hjemlet på bekendtgørelsesniveau i § 6 i bekendtgørelse nr. 813 af 24.
juni 2013 om budget og regnskabsvæsen m.v. for fællesfonden.
Det fremgår således af bekendtgørelsens § 6, at budgetfølgegruppen har
til opgave at have indseende i Kirkeministeriets budgetopfølgning af
fællesfonden og løbende rådgive ministeriet herom, at rådgive kirke-
ministeren om fastlæggelsen af fællesfondens budget og om eventuelle
efterfølgende budgetændringer og at rådgive ministeren efter anmod-
ning i spørgsmål om fællesfonden.
Det fremgår endvidere af bekendtgørelsens § 9, stk. 4, at budgetfølge-
gruppen skal høres og afgive indstilling til kirkeministeren om budgettet
for fællesfonden, inden ministeren fastlægger dette. Af bekendtgørel-
sens § 9, stk. 6, fremgår det, at efterfølgende budgetændringer, herunder
ændringer i løbet af budgetåret, kan besluttes kirkeministeren efter hø-
ring af budgetfølgegruppen. Høring som nævnt i bekendtgørelsens § 9,
stk. 6, 1. pkt., kan dog undlades, hvis der er tale om mindre væsentlige
budgetændringer, som er uden principiel betydning.
Budgetfølgegruppen består af en biskop, en stiftskontorchef, en repræ-
sentant for Landsforeningen af Menighedsråd, en repræsentant for
Danmarks Provsteforening samt en repræsentant for Kirkeministeriet,
jf. § 7 i bekendtgørelse om budget og regnskabsvæsen m.v. for fælles-
fonden.
Budgetfølgegruppens indstilling om budgettet afgives, efter at budget-
følgegruppen har holdt et budgetsamråd med en læg repræsentant fra
hvert af de 10 stifter samt en observatør for Den danske Præsteforening
og en fælles observatør for de øvrige faglige organisationer i folkekir-
ken, jf. bekendtgørelsens § 8.
Budgetprocessen for fællesfonden starter således med, at Kirkeministe-
riet udarbejder et udkast til ramme for fællefonden for det kommende
288
budgetår. Udkastet forelægges budgetfølgegruppen, der forelægger og
drøfter udkastet med budgetsamrådet. Herefter afgiver budgetfølge-
gruppen en indstilling til ministeren, der melder rammen ud inden ud-
gangen af marts året før budgetåret.
Stifter og institutioner indmelder budgetforslag inden udgangen af juni
måned, hvorefter forslagene forelægges budgetfølgegruppen og budget-
samrådet på samme måde som rammen. Alle forslag forelægges budget-
følgegruppen og budgetsamrådet, der afgiver indstilling til ministeren
om budgetforslaget, herunder hvilke nye forslag og ændringer, der skal
prioriteres.
Kirkeministeren melder rammen for det kommende budgetår ud senest
1. november året før. Hvis der sker ændringer til budgettet i løbet af
budgetåret, forelægges disse for budgetfølgegruppen, der afgiver ind-
stilling til ministeren, inden denne træffer afgørelse i de enkelte sager.
Hvis ministeren afviger fra budgetfølgegruppens indstilling, forelægges
dette for budgetfølgegruppen skriftligt eller på førstkommende møde,
hvorefter det vil fremgå af referatet fra mødet. Referaterne fra budget-
følgegruppens møder og budgetsamrådene offentliggøres på ministe-
riets hjemmeside. Mindre ændringer af budgettet kan formelt foretages
af ministeren uden forudgående forelæggelse for budgetfølgegruppen.
3.2. Udvalgets overvejelser og forslag
Formålet med lovforslaget er at skabe klarere regler om den gældende
ordning for styringen af folkekirkens fælles økonomi ved en lovfæstelse
af ordningen med en rådgivende og indstillende budgetfølgegruppe.
Formålet med lovforslaget er endvidere at forenkle den gældende ord-
ning ved at ændre sammensætningen af budgetfølgegruppen og nedlæg-
ge budgetsamrådet. Den foreslåedes sammensætning af budgetfølge-
gruppen med valgte læge og gejstlige medlemmer medfører en større
demokratisk legitimitet.
Budgetfølgegruppen for fællesfonden skal efter lovforslaget have ind-
seende i Kirkeministeriets budgetopfølgning af fællesfonden og løbende
rådgive ministeren og ministeriet i anliggender vedrørende fællesfon-
den. Budgetfølgegruppens opgaver kommer således til at svare til de
opgaver, som i dag varetages af budgetfølgegruppen og budgetsamrådet.
Budgetfølgegruppen og budgetsamrådet er i dag reguleret ved en
bekendtgørelse, der er udstedt af kirkeministeren.
Med lovforslagets § 1, nr. 1, nedsættes en budgetfølgegruppe for fælles-
fonden, som overtager de opgaver, som i dag varetages i et samspil mel-
lem budgetfølgegruppen og budgetsamrådet. Lovforslaget betyder såle-
289
des, at den nuværende budgetfølgegruppe og budgetsamrådet, som er
hjemlet i bekendtgørelse nr. 813 af 24. juni 2013 om budget og regn-
skabsvæsen m.v. for fællesfonden, nedlægges.
Det foreslås med forslaget til en ny § 10 a, stk. 1, at budgetfølgegruppen
for fællesfonden kommer til at bestå af:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i stiftet har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
2) En præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper.
3) En provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
4) En biskop, der vælges af biskopperne.
5) En observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes
faglige organisationer.
Det foreslås således, at de læge medlemmer af menighedsråd, provsti-
udvalg og stiftsråd har valgret ved valg af økonomiudvalgets læge med-
lemmer.
Efter forslaget tillægges præster, bortset fra provster og biskopper, valg-
ret og valgbarhed ved valg af præsterepræsentanten til økonomiudval-
get. Tilsvarende foreslås, at henholdsvis provsterne og biskopperne del-
tager i valget af provsterepræsentanten og bisperepræsentanten.
Det foreslås med forslaget til en ny § 10 a, stk. 2, i lov om folkekirkens
økonomi, at ordinært valg til budgetfølgegruppen skal foretages inden
udgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg til menigheds-
råd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november, og funktionsperio-
den er 4 år. Dette betyder, at funktionsperioden følger funktionsperio-
den for provstiudvalg og stiftsråd.
Det foreslås i forlængelse heraf, jf. forslaget til en ny § 10 a, stk. 3, at valg
til budgetfølgegruppen sker ved urafstemning. Valg ved urafstemning
kendes fra bispevalgene. Endvidere foreslås det, at kirkeministeren be-
myndiges til at fastsætte nærmere regler om valg til budgetfølgegrup-
pen.
Forslaget til en ny § 10 a, stk. 4, 1. – 4. pkt., vil betyde, at budgetfølge-
gruppen for fællesfonden af sin midte vælger en formand, hvilket svarer
tilden nuværende ordning for budgetfølgegruppen. Med forslaget præci-
seres det, at valget sker ved hemmelig afstemning på det konstituerende
møde, at valget har virkning for budgetfølgegruppens funktionsperiode,
og at medlemmerne har pligt til at modtage valg som formand.
Med forslaget til en ny § 10 a, stk. 4, 5. – 6. pkt., skabes der hjemmel til,
at kirkeministeren i forbindelse med fastsættelsen af budgettet for fæl-
lesfonden kan tillægge formanden for budgetfølgegruppen et honorar.
290
Budgetfølgegruppen sekretariatsbetjenes fortsat af Kirkeministeriet.
Budgetfølgegruppens størrelse forøges dog ved den i lovforslaget fore-
slåede ordning. På baggrund heraf foreslås det, at der skabes hjemmel
til, at Kirkeministeriet i forbindelse med fastsættelsen af fællesfondens
budget evt. kan beslutte, at formanden skal tillægges et honorar.
Hvis budgetfølgegruppen vælger et gejstligt medlem i embede til for-
mand, skal reglerne i tjenestemandslovgivningen om honorar ud over
den til stillingen knyttede løn og reglerne om ansattes mulighed for at
modtage honorar for bestyrelsesarbejde m.v. iagttages ved ministerens
beslutning om et evt. honorar til formanden.
Det foreslås endelige med forslaget til en ny § 10 a, stk. 5, i lov om folke-
kirkens økonomi, at Kirkeministeriet fungerer som sekretariat for bud-
getfølgegruppen for fællesfonden. Dette svarer ligeledes til den nuvæ-
rende ordning.
Lovforslaget medfører ingen ændringer i de opgaver eller kompetencer,
som i dag henhører under henholdsvis ministeren og budgetfølgegrup-
pen/budgetsamrådet, idet budgetfølgegruppens og budgetsamrådets
kompetence overføres til budgetfølgegruppen for fællesfonden.
Kirkeministeren vil således fortsat formelt have enekompetencen i for-
hold til at fastlægge fællesfondens budget og dermed kompetencen til:
• at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens
forskellige udgiftsområder, herunder de fælles anliggender,
• at fastsætte det beløb, der af fællesfonden skal anvendes til løn,
godtgørelse m.v. til præster og provster. Beløbet skal dog
fastsættes i sammenhæng med det beløb, der på finansloven er
bevilget som statens tilskud,
• at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præsteløn
mellem de 10 stifter,
• at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, der
finansieres helt eller delvis af fællesfonden,
• at fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som
udligningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne
(ligningsområderne), og
• at fastsætte landskirkeskattens størrelse.
Budgetfølgegruppen skal efter forslaget til en ny § 10 b have indseende
med ministeriets budgetopfølgning af fællesfonden og løbende rådgive
ministeriet herom. Budgetfølgegruppen for fællesfonden skal endvidere
rådgive ministeren om fastlæggelsen af fællesfondens budget og om
eventuelle efterfølgende budgetændringer og rådgive ministeren efter
anmodning i spørgsmål om fællesfonden. Disse opgaver svarer til de
opgaver, der i dag varetages i et samspil mellem budgetfølgegruppen og
291
budgetsamrådet, og betyder i praksis, at budgetfølgegruppen afgiver
indstilling til ministeren om budgetforslaget, herunder hvilke nye for-
slag og ændringer, der skal prioriteres. Der henvises til beskrivelsen i de
almindelige bemærkninger afsnit 3.1. af den nuværende budgetproces.
Med den foreslåede § 10 c lovfæstes de nugældende procedureregler,
som indeholder en pligt for kirkeministeren til at høre budgetfølgegrup-
pen over udkast til et samlet budget for fællesfonden, inden kirkemini-
steren fastsætter budgettet for fællesfonden og om budgetændring efter,
at budgettet er fastsat. Budgetfølgegruppens høringssvar binder ikke
kirkeministeren, men hvis kirkeministeren ikke følger budgetfølgegrup-
pens evt. forslag til ændringer, skal ministeren efter forslaget til § 10 c,
stk. 2, afgive en skriftlig begrundelse herfor i forbindelse med fastsæt-
telsen af budgettet for fællesfonden. Dette har til formål at sikre en stør-
re gennemsigtighed og demokratisk legitimitet ved udarbejdelsen af
budgettet.
Lovforslaget § 1 indebærer således en ændret sammensætning af bud-
getfølgegruppen med en større demokratisk legitimitet og i naturlig
forlængelse heraf en nedlæggelse af budgetsamrådet samt en lovfæstel-
se af den gældende kompetenceordning, således at kompetenceforhol-
dene fremgår af loven og ikke blot på bekendtgørelsesniveau.
4. De økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige
Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for
staten, kommuner og regionerne.
Lovforslaget har økonomiske og administrative konsekvenser for folke-
kirken. De økonomiske konsekvenser for folkekirken i forbindelse med
den udvidede budgetfølgegruppe m.v. anslås til en årlig merudgift på ca.
0,5 mio. kr. I merudgiften indgår evt. honorar til formanden. Merudgif-
ten finansieres af folkekirkens fællesfonds budget.
Der må påregnes udgifter ved afvikling af valg, som anslås til 0,8 kr. – 1,3
mio. kr. pr. valg afhængigt af, om valget afvikles som en elektronisk uraf-
stemning eller som urafstemning på papir svarende til den ordning, der
bruges ved bispevalg. Udgifterne kan finansieres af folkekirkens fælles-
fonds budget.
De anførte udgifter er skønnede og kan blive højere eller lavere afhæn-
gigt af det konkrete aktivitetsniveau for budgetfølgegruppen. Merudgif-
terne optages på fællesfondens budget og fastsættes dermed af kirkemi-
nisteren efter høring af budgetfølgegruppen.
Lovforslaget har økonomiske og administrative konsekvenser for staten.
Udarbejdelse af love og bekendtgørelser, finanslovsbidrag mv. vil fortsat
292
være ministeriets ansvar, men evt. afledte effekter for staten kommer an
på betydningen af en udvidelse af budgetfølgegruppen for dialogen mel-
lem budgetfølgegruppen og kirkeministeren og er derfor ikke opgjort.
Kirkeministeriet har hidtil haft en skønnet årlig udgift til sekretariatsbe-
tjening af budgetfølgegruppen samt udarbejdelse af regler m.m. på ca.
1,2 mio. kr.
5. De økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.
Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for
erhvervslivet.
6. De administrative konsekvenser for borgere
Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.
7. De miljømæssige konsekvenser
Lovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser
8. Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.
9. Hørte myndigheder mv.
Et lovudkast har været sendt i høring hos følgende myndigheder,
organisationer mv.:
293
10. Sammenfattende skema
Vurdering af konsekvenser af lovforslag
Positive
konsekvenser/
mindre udgifter
Negative konsekvenser/
Merudgifter
Økonomiske
konsekvenser for
staten, regioner
og kommuner
Ingen Lovforslaget har ikke økonomiske
eller administrative konsekvenser
for staten, kommuner og
regionerne.
Lovforslaget har økonomiske og
administrative konsekvenser for
folkekirken. De økonomiske
konsekvenser for folkekirken i
forbindelse med den udvidede
budget-følgegruppe m.v. anslås til
en årlig merudgift på ca. 0,5 mio.
kr. I merudgiften indgår evt.
honorar til formanden.
Merudgiften finansieres af
folkekirkens fællesfonds budget.
Der må påregnes udgifter ved
afvikling af valg, som anslås til 0,8
kr. – 1,3 mio. kr. pr. valg afhængigt
af, om valget afvikles som en
elektronisk urafstemning eller
som urafstemning på papir
svarende til den ordning, der
bruges ved bispevalg. Udgifterne
kan finansieres af folkekirkens
fællesfonds budget.
De anførte udgifter er skønnede
og kan blive højere eller lavere
afhængigt af det konkrete aktivi-
tetsniveau for budgetfølgegrup-
pen. Merudgifterne optages på
fællesfondens budget og fast-
sættes dermed af kirkeministeren
efter høring af budgetfølge-
gruppen.
Lovforslaget har økonomiske og
administrative konsekvenser for
staten. Udarbejdelse af love og
bekendtgørelser, finanslovsbidrag
294
mv. vil fortsat være ministeriets
ansvar, men evt. afledte effekter
for staten kommer an på
betydningen af en udvidelse af
budgetfølgegruppen for dialogen
mellem budgetfølgegruppen og
kirkeministeren og er derfor ikke
opgjort. Kirkeministeriet har
hidtil haft en skønnet årlig udgift
til sekretariatsbetjening af
budgetfølgegruppen samt
udarbejdelse af regler m.m. på ca.
1,2 mio. kr.
Administrative
konsekvenser for
staten, regioner
og kommuner
Ingen Ingen
Økonomiske
konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen Ingen
Administrative
konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen Ingen
Miljømæssige
konsekvenser
Ingen Ingen
Administrative
konsekvenser for
borgerne
Ingen Ingen
Forholdet til EU-
retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Ved lovforslagets § 1 skabes der en hjemmelsmæssig større klarhed
over den gældende ordning for fællesfonden, idet den nuværende ord-
ning med en rådgivende budgetfølgegruppe lovfæstes. Den i lovforsla-
gets § 1, nr. 1, omtalte budgetfølgegruppe overtager således de opgaver,
som i dag varetages i et samspil mellem budgetfølgegruppen og budget-
samrådet. Den nuværende budgetfølgegruppes og budgetsamrådets op-
gaver er i dag hjemlet i bekendtgørelse nr. 813 af 24. juni 2013 om bud-
get og regnskabsvæsen m.v. for fællesfonden.
295
Det foreslås med forslaget til en ny § 10 a, stk. 1, at budgetfølgegruppen
for fællesfonden kommer til at bestå af:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i stiftet har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
2) En præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper.
3) En provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
4) En biskop, der vælges af biskopperne.
5) En observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes
faglige organisationer.
Med den foreslåede sammensætning understreges det centrale ønske
om, at der skal være en bred geografisk repræsentation i budgetfølge-
gruppen. Der er desuden lagt meget vægt på, at der med sammensæt-
ningen bør være et samspil eller samvirke mellem læge og gejstlige
medlemmer, der svarer til det, som kendes fra de eksisterende valgte
organer i folkekirken: menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
Budgetfølgegruppen ændrer således karakter fra at være sammensat af
ansatte og organisationsrepræsentanter til at være sammensat af valgte
personer og med et flertal af læge medlemmer. Herved skabes en større
demokratisk legitimitet omkring budgetfølgegruppen.
Det foreslås med forslaget til en ny § 10 a, stk. 2, i lov om folkekirkens
økonomi, at ordinært valg til budgetfølgegruppen afholdes inden udgan-
gen af oktober måned i året efter, at ordinært valg til menighedsråd har
fundet sted. Valget gælder fra 1. november, og funktionsperioden er 4
år. Dette betyder, at funktionsperioden følger funktionsperioden for
provstiudvalg og stiftsråd. Afvikling af valget et år efter det ordinære
valg til menighedsråd giver menighedsrådsmedlemmerne mulighed for
at få det fornødne kendskab til budgetfølgegruppens arbejde, inden me-
nighedsrådsmedlemmerne skal opstille kandidater og deltage i afstem-
ningen.
Det foreslås i forlængelse heraf, jf. forslaget til en ny § 10 a, stk. 3, at
valget til budgetfølgegruppen afvikles som en urafstemning, og at kir-
keministeren bemyndiges til at fastsætte nærmere regler om valg til
budgetfølgegruppen. Bemyndigelsen tænkes anvendt til at fastsætte
regler om valgets afvikling, krav til kandidatlister, valg af stedfortræ-
dere, udarbejdelse af valglister og om valgets praktiske afvikling.
Forslaget til en ny § 10 a, stk. 4, 1. 4. pkt., vil betyde, at budgetfølgegrup-
pen for fællesfonden af sin midte vælger en formand, hvilket er parallelt
med den nuværende ordning for budgetfølgegruppen, jf. § 7, stk. 3, i den
gældende bekendtgørelse. Med forslaget præciseres det, at valget sker
ved hemmelig afstemning på det konstituerende møde, at valget har
296
virkning for økonomiudvalgets funktionsperiode, og at medlemmerne
har pligt til at modtage valg som formand.
Med forslaget til en ny § 10 a, stk. 4, 5. – 6. pkt., skabes der hjemmel til, at
kirkeministeren i forbindelse med fastsættelsen af budgettet for fælles-
fonden kan tillægge formanden for budgetfølgegruppen et honorar.
Budgetfølgegruppen sekretariatsbetjenes fortsat af Kirkeministeriet.
Budgetfølgegruppens størrelse forøges dog ved den i lovforslaget fore-
slåede ordning. På baggrund heraf foreslås det, at der skabes hjemmel
til, at Kirkeministeriet i forbindelse med fastsættelsen af fællesfondens
budget evt. kan beslutte, at formanden skal tillægges et honorar.
Hvis budgetfølgegruppen vælger et gejstligt medlem i embede til for-
mand skal reglerne i tjenestemandslovgivningen om honorar ud over
den til stillingen knyttede løn og reglerne om ansattes mulighed for at
modtage honorar for bestyrelsesarbejde m.v. iagttages ved ministerens
beslutning om et evt. honorar til formanden.
Det foreslås endelig med forslaget til en ny § 10 a, stk. 5, i lov om folke-
kirkens økonomi, at Kirkeministeriet fungerer som sekretariat for øko-
nomiudvalget for fællesfonden. Dette svarer ligeledes til den nuværende
ordning, jf. § 7, stk. 4, i den gældende bekendtgørelse.
Budgetfølgegruppens opgaver er i dag reguleret i § 6 i bekendtgørelse
om budget og regnskabsvæsen m.v. for fællesfonden. Budgetfølgegrup-
pens samspil med budgetsamrådet er beskrevet i § 8, stk. 2, i den nævn-
te bekendtgørelse. Bekendtgørelsen indeholder herudover i § 9, stk. 4 og
stk. 6, bestemmelser om ministerens høring af budgetfølgegruppen om
forslag til budget og budgetændringer.
Med indsættelse af § 10 b foreslås det, at budgetfølgegruppen for fælles-
fonden skal have indseende med ministeriets budgetopfølgning af fæl-
lesfonden og løbende rådgive ministeriet herom. Budgetfølgegruppen
skal endvidere rådgive ministeren om fastlæggelsen af fællesfondens
budget og om eventuelle efterfølgende budgetændringer og rådgive
ministeren efter anmodning i spørgsmål om fællesfonden. Disse opgaver
svarer til de opgaver, der i dag varetages i et samspil mellem budgetføl-
gegruppen og budgetsamrådet, og betyder i praksis, at budgetfølgegrup-
pen afgiver indstilling til ministeren om budgetforslaget, herunder hvil-
ke nye forslag og ændringer, der skal prioriteres.
Lovforslaget medfører ingen ændringer i de opgaver eller kompetencer,
som i dag henhører under henholdsvis ministeren og budgetfølgegrup-
pen/budgetsamrådet, idet budgetfølgegruppen og budgetsamrådets
kompetence overføres til budgetfølgegruppen.
Med indsættelse af § 10 c foreslås en lovfæstelse af den allerede eksi-
sterende høringspligt, jf. bekendtgørelsens § 9, stk. 4, og stk. 6. Det fo-
297
reslås således, at ministeren, inden vedkommende fastsætter budgettet
for fællesfonden, skal foretage en høring af budgetfølgegruppen over det
samlede udkast til budget.
Hvis kirkeministeren ikke følger budgetfølgegruppens indstilling, skal
ministeren afgive en skriftlig begrundelse herfor i forbindelse med fast-
sættelsen af budgettet for fællesfonden, jf. forslaget til § 10 c, stk. 2, i lov
om folkekirkens økonomi. Dette svarer til den praksis, der allerede føl-
ges i dag, jf. de almindelige bemærkninger afsnit 3.1.
Endelige foreslås med § 10 c, stk. 3, en lovfæstelse af ministerens forplig-
telse til at høre budgetfølgegruppen om efterfølgende ændringer i bud-
gettet. Høringen kan dog undlades, hvis der er tale om mindre væsent-
lige budgetændringer, som er uden principiel betydning. Bestemmelsen
svarer til den nugældende § 9, stk. 6, i bekendtgørelsen.
Til § 2
Det foreslås, at loven træder i kraft den xx. Xxxx 20xx.
Til § 3
Bestemmelsen fastsætter lovens territoriale gyldighedsområde. Bestem-
melsen indebærer, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland.
Datasammenskrivning af gældende lov [Lovbekendtgørelse nr. 753
af 25. juni 2013, som ændret ved § 3 i lov nr. 269 af 25. marts 2014]
og lovforslaget
Kapitel 1
Kirkekassen
§ 1. - § 3. (Udeladt)
Kapitel 1 a
Budgetlægning for kirkekasserne
§ 4. - § 9 (Udeladt)
298
Kapitel 1 b
Stiftsøvrighedens sammensætning
§ 9 a. Stiftsøvrigheden består af stiftets biskop og stiftamtmanden.
Stk. 2. Direktøren for statsforvaltningen er stiftamtmanden.
Direktøren kan delegere sin stiftsøvrighedskompetence til
medarbejdere ved statsforvaltningen på kontorchefsniveau eller
derover. Direktøren kan bestemme, at en person, der varetager
direktørens stiftsøvrighedskompetence efter delegation, kan oppebære
titlen af stiftamtmand.
Kapitel 2
Fællesfonden
§ 10. Fællesfonden er folkekirkens fælleskasse. Fællesfonden
bestyres af biskopperne og af et administrativt fællesskab efter
bestemmelser fastsat af kirkeministeren og under ansvar over for
kirkeministeren.
§ 10 a. Budgetfølgegruppen for fællesfonden består af:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i stiftet har læge
medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
2) En præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper.
3) En provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
4) En biskop, der vælges af biskopperne.
5) En observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes faglige
organisationer.
Stk. 2. Ordinært valg til budgetfølgegruppen skal foretages inden
udgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg til
menighedsråd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november og
funktionsperioden er 4 år.
Stk. 3. Valg til budgetfølgegruppen sker ved urafstemning.
Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg til
budgetfølgegruppen.
Stk. 4. Budgetfølgegruppen vælger af sin midte en formand. Valget sker
ved hemmelig afstemning på budgetfølgegruppens konstituerende
møde, som Kirkeministeriet indkalder til. Valget har virkning for
budgetfølgegruppens funktionsperiode. Medlemmerne af
299
budgetfølgegruppen har pligt til at modtage valg som formand.
Kirkeministeren kan beslutte at tillægge formanden for
budgetfølgegruppen honorar. Kirkeministeriet kan fastsætte nærmere
regler om formandshonoraret m.v.
Stk. 5. Kirkeministeriet fungerer som sekretariat for
budgetfølgegruppen.
§ 10 b. Budgetfølgegruppen for fællesfonden har til opgave:
1) at have indseende i Kirkeministeriets budgetopfølgning af
fællesfonden og løbende rådgive ministeriet herom,
2) at rådgive kirkeministeren om fastlæggelsen af fællesfondens
budget og om eventuelle efterfølgende budgetændringer, og
3) at rådgive kirkeministeren efter anmodning i spørgsmål om
fællesfonden.
§ 10 c. Inden kirkeministeren fastsætter budgettet for fællesfonden,
skal ministeren foretage en høring af budgetfølgegruppen over det
samlede udkast til budget.
Stk. 2. Hvis kirkeministeren ikke følger budgetfølgegruppens evt.
forslag til ændringer, skal ministeren afgive en skriftlig begrundelse
herfor i forbindelse med fastsættelsen af budgettet for fællesfonden.
Stk. 3. Efterfølgende budgetændringer, herunder ændringer i løbet af
budgetåret, kan besluttes af kirkeministeren efter høring af
budgetfølgegruppen. Høring som nævnt i 1. pkt. kan dog undlades, hvis
der er tale om mindre væsentlige budgetændringer, som er uden
principiel betydning.
§ 11 - § 17 (Udeladt)
Kapitel 2 a
Provstiudvalg og budgetudvalg
§ 17 a. - § 17 h (Udeladt)
Kapitel 3
Almindelige bestemmelser om den kirkelige ligning
§ 18. - § 19 (Udeladt)
300
Kapitel 4
Statens tilskud
§ 20. (Udeladt)
Kapitel 5
Folkekirkens kapitaler
§ 21. - § 22 (Udeladt)
.
Kapitel 5 a
Stiftsråd
§ 23. - § 23 a. (Udeladt)
Kapitel 6
Udveksling af data mellem it-systemer
§ 24. - § 26. (Udeladt)
Kapitel 7
Ikrafttrædelsesbestemmelser m.v.
§ 27. - § 28 (Udeladt)
301
10.3 Et mindretals (Britta Schall Holbergs) udkast til
lovforslag om økonomi
Forslag fra et mindretal (Britta Schall Holberg) til
UDKAST TIL
Forslag
til
Lov om ændring af lov om folkekirkens økonomi
(Folkekirkens Økonomiudvalg)
§ 1
I lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendtgørelse nr. 753 af 25.
juni 2013, som ændret ved § 3 i lov nr. 269 af 25. marts 2014, foretages
følgende ændringer:
1. Efter kapitel 1 b indsættes:
”Kapitel 1 c
Folkekirkens Økonomiudvalg
§ 9 b. Folkekirkens Økonomiudvalg består af:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i stiftet har læge
medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
2) En præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper.
3) En provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
4) En biskop, der vælges af biskopperne.
5) En observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes faglige
organisationer.
Stk. 2. Ordinært valg til Folkekirkens Økonomiudvalg skal foretages
inden udgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg til
menighedsråd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november, og
funktionsperioden er 4 år.
Stk. 3. Folkekirkens Økonomiudvalg sekretariatsbetjenes af
Kirkeministeriet.
302
§ 9 c. Folkekirkens Økonomiudvalg vælger af sin midte en formand og
en næstformand. Valget sker ved hemmelig afstemning på Folkekirkens
Økonomiudvalgs konstituerende møde, som Kirkeministeriet indkalder
til. Valget har virkning for økonomiudvalgets funktionsperiode.
Medlemmerne af Folkekirkens Økonomiudvalg har pligt til at modtage
valg som formand og næstformand.
Stk. 2. På det første møde efter nyvalg afgiver de læge medlemmer
valgt i henhold til § 9 b, stk. 1, nr. 1, som ikke tidligere har afgivet en
erklæring som foreskrevet i § 7 i lov om menighedsråd, en sådan
erklæring.
Stk. 3. Folkekirkens Økonomiudvalg kan beslutte at tillægge
formanden honorar. Kirkeministeriet kan fastsætte nærmere regler om
formandshonoraret m.v.
§ 9 d. Folkekirkens Økonomiudvalgs møder er offentlige.
Økonomiudvalget kan bestemme, at en sag skal behandles for lukkede
døre, når dette findes nødvendigt eller ønskeligt på grund af sagens
beskaffenhed. Spørgsmålet om, hvorvidt en sag giver grundlag for
dørlukning, forhandles for lukkede døre, hvis det bestemmes af
økonomiudvalget eller formanden.
Stk. 2. Folkekirkens Økonomiudvalg kan tillade andre personer,
herunder personer i økonomiudvalgets sekretariat, at overvære en sags
behandling for lukkede døre, når det er ønskeligt af hensyn til sagens
oplysning eller sagens behandling i øvrigt.
§ 9 e. Folkekirkens Økonomiudvalgs beslutninger træffes i møder.
Økonomiudvalget er beslutningsdygtigt, når mindst halvdelen af
medlemmerne er til stede.
Stk. 2. Afstemninger sker således, at det klart fremgår, hvorledes det
enkelte medlem stemmer, jf. dog § 9 c. stk. 1.
Stk. 3. Beslutninger træffes ved stemmeflertal blandt Folkekirkens
Økonomiudvalgs medlemmer.
Stk. 4. Folkekirkens Økonomiudvalg vedtager selv sin
forretningsorden, der skal godkendes af kirkeministeren.
§ 9 f. Valg til Folkekirkens Økonomiudvalg sker ved urafstemning.
Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg til Folkekirkens
Økonomiudvalg og om økonomiudvalgets virksomhed.”
303
2. I § 11, stk. 1, nr. 5 og 6, og § 11, stk. 3, udgår ”efter kirkeministerens
bestemmelse”.
3. I § 11, stk. 4, ændres ”kirkeministeren beslutte at indregne” til:
”indregnes”.
4. I § 13, stk. 1, 1. pkt., udgår ”efter kirkeministerens bestemmelse”.
5. I § 13, stk. 1, 3. pkt., affattes således:
”Kirkeministeren fastsætter retningslinjer for Folkekirkens
Økonomiudvalgs beslutning om, hvordan beløbet fordeles blandt
kommunerne.”
6. I § 13, stk. 2, 1. pkt., ændres ”efter kirkeministerens bestemmelse” til:
”af fællesfonden”.
7. I § 14, stk. 1, 2. pkt., ændres ”kirkeministeren” til: ”Folkekirkens
Økonomiudvalg”.
8. § 15, stk. 1, 2. pkt., affattes således:
”Forslagene indsendes til Folkekirkens Økonomiudvalg inden en af
kirkeministeren fastsat frist.”
9. § 15, stk. 2,1. pkt., affattes således:
”… Fællesfondens budget fastsættes af Folkekirkens Økonomiudvalg
efter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.”
10. I § 15, stk. 3, ændres ”kirkeministeren” til: ”Folkekirkens
Økonomiudvalg efter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer”.
11. Efter § 15 indsættes:
304
”§ 15 a. Inden kirkeministeren fastsætter de i § 13 og § 15, stk. 2 og 3,
omtalte retningslinjer, skal ministeren foretage en høring af
Folkekirkens Økonomiudvalg.”
12. I § 17, stk. 1, ændres ”Kirkeministeren” til: ”Folkekirkens
Økonomiudvalg”.
13. I § 17, stk. 3, ændres ”kirkeministeren” til: ”Folkekirkens
Økonomiudvalg” (2 steder).
14. I § 17 indsættes som stk. 5:
”Stk. 5. Folkekirkens Økonomiudvalg skal aflægge en årlig beretning
om fællesfondens budget og regnskab.”
§ 2
Stk. 1. Loven træder i kraft den xx. Xxxx 20xx.
§ 3
Kirkeministeren foretager i folketingsåret 2022-23 en evaluering af
ordningen for Folkekirkens Økonomiudvalg.
§ 4
Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
1. Indledning
Formålet med lovforslaget er at skabe klare regler for beslutningsgrund-
laget for den fælles økonomi i folkekirken, at øge legitimiteten bag ud-
skrivning og anvendelse af landskirkeskatten samt at øge den folkekir-
kelige indflydelse på prioriteringen af den fælles økonomi.
305
Ved lovforslaget foreslås det således, at et nyt folkekirkeligt landsdæk-
kende organ – Folkekirkens Økonomiudvalg - får kompetence til at fast-
lægge budget for fællesfonden samt landskirkeskattens størrelse efter
de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer. Det foreslås også, at Folke-
kirkens Økonomiudvalg aflægger regnskab for fællesfonden. Ministe-
rens rolle ændres således, at ministeren fremover fastsætter rammen
for forvaltningen af fællesfonden, mens den løbende prioritering flyttes
til økonomiudvalget.
Den foreslåede sammensætning af Folkekirkens Økonomiudvalg med
bl.a. valgte læge og gejstlige medlemmer har til formål at medføre en
øget demokratisk legitimitet ved fastsættelsen og prioriteringen af fæl-
lesfondens budget inden for de af kirkeministeren fastsatte retnings-
linjer.
Folkekirkens Økonomiudvalg kan alene drøfte og behandle de områder,
hvor økonomiudvalget ifølge lov er tillagt kompetence.
2. Baggrunden for lovforslaget
På baggrund af regeringsgrundlaget ”Et Danmark, der står sammen” fra
oktober 2011 blev Udvalget om en mere sammenhængende og moderne
styringsstruktur for folkekirken nedsat i september 2012. Udvalget fik
til opgave at komme med forslag til en mere sammenhængende og mo-
derne styringsstruktur for folkekirken med en klar ansvarsfordeling for
økonomiske og indholdsmæssige forhold.
Udvalgets foreløbige overvejelser blev den 2. maj 2013 offentliggjort i et
debatoplæg, som blev sendt i høring i perioden 2. maj til 31. oktober
2013.
Udvalgets endelige betænkning, som danner baggrund for lovforslaget,
blev offentliggjort i april 2014.
I betænkningen anbefaler et mindretal i udvalget bl.a., at et nyt folke-
kirkeligt landsdækkende organ – Folkekirkens Økonomiudvalg - får
kompetence til at fastlægge budget for fællesfonden samt fastsætte
landskirkeskattens størrelse efter de af kirkeministeren fastsatte ret-
ningslinjer. Det foreslås også, at Folkekirkens Økonomiudvalg aflægger
regnskab for fællesfonden.
Økonomiudvalget skal endvidere modtage statens tilskud til folkekirken.
Det er afgørende for dette mindretal, at økonomiudvalget alene tillæg-
ges kompetence vedrørende den fælles økonomi og fælles anliggender,
og at kompetencen vedrørende fællesfondens budget og landskirkeskat-
tens størrelse afgrænses af de af ministeren fastlagte retningslinjer.
306
Det er endvidere afgørende for dette mindretal, at Folkekirkens Øko-
nomiudvalg alene kan drøfte og behandle de områder, hvor økonomi-
udvalget ifølge lov er tillagt kompetence.
Med denne begrundelse foreslå mindretallet, at der lovfæstes et valgt
økonomiudvalg til erstatning for den af ministeren nedsatte budget-
følgegruppe.
Lovforslaget fremsættes på grundlag af disse anbefalinger.
3. Lovforslagets indhold
3.1. Gældende ret
Fællesfonden er folkekirkens fælleskasse. Lovgrundlaget for fællesfon-
den er kapitel 2 i lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendtgørelse nr.
753 af 25. juni 2013.
§ 10 i lov om folkekirkens økonomi definerer fællesfonden som "folke-
kirkens fælleskasse". Det fremgår af § 10, at fællesfonden bestyres af
biskopperne og af et administrativt fællesskab efter bestemmelser
fastsat af kirkeministeren og under ansvar over for kirkeministeren.
Ordet "bestyres" er her anvendt i betydningen "administreres" eller
"forvaltes".
Fællesfonden dækker en række folkekirkelige udgifter, der betragtes
som fælles, selv om en meget stor del af dem (f.eks. folkekirkens andel af
løn til præster og provster samt udligningstilskud, jf. § 11, stk. 1, nr. 1,
og § 13, stk. 1, i lov om folkekirkens økonomi) vedrører det lokale ni-
veau i folkekirken. Fællesfondens udgifter er i 2014 budgetteret til
1.180 mio. kr. Dette beløb er eksklusiv statens andel af præsteløn.
I § 11, stk. 1, i lov om folkekirkens økonomi fastlægges, hvilke udgifter
fællesfonden skal dække. Det fremgår af bestemmelsen, at fællesfonden
afholder folkekirkens udgifter, som ikke dækkes af kirkekasserne, prov-
stiudvalgskasserne eller staten, herunder:
1) Løn, godtgørelse m.v. til præster og provster.
2) Udgifter vedrørende stiftsadministrationerne, herunder
pensioner til tidligere tjenestemandsansatte medarbejdere.
3) Pensioner til tidligere tjenestemandsansatte kirkefunktionærer.
4) Udgifter til folkekirkens fælles IT-løsninger.
5) Tilskud efter kirkeministerens bestemmelse til hel eller delvis
dækning af udgifter til uddannelse af ansatte i folkekirken og af
personer, der ønsker sådan ansættelse.
6) Tilskud efter kirkeministerens bestemmelse til hel eller delvis
dækning af udgifter til særlige menigheder.
7) Udgifter til revision af de lokale kirkelige kasser.
307
8) Udligning i henhold til lovens § 13, stk. 1. § 13 fastslår, at der efter
ministerens bestemmelse kan ydes udligningstilskud af
fællesfonden til nedsættelse af den kirkelige ligning i økonomisk
svage områder, og at der desuden kan ydes et "generelt tilskud" til
nedsættelse af den kirkelige ligning i de enkelte kommuner.
9) Generelt tilskud, jf. § 13, stk. 2.
I § 11, stk. 2-4, i lov om folkekirkens økonomi er nævnt nogle udgifter,
som fællesfonden kan afholde, men som ministeren kan beslutte, at
fællesfonden skal have refunderet helt eller delvis fra kirkekasserne
eller provstiudvalgskasserne. Det fremgår heraf, at der af fællesfonden –
ud over de udgifter der er nævnt i § 11, stk. 1, i loven - kan afholdes
udgifter, der vedrører lokale kirkelige aktiviteter, herunder:
1) Forsikrings- og skadesudgifter.
2) Udgifter til de særlige sagkyndige, der er nævnt i lov om folkekirkens
kirkebygninger og kirkegårde § 8, stk. 2.
3) Udgifter til det særlige syn, der er nævnt i lov om folkekirkens
kirkebygninger og kirkegårde § 33.
4) Udgifter til den sagkyndige medvirken samt registrering og
afregistrering, der er nævnt i lov om folkekirkens kirkebygninger og
kirkegårde § 21, stk. 2 og 3 og § 22 a, stk. 2 og 3.
For disse udgifter kan fællesfonden som nævnt efter kirkeministerens
bestemmelse opkræve hel eller delvis refusion fra kirke- eller provstiud-
valgskassen. I refusionen af skadesudgifter, jf. § 11, stk. 2, nr. 1, i lov om
folkekirkens økonomi, kan kirkeministeren beslutte at indregne en hen-
læggelse, dog således at den samlede henlæggelse ikke kan udgøre et
større beløb end den gennemsnitlige årlige skadesudgift.
Den nuværende ordning betyder således, at ministeren har enekompe-
tencen i forhold til at beslutte, om der af fællesfonden skal bevilges mid-
ler til en bestemt udgift, herunder midler til de såkaldte fælles anliggen-
der. Betegnelsen fælles anliggender omfatter forskellige initiativer eller
aktiviteter inden for folkekirken, som det af forskellige grunde vurderes
relevant eller nødvendigt at varetage på nationalt niveau.
Nyere initiativer og aktiviteter, som er fælles anliggender, er bl.a. Folke-
kirke og Religionsmøde, den fælles hjemmeside folkekirken.dk, Den Fol-
kekirkelige Udviklingsfond, udarbejdelse af et fælles logo, der kan bru-
ges af alle i folkekirken samt etablering af et videns- og studiecenter. For
alle initiativerne gælder, at der er behov for en fælles finansiering, og at
de endelige beslutninger om dem derfor træffes i tilknytning til fælles-
fonden.
308
Fællesfondens største indtægtskilde er landskirkeskatten, der i 2014
udgør 1.107,2 mio. kr. Landskirkeskatten udskrives med samme procen-
tuelle vægt i alle ligningsområder. Det indebærer blandt andet, at øko-
nomisk stærke områder bidrager til at sikre det økonomiske grundlag
for det nødvendige antal præstestillinger i økonomisk svage områder.
Det fremgår af § 14, stk. 1-3, i lov om folkekirkens økonomi, at kirkekas-
serne til fællesfonden skal indbetale pensionsbidrag for tjenestemands-
ansatte kirkefunktionærer, at fællesfonden kan oppebære refusioner af
udgifter, der er afholdt af fællesfonden, men vedrører lokale kirkelige
aktiviteter, jf. lovens § 11, stk. 2-4, samt at fællesfonden kan oppebære
leje- og driftsindtægter vedrørende fællesfondens aktiviteter.
Det fremgår af § 14, stk. 4, i lov om folkekirkens økonomi, at den del af
fællesfondens udgifter, der ikke kan afholdes af indtægterne i medfør af
§ 14, stk. 1-3, eller af tilskud fra statskassen, dækkes gennem en lands-
kirkeskat, der pålignes folkekirkens medlemmer.
Lov om folkekirkens økonomi indeholder i § 15 bestemmelser om fast-
sættelse af fællesfondens budget samt fastsættelse af landskirkeskattens
størrelse og fordeling.
Det fremgår af § 15, stk. 2, at kirkeministeren fastsætter det samlede
budget for fællesfonden. Der kan ikke budgetteres med samlede udgif-
ter, der er større end indtægterne fra landskirkeskatten, andre indtæg-
ter samt eventuelt videreført overskud fra tidligere år.
Fastsættelsen af det samlede budget sker på grundlag af budgetforslag
fra de 10 stifter samt de folkekirkelige institutioner, som helt eller delvis
finansieres af fællesfonden, jf. lovens § 15, stk. 1.
Ministeren fastsætter også landskirkeskatten, jf. lov om folkekirkens
økonomi § 15, stk. 3, der sammen med kirkeskat til de lokale kirkelige
kasser udgør den kirkeskat, som medlemmer af folkekirken betaler.
Fællesfondens budget og landskirkeskatten bliver fastsat efter høring af
budgetfølgegruppen vedrørende folkekirkens drift. Denne høring er
hjemlet på bekendtgørelsesniveau i § 6 i bekendtgørelse nr. 813 af 24.
juni 2013 om budget og regnskabsvæsen m.v. for fællesfonden.
Det fremgår således af bekendtgørelsens § 6, at budgetfølgegruppen har
til opgave at have indseende i Kirkeministeriets budgetopfølgning af
fællesfonden og løbende rådgive ministeriet herom, at rådgive kirkemi-
nisteren om fastlæggelsen af fællesfondens budget og om eventuelle
efterfølgende budgetændringer og at rådgive ministeren efter anmod-
ning i spørgsmål om fællesfonden.
Budgetfølgegruppen består af en biskop, en stiftskontorchef, en repræ-
sentant for Landsforeningen af Menighedsråd, en repræsentant for Dan-
309
marks Provsteforening samt en repræsentant for Kirkeministeriet, jf. § 7
i bekendtgørelse om budget og regnskabsvæsen m.v. for fællesfonden.
Budgetfølgegruppens indstilling om budgettet afgives, efter at budget-
følgegruppen har holdt et budgetsamråd med en læg repræsentant fra
hvert af de 10 stifter samt en observatør for Den danske Præsteforening
og en fælles observatør for de øvrige faglige organisationer i folkekir-
ken, jf. bekendtgørelsens § 8.
3.2. Udvalgets overvejelser og forslag
3.2.1. Folkekirkens Økonomiudvalgs sammensætning og styrelsesregler
Ved lovforslaget foreslås det, at et nyt folkekirkeligt organ - Folkekir-
kens Økonomiudvalg - får kompetence til at fastlægge budget for fælles-
fonden samt landskirkeskattens størrelse inden for de af kirkeministe-
ren fastsatte retningslinjer. Det foreslås også, at Folkekirkens Økonomi-
udvalg aflægger regnskab for fællesfonden. Ministerens adgang til at
fastsætte retningslinjer omtales nærmere i afsnit 3.2.2.
Med lovforslaget sikres det således, at ansvaret for fællesfondens budget
og ansvar for fastsættelsen af landskirkeskattens størrelse forankres
hos et demokratisk baseret, folkekirkeligt organ. Landskirkeskatten be-
tales alene af folkekirkens medlemmer. Den foreslåede ændring medfø-
rer således, at legitimiteten bag udskrivningen og anvendelsen af lands-
kirkeskatten øges.
Lovforslagets § 1, nr. 1, indebærer, at der fastsættes regler om sammen-
sætningen af Folkekirkens Økonomiudvalg og om dettes virksomhed.
Folkekirkens Økonomiudvalg foreslås sammensat, således:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i stiftet har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
2) En præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper.
3) En provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
4) En biskop, der vælges af biskopperne.
5) En observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes
faglige organisationer.
Det foreslås således, at de læge medlemmer af menighedsråd,
provstiudvalg og stiftsråd har valgret ved valg af økonomiudvalgets
læge medlemmer.
310
Efter forslaget tillægges præster, bortset fra provster og biskopper, valg-
ret og valgbarhed ved valg af præsterepræsentanten til økonomiudval-
get.
Den foreslåede sammensætning af Folkekirkens Økonomiudvalg med
valgte læge og gejstlige medlemmer medfører en øget demokratisk
legitimitet ved fastsættelsen og prioriteringen af fællesfondens budget
inden for de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.
Endvidere foreslås, at funktionsperioden for Folkekirkens Økonomiud-
valg er fire år, og at ordinært valg til økonomiudvalget afholdes inden
udgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg til menigheds-
råd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november. Funktionsperioden
for økonomudvalget bliver dermed sammenfaldende med funktionspe-
rioden for provstiudvalgene og stiftsrådene. Der henvises til lovforsla-
gets § 1, nr. 1.
Indførelsen af Folkekirkens Økonomiudvalg vil betyde, at den eksiste-
rende budgetfølgegruppe og det eksisterende budgetsamråd nedlægges.
Da disse er hjemlet på bekendtgørelsesniveau, kræver nedlæggelsen
ikke en lovændring.
Sekretariatsbetjeningen af Folkekirkens Økonomiudvalg foreslås vare-
taget af Kirkeministeriet, jf. lovforslagets § 1, nr. 1.
Folkekirkens Økonomiudvalgs sekretariat skal i kraft af den foreslåede
ordning varetage opgaver for udvalget i tæt samspil og sammenhæng
med Kirkeministeriet. Det gælder f.eks. udarbejdelse af udkast til finans-
lovsbidraget og samspillet med ministeriet omkring de af ministeren
udarbejdede retningslinjer og samspillet med regering og Folketing i
øvrigt.
Af hensyn til samspillet mellem kirkeministeren/ministeriet og Folke-
kirkens Økonomiudvalg, hvor der forudsættes en tæt dialog, foreslås det
som anført, at sekretariatsbetjeningen varetages af Kirkeministeriet.
Sekretariatets medarbejdere skal i varetagelsen af deres sekretariats-
funktion alene betjene Folkekirkens Økonomiudvalg, og sekretariatsle-
deren refererer - ud over til formanden for Folkekirkens Økonomiud-
valg - direkte til departementschefen i Kirkeministeriet, som har det
overordnede ansvar for sekretariatets funktion.
Folkekirkens Økonomiudvalg kan i øvrigt indhente eksterne sagkyndige
vurderinger m.v. i det omfang, økonomiudvalget finder det relevant.
Folkekirkens Økonomiudvalg kan således, hvis udvalget finder behov
derfor, indhente sagkyndige vurderinger m.v. uafhængigt af Kirkemini-
steriet.
Udgifterne til sekretariatsbetjeningen afholdes af fællesfonden.
311
Lovforslagets § 1, nr. 1, indeholder herudover en række bestemmelser
om valg af formand og næstformand, om afgivelse af erklæring samt om
honorar til formanden.
Det kunne overvejes, om formanden alene skulle kunne vælges blandt
økonomiudvalgets læge medlemmer for også ved besættelsen af for-
mandsposten at understrege det tydelige læge element i økonomiud-
valget. Med forslaget overlades det imidlertid til økonomiudvalget selv
at beslutte, om formanden skal være læg eller gejstlig.
Det foreslås endvidere i lovforslagets § 1, nr. 1, at Folkekirkens Økono-
miudvalgs møder skal være offentlige. De offentlige møder vil bidrage til
åbenhed og gennemsigtighed i forhold til økonomiudvalgets beslut-
ninger om fællesfondens budget og regnskab samt fastsættelse af lands-
kirkeskattens størrelse.
Det foreslås i forlængelse heraf, at der skabes hjemmel til, at økonomi-
udvalget kan behandle enkelte sager for lukkede døre. Hvorvidt en sag
skal behandles for lukkede døre, må afgøres under hensyn til den en-
kelte sags beskaffenhed. Spørgsmålet om, hvorvidt en sag giver grundlag
for dørlukning, forhandles for lukkede døre, hvis det bestemmes af øko-
nomiudvalget. Det må antages, at behovet for at lukke dørene relativt
sjældent vil opstå, men muligheden består, eksempelvis i sager vedrø-
rende kontrakter eller i personalesager.
Folkekirkens Økonomiudvalg kan tillade andre personer, herunder per-
soner i økonomiudvalgets sekretariat, at overvære en sags behandling
for lukkede døre, når det er ønskeligt af hensyn til sagens oplysning eller
sagens behandling i øvrigt.
Forslagene vedrørende offentlige møder m.v. svarer til den gældende
retstilstand for afholdelse af møder i menighedsråd og provstiudvalg.
Det foreslås, at Folkekirkens Økonomiudvalg selv fastsætter sin forret-
ningsorden, der skal godkendes af kirkeministeren.
Det foreslås endvidere, at Folkekirkens Økonomiudvalgs beslutninger
træffes i møder, og at økonomiudvalget er beslutningsdygtigt, når
mindst halvdelen af medlemmerne er til stede. Beslutninger træffes ved
stemmeflertal. Afstemninger skal - bortset fra ved valg af formand og
næstformand - foregå således, at det klart fremgår, hvorledes det en-
kelte medlem stemmer. Forslaget svarer til den gældende retstilstand
for beslutninger i menighedsråd og provstiudvalg.
Endelig foreslås, at valg til Folkekirkens Økonomiudvalg sker ved uraf-
stemning. Valg ved urafstemning kendes fra bispevalgene. Endvidere
foreslås det, at kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg til
Folkekirkens Økonomiudvalg og visse regler om rammerne for økono-
312
miudvalgets beslutninger. Der henvises til de særlige bemærkninger til
lovforslagets § 1, nr. 1, om anvendelsen af denne bemyndigelse.
3.2.2. Folkekirkens Økonomiudvalgs kompetencer
Ved lovforslaget foreslås det, at Folkekirkens Økonomiudvalg fastsætter
budget for fællesfonden samt landskirkeskattens størrelse inden for de
af ministeren fastsatte retningslinjer, jf. lovforslagets § 1, nr. 9-10. Folke-
kirkens Økonomiudvalg har således inden for de af kirkeministeren fast-
satte retningslinjer kompetence til at fastsætte niveauet for hovedpar-
ten af fællesfondens udgifter og indtægter.
Folkekirkens Økonomiudvalg aflægger regnskab for fællesfonden, jf. lov-
forslagets § 1, nr. 12. Det fremgår allerede i dag af lov om folkekirkens
økonomi § 17, stk. 2, at kirkeministeren fastætter regler om fællesfon-
dens regnskabsvæsen. Denne bemyndigelse opretholdes.
Herved tillægges Folkekirkens Økonomiudvalg kompetencen efter de af
kirkeministeren fastsatte retningslinjer.
Lovforslaget indeholder således en bemyndigelse til kirkeministeren til
at fastsætte visse rammer for økonomiudvalgets fastsættelse af fælles-
fondens budget og landskirkeskattens størrelse. Ved fastsættelsen af
disse retningslinjer skal kirkeministeren understøtte folkekirkens vare-
tagelse af de samfundsmæssige og kulturelle opgaver og sikre folkekir-
kens tilstedeværelse overalt i landet. Retningslinjerne skal således
blandt andet medvirke til at sikre, at folkekirkens landsdækkende for-
pligtelse til præstelig betjening opretholdes med de tilpasninger, som
den demografiske udvikling tilsiger.
I retningslinjerne vil også kunne indgå principper for udviklingen af fæl-
lesfondens udgifter og landskirkeskatten.
Det forudsættes, at kirkeministeren ikke ved fastsættelsen af retnings-
linjerne fastsætter indholdsmæssige begrænsninger for specifikke fæl-
les anliggender. Fælles anliggender er initiativer, som økonomiudvalget
af forskellige grunde vurderer, at det vil være relevant eller nødvendigt
at varetage på nationalt niveau.
Retningslinjerne skal omfatte følgende emner:
• Antallet af præstebestilling. Ministeren forventes i
retningslinjerne at fastsætte en bestemmelse med udgangspunkt i
det nuværende niveau for antallet af præstestillinger på minimum
1892,8, med henblik på at sikre fortsat mulighed for præstelig
betjening i rimeligt omfang overalt i landet.
313
• En fordelingsmodel for de samlede bevillinger til præsteløn
mellem stifterne. Ministeren forventes at fastsætte retningslinjer
om, at der fortsat anvendes en model for fordeling af
præstestillinger, der bygger på faste kriterier som antal
medlemmer af folkekirken, antal kirker, antal kirkelige
handlinger, forpligtelse i forhold til ikke-medlemmer og særlige
vilkår i de enkelte stifter.
• Landskirkeskattens størrelse. Ministeren kan fastsætte nærmere
rammer for udviklingen i landskirkeskattens størrelse.
• Udviklingen af fællesfondens udgifter. Ministeren kan fastsætte
nærmere retningslinjer for udviklingen af fællesfondens udgifter,
herunder et øvre loft for disse.
• Udligningsordningen. Lov om folkekirkens økonomi indeholder i §
13 bestemmelser om, at det samlede udligningsbeløbet maksimalt
kan udgøre 120 mio. kr. Ministeren forventes at fastsætte
nærmere regler for størrelsen af det beløb, der skal anvendes som
udligningstilskud og tilskuddets fordeling mellem kommunerne
(ligningsområdet).
• Understøttelse af uddannelse, herunder efter- og
videreuddannelse af folkekirkens præster og kirkefunktionærer.
Ministeren forventes at fastsætte retningslinjer, hvorefter der
forsat skal ske en prioritering af uddannelse, herunder efter- og
videreuddannelse af præster og kirkefunktionærer.
• Det mellemkirkelige arbejde. Ministeren kan fastsætte nærmere
retningslinjer for folkekirkens mellemkirkelige arbejde, herunder
dets sekretariat, jf. i øvrigt § 12 i lov om folkekirkens økonomi.
Opregningen af de emner, der skal omtales i retningslinjerne, er ikke ud-
tømmende.
Det bemærkes i øvrigt, at Folkekirkens Økonomiudvalg – ved siden af de
af ministeren fastsatte retningslinjer - vil være bundet af bestemmelsen
i lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, hvorefter der ikke kan bud-
getteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra lands-
kirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreførte overskud fra
tidligere år.
Lovforslaget medfører således, at det fremover er Folkekirkens Økono-
miudvalg, som inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer vil have
kompetence til:
• at fastsætte landskirkeskattens størrelse,
• at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens
forskellige udgiftsområder, herunder de fælles anliggender,
•
at fastsætte det beløb, der af fællesfonden skal anvendes til løn,
godtgørelse m.v. til præster og provster. Beløbet skal ses i
314
sammenhæng med det beløb, der på finansloven er bevilget som
statens tilskud.
• at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præsteløn
mellem de 10 stifter ud fra en fordelingsmodel, der bygger på
faste kriterier,
• at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, der
finansieres helt eller delvis af fællesfonden, og
• at fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som
udligningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne
(ligningsområderne).
Lovforslaget vil betyde, at Folkekirkens Økonomiudvalg har den fulde
kompetence inden for retningslinjerne, og ministeren vil - bortset fra
udøvelse af en almindelig legalitetskontrol - ikke have kompetence i
forhold til afgørelser, der ligger inden for retningslinjerne. De afgørelser,
som økonomiudvalget træffer, og som ligger inden for retningslinjerne,
er som udgangspunkt således endelige og kan - bortset fra legalitets-
spørgsmål - ikke påklages til ministeren som led i en hierarkisk rekurs.
Det skal dog bemærkes, at retningslinjer, der er fastsat af ministeren, til
enhver tid kan ændres af ministeren inden for de overordnede rammer,
der er skitseret ovenfor. Sådanne ændringer af retningslinjerne har kun
virkning for fremtidige afgørelser fra økonomiudvalget.
Kompetencen i forhold til Folketinget og finansloven ligger forsat hos
kirkeministeren. Det betyder, at kirkeministeren har den fulde kompe-
tence over og ansvar i forhold til den del af fællesfondens budget, som
vedrører statens tilskud til folkekirken, og som ydes over finansloven.
Fastsættelsen af statens tilskud til folkekirken via finansloven har direk-
te betydning for fastsættelsen af landskirkeskatten, men også for den
lokale kirkeskat.
I dag er statens tilskud primært fastsat i § 20 i lov om folkekirkens øko-
nomi, hvoraf det fremgår, at statskassen af folkekirkens udgifter afhol-
der lønninger, pensioner og andre ydelser til biskopperne, pensioner og
efterindtægt i henhold til lov om tjenestemandspension vedrørende
provster og præster og udgifterne ved den kirkelige betjening af
Christiansø og Hirsholmene. Statskassen yder endvidere et årligt tilskud
til fællesfonden på 40 pct. af fællesfondens udgifter til lønninger til præ-
ster og provster svarende til 1892,8 årsværk. Præstestillinger herud-
over finansieres fuldt ud af fællesfonden i henhold til § 11, stk. 1, nr. 1,
eller lokalt i henhold til § 2, stk. 1, nr. 1, i lov om folkekirkens økonomi.
Endvidere udreder statskassen tilskud, hvis størrelse fastsættes på fi-
nansloven, dog mindst 14 mio. kr. årligt, til restaurering af kirker og af
kirkers historiske inventar samt særlige bevaringsværdige gravminder.
315
Det aktuelle niveau for staten for statens tilskud til restaurering fast-
sættes i de årlige finanslove.
Herudover er en række statslige tilskud til folkekirken i form af tilskud
til DSUK (dvs. til kirkelig betjening af danskere i udlandet og Dansk
Kirke i Sydslesvig), Det mellemkirkelige Råd og kompensation for folke-
kirkens udgifter ved ændring af navneloven fastsat direkte på finans-
loven.
Provstiudvalgene skal fastsætte det lokale ligningsprovenu, dvs. den
lokale andel af kirkeskatten senest 15. september i året før budgetåret,
jf. lov om folkekirkens økonomi. Dette gælder også for landskirkeskatte,
der fastsættes af ministeren. Det er nødvendigt, da det er kommunen,
der skal fastsætte den samlede kirkeskatteprocent og melde den ind til
Økonomi og Indenrigsministeriet senest 15. oktober i året før budget-
året. Kommunerne kan vælge mellem at være selvbudgetterende eller
følge det statsgaranterede udskrivningsgrundlag for kommuneskatte.
Det er en politisk beslutning, og der er derfor ikke nogen automatik i
omregningen af det lokale ligningsprovenu og landskirkeskattens pro-
venu til en kirkeskatteprocent.
Økonomi- og Indenrigsministeriet udmelder det statsgaranterede ud-
skrivningsgrundlag for det efterfølgende budgetår senest 1. juli i året
forud for budgetåret. Kirkeministeren meddeler af hensyn til den lokale
budgetproces provstiudvalgene og kommunerne størrelsen af landskir-
keskatten i det følgende budgetår umiddelbart efter 1. juli.
Fællesfondens udgiftsside og det samlede budget udmeldes i dag af
kirkeministeren 1. november forud for budgetåret, jf. § 9, stk. 5, i be-
kendtgørelse nr. 813 af 24. juni 2013 om budget og regnskabsvæsen
m.v. for fællesfonden. Ministeren kan, jf. § 9, stk. 6, efterfølgende træffe
beslutning om ændring af budgettet efter høring af budgetfølgegruppen.
Det fremgår af ovenstående, at landskirkeskatten i praksis er låst for det
kommende budgetår, når kommunalbestyrelsen senest den 15. oktober
året før budgetåret har fastsat kirkeskatteprocenten for det kommende
år.
Finansloven for det kommende budgetår vedtages normalt af Folketin-
get primo december i året forud for budgetåret, så ændringer i følgelov-
givning kan nå at komme på plads inden budgetårets start. Folketinget
kan i forbindelse med behandlingen af finansloven beslutte at reducere
eller øge statens tilskud til folkekirken, herunder at der skal ske en æn-
dring af bestemmelserne herom i lov om folkekirkens økonomi.
Hvis Folketinget beslutter at reducere statens tilskud til folkekirken for
det førstkommende budgetår, så indebærer det i dag, at kirkeministeren
316
skal tilvejebringe de manglende midler eller finde besparelser svarende
til reduktionen i tilskuddet.
I henhold til lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, kan der ikke bud-
getteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra lands-
kirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskud fra
tidligere år. Teknisk er det ikke primo december muligt at hæve lands-
kirkeskatten, da kirkeskatten for det kommende budgetår er fastlagt.
Ministeren kan kun kompensere for det manglende tilskud fra staten
ved at bruge et evt. videreført overskud fra tidligere år eller ved bespa-
relser.
Når kompetencen til at fastlægge fællesfondens budget flyttes til Folke-
kirkens Økonomiudvalg, vil det være økonomiudvalget, der skal foreta-
ge de nødvendige ændringer af fællesfondens budget, hvis statens til-
skud i forbindelse med finanslovens vedtagelse nedsættes.
Med lovforslagets § 1, nr. 11, foreslås, at kirkeministeren skal foretage
en høring af Folkekirkens Økonomiudvalg inden fastsættelse af de i lov-
forslaget omtalte retningslinjer for udvalget. Ministeren er således for-
pligtet til at høre økonomiudvalget, inden ministeren fastsætter eller
ændrer retningslinjerne for Folkekirkens Økonomiudvalgs fastsættelse
af budget og regnskab for fællesfonden og landskirkeskattens størrelse.
Ministeren er ikke forpligtet til at følge økonomiudvalgets høringssvar.
Ved lovforslagets § 1, nr. 14, foreslås, at Folkekirkens Økonomiudvalg
forpligtes til at aflægge en årlig beretning om fællesfondens budget og
regnskab. Hvordan den årlige beretning skal aflægges, besluttes af øko-
nomiudvalget. Folkekirkens Økonomiudvalg vil således fx kunne beslut-
te, at beretningen alene offentliggøres i skriftlig form, men det vil også
være muligt at beslutte at fremlægge beretningen på anden vis.
3.3.3. Evalueringsklausul
Det er afgørende, at Folkekirkens Økonomiudvalgs sammensætning og
kompetencer vedbliver med at være i overensstemmelse med folkekir-
kens ønsker, og at det sikres, at dette nye organ fungerer hensigtsmæs-
sigt i forhold til intentionerne bag dets oprettelse m.v. Det foreslås på
denne baggrund, at kirkeministeren senest i folketingsåret 2022-23
foretager en evaluering af ordningen for Folkekirkens Økonomiudvalg.
Ved det foreslåede tidspunkt for en evaluering får Folkekirkens Økono-
miudvalg mulighed for at sidde en hel funktionsperiode, idet ordinært
valg skal foretages inden udgangen af oktober måned i året efter, at or-
dinært valg til menighedsråd har fundet sted (2016), ligesom det efter-
følgende økonomiudvalg er valgt og har arbejdet i en periode på om-
trent 1 år, inden evalueringen skal foretages.
317
Ved denne tidsramme vurderes det, at der kan opnås et grundigt over-
blik over og en indsigt i, hvordan den i loven foreslåede ordning har
fungeret, til gavn for kvaliteten af evalueringen, som således kan bygge
på erfaringerne fra en fuld funktionsperiode.
Ved evalueringen skal det belyses, om Folkekirkens Økonomiudvalgs
funktioner og kompetencer, herunder den i lovforslaget foreslåede
praktiske tilrettelæggelse af udvalgets arbejde, fortsat fungerer på den
mest hensigtsmæssige måde i forhold til intentionerne bag udvalgets
oprettelse m.v.
Det skal undersøges, om der er behov for en ændring af den i lovfor-
slaget foreslåede ordning, og om der således er grundlag for, at mini-
steren fremsætter et lovforslag om revision af ordningen.
4. De økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige
Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for
kommunerne og regionerne.
Lovforslaget har økonomiske og administrative konsekvenser for folke-
kirken. De økonomiske konsekvenser for folkekirken i forbindelse med
sekretariatsarbejdet for Folkekirkens Økonomiudvalg m.v. anslås til en
årlig merudgift på ca. 3 mio. kr. I merudgiften indgår evt. honorar til for-
manden og ekstern bistand. Merudgiften kan finansieres af folkekirkens
fællesfonds budget.
Hertil kommer udgifter ved afvikling af valg, som anslås til 0,8 kr. – 1,3
mio. kr. pr. ordinært valg afhængigt af, om valget afholdes elektronisk
eller ej. Disse udgifter finansieres ligeledes af folkekirkens fællesfonds
budget.
De anførte merudgifter er skønnede og kan blive højere eller lavere af-
hængigt af det konkrete aktivitetsniveau for økonomiudvalget. Merud-
gifterne optages på fællesfondens budget og fastsættes dermed af Folke-
kirkens Økonomiudvalg inden for de af kirkeministeren fastsatte ret-
ningslinjer.
Lovforslaget har økonomiske og administrative konsekvenser for staten.
Udarbejdelse af love og bekendtgørelser, finanslovsbidrag mv. vil fortsat
være ministeriets ansvar, men evt. afledte effekter for staten kommer an
på udvalgets konkrete fremtidige aktivitetsniveau og er derfor ikke op-
gjort. Kirkeministeriet har hidtil haft en skønnet årlig udgift til sekreta-
riatsbetjening af budgetfølgegruppen samt udarbejdelse af regler m.m.
på ca. 1,2 mio. kr.
318
5. De økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.
Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for
erhvervslivet.
6. De administrative konsekvenser for borgere
Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.
7. De miljømæssige konsekvenser
Lovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser
8. Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.
9. Hørte myndigheder mv.
Et lovudkast har været sendt i høring hos følgende myndigheder,
organisationer mv.:
10. Sammenfattende skema
Vurdering af konsekvenser af lovforslag
Positive
konsekvenser/
mindre udgifter
Negative konsekvenser/
Merudgifter
Økonomiske
konsekvenser for
staten, regioner
og kommuner
Ingen Lovforslaget har ikke økonomiske
eller administrative konsekvenser
for kommunerne og regionerne.
Lovforslaget har økonomiske og
administrative konsekvenser for
folkekirken. De økonomiske
konsekvenser for folkekirken i
forbindelse med sekretariats-
arbejdet for Folkekirkens
Økonomiudvalg m.v. anslås til en
årlig merudgift på ca. 3 mio. kr. I
merudgiften indgår evt. honorar
til formanden og ekstern bistand.
319
Merudgiften kan finansieres af
folkekirkens fællesfonds budget.
Hertil kommer udgifter ved
afvikling af valg, som anslås til
0,8-1,3 mio. kr. pr. ordinært valg
afhængigt af, om valget afholdes
elektronisk eller ej. Disse udgifter
finansieres ligeledes af
folkekirkens fællesfonds budget.
De anførte merudgifter er
skønnede og kan blive højere eller
lavere afhængigt af det konkrete
aktivitetsniveau for
økonomiudvalget. Merudgifterne
optages på fællesfondens budget
og fastsættes dermed af
Folkekirkens Økonomiudvalg
inden for de af kirkeministeren
fastsatte retningslinjer.
Lovforslaget har økonomiske og
administrative konsekvenser for
staten. Udarbejdelse af love og
bekendtgørelser, finanslovsbidrag
mv. vil fortsat være ministeriets
ansvar, men evt. afledte effekter
for staten kommer an på
udvalgets konkrete fremtidige
aktivitetsniveau og er derfor ikke
opgjort. Kirkeministeriet har
hidtil haft en skønnet årlig udgift
til sekretariatsbetjening af
budgetfølgegruppen samt
udarbejdelse af regler m.m. på ca.
1,2 mio. kr.
Administrative
konsekvenser for
staten, regioner
og kommuner
Ingen Ingen
Økonomiske
konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen Ingen
320
Administrative
konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen Ingen
Miljømæssige
konsekvenser
Ingen Ingen
Administrative
konsekvenser for
borgerne
Ingen Ingen
Forholdet til EU-
retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Til nr. 1
Med lovforslagets § 1, nr. 1, foreslås, at der indsættes et nyt kapitel 1 c i
lov om folkekirkens økonomi vedrørende oprettelse af et Folkekirkens
Økonomiudvalg. Folkekirkens Økonomiudvalg tillægges med dette lov-
forslag kompetence i forhold til fællesfondens budget og regnskab samt
landskirkeskattens størrelse.
Det foreslås, at der indsættes en ny § 9 b, hvoraf det fremgår, at der op-
rettes et økonomiudvalg for folkekirken. Herved oprettes et nyt folkekir-
keligt organ på nationalt niveau. Folkekirkens Økonomiudvalg består af:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i stiftet har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
2) En præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper.
3) En provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
4) En biskop, der vælges af biskopperne.
5) En observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes
faglige organisationer.
Med den foreslåede sammensætning er der lagt meget vægt på, at der i
økonomiudvalget bør være et samspil eller samvirke mellem læge og
gejstlige medlemmer, der svarer til det, som kendes fra de eksisterende
valgte organer i folkekirken: menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
Samtidig betyder den foreslåede sammensætning med valgte læge og
gejstlige medlemmer en øget demokratisk legitimitet ved fastsættelsen
og prioriteringen af fællesfondens budget og fastlæggelsen af landskir-
keskattens størrelse inden for de af kirkeministeren fastsatte retnings-
linjer.
321
Med forslaget til affattelse af lov om folkekirkens økonomi § 9 b, stk. 2,
foreslås det, at funktionsperioden for Folkekirkens Økonomiudvalg er
fire år, og at ordinært valg til udvalget afholdes inden udgangen af ok-
tober måned i året efter, at ordinært valg til menighedsråd har fundet
sted. Valget gælder fra 1. november. Funktionsperioden for økonomi-
udvalget bliver dermed sammenfaldende med funktionsperioden for
provstiudvalgene og stiftsrådene.
Det foreslås, at Folkekirkens Økonomiudvalg sekretariatsbetjenes af
Kirkeministeriet, jf. § 9 b, stk. 3. Folkekirkens Økonomiudvalg kan i øv-
rigt indhente eksterne sagkyndige vurderinger m.v. i det omfang, øko-
nomiudvalget finder det relevant. Der henvises i øvrigt til de almindelige
bemærkninger afsnit 3.2.1.
Udgifterne til sekretariatsbetjeningen afholdes af fællesfonden.
I § 9 c, stk. 1, foreslås, at Folkekirkens Økonomiudvalg af sin midte væl-
ger en formand og en næstformand. Valget sker efter bestemmelsen ved
hemmelig afstemning på økonomiudvalgets konstituerende møde. Val-
gene har - for at sikre kontinuiteten i varetagelsen af formandsopga-
verne - virkning for økonomiudvalget funktionsperiode, og medlemmer-
ne er forpligtet til at modtage valg som formand eller næstformand.
Bortset fra længden af funktionsperioden, følger forslaget de principper,
der gælder for valg af formand og næstformand i menighedsråd og
provstiudvalg.
Det har været overvejet, om formanden alene skulle kunne vælges
blandt økonomiudvalgets læge medlemmer for også ved besættelsen af
formandsposten at understrege det tydelige læge element i økonomi-
udvalget. Bestemmelsen er imidlertid formuleret således, at det overla-
des til økonomiudvalget selv at beslutte, om formanden skal være læg
eller gejstlig.
Med forslaget til affattelse af § 9 c, stk. 2, foreslås det, at læge medlem-
mer valgt i medfør af § 9 b, stk. 1, nr. 1, som ikke tidligere har afgivet en
erklæring på ære og samvittighed om at ville udføre det dem betroede
hverv i troskab mod den danske evangelisk-lutherske folkekirke, så at
den kan byde gode vilkår for den kristne menigheds liv og vækst, skal
afgive denne erklæring på det første møde efter nyvalg. Bestemmelsen
kendes fra menighedsrådsloven i forhold til menighedsrådsmedlemmer,
og en tilsvarende bestemmelse har været gældende for nyvalgte provsti-
udvalgs- og stiftsrådsmedlemmer siden 1. august 2009, jf. lov nr. 506 af
12. juni 2009.
Med forslaget til § 9 c, stk. 3, skabes der hjemmel til, at formanden kan
tillægges honorar i lighed med f.eks. formanden for Det mellemkirkelige
Råd. Begrundelsen herfor er, at det må forventes, at formanden skal ud-
322
føre et betydeligt arbejde. Det foreslås, at kirkeministeren kan fastsætte
nærmere regler om formandshonoraret m.v.
Hvis Folkekirkens Økonomiudvalg vælger et gejstligt medlem i embede
til formand for økonomiudvalget, kan økonomiudvalget ikke beslutte at
tillægge formanden et honorar uden forelæggelse for Kirkeministeriet.
Dette skal ses i sammenhæng med reglerne i tjenestemandslovgivnin-
gen om honorar ud over den til stillingen knyttede løn og i sammen-
hæng med reglerne om ansattes mulighed for at modtage honorar for
bestyrelsesarbejde m.v.
Det foreslås endvidere, at der indsættes en ny § 9 d om mødeoffentlig-
hed for Folkekirkens Økonomiudvalg. Bestemmelsen svarer til de til-
svarende bestemmelser for møder i menighedsråd og provstiudvalg.
I § 9 d, stk. 1, 1. pkt., foreslås det således, at økonomiudvalgs møder er
offentlige. Det er kun økonomiudvalgets møder og ikke evt. møder i un-
derudvalg, der er offentlige.
I § 9 d, stk. 1, 2. pkt., foreslås en adgang til at behandle enkelte sager for
lukkede døre, hvorimod reglen ikke indeholder en almindelig adgang til
at nægte offentligheden adgang til økonomiudvalgets møder. Hvorvidt
en sag skal behandles for lukkede døre, må afgøres under hensyn til den
enkelte sags beskaffenhed. Det må forventes, at behovet for dørlukning
kun opstår rent undtagelsesvis, f.eks. ved økonomiudvalgets behandling
af kontraktmæssige spørgsmål eller i personalesager.
Den foreslåede § 9 d, stk. 1, 3. pkt., skal bidrage til at sikre, at unødvendig
dørlukning undgås. Ved at behandle selve dørlukningsspørgsmålet for
lukkede døre vil det i mange tilfælde kunne afklares på forhånd, om sa-
gens behandling overhovedet vil medføre fremdragelse af fortrolige for-
hold.
Med indsættelsen af § 9 d, stk. 2, foreslås det, at Folkekirkens Økonomi-
udvalg kan tillade, at andre personer, herunder personer i økonomiud-
valgets sekretariat, overværer en sags behandling for lukkede døre, når
det er ønskeligt af hensyn til sagens oplysning eller sagens behandling i
øvrigt. Herved sikres, at økonomiudvalget altid har mulighed for at ind-
drage den nødvendige sagkundskab. Økonomiudvalget kan i den forbin-
delse give sekretariatet eller andre særligt tilkaldte mulighed for at ud-
tale sig i sagen, ligesom det kan ske på de offentlige møder.
Med § 9 e foreslås, at Folkekirkens Økonomiudvalgs beslutninger træffes
i møder, og at økonomiudvalget er beslutningsdygtigt, når mindst halv-
delen af medlemmerne er til stede. Det foreslås endvidere, at beslutnin-
ger træffes ved stemmeflertal. Afstemninger skal - bortset fra ved valg af
formand og næstformand - foregå således, at det klart fremgår, hvorle-
des det enkelte medlem stemmer. Forslaget svarer til den gældende
323
retstilstand for beslutninger i menighedsråd og provstiudvalg. Øko-
nomiudvalget fastsætter selv sin forretningsorden, der skal godkendes
af kirkeministeren.
Den foreslåede § 9 f indeholder en bemyndigelse til, at kirkeministeren
kan fastsætte nærmere regler om valg til Folkekirkens Økonomiudvalg
og om økonomiudvalgets virksomhed. Det fremgår af bestemmelsen, at
valget gennemføres som urafstemning. Bemyndigelsen tænkes således
anvendt til at fastsætte regler om valgets afvikling, herunder om uraf-
stemning, krav til kandidatlister, valg af stedfortrædere, udarbejdelse af
valglister m.v. Endvidere tænkes bemyndigelsen anvendt til at fastsætte
regler om forfald, om indkaldelse af stedfortrædere, om inhabilitet m.v.
Til nr. 2
Ændringen af § 11, stk. 1, nr. 5 og 6, og § 11, stk. 3, er en konsekvens af, at
det ved lovforslaget foreslås, at det er Folkekirkens Økonomiudvalg og
ikke kirkeministeren, der har kompetencen til at fastsætte budget for
fællesfonden samt landskirkeskattens størrelse inden for de af kirkemi-
nisteren fastsatte retningslinjer.
Ordene ”efter kirkeministerens bestemmelse” slettes derfor i disse be-
stemmelser, som vedrører, hvilke udgifter fællesfonden kan afholde, jf. §
11, stk. 1, nr. 5 og 6, og beslutning om helt eller delvist at opkræve refu-
sion fra kirke- eller provstiudvalgskassen, jf. § 11, stk. 3.
Til nr. 3
Ændringen er en konsekvens af lovforslagets § 1, nr. 9, hvorefter kom-
petencen til at fastsætte budget for fællesfonden inden for de af mini-
steren fastsatte retningslinjer ligger hos Folkekirkens Økonomiudvalg.
Som en følge heraf foreslås det, at ordene ”kirkeministeren” udgår af §
11, stk. 4, da det fremover vil være økonomiudvalget, der kan beslutte at
indregne en henlæggelse i den refusion af skadesudgifter, som efter §
11, stk. 3, i lov om folkekirkens økonomi opkræves hos kirke- eller
provstiudvalgskasserne. Den samlede henlæggelse vil som hidtil ikke
kunne udgøre et større beløb end den gennemsnitlige årlige skades-
udgift.
Til nr. 4
Den foreslåede ændring af § 13, stk. 1, 1. pkt., hvorefter ordene ”kirke-
ministeren” udgår, er en konsekvens af, at det fremover vil være Folke-
kirkens Økonomiudvalg, som skal træffe beslutning om ydelse af et ud-
324
ligningstilskud af fællesfonden til nedsættelse af det kirkelige lig-
ningsbeløb i kommunen. Dette skal dog ske i overensstemmelse med de
af ministeren fastsatte retningslinjer.
Til nr. 5
Den foreslåede ændring af § 13, stk. 1, 3. pkt., betyder, at det fremover er
Folkekirkens Økonomiudvalg og ikke kirkeministeren, der beslutter,
hvordan et evt. udligningstilskud til nedsættelse af det kirkelige lig-
ningsbeløb i kommunen skal fordeles blandt kommunerne. Fordelingen
skal ske inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer.
Til nr. 6
Ændringen er en konsekvens af lovforslagets § 1, nr. 9, hvorefter kom-
petencen til at fastsætte budget for fællesfonden inden for de af ministe-
ren fastsatte retningslinjer ligger hos Folkekirkens Økonomiudvalg. Som
en følge heraf foreslås det, at § 13, stk. 2, 1. pkt., ændres, således at det
fremgår, at der af fællesfonden kan ydes et generelt tilskud til nedsæt-
telse af det kirkelige ligningsbeløb i kommunen.
Til nr. 7
Den foreslåede ændring af § 14, stk. 1, 2. pkt., betyder, at Folkekirkens
Økonomiudvalg fastsætter pensionsbidraget, som fællesfonden oppebæ-
rer fra kirkekasserne for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer. Det-
te er en konsekvens af, at det ved lovforslaget foreslås, at kompetencen
til at fastsætte budget for fællesfonden og landskirkeskattens størrelse
overføres fra kirkeministeren til økonomiudvalget, idet fastsættelsen
skal ske inden for de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.
Til nr. 8
Med den foreslåede affattelse af § 15, stk. 1, 2. pkt., foreslås det, at bud-
getforslagene fra de myndigheder og institutioner, der helt eller delvist
finansieres af fællesfonden, fremover indsendes til Folkekirkens Økono-
miudvalg. Dette er en konsekvens af, at det ved lovforslaget foreslås, at
kompetencen til at fastsætte budget for fællesfonden og landskirkeskat-
tens størrelse overføres fra kirkeministeren til økonomiudvalget, idet
fastsættelsen skal ske inden for de af kirkeministeren fastsatte retnings-
linjer.
325
Det fastholdes med forslaget, at det er ministeren, der fastsætter en frist
for, hvornår budgetforslagene skal indsendes.
Til nr. 9
Med ændringen af § 15, stk. 2, 1. pkt., foreslås, at kompetencen til at fast-
sætte budget for fællesfonden overføres fra kirkeministeren til Folke-
kirkens Økonomiudvalg, idet fastsættelsen skal ske efter de af kirkemi-
nisteren fastsatte retningslinjer.
Kirkeministeren hjemles hermed en adgang til at fastsætte nærmere ret-
ningslinjer for økonomiudvalgets fastlæggelse af fællesfondens budget.
Ved fastsættelsen af disse retningslinjer skal kirkeministeren understøt-
te folkekirkens varetagelse af de samfundsmæssige og kulturelle opga-
ver og sikre folkekirkens tilstedeværelse overalt i landet. Retningslinjer-
ne skal således blandt andet medvirke til at sikre, at folkekirkens lands-
dækkende forpligtelse til præstelig betjening opretholdes med de tilpas-
ninger, som den demografiske udvikling tilsiger.
I retningslinjerne vil også kunne indgå principper for udviklingen i fæl-
lesfondens udgifter og landskirkeskatten.
Retningslinjerne skal omfatte følgende emner:
• Antallet af præstestillinger. Ministeren forventes i
retningslinjerne at fastsætte en bestemmelse med udgangspunkt i
det nuværende niveau for antallet af præstestillinger på minimum
1892,8, med henblik på at sikre fortsat mulighed for præstelig
betjening i rimeligt omfang overalt i landet.
• En fordelingsmodel for de samlede bevillinger til præsteløn
mellem stifterne. Ministeren forventes at fastsætte retningslinjer
om, at der fortsat anvendes en model for fordeling af
præstestillinger, der bygger på faste kriterier som antal
medlemmer af folkekirken, antal kirker, antal kirkelige
handlinger, forpligtelse i forhold til ikke-medlemmer og særlige
vilkår i de enkelte stifter.
• Landskirkeskattens størrelse. Ministeren kan fastsætte nærmere
rammer for udviklingen i landskirkeskattens størrelse.
• Udviklingen af fællesfondens udgifter. Ministeren kan fastsætte
nærmere retningslinjer for udviklingen af fællesfondens udgifter,
herunder et øvre loft for disse.
• Udligningsordningen. Ministeren forventes at fastsætte nærmere
regler for størrelsen af det beløb, der skal anvendes som
udligningstilskud og tilskuddets fordeling mellem kommunerne
(ligningsområdet).
326
• Understøttelse af uddannelse, herunder efter- og
videreuddannelse af folkekirkens præster og kirkefunktionærer.
Ministeren forventes at fastsætte retningslinjer, hvorefter der
forsat skal ske en prioritering af uddannelse, herunder efter- og
videreuddannelse af præster og kirkefunktionærer.
• Det mellemkirkelige arbejde. Ministeren kan fastsætte nærmere
retningslinjer for folkekirkens mellemkirkelige arbejde, herunder
dets sekretariat, jf. i øvrigt § 12 i lov om folkekirkens økonomi og
lovforslagets § 1, nr. 4.
Opregningen af de emner, der skal omtales i retningslinjerne, er ikke ud-
tømmende.
Det bemærkes i øvrigt, at Folkekirkens Økonomiudvalg – ved siden af de
af ministeren fastsatte retningslinjer - vil være bundet af bestemmelsen
i lov om folkekirkens økonomi § 15, stk. 2, hvorefter der ikke kan bud-
getteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra lands-
kirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreførte overskud fra
tidligere år.
Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit 3.2.2.
Til nr. 10
Med ændringen af § 15, stk. 3, foreslås det, at landskirkeskattens stør-
relse, som er den væsentligste indtægtskilde for fællesfonden, fastsættes
af Folkekirkens Økonomiudvalg, idet fastsættelsen skal ske inden for de
af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.
Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit 3.2.2. og
bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 9.
Til nr. 11
Med indsættelsen af § 15 a foreslås det, at ministeren inden fastsættel-
sen af de i § 13 og § 15, stk. 2 og 3, omtalte retningslinjer, skal foretage
en høring af Folkekirkens Økonomiudvalg. Ministeren forpligtes således
til at høre økonomiudvalget, inden ministeren fastsætter eller ændrer
allerede fastsatte retningslinjer for udvalgets fastsættelse af fællesfon-
dens budget og regnskab og landskirkeskattens størrelse.
Der er tale om en pligtig, men ikke bindende høring. Ministeren er så-
ledes ikke forpligtet til at følge økonomiudvalgets høringssvar.
Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit 3.2.2.
327
Til nr. 12
Med ændringen af § 17, stk. 1, foreslås det, at Folkekirkens Økonomiud-
valg fremover aflægger regnskab for fællesfonden. Dette er en naturlig
følge af, at det i lovforslaget foreslås, at det fremover er økonomiudval-
get, som har kompetencen til at fastsætte budget for fællesfonden, her-
under landskirkeskattens størrelse, inden for de af ministeren fastsatte
retningslinjer.
Det bemærkes i den forbindelse, at det allerede i dag fremgår af lov om
folkekirkens økonomi § 17, stk. 2, at kirkeministeren fastætter regler
om fællesfondens regnskabsvæsen. Denne bemyndigelse opretholdes.
Til nr. 13
Med den foreslåede ændring af § 17, stk. 3, sikres det, at biskopperne,
det administrative fællesskab samt de institutioner, der helt eller delvist
finansieres af fællesfonden, forpligtes til at meddele Folkekirkens Øko-
nomiudvalg de oplysninger og tilvejebringe det regnskabsmæssige ma-
teriale, som økonomiudvalget finder nødvendigt for at kunne aflægge
regnskab for fællesfonden.
Forslaget er en konsekvens af, at økonomiudvalget med den i lovfor-
slagets § 1, nr. 12, foreslåede ændring får ansvaret for aflæggelse af
fællesfondens regnskab efter de af ministerens fastsatte retningslinjer.
Til nr. 14
Med forslaget til et nyt stk. 5 i § 17 i lov om folkekirkens økonomi fore-
slås, at Folkekirkens Økonomiudvalg forpligtes til at aflægge en årlig
beretning om fællesfondens budget og regnskab.
Hvordan den årlige beretning skal aflægges, besluttes af Folkekirkens
Økonomiudvalg. Økonomiudvalget vil således fx kunne beslutte, at be-
retningen alene offentliggøres i skriftlig form, men det vil også være
muligt at beslutte at fremlægge beretningen på anden vis.
I styringsudvalgets drøftelser og betænkning er der således lagt at op til,
at økonomiudvalget tager initiativ til afholdelse af et kirkemøde eller et
dialogforum m.v. for folkekirkelige interesserede, herunder medlem-
merne af folkekirkens valgte organer.
Såfremt der afholdes et kirkemøde eller dialogforum, vil det være na-
turligt, at Folkekirkens Økonomiudvalg fremlægger sin beretning på
mødet, ligesom der på et kirkemøde eller et dialogforum evt. kan drøftes
fælles folkekirkelige initiativer med økonomiudvalget.
328
Til § 2
Det foreslås, at loven træder i kraft den xx. Xxxx 20xx.
Til § 3
Det er afgørende, at Folkekirkens Økonomiudvalgs sammensætning og
kompetencer vedbliver med at være i overensstemmelse med folkekir-
kens ønsker, og at det sikres, at dette nye organ fungerer hensigtsmæs-
sigt i forhold til intentionerne bag dets oprettelse m.v. Det foreslås på
denne baggrund, at kirkeministeren senest i folketingsåret 2022-23 fo-
retager en evaluering af ordningen for økonomiudvalget.
Ved det foreslåede tidspunkt for en evaluering får Folkekirkens Økono-
miudvalg mulighed for at sidde en hel funktionsperiode, idet ordinært
valg skal foretages inden udgangen af oktober måned i året efter, at or-
dinært valg til menighedsråd har fundet sted (2016), ligesom det efter-
følgende økonomiudvalg er valgt og har arbejdet i en periode på om-
trent 1 år, inden evalueringen skal foretages.
Ved denne tidsramme vurderes det, at der kan opnås et grundigt over-
blik over og en indsigt i, hvordan den i loven foreslåede ordning har
fungeret, til gavn for kvaliteten af evalueringen, som således kan bygge
på erfaringerne fra en fuld funktionsperiode.
Ved evalueringen sikres, at økonomiudvalgets funktioner og kompe-
tencer, herunder den i lovforslaget foreslåede praktiske tilrettelæggelse
af udvalgets arbejde, fortsat fungerer på den mest hensigtsmæssige
måde i forhold til intentionerne bag udvalgets oprettelse m.v.
Det skal undersøges, om der er behov for en ændring af den i lovfor-
slaget foreslåede ordning, og om der således er grundlag for, at mini-
steren fremsætter et lovforslag om revision af ordningen.
Til § 4
Bestemmelsen fastsætter lovens territoriale gyldighedsområde. Be-
stemmelsen indebærer, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland.
329
Datasammenskrivning af gældende lov [Lovbekendtgørelse nr. 753
af 25. juni 2013, som ændret ved § 3 i lov nr. 269 af 25. marts 2014]
og lovforslaget
Kapitel 1
Kirkekassen
§ 1. - § 3. (Udeladt)
Kapitel 1 a
Budgetlægning for kirkekasserne
§ 4. - § 9 (Udeladt)
Kapitel 1 b
Stiftsøvrighedens sammensætning
§ 9 a. Stiftsøvrigheden består af stiftets biskop og stiftamtmanden.
Stk. 2. Direktøren for statsforvaltningen er stiftamtmanden.
Direktøren kan delegere sin stiftsøvrighedskompetence til
medarbejdere ved statsforvaltningen på kontorchefsniveau eller
derover. Direktøren kan bestemme, at en person, der varetager
direktørens stiftsøvrighedskompetence efter delegation, kan oppebære
titlen af stiftamtmand.
Kapitel 1 c
Folkekirkens Økonomiudvalg
§ 9 b. Folkekirkens Økonomiudvalg består af:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i stiftet har læge
medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
2) En præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper.
3) En provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
4) En biskop, der vælges af biskopperne.
5) En observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes faglige
organisationer.
330
Stk. 2. Ordinært valg til Folkekirkens Økonomiudvalg skal foretages
inden udgangen af oktober måned i året efter, at ordinært valg til
menighedsråd har fundet sted. Valget gælder fra 1. november, og
funktionsperioden er 4 år.
Stk. 3. Folkekirkens Økonomiudvalg sekretariatsbetjenes af
Kirkeministeriet.
§ 9 c. Folkekirkens Økonomiudvalg vælger af sin midte en formand
og en næstformand. Valget sker ved hemmelig afstemning på
Folkekirkens Økonomiudvalgs konstituerende møde, som
Kirkeministeriet indkalder til. Valget har virkning for økonomiudvalgets
funktionsperiode. Medlemmerne af Folkekirkens Økonomiudvalg har
pligt til at modtage valg som formand og næstformand.
Stk. 2. På det første møde efter nyvalg afgiver de læge medlemmer
valgt i henhold til § 9 b, stk. 1, nr. 1, som ikke tidligere har afgivet en
erklæring som foreskrevet i § 7 i lov om menighedsråd, en sådan
erklæring.
Stk. 3. Folkekirkens Økonomiudvalg kan beslutte at tillægge
formanden honorar. Kirkeministeriet kan fastsætte nærmere regler om
formandshonoraret m.v.
§ 9 d. Folkekirkens Økonomiudvalgs møder er offentlige.
Økonomiudvalget kan bestemme, at en sag skal behandles for lukkede
døre, når dette findes nødvendigt eller ønskeligt på grund af sagens
beskaffenhed. Spørgsmålet om, hvorvidt en sag giver grundlag for
dørlukning, forhandles for lukkede døre, hvis det bestemmes af
økonomiudvalget eller formanden.
Stk. 2. Folkekirkens Økonomiudvalg kan tillade andre personer,
herunder personer i økonomiudvalgets sekretariat, at overvære en sags
behandling for lukkede døre, når det er ønskeligt af hensyn til sagens
oplysning eller sagens behandling i øvrigt.
§ 9 e. Folkekirkens Økonomiudvalgs beslutninger træffes i møder.
Økonomiudvalget er beslutningsdygtigt, når mindst halvdelen af
medlemmerne er til stede.
Stk. 2. Afstemninger sker således, at det klart fremgår, hvorledes det
enkelte med-lem stemmer, jf. dog § 9 c. stk. 1.
Stk. 3. Beslutninger træffes ved stemmeflertal blandt Folkekirkens
Økonomiudvalgs medlemmer.
331
Stk. 4. Folkekirkens Økonomiudvalg vedtager selv sin
forretningsorden, der skal godkendes af kirkeministeren.
§ 9 f. Valg til Folkekirkens Økonomiudvalg sker ved urafstemning.
Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om valg til Folkekirkens
Økonomiudvalg og om økonomiudvalgets virksomhed.
Kapitel 2
Fællesfonden
§ 10. Fællesfonden er folkekirkens fælleskasse. Fællesfonden
bestyres af biskopperne og af et administrativt fællesskab efter
bestemmelser fastsat af kirkeministeren og under ansvar over for
kirkeministeren.
§ 11. Af fællesfonden afholdes folkekirkens udgifter, for så vidt de
ikke er omfattet af § 2, § 17 g, stk. 3-6, eller § 20, herunder:
1) Løn, godtgørelse m.v. til præster og provster.
2) Udgifter vedrørende stiftsadministrationerne, herunder pensioner
til tidligere tjenestemandsansatte medarbejdere.
3) Pensioner til tidligere tjenestemandsansatte kirkefunktionærer.
4) Udgifter til folkekirkens fælles IT-løsninger.
5) Tilskud til hel eller delvis dækning af udgifter til uddannelse af
ansatte i folkekirken og af personer, der ønsker sådan ansættelse.
6) Tilskud til hel eller delvis dækning af udgifter til særlige
menigheder.
7) Udgifter til revision af de lokale kirkelige kasser.
8) Udligning, jf. § 13, stk. 1.
9) Generelt tilskud, jf. § 13, stk. 2.
Stk. 2. Af fællesfonden kan endvidere afholdes udgifter, der vedrører
lokale kirkelige aktiviteter, herunder:
1) Forsikrings- og skadesudgifter.
2) Udgifter til de særlige sagkyndige, der er nævnt i lov om
folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde § 8, stk. 2.
3) Udgifter til det særlige syn, der er nævnt i lov om folkekirkens
kirkebygninger og kirkegårde § 33.
4) Udgifter til den sagkyndige medvirken samt registrering og
afregistrering, der er nævnt i lov om folkekirkens kirkebygninger og
kirkegårde § 21, stk. 2 og 3 og § 22 a, stk. 2 og 3.
Stk. 3. For udgifter efter stk. 2 kan fællesfonden opkræve hel eller
delvis refusion fra kirke- eller provstiudvalgskassen.
332
Stk. 4. I refusion efter stk. 3 af skadesudgifter, jf. stk. 2, nr. 1,
indregnes en henlæggelse, dog således at den samlede henlæggelse ikke
kan udgøre et større beløb end den gennemsnitlige årlige skadesudgift.
§ 12. Kirkeministeren fastsætter nærmere regler om folkekirkens
deltagelse i mellemkirkeligt arbejde, herunder om finansiering af et
centralt mellemkirkeligt råds virksomhed af fællesfonden, for så vidt
dennes virksomhed ikke dækkes af bevillinger på finansloven. Et cen-
tralt mellemkirkeligt råd kan have repræsentanter for kirken i Grønland.
Endvidere kan ministeren fastsætte regler om finansiering af lokalt
mellemkirkeligt arbejde af kirkekassen, jf. § 2, stk. 1.
§ 12 a. (Ophævet)
§ 13. Der kan af fællesfonden ydes et udligningstilskud til nedsættelse
af det kirkelige ligningsbeløb i kommunen. Det samlede beløb, der
anvendes på denne måde, må ikke overstige 120 mio. kr. Beløbet
reguleres en gang årligt fra og med 2007 efter pris- og lønudviklingen.
Kirkeministeren fastsætter retningslinjer for Folkekirkens Økonomi-
udvalgs beslutning om, hvordan beløbet fordeles blandt kommunerne.
Stk. 2. Der kan af fællesfonden ydes et generelt tilskud til nedsættelse
af det kirkelige ligningsbeløb i kommunen. Beløbet fordeles mellem
kommunerne efter samme principper, som anvendes ved fordeling af
landskirkeskatten, jf. § 15, stk. 4.
§ 14. Fællesfonden oppebærer pensionsbidrag fra kirkekasserne for
tjenestemandsansatte kirkefunktionærer. Pensionsbidraget fastsættes
af Folkekirkens Økonomiudvalg.
Stk. 2. Fællesfonden kan oppebære refusioner af udgifter, der er
afholdt af fællesfonden, men vedrører lokale kirkelige aktiviteter.
Stk. 3. Fællesfonden kan oppebære leje- og driftsindtægter
vedrørende fællesfondens aktiviteter.
Stk. 4. Den del af fællesfondens udgifter, der ikke kan afholdes af
indtægterne efter stk. 1-3 eller af tilskud fra statskassen, jf. § 20, stk. 2,
dækkes gennem en landskirkeskat, der pålignes folkekirkens
medlemmer.
§ 14 a. Fællesfonden kan optage lån til investeringsformål.
Fællesfonden kan i øvrigt ved kassekredit eller lignende optage lån på
højst 100 mio. kr.
Stk. 2. Fællesfonden kan optage lån til finansiering af skadesudgifter,
der ligger ud over det på fællesfondens budget fastsatte beløb til
skadeserstatninger, inden for en ramme på 500 mio. kr.
333
§ 15. Myndigheder og institutioner, der helt eller delvist finansieres
af fællesfonden, indsender forslag til budget for deres indtægter og
udgifter på fællesfonden i det følgende regnskabsår. Forslagene
indsendes til Folkekirkens Økonomiudvalg inden af en af
kirkeministeren fastsat frist.
Stk. 2. Fællesfondens budget fastsættes Folkekirkens Økonomiudvalg
efter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer. Der kan ikke
budgetteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra
landskirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskud
fra tidligere år.
Stk. 3. Landskirkeskattens størrelse fastsættes af Folkekirkens
Økonomiudvalg efter de af kirkeministeren fastsatte retningslinjer.
Stk. 4. Landskirkeskattens fordeling mellem kommunerne sker på
grundlag af de skattepligtige indkomster i kommunerne for det på
fordelingstidspunktet nærmest forudgående indkomstår for de i
kildeskattelovens § 1 omhandlede skattepligtige personer, således som
disse indkomster er opgjort med henblik på beregning af slutskat. Ved
fordelingen ses bort fra indkomster, som vedrører medlemmer af en
valgmenighed og personer, der ikke hører til folkekirken.
§ 15 a. Inden kirkeministeren fastsætter de i § 13 og § 15, stk. 2 og 2,
omtalte retningslinjer, skal ministeren foretage en høring af
Folkekirkens Økonomiudvalg.
§ 16. Fællesfondens regnskabsår er kalenderåret.
§ 17. Folkekirkens Økonomiudvalg aflægger regnskab for
fællesfonden.
Stk. 2. Kirkeministeren fastsætter regler om fællesfondens
regnskabsvæsen. Ved reglernes fastsættelse kan kirkeministeren ud
over at tage hensyn til sikkerhed og orden inden for regnskabsområdet
tage hensyn til mulighederne for at tilvejebringe oplysninger til brug for
økonomisk planlægning, styring og kontrol.
Stk. 3. Biskopperne, det i § 10 nævnte administrative fællesskab samt
de institutioner, der helt eller delvist finansieres af fællesfonden,
meddeler Folkekirkens Økonomiudvalg de oplysninger og tilvejebringer
det regnskabsmæssige materiale, som Folkekirkens Økonomiudvalg
finder nødvendigt for at aflægge fællesfondens regnskab.
Stk. 4. Regnskabet revideres af rigsrevisionen.
Stk. 5. Folkekirkens Økonomiudvalg skal aflægge en årlig beretning
om fællesfondens budget og regnskab.
334
Kapitel 2 a
Provstiudvalg og budgetudvalg
§ 17 a. - § 17 h (Udeladt)
Kapitel 3
Almindelige bestemmelser om den kirkelige ligning
§ 18. - § 19 (Udeladt)
Kapitel 4
Statens tilskud
§ 20. (Udeladt)
Kapitel 5
Folkekirkens kapitaler
§ 21. - § 22 (Udeladt)
.
Kapitel 5 a
Stiftsråd
§ 23. - § 23 a. (Udeladt)
Kapitel 6
Udveksling af data mellem it-systemer
§ 24. - § 26. (Udeladt)
Kapitel 7
Ikrafttrædelsesbestemmelser m.v.
§ 27. - § 28 (Udeladt)
335
10.4 Flertallets udkast til lovforslag om indre
anliggender
Forslag fra et flertal (Jens Andersen, Paw Kingo Andersen, Per Bucholdt
Andreasen, Ulla Morre Bistrup, Helle Christiansen, Hans Gammeltoft-
Hansen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt E. Larsen, Karsten Nissen, Inge
Lise Pedersen, Peter Skov-Jakobsen, Karen Sundbøll og Preben Juul
Sørensen) til
UDKAST TIL
Forslag
til
Lov om folkekirkens indre anliggender
Afgrænsning
§ 1. I denne lov forstås ved folkekirkens indre anliggender:
1) Indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution, herunder
autorisation af gudstjenesteordning, autorisation af ritualer for kirkelige
handlinger, autorisation af salmebog samt autorisation af
bibeloversættelse.
2) Andre indre anliggender, der reguleres ved kongelig anordning,
herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforberedelse
(dåbsoplæring) og konfirmation.
Bispekollegium
§ 2. Bispekollegiet består af de til enhver tid værende biskopper i
embede. Biskoppen over Færøernes Stift og biskoppen over Grønlands
Stift inviteres til at deltage i Bispekollegiet med tale- og forslagsret, men
uden stemmeret.
§ 3. Bispekollegiets mødeledelse varetages af biskopperne på skift.
Stk. 2. Beslutninger i Bispekollegiet om indre anliggender kræver, at
mindst 2/3 af biskopperne stemmer for beslutningen.
§ 4. Bispekollegiet fastsætter en forretningsorden, der godkendes af
kirkeministeren.
336
§ 5. Bispekollegiet sekretariatsbetjenes af Københavns
Stiftsadministration.
Fremgangsmåde for behandling af sager om indre anliggender
§ 6. Kirkeministeren kan efter forhandling med Bispekollegiet og
Folkekirkens Fællesudvalg træffe beslutning om ændret eller ny
regulering af folkekirkens indre anliggender, jf. § 1, og om nedsættelse
af udvalg, som skal udrede og komme med anbefalinger om indre
anliggender.
Stk. 2. Er en påtænkt ændring eller ny regulering af folkekirkens indre
anliggender af indgribende eller omfattende karakter, skal et udvalg
som nævnt i stk. 1 nedsættes.
Stk. 3. Kirkeministeren kan efter forhandling med Bispekollegiet og
Folkekirkens Fællesudvalg træffe beslutning om, hvorvidt et forslag om
ny eller ændre regulering af indre anliggender skal sendes til høring hos
dem, der berøres af forslaget.
§ 7. Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan i enighed afgive
indstilling til kirkeministeren om ændret eller ny regulering af
folkekirkens indre anliggender, jf. § 1.
Stk. 2. Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan i enighed afgive
indstilling til kirkeministeren om nedsættelse af udvalg, som skal
udrede og komme med anbefalinger om indre anliggender.
Stk. 3. Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan i enighed afgive
indstilling til kirkeministeren om, at et forslag om ændret eller ny
regulering af folkekirkens indre anliggender sendes til høring hos dem,
der berøres af forslaget.
§ 8. Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan i fællesskab eller
hver især nedsætte stående udvalg og arbejdsgrupper med henblik på
udvikling af områder, der hører til folkekirkens indre anliggender.
§ 9. Kirkeministeren er ikke forpligtet til at følge indstillinger, der
fremsættes af Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg.
§ 10. Loven træder i kraft den …
337
§ 11. Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
1. Indledning
Lovforslaget har til formål at skabe større klarhed i beslutningsproces-
serne angående de dele af folkekirkens indre anliggender, der afgøres
ved kongelig resolution eller kongelig anordning. Derfor fastsættes der
med lovforslaget regler om kompetenceforhold ved regulering af folke-
kirkens indre anliggender.
Det er endvidere formålet med lovforslaget at øge såvel den læge som
den gejstlige indflydelse på beslutningsprocessen.
Det sker ved at formalisere beslutningsprocedurerne i et regelsæt, der
fastsætter bestemmelser om samspillet mellem kirkeministeren, biskop-
perne og Folkekirkens Fællesudvalg, ved regulering af folkekirkens in-
dre anliggender. Biskoppernes position og placering i proceduren sikres
samtidig gennem en lovfæstelse af den nugældende praksis for, hvordan
biskopperne fungerer som kollegium.
2. Baggrund
I september 2012 nedsatte regeringen et udvalg om en mere sammen-
hængende og moderne styringsstruktur for folkekirken. Det ene tema
for udvalgets arbejde var reguleringen af folkekirkens indre anliggen-
der. Det vil sige emner som gudstjenesteordning og ritualer m.v. for
kirkelige handlinger, bibeloversættelse og salmebog, der reguleres ved
kongelig resolution, samt regulering af spørgsmål om dåb, dåbsoplæring
og konfirmation, der reguleres ved kongelig anordning.
Udvalgets endelige betænkning, som danner baggrund for lovforslaget,
blev offentliggjort i april 2014.
I betænkningen anbefaler et flertal af udvalgets medlemmer blandt an-
det, at såvel den læge som den gejstlige indflydelse øges og formaliseres
ved reguleringen af folkekirkens indre anliggender, og at dette fastlæg-
ges ved lov. Udvalgets flertal anbefaler således, at biskoppernes inddra-
gelse i processen formaliseres ved, at den nugældende praksis for, hvor-
dan biskopperne fungerer som kollegium, lovfæstes med fastsættelse af
bestemmelser om et bispekollegium. Samtidig foreslår udvalgets flertal,
at der oprettes et Folkekirkens Fællesudvalg, der tillægges kompetence
338
vedrørende folkekirkens fælles økonomi og endvidere indgår som et led
i proceduren – og dermed får del i kompetencen - vedrørende indre an-
liggender.
Udvalgets flertal lægger med forslaget afgørende vægt på, at den gejst-
lige indflydelse bl.a. sikres gennem Bispekollegiets position og placering
i proceduren vedr. regulering af indre anliggender samt ved høring af
øvrige gejstlige, samtidig med at fællesudvalget sammensættes således,
at der er en overvægt af læge medlemmer i udvalget. Folkekirkens Fæl-
lesudvalg er foreslået oprettet ved fremsættelsen af forslag til lov om
ændring af lov om folkekirkens økonomi samtidig med fremsættelsen af
nærværende lovforslag.
Kirkeministeren vil efter forslaget fortsat have den endelige beslut-
ningskompetence i forhold til regulering af indre anliggender. Ministe-
ren vil således ikke være forpligtet til at følge en indstilling fra Bispekol-
legiet og Folkekirkens Fællesudvalg.
Som et afgørende led i ordningen foreslår udvalgets flertal, at kirkemini-
steren skal forhandle med Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg,
inden ministeren træffer beslutning om ændret eller ny regulering af
folkekirkens indre anliggender. Udvalgets flertal har endvidere fore-
slået, at Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kun, hvis der er
enighed mellem disse to organer, kan indstille, at forslaget til ny eller
ændret regulering gennemføres.
Udvalgets flertal foreslår endvidere, at kirkeministeren efter forhand-
ling med Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan træffe be-
slutning om, hvorvidt der skal nedsættes et udvalg, som skal udrede og
komme med anbefalinger om indre anliggender. Samtidig foreslås det, at
ministeren ved alle spørgsmål af indgribende eller omfattende karakter
er forpligtet til at nedsætte sådanne udvalg, hvis sammensætning tilgo-
deser hensynet til deltagelse af både gejstlig og læg repræsentation,
inddragelse af relevant sagkundskab samt hensynet til folkekirkens
rummelighed.
Flertallet i udvalget foreslår også, at kirkeministeren efter forhandling
med Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan træffe beslutning
om, hvorvidt et forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggen-
der skal sendes til høring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse,
herunder de valgte folkekirkelige organer. Udvalget forudsætter, at så-
danne brede høringer vil være det normale, inden forslag om ændret
eller ny regulering af indre anliggender fremmes til autorisation.
Den formaliserede beslutningsprocedure betyder således, at samspillet
mellem læge og gejstlige sikres ved, at bispekollegiet og Folkekirkens
Fællesudvalg i enighed kan afgive indstilling til ministeren, om:
339
• at der sker ændringer eller gennemføres ny regulering af
folkekirkens indre anliggender,
• at der nedsættes udvalg, som skal udrede og komme med
anbefalinger om indre anliggender, og om
• at forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggender skal
sendes til høring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse,
herunder hos de valgte folkekirkelige organer.
Det bemærkes i den sammenhæng, at beslutninger i bispekollegiet træf-
fes ved kvalificeret flertal på 2/3, mens beslutninger i fællesudvalget
træffes ved simpelt flertal.
Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan endvidere i fællesskab
eller hver for sig nedsætte stående udvalg eller arbejdsgrupper med
henblik på udvikling af områder, der hører til folkekirkens indre anlig-
gender. Dette svarer til den mulighed, biskopperne allerede i dag har for
at nedsætte udvalg vedrørende indre anliggender. Også arbejdsgrupper
til forberedelse af Bispekollegiets og fællesudvalgets arbejde med be-
stemte spørgsmål kan nedsættes.
Det anbefales endvidere, at den nuværende praksis på en række punkter
suppleres med en udtrykkelig lovregulering af forskellige spørgsmål.
Der henvises til afsnit 3.2. nedenfor.
Lovforslaget fremsættes på baggrund af disse anbefalinger.
3. Lovforslagets udformning
3.1. Gældende ret
3.1.1. Folkekirkens indre anliggender
Traditionelt anses ritualer, gudstjenesteordningen, bibeloversættelse og
salmebøger for at høre til det, der ofte betegnes som folkekirkens indre
anliggender. Til de indre anliggender regnes også tilsynet med de speci-
fikt gejstlige dele af præsternes embedsførelse i form af forkyndelse og
forvaltning af sakramenterne.
På baggrund heraf og med folkekirkens bekendelsesskrifter som ramme
fører biskopperne tilsyn med præsternes embedsførelse. Det vil bl.a. si-
ge forkyndelsen, herunder gudstjenestetilrettelæggelse med salmevalg
og kirkelige handlinger, forvaltningen af sakramenterne, sjælesorg og
konfirmandundervisning m.v.
I gældende ret har der ikke traditionelt været sondret mellem folkekir-
kens indre og ydre anliggender. Det skal bl.a. forstås således, at det i
almindelighed har været antaget, at folkekirkens indre anliggender ikke
er unddraget lovgivningsmagtens kompetence. Folketinget og regerin-
340
gen er således folkekirkens øverste beslutningsorgan og fastlægger de
retlige rammer for folkekirkens virksomhed.
Folketingets adgang til at vedtage love om kirkelige anliggender er dog
begrænset af den udtrykkelige og normative bestemmelse i grundlovens
§ 4:
"§ 4. Den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke og
understøttes som sådan af staten."
Den evangelisk-lutherske lære er ikke nævnt i grundloven, men er for-
udsat på grundlag af de skrifter, der er opregnet i Danske Lov 2. bog,
kapitel 1: Bibelen, de tre oldkirkelige trosbekendelser, Den Augsburgske
Konfession og Luthers lille Katekismus.
Folketinget og regeringen er bundet af grundlovens § 4, 1. led, og kan så-
ledes ikke regulere folkekirkens forhold på en måde, der er i strid med
den evangelisk-lutherske bekendelse. Grundloven siger intet om beken-
delsesskrifternes nærmere forståelse, dvs. om de skal udlægges bogsta-
veligt eller ud fra en friere fortolkning. Henset til bekendelsesskrifternes
historiske karakter sker den nærmere fortolkning på baggrund af såvel
en (rummelig) kirkelig og teologisk tradition som den aktuelle kontekst.
Af grundlovens § 66 fremgår:
"§ 66. Folkekirkens forfatning ordnes ved lov."
I sammenhæng med indførelsen af religionsfriheden var det under for-
beredelserne af grundloven af 1849 tanken at indføre en vis frihed for
folkekirken i forhold til statsmyndighederne. Dette skulle ske ved en
kirkeforfatning, hvor folkekirken skulle etableres med et vist niveau af
repræsentativt selvstyre angående folkekirkens egne forhold.
Grundlovens § 66 er imidlertid ikke blevet udmøntet i en samlet forfat-
ning for folkekirken, men der er lovgivet på en række områder. I dag har
bestemmelsen næppe andet retligt indhold end et krav om, at folkekir-
kens styrelsesforhold skal reguleres ved lov.
I praksis er der lovgivet om medlemskab, om styrelse og kompetence for
menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd, om ansættelse af præster,
provster og biskopper og om disses kompetencer samt om ansættelse af
kirkefunktionærer. Der er også lovgivet om de uddannelsesmæssige
krav m.v., der stilles som forudsætning for at være ansat som præst i
folkekirken. Disse krav er fastsat i lov om ansættelse i stillinger i folke-
kirken m.v. samt i bekendtgørelser og cirkulærer, der er udstedt med
hjemmel i denne lov.
Der er dog også enkeltstående eksempler på, at der er lovgivet om for-
hold, der må siges at falde ind under begrebet folkekirkens indre an-
liggender.
341
Et eksempel er den såkaldte ”Lex Vaalse” fra 1917, hvorefter en sogne-
præst blev indsat i et embede uden kollats fra biskoppen, og hvor tilsy-
net med præsten for så vidt angik præsteembedet, sakramenternes for-
valtning og sjælesorgen blev overført fra biskoppen til kirkeministeren.
Lovgivningen fra 1947/1948 om kvinders adgang til at søge præstestil-
linger og om adgang for biskopper til fritagelse i visse tilfælde for at føre
tilsyn med en menighed og dennes præster er et andet eksempel.
Et tredje eksempel er loven om domstolsbehandling af gejstlige læresa-
ger fra 1992. Loven finder anvendelse på sager, der indbringes for præ-
steretten eller bisperetten med påstand om, at en præst, provst eller
biskop i forkyndelsen eller på anden lignende måde har tilsidesat den
danske folkekirkes bekendelsesgrundlag (læresager). Ifølge loven be-
handles læresager ved de almindelige domstole, der tiltrædes af teolo-
gisk sagkyndige.
Lovgivningen om sognebåndsløsning, lovgivningen om valgmenigheder
samt lovgivningen om præsters ret til at undlade at vie fraskilte eller par
af samme køn kan samtidig ses som udtryk for statsmagtens værn om
friheden i folkekirken.
Lovgiver har imidlertid udvist betydelig tilbageholdenhed over for at
tage stilling til liturgiske spørgsmål, gudstjenesteordning m.v. Folketin-
get har således aldrig lovgivet herom.
Siden 1849 har regeringen således i kraft af en sædvane ved vedkom-
mende minister stået for reguleringen af disse indre kirkelige anliggen-
der i det omfang, det har været nødvendigt at regulere dem.
Reguleringen sker gennem kongelige anordninger eller resolutioner, der
udstedes efter ministerens indstilling og på ministerens ansvar. Ministe-
ren kan uden at inddrage Folketinget udstede bindende retsregler om
disse indre kirkelige anliggender.
Denne sædvane har ikke grundlovskraft, hvilket indebærer, at den prin-
cipielt ikke afskærer Folketinget fra til enhver tid at beslutte at lovgive
på disse områder.
Som eksempler på den retlige regulering i medfør af den nævnte sæd-
vane kan nævnes, at der ved kongelig resolution er autoriseret gudstje-
nesteordning, bibeloversættelse, salmebog og ritualer for dåb, nadver i
hjemmet, konfirmation, vielse og jordpåkastelse samt for bispevielse,
kirkeindvielse, præstevielse og provsteindsættelse.
Der er også ved kongelig anordning fastsat bestemmelser om dåb,
konfirmation og indledende konfirmationsforberedelse (minikonfir-
mander).
342
Biskopperne har, som supplement til de ritualer m.v., der er fastsat ved
kongelig resolution eller kongelig anordning, udarbejdet vejledende
ordninger for nogle andre kirkelige handlinger. Der er bl.a. vejledende
ordninger for begravelse og bisættelse (idet ritualet for jordpåkastelse
dog er autoriseret), urnenedsættelse, kirkegårdsindvielse og
kapelindvielse.
Det er kirkeministeren, som i medfør af en sædvane har kompetencen til
at foretage den retlige regulering af disse anliggender, uanset om de be-
tegnes som folkekirkens indre kirkelige anliggender.
Det er kun ministeren, som kan anmode om en kongelig resolution eller
kongelig anordning, og der er hverken ved lovgivning, der er vedtaget af
Folketinget, eller på anden måde fastsat regler om, hvilken fremgangs-
måde ministeren skal anvende i forbindelse med regulering af indre
anliggender.
Fra lovgivers side anses det for en forudsætning, at ministeren gør brug
af sin kompetence, idet en vis retlig regulering af de indre anliggender er
nødvendig for, at folkekirken kan fungere. Ministeren skal naturligvis
handle inden for grundlovens rammer, herunder grundlovens § 4, der
fastslår, at det er den evangelisk-lutherske kirke, som er den danske
folkekirke.
3.1.2. Biskopperne som kollegium
Bispeembedets tilsynsforpligtelse, som den er fastlagt og udøves inden
for hver biskops stift, er udførligt beskrevet i et notat om bispeembedet
i den danske folkekirke. Der henvises til betænkningens bilag 4.
I forbindelse med udvalgets drøftelser om ændrede styreformer har ud-
valget overvejet, hvilken rolle biskopperne som kollegium har og frem-
over skal have.
Bispeembedet er i den lutherske kirke en funktion af præsteembedet
med henblik på, at kirken skal ledes og fastholdes på sin opgave. Biskop-
pen har til opgave at inspirere, opmuntre og vejlede stiftets præster og
menigheder. Bispeembedet medvirker til at sikre kirkens forkyndelse og
eksistens ved at føre tilsyn med, at evangeliet faktisk forkyndes og at der
sker en stadig liturgisk fornyelse.
Den kirkelige lovgivning forordner som hovedregel den enkelte biskops
forpligtelser og opgaver inden for stiftet.
Den enkelte biskop kan udarbejde konkrete vejledninger vedrørende
gudstjenester og kirkelige handlinger i stiftet.
343
Det må anses for væsentligt, at folkekirken opfatter sig selv som et åbent
kirkesamfund, som alle døbte i Danmark, der vil, kan være en del af, og
at folkekirken samtidig er rammen om den kristne bekendelse, som den
er nedarvet fra den tidlige kirke og indtil i dag, og som det er formuleret
i Bibelen og bekendelsesskrifterne.
Da den danske folkekirke er en enhed, på tværs af de ti stifter, har det
været naturligt, at biskopperne mødes til drøftelse af fælles anliggender
for hele kirken samtidig med, at biskopperne har et selvstændigt ansvar
for hver deres stift. Biskopperne varetager derfor ikke blot deres embe-
de individuelt, men af en række grunde også i fællesskab med andre
biskopper og som led i et fællesskab af biskopper.
Den fælles folkekirke bindes således sammen af et fælles præsteembede,
et fælles bekendelsesgrundlag og fælles gudstjenesteordning, ritualer,
bibeloversættelse og salmebog. Når biskopperne i visse sammenhænge
optræder som et kollegium, er der derfor ikke kun tale om en historisk
udvikling. Det skyldes også en teologisk nødvendighed for, at folkekir-
ken kan fungere som et fællesskab.
Som kollegium varetager biskopperne i fællesskab deres læremæssige
tilsynsopgave i spørgsmål, der vedrører hele kirken. Læremæssige
spørgsmål er spørgsmål, der angår folkekirkens bekendelsesgrundlag, jf.
grundlovens § 4, hvoraf fremgår, at den evangelisk-lutherske kirke er
den danske folkekirke. Den evangelisk-lutherske lære er som anført
ovenfor forudsat som de skrifter, der er opregnet i Danske Lovs 2. bog,
kapitel 1: Bibelen, de tre oldkirkelige trosbekendelser, den Augsburgske
Konfession og Luthers lille Katekismus.
Biskopperne er - typisk efter dialog med andre aktører i folkekirken -
initiativtagere og bidragydere til løbende videreudvikling af bibelover-
sættelse, folkekirkens liturgi samt salmebog. Dette foregår ofte i et ud-
valg eller en kommission nedsat af ministeren efter drøftelse med bi-
skopperne. Dermed sikres også et bredt fagligt, folkeligt og folkekirke-
ligt netværk bag forslagene.
Det er en mangeårig praksis, at forslag til nye gudstjenesteordninger,
ritualer, salmebøger og bibeloversættelser drøftes kollegialt biskopper-
ne imellem, og at biskopperne derefter foretager indstillinger eller an-
befalinger over for kirkeministeren med henblik på kongelig autorisa-
tion. Udgivelser af nye gudstjenesteordninger er forsynet med et forord,
underskrevet af biskopperne i fællesskab, ligesom biskopperne i fæl-
lesskab udsender vejledende ritualer og vejledninger om f.eks. dåb og
begravelse / ligbrænding.
Biskopperne er ligestillede. Som ”primus inter pares” forestår Køben-
havns biskop indvielsen af nye biskopper, ligesom Københavns biskop
og Københavns stiftskontor samler og udsender materialet til de regel-
344
mæssige bispemøder. Efter en særlig turnus deltager biskopperne i
bispevielser i Norden og i de kirker, som er tilsluttet Porvoo-fælles-
skabet, som repræsentanter for biskopperne.
Som et led i varetagelsen af den læremæssige tilsynsopgave, på et om-
råde, der vedrører hele folkekirken, har biskopperne som kollegium til
opgave at tage stilling til læremæssige spørgsmål i forhold til andre kir-
ker. I november 1998 vedtog Folkekirkens mellemkirkelige Råd et notat
om samarbejde mellem rådet og folkekirkens biskopper.
Notatet blev tiltrådt af biskopperne januar 1999. Det bestemmes her, at
i sager, der har læremæssigt indhold, og som rådet vedtager at behand-
le, beder rådet biskopperne om at tage stilling til det læremæssige, så-
ledes at biskoppernes stillingtagen indgår som den læremæssige del af
Folkekirkens mellemkirkelige Råds svar. Denne aftale forudsætter, at
folkekirkens læremæssige ansvar påhviler biskopperne i fællesskab,
som kollegium.
Som et led i varetagelsen af den fælles læremæssige tilsynsopgave har
biskopperne som kollegium også opgaver i gejstlige læresager. Som
resultat af et udvalgsarbejde udsendte Kirkeministeriet i 2009 et cir-
kulære om forberedelse af gejstlige læresager. Det bestemmes her, at
hvis en tilsynsførende biskop beslutter at rejse læresag mod en præst,
bør der nedsættes et rådgivende undersøgelsesudvalg. Udvalget består
af den tilsynsførende biskop, to andre tjenstgørende biskopper samt to
særligt teologisk kyndige præster, der ikke er omfattet af listen over teo-
logisk sagkyndige til de gejstlige retter. Den tilsynsførende biskop er for-
mand for udvalget.
Som et led i varetagelsen af den fælles læremæssige tilsynsopgave har
biskopperne i fællesskab opgaver omkring uddannelse og videreuddan-
nelse af præster. Biskopperne drøfter i fællesskab uddannelse og efter-
uddannelse af folkekirkens præster og indstiller repræsentanter for bi-
skopperne til bestyrelsen for Folkekirkens Uddannelses- og Videns-
center.
Uden for området ”indre anliggender” kan nævnes, at biskopperne i
fællesskab tager stilling til tolkning af spørgsmål, der er henlagt til deres
kompetence, såsom udarbejdelse af en fælles liste over trossamfund, der
på forhånd kan forvente at få en anmodning imødekommet om at få
stillet en kirke til rådighed i bestemte sammenhænge.
Ifølge den Augsburgske Bekendelse, artikel 28, må der sondres mellem
de læremæssige tilsynsopgaver, der er biskoppernes egentlige opgave -
og diverse administrative opgaver, som biskopperne varetager ”efter
menneskelig ret”, dvs. efter den til enhver tid gældende danske lovgiv-
ning og forvaltningssædvane. De sidstnævnte opgaver kan veksle,
345
hvorimod biskoppen i sin tilsynsforpligtelse er bundet af folkekirkens
bekendelsesgrundlag samt præste- og bispeløfte.
Biskopperne mødes mindst tre gange årligt til drøftelser af og stilling-
tagen til fælles folkekirkelige spørgsmål både af læremæssig, liturgisk og
forvaltningsmæssig karakter. Mødeledelsen forestås af biskopperne i
henhold til en særlig turnus. Eftersom biskopperne på bispemøderne
træffer afgørelser af kirkepolitisk og forvaltningsmæssig karakter, føres
der referat, som er omfattet af lov om offentlighed i forvaltningen.
Med jævne mellemrum mødes biskopperne til samråd med kirkemini-
steren. Her drøftes aktuelle folkekirkelige spørgsmål. Ved disse møder
føres der referat, som er undergivet lov om offentlighed i forvaltningen.
Biskopperne udsender undertiden fælles erklæringer til pressen, både
af teologisk og kirkepolitisk karakter.
Endvidere er der i omverdenen, herunder i særlig grad fra medierne, en
forventning om, at en biskop i den danske folkekirke kan og vil udtale
sig om kirkelige og etiske spørgsmål. Og i den brede offentlighed er der
en forventning om, at også biskoppers synspunkter indgår i mediernes
behandling af forskellige emner. Det betyder, at den enkelte biskops
udtalelser og dispositioner ofte vil afføde reaktioner også udenfor den-
nes stift.
Der stilles både fra samfundet og fra kirken selv i stigende grad krav om
en ensartethed i behandling af sager, ligesom det forlanges af folkekir-
ken, at man samtænker ressourcer og økonomi i langt højere grad end
tidligere. Alt dette forudsætter kollegiale drøftelser og orienteringer bi-
skopperne imellem, ofte med henblik på at opnå enighed om priorite-
ring. Et eksempel herpå er den aftale imellem biskopperne og Kirke-
ministeriet om en model for normering af præstestillinger og fordeling
af stillinger stifterne imellem, som blev indgået i 2009.
Som nævnt fungerer bispemødet uden fast formand, hvorved under-
streges, at biskopperne i denne fælles drøftelse af tilsynsopgaverne er
ligeværdige. Biskopperne indstiller som led heri også i fællesskab hvem
af biskopperne, der af ministeren bør udpeges som repræsentanter til
en lang række kirkeministerielle og folkekirkelige udvalg og organer,
herunder f.eks. bestyrelsen for Folkekirkens Uddannelses- og Videns-
center, udvalg om folkekirkens opgaver i sogn, provsti og stift, provste-
embedet, styringsreformudvalget og Folkekirkens mellemkirkelige Råd.
Endvidere er der på baggrund af biskoppernes indstilling til ministeren
ved kongelig resolution truffet beslutning om, hvem der varetager tilsy-
net med danske præster i udlandet.
Det er en god folkekirkelig tradition, at der til stadighed føres en åben,
forpligtende samtale om en lang række spørgsmål af teologisk karakter.
346
I den forbindelse tilstræbes det at inddrage repræsentanter fra menig-
hederne i denne proces. Biskopperne har i sådanne spørgsmål under-
tiden i fællesskab måttet finde løsning på uenigheder om teologiske
spørgsmål, f.eks. i spørgsmålet om udarbejdelse af ritual for vielse af par
af samme køn.
Det er biskoppernes ansvar at sørge for, at der finder en samtale sted,
der repræsenterer de forskellige dele af folk og kirke.
3.2. Udvalgets overvejelser og anbefalinger
3.2.1 Overvejelser om styring af indre anliggender
Fælles gudstjenesteordning og ritualer, fælles regler omkring dåb og
konfirmation samt fælles salmebog og bibeloversættelse er med til at
understrege og fastholde, at folkekirken er en helhed, samtidig med at
de ca. 2.200 sogne er grundenhederne i folkekirken.
Udvalgets medlemmer er derfor enige om, at der fortsat skal være fælles
regler for disse forhold, der ofte betegnes som folkekirkens indre an-
liggender.
Der er også enighed om, at det som hidtil skal være muligt i de enkelte
sognemenigheder f.eks. at anvende mindre ændringer i liturgien og at
benytte salmer, som ikke indgår i salmebogen, hvis præst og menigheds-
råd er enige om det, jf. menighedsrådslovens bestemmelser herom.
Fastsættelse af ritualer m.v. for de områder, der er omfattet af begrebet
indre anliggender, er regelfastsættelse i lighed med den, som for andre
områder af folkekirkens virke sker ved Folketingets lovgivning.
På grund af de indre anliggenders særlige karakter ser udvalget gerne,
at de indre anliggender fortsat bliver reguleret ved kgl. resolution eller
kgl. anordning frem for at blive reguleret ved lovgivning i Folketinget.
Der er, som nævnt ovenfor i beskrivelsen af gældende ret, aldrig fastsat
regler om forløbet af den proces, som fører frem til en kgl. resolution
eller kgl. anordning om indre anliggender. Det er dog som nævnt prak-
sis, at ministerens indstillinger om kgl. resolutioner eller anordninger er
baseret på indstillinger fra biskopperne eller rådgivning i form af be-
tænkninger fra arbejdsgrupper, udvalg eller kommissioner.
I den hidtidige praksis har der også været lagt vægt på, at bibelover-
sættelsen og salmebogen såvel som folkekirkens liturgi og ritualer har
bred folkelig betydning for langt de fleste danskere. En model for til-
rettelæggelse af de indre anliggender i fremtiden bør derfor tage højde
for, at ændringer af disse kan have betydning for samfundet generelt og
dermed for den overvejende del af befolkningen. Derfor er det naturligt,
347
at brede dele af befolkningen har en interesse i at kunne gennemskue og
deltage i fremtidige ændringer af bibeloversættelse, salmebog, liturgi og
ritualer. Dette bør ske både ved bred faglig involvering i arbejdet og ved
brede folkelige og folkekirkelige høringer over udkast til ændringer i
formuleringerne af de indre anliggender.
3.2.2. Lovregulering af folkekirkens indre anliggender
Med lovforslaget fastsættes der regler om regulering af de af folkekir-
kens indre anliggender, som i dag reguleres på grundlag af sædvane ved
kgl. resolution eller kgl. anordning.
Lovforslaget afgrænser i § 1 den del af de indre anliggender, der er om-
fattet af lovens regulering, på en sådan måde, at biskopperne som hidtil
kan beslutte at udarbejde vejledninger og vejledende ritualer, der ikke
skal autoriseres ved kgl. resolution, og som derfor ikke kræver ministe-
rens eller Dronningens medvirken.
Lovforslaget medfører ingen ændringer i de opgaver og kompetencer,
som i dag hører under henholdsvis Dronningen og ministeren. Det vil
sige: Autorisation ved kgl. resolution af gudstjenesteordning, ritualer,
salmebøger, bibeloversættelser samt kgl. anordninger om dåb, dåbsop-
læring og konfirmation. Lovforslaget indebærer på dette punkt således
alene en lovfæstelse af den afgrænsning af de indre anliggender som
hidtil har været praksis. Der er langvarig tradition for, at biskopperne i
den danske folkekirke mødes til drøftelser af fælles anliggender for hele
folkekirken. Der er endvidere mangeårig praksis for, at forslag vedrø-
rende folkekirkens indre anliggender drøftes kollegialt biskopperne
imellem, og at biskopperne derefter foretager indstillinger eller kommer
med anbefalinger til kirkeministeren med henblik på dennes udvirkning
af kongelig resolution eller kongelig anordning. Biskoppen over Færø-
ernes Stift og biskoppen over Grønlands Stift deltager i biskoppernes
møder, men er ikke medunderskrivere af indstillinger og anbefalinger til
ministeren.
Lovforslagets §§ 2-5 indeholder på den baggrund bestemmelser om
lovfæstelse af Bispekollegiet. Med lovforslagets bestemmelser om Bi-
spekollegiets sammensætning og mødevirksomhed m.v. sikres det, at
der er et formelt grundlag for inddragelse af biskopperne i processen
med regulering af folkekirkens indre anliggender.
Det bemærkes i den sammenhæng, at lovfæstelsen af Bispekollegiet ikke
hindrer biskoppernes almindelige kontakt med ministeren. Der er tradi-
tion for, at biskopperne og kirkeministeren mødes tre – fire gange årligt,
og disse møder vil fortsat kunne afholdes efter behov.
348
Det foreslås i lovforslagets § 2, at Bispekollegiet lovfæstes som et selv-
stændigt organ. Det foreslås således, at Bispekollegiet består af de til
enhver tid værende biskopper i embede. Der er således ikke adgang til
at indkalde stedfortræder. Bestemmelsen indebærer endvidere, at
biskoppen over Færøernes Stift og biskoppen over Grønlands Stift in-
viteres til at deltage i Bispekollegiet med tale- og forslagsret, men uden
stemmeret.
Med bestemmelsen i lovforslagets § 3, stk. 1, foreslås det, at biskopperne
varetager mødeledelsen på skift. Biskopperne er ligestillede, og den fo-
reslåede bestemmelse svarer til den ordning, som biskopperne hidtil
har fundet hensigtsmæssig og velfungerende, hvorefter mødeledelsen
forestås af biskopperne i henhold til en særlig turnus.
I de drøftelser, som biskopperne har haft om folkekirkens indre anlig-
gender, har biskopperne i praksis tilstræbt, at biskoppernes stilling-
tagen så vidt muligt har været baseret på enighed. I de tilfælde, hvor
ikke alle biskopper har kunnet bakke op om en udtalelse eller indstil-
ling, har der ikke været tradition for afstemning, men det er fremgået,
hvorledes den enkelte biskop har stillet sig til sagen.
Af hensyn til samspillet mellem Bispekollegiet, Folkekirkens Fællesud-
valg og kirkeministeren og af hensyn til samspillet mellem Bispekolle-
giet og Folkekirkens Fællesudvalg, må det fremgå klart, hvornår der
foreligger en beslutning fra Bispekollegiet. Derfor foreslås det, at der
fastsættes nærmere bestemmelser om Bispekollegiets afstemninger.
I lovforslagets § 3, stk. 2, foreslås det, at Bispekollegiets beslutninger om
indre anliggender kræver kvalificeret flertal således, at mindst 2/3 af
biskopperne skal stemme for beslutningen, førend beslutningen er
vedtaget
I lovforslagets § 4 foreslås det, at Bispekollegiet selv fastsætter en for-
retningsorden. Bestemmelsen indebærer, at Bispekollegiet skal fast-
sætte nærmere bestemmelser om principperne for mødeledelse, mø-
deindkaldelse, afholdelse af ordinære og ekstraordinære møder, of-
fentlighed, om dagsorden og referat m.v. Det foreslås endvidere, at
forretningsordenen skal godkendes af kirkeministeren. I den forbin-
delse vil det blive påset, at bestemmelserne i forretningsordenen er i
overensstemmelse med lovgivningen, og at kirkeministeren bliver
bekendt med eventuelle ændringer i forretningsordenen, som Bispe-
kollegiet ønsker foretaget.
I lovforslagets § 5 foreslås det, at sekretariatsbetjeningen af Bispe-
kollegiet varetages af Københavns Stiftsadministration. Selvom møde-
ledelsen foregår på skift blandt biskopperne, vil det være hensigts-
mæssigt, at de administrative kompetencer opbygges og forankres i den
samme enhed. Hermed opnås der kontinuitet og ensartet mødeforbere-
349
delse uanset hvilken biskop, der står for mødeledelsen. Det vil således
være sekretariatet, som har ansvaret for mødeforberedelsen, mødeaf-
viklingen og den efterfølgende offentliggørelse af referater fra Bispekol-
legiets møder.
Bispekollegiets og Folkekirkens Fællesudvalgs kompetencer og samspil
herunder samvirket med kirkeministeren beskrives i lovforslagets §§ 6 -
9.
Lovforslagets § 6, stk. 1, indeholder således en bestemmelse om, at
kirkeministeren efter forhandling med Bispekollegiet og Folkekirkens
Fællesudvalg, kan træffe beslutning om ændret eller ny regulering af
folkekirkens indre anliggender og om nedsættelse af udvalg, som skal
udrede og komme med anbefalinger om indre anliggender. I § 6, stk. 2,
foreslås det, at kirkeministeren forpligtes til at nedsætte et udvalg som
nævnt i bestemmelsens stk. 1, hvis en ændring eller ny regulering af
folkekirkens indre anliggender er af indgribende eller omfattende
karakter.
Det forudsættes, at der ved sammensætning af sådanne udvalg som
nævnt i § 6, stk. 1 og stk. 2, alt efter opgavens indhold og karakter, tages
hensyn til:
a) Repræsentation af såvel gejstlige som læge medlemmer af
folkekirken.
b) Inddragelse af relevant sagkundskab; udover teologisk
sagkundskab kan der efter omstændighederne være tale om
blandt andet liturgisk, kirkemusikalsk, filologisk, litterær og
økumenisk sagkundskab.
c) Folkekirkens rummelighed, herunder de frie kirkelige
organisationer, valgmenighederne og de forskellige teologiske
retninger; også den form for rummelighed, der består i
folkekirkens åbenhed over for søgende og andre, bør efter
omstændighederne tages i betragtning.
Det foreslås endvidere i bestemmelsens stk. 3, at kirkeministeren efter
forhandling med Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan træffe
beslutning om, hvorvidt et forslag om ny eller ændret regulering af in-
dre anliggender skal sendes til høring hos dem, der berøres af forslaget.
I almindelighed må spørgsmål om folkekirkens indre anliggender an-
tages at berøre alle i folkekirken. Det forudsættes således, at høringerne
som udgangspunkt vil omfatte blandt andet alle de valgte folkekirkelige
organer (menighedsråd, provstiudvalg, stiftsråd, Det mellemkirkelige
Råd, valgmenighedsbestyrelserne) samt foreningerne for de gejstlige
embedsindehavere og for menighedsrådene samt de folkekirkelige or-
ganisationer. Også kirkemusikernes samt de øvrige kirkelige ansattes
foreninger bør efter omstændighederne være omfattet af høringerne.
350
I § 7 foreslås det, at Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg i
enighed kan afgive indstilling til kirkeministeren om ændret eller ny
regulering af folkekirkens indre anliggender, jf. lovforslagets § 1. Det
foreslås endvidere i bestemmelsens stk. 2, at Bispekollegiet og Folke-
kirkens Fællesudvalg i enighed kan afgive indstilling til kirkeministeren
om nedsættelse af udvalg, som skal udrede og komme med anbefalinger
om indre anliggender.
Vedr. de hensyn, der bør iagttages ved sammensætningen af de i § 7, stk.
2, nævnte udvalg, henvises til det ovenfor nævnte vedr. § 6, stk. 1 og 2.
Endelig foreslås det i § 7, stk. 3, at Bispekollegiet og Folkekirkens Fæl-
lesudvalg i enighed kan afgive indstilling til kirkeministeren om, at et
forslag om ændret eller ny regulering af folkekirkens indre anliggender
sendes til høring hos dem, der berøres af forslaget. Vedrørende afgræns-
ningen af høringskredsen henvises til det ovenfor nævnte vedr. § 6, stk.
3.
Med lovforslagets § 8 foreslås det, at Bispekollegiet og Folkekirkens Fæl-
lesudvalg i fællesskab eller hver især kan nedsætte stående udvalg og
arbejdsgrupper med henblik på udvikling af områder, der hører til
folkekirkens indre anliggender.
Der er tradition for, at biskopperne selv nedsætter udvalg med henblik
på udredning af bestemte emner. Biskopperne har fx nedsat et udvalg
om dåbsoplæring.
Såvel Bispekollegiet som Folkekirkens Fællesudvalg får med den fore-
slåede bestemmelse adgang til at nedsætte stående udvalg angående
indre anliggender med henblik på at følge og udvikle særlige spørgsmål
og områder, fx nye salmer, salmebogstillæg og ny salmebog. Eksempler-
ne er ikke udtømmende, men adgangen til at nedsætte udvalg og ar-
bejdsgrupper er begrænset til forhold omfattet af lovforslagets § 1. Det
bemærkes, at et stående udvalg altid vil kunne opløses eller ændres af
det organ, som har nedsat udvalget.
I tilknytning hertil bemærkes, at bestemmelsen ikke berører Bispekol-
legiets eller fællesudvalgets mulighed for at nedsætte arbejdsgrupper –
der også kan indeholde ekstern sagkundskab og repræsentation – til
forberedelse af organernes arbejde med bestemte spørgsmål vedrøren-
de indre anliggender.
Der vil således være etableret fleksible rammer for de to organers
mulighed for at nedsætte såvel stående udvalg som arbejdsgrupper. Er
der både i Bispekollegiet og fællesudvalget ønske om at nedsætte et
udvalg eller en arbejdsgruppe om samme emne, vil det naturlige være,
at de to organer gør det i fællesskab.
351
Vedr. de hensyn, der bør iagttages ved sammensætningen af de i § 8
nævnte udvalg, henvises til det ovenfor nævnte vedr. § 6, stk. 1 og 2.
Endelig forslås med § 9 en bestemmelse om, at ministeren ikke er for-
pligtet til at følge indstillinger, der fremsættes af Bispekollegiet og Fol-
kekirkens Fællesudvalg.
Forslagene indebærer samlet set en begrænsning af ministerens mulig-
heder for at handle uden om folkekirken eller imod folkekirkens ønsker
for så vidt angår indre anliggender. Det tilsigtes således, at der med ind-
dragelse af Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg opnås en bre-
dere folkekirkelig opbakning til ændringer i reguleringen af folkekir-
kens indre anliggender.
Med forslagene lægges afgørende vægt på, at den gejstlige indflydelse
sikres bl.a. gennem Bispekollegiets position og placering i proceduren
vedrørende regulering af indre anliggender samt ved høring af øvrige
gejstlige, samtidig med at Folkekirkens Fællesudvalg sammensættes
således, at der er en overvægt af læge medlemmer i udvalget. Som et
afgørende led i ordningen foreslås det endvidere, at samspillet mellem
læge og gejstlige yderligere sikres gennem kravet om enighed mellem
Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg ved afgivelse af indstillin-
ger m.v. til kirkeministeren om, at et forslag om ændret eller ny regu-
lering af indre anliggender gennemføres og i forhold til anbefalinger til
ministeren om nedsættelse af udvalg og om høringer.
Samtidig er der lagt vægt på at der vedrørende alle spørgsmål af indgri-
bende eller omfattende karakter skal nedsættes udvalg, som skal udrede
og komme med anbefalinger, jf. ovenfor om § 6, stk. 2.
Med lovforslaget fastsættes der således bestemmelser om, at ministeren
kun kan tage et initiativ til samt gennemføre regulering af indre anlig-
gender efter forudgående forhandling med Bispekollegiet og Folkekir-
kens Fællesudvalg.
Det forventes, at Folketinget som hidtil udviser betydelig tilbageholden-
hed i sager om folkekirkens indre anliggender, således at reguleringen
af de enkelte anliggender heller ikke fremover skal behandles i en lov-
givningsprocedure.
Balancen mellem folkekirken og staten forudsættes med lovforslaget at
forblive principielt uændret. Folketinget vil som hidtil have mulighed for
at stille spørgsmål til ministeren, og der vil derfor være adgang for
ministeren til at bede Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg om at
fremkomme med udtalelser eller nærmere oplysninger til brug for
ministerens besvarelse af spørgsmål fra Folketinget.
352
3.3. Kirkeministeriets overvejelser og forslag
[Skrives af ministeriet efter høringen]
Som anført under pkt. 3.1. gældende ret er der ikke lovgivet om proce-
duren, som fører frem til en indstilling om afgørelse ved kongelig reso-
lution eller fastsættelse af regler ved kongelig anordning.
------
4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige
Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for staten,
kommuner eller regionerne.
I forhold til de økonomiske konsekvenser for staten og folkekirken be-
mærkes, at udgifterne til udvalgsarbejder m.v. om indre anliggender i
dag finansieres af finansloven, hvis udvalget nedsættes af ministeren.
Hvis udvalget m.v. derimod nedsættes af biskopperne, finansieres ud-
gifterne af fællesfonden. Forslaget indebærer ikke nogen ændring i
denne fordeling af udgifter mellem staten og folkekirken.
Samtidig bemærkes, at eventuelle merudgifter til møder i Folkekirkens
Fællesudvalg, formandshonorar og eventuel ekstern sagkyndig bistand
til Bispekollegiet eller Folkekirkens Fællesudvalg afholdes af fællesfon-
den. Det skønnes ikke, at det er muligt at sætte pris på udgifterne hertil
på forhånd, da det afhænger af den konkrete sag, der skal behandles. En
lovfæstelse af Bispekollegiet skønnes i sig selv ikke at medføre merud-
gifter for folkekirken, da de nuværende tre årlige møder mellem biskop-
perne samt øvrige fælles aktiviteter i forhold til indre anliggender finan-
sieres af stifternes bevilling på folkekirkens fællesfonds budget. Det
samme vil være tilfældet for et lovfæstet bispekollegium. Eventuelle
merudgifter i de folkekirkelige organer kan afholdes af fællesfondens
budget, så det er udgiftsneutralt for folkekirken.
5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.
Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for
erhvervslivet.
6. Administrative konsekvenser for borgerne
Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.
7. Miljømæssige konsekvenser
353
Lovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser.
8. Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.
9. Hørte myndigheder og organisationer
Et lovudkast har været sendt i høring hos følgende myndigheder,
organisationer m.v.:
10. Sammenfattende skema
Vurdering af konsekvenser af lovforslag
Positive
konsekvenser/
mindre udgifter
Negative
konsekvenser/
Merudgifter
Økonomiske
konsekvenser for staten,
regioner og kommuner
Ingen Ingen
Administrative
konsekvenser for staten,
regioner og kommuner
Ingen Ingen
Økonomiske
konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen Ingen
Administrative
konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen Ingen
Miljømæssige
konsekvenser
Ingen Ingen
Administrative
konsekvenser for
borgerne
Ingen Ingen
Forholdet til EU-retten Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige
aspekter
354
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Med den foreslåede affattelse af lovens § 1 fastlægges lovens anvendel-
sesområde som omfattende folkekirkens indre anliggender, således som
de er defineret i bestemmelsens nr. 1 og nr. 2.
Af § 1, nr. 1, fremgår det således, at der ved folkekirkens indre anliggen-
der forstås de indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution,
herunder autorisation af gudstjenesteordning, autorisation af ritualer
for kirkelige handlinger, autorisation af salmebog samt autorisation af
bibeloversættelse.
Af § 1, nr. 2, fremgår det endvidere, at der ved folkekirkens indre anlig-
gender også forstås de indre anliggender, der reguleres ved kongelig
anordning, herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforbere-
delse (dåbsoplæring) og konfirmation.
Bestemmelsen afgrænser således lovens anvendelsesområde til alene at
angå de indre anliggender, der efter gældende praksis reguleres ved
kongelig resolution eller kongelig anordning. Der henvises til lovforsla-
gets almindelige bemærkninger under pkt. 3.1.
Affattelsen af § 1 indebærer, at regulering af de i bestemmelsen opreg-
nede indre anliggender som hidtil sker ved kongelig resolution eller
kongelig anordning efter indstilling fra kirkeministeren.
Opregningen af indre anliggender i bestemmelsens nr. 1 og nr. 2 tilsigter
ikke at være udtømmende. Der vil kunne være emner, som ikke er
nævnt i bestemmelsens nr. 1 og nr. 2, og som utvivlsomt vil blive anset
som hørende til folkekirkens indre anliggender. Det vil fx ikke kunne
udelukkes, at der fremsættes ønske om, at der ved kongelig resolution
autoriseres et salmebogstillæg. Med hensyn til regulering ved kongelig
anordning af et nyt område kan fx nævnes kongelig anordning af 9. maj
1994 om indledende konfirmationsforberedelse (dåbsoplæring). De to
eksempler angår forhold, som traditionelt anses for at høre til folke-
kirkens indre anliggender
Lovforslaget indebærer ingen ændringer i biskoppernes mulighed for
som hidtil at kunne udarbejde vejledninger om fx en nærmere forståelse
og praktisk anvendelse af ritualerne, ligesom biskopperne kan udarbej-
de vejledende ritualer.
355
Til § 2
Der er langvarig tradition for at biskopperne i den danske folkekirke
mødes til drøftelser af fælles anliggender for hele folkekirken. Der er
endvidere mangeårig praksis for, at forslag vedrørende folkekirkens
indre anliggender drøftes kollegialt biskopperne imellem, og at biskop-
perne derefter afgiver indstillinger eller kommer med anbefalinger til
kirkeministeren med henblik på dennes udvirkning af kongelig resolu-
tion eller kongelig anordning. Biskoppen over Færøernes Stift og bi-
skoppen over Grønlands Stift deltager i biskoppernes møder, men er
ikke medunderskrivere af indstillinger og anbefalinger til ministeren.
Med den foreslåede bestemmelse i § 2 lovfæstes Bispekollegiet som et
selvstændigt organ. Det foreslås således, at Bispekollegiet består af de til
enhver tid værende biskopper i embede. Der er således ikke adgang til
at indkalde stedfortræder. Bestemmelsen indebærer endvidere, at
biskoppen over Færøernes Stift og biskoppen over Grønlands Stift
inviteres til at deltage i bispekollegiet med tale- og forslagsret, men
uden stemmeret.
Til § 3
Med bestemmelsen i § 3, stk. 1, foreslås det, at biskopperne varetager
mødeledelsen på skift. Biskopperne er ligestillede, og den foreslåede
bestemmelse svarer til den ordning, som biskopperne hidtil har fundet
hensigtsmæssig og velfungerende, hvorefter mødeledelsen forestås af
biskopperne i henhold til en særlig turnus.
I de drøftelser, som biskopperne har haft om folkekirkens indre anlig-
gender, har biskopperne tilstræbt, at biskoppernes stillingtagen så vidt
muligt har været baseret på enighed. I de tilfælde, hvor ikke alle biskop-
per har kunnet bakke op om en udtalelse eller indstilling, har der ikke
været tradition for afstemning, men det er fremgået, hvorledes den
enkelte biskop har stillet sig til sagen.
Af hensyn til samspillet mellem Bispekollegiet, Folkekirkens Fællesud-
valg og kirkeministeren og af hensyn til samspillet mellem Bispekolle-
giet og Folkekirkens Fællesudvalg, må det fremgå klart, hvornår der
foreligger en beslutning fra Bispekollegiet. Derfor foreslås det, at der
fastsættes nærmere bestemmelser om Bispekollegiets afstemninger.
Det foreslås således i bestemmelsens stk. 2, at en beslutning omhand-
lende folkekirkens indre anliggender, jf. lovforslagets § 1, kræver kva-
lificeret flertal således, at mindst 2/3 af biskopperne skal stemme for
beslutningen, førend beslutningen er vedtaget. Der henvises til de
almindelige bemærkninger under lovforslagets pkt. 3.2.2.
356
Til § 4
Med bestemmelsen i lovforslagets § 4 foreslås det, at Bispekollegiet selv
fastsætter en forretningsorden. Bestemmelsen indebærer, at Bispekolle-
giet skal fastsætte nærmere bestemmelser om principperne for mødele-
delse, mødeindkaldelse, afholdelse af ordinære og ekstraordinære mø-
der, offentlighed, om dagsorden og referat m.v. Det foreslås endvidere,
at forretningsordenen skal godkendes af kirkeministeren. I den forbin-
delse vil det blive påset, at bestemmelserne i forretningsordenen er i
overensstemmelse med lovgivningen, og at kirkeministeren bliver be-
kendt med eventulle ændringer i forretningsordenen, som Bispekolle-
giet ønsker foretaget.
Til § 5
Med bestemmelsen i lovforslagets § 5 foreslås det, at sekretariatsbetje-
ningen af Bispekollegiet varetages af Københavns Stiftsadministration.
Selvom mødeledelsen foregår på skift blandt biskopperne, vil det være
hensigtsmæssigt, at de administrative kompetencer opbygges og foran-
kres i den samme enhed. Hermed opnås der kontinuitet og ensartet
mødeforberedelse uanset hvilken biskop, der står for mødeledelsen. Det
vil således være sekretariatet, som har ansvaret for mødeforberedelsen,
mødeafviklingen og den efterfølgende offentliggørelse af referater fra
Bispekollegiets møder. Forslaget svarer til den hidtidige tilrettelæggelse
af sekretariatsbetjeningen af biskoppernes fælles møder.
Til § 6
Med den foreslåede bestemmelse i § 6, stk. 1, ændres den gældende rets-
tilstand, idet der indføres en pligt for kirkeministeren til at forhandle
med Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg, inden ministeren
træffer beslutning om ændret eller ny regulering af folkekirkens indre
anliggender, jf. lovforslagets § 1, og om nedsættelse af udvalg, som skal
udrede og komme med anbefalinger om indre anliggender. Det fremgår
tillige af bestemmelsen, at beslutningskompetencen som hidtil beror hos
ministeren. Reguleringen af de indre anliggender, som er nævnt i lov-
forslagets § 1, sker i overensstemmelse med hidtidig praksis ved konge-
lig resolution, for så vidt angår de sager, der er nævnt i § 1, nr. 1, og
kongelig anordning for så vidt angår de sager, der er nævnt i § 1, nr. 2.
Det vil som hidtil være ministerens kompetence at beslutte, hvorvidt
ministeren vil indstille en sag til afgørelse ved kongelig resolution eller
kongelig anordning.
357
Kirkeministerens kompetence til at træffe beslutning om ændret eller
ny regulering af folkekirkens indre anliggender er indholdsmæssigt
undergivet den begrænsning, som følger af grundlovens § 4, hvorefter
folkekirken er en evangelisk-luthersk kirke. Ingen, verdslige eller folke-
kirkelige, organer – ej heller ministeren – vil således kunne bryde den
ramme, der sættes af grundloven og folkekirkens bekendelsesskrifter.
Det forudsættes, at der ved sammensætning af sådanne udvalg som
nævnt i § 6, stk. 1, alt efter opgavens indhold og karakter, tages hensyn
til:
a) Repræsentation af såvel gejstlige som læge medlemmer af folkekir-
ken.
b) Inddragelse af relevant sagkundskab; udover teologisk sagkundskab
kan der efter omstændighederne være tale om blandt andet liturgisk,
kirkemusikalsk, filologisk, litterær og økumenisk sagkundskab.
c) Folkekirkens rummelighed, herunder de frie kirkelige organisationer,
valgmenighederne og de forskellige teologiske retninger; også den form
for rummelighed, der består i folkekirkens åbenhed over for søgende og
andre, bør efter omstændighederne tages i betragtning.
Den foreslåede bestemmelse i § 6, stk. 2, indebærer, at ministeren for-
pligtes til at nedsætte udvalg som nævnt i stk. 1, hvis en ændring eller ny
regulering af folkekirkens indre anliggender er af indgribende eller om-
fattende karakter.
En ændring eller ny regulering af indgribende karakter vil især forelig-
ge, hvor spørgsmål om læregrundlaget indgår i overvejelserne. En om-
fattende ændring eller ny regulering kan fx være spørgsmål om udarbej-
delse af ny salmebog.
Om udvalgets sammensætning gælder tilsvarende, som er anført vedrø-
rende nedsættelse af udvalg i medfør af § 6, stk. 1.
I § 6, stk. 3, er det foreslået, at kirkeministeren efter forhandling med
Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan træffe beslutning om,
hvorvidt et forslag om ny eller ændret regulering af indre anliggender
skal sendes til høring hos dem, der berøres af forslaget.
Vedrørende afgrænsningen af høringskredsen henvises til afsnit 3.2.2.
Forslaget skal sammenholdes med lovforslagets § 7, hvorefter Bispe-
kollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kun, hvis der er enighed mellem
disse to organer, kan indstille, at forslaget til ny eller ændret regulering
gennemføres. Tilsvarende kan Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesud-
valg kun indstille, at der nedsættes udvalg eller foretages høringer om
ændret eller ny regulering af indre anliggender, hvis der er enighed
herom.
358
Forslaget afbalancerer forholdet mellem læg og gejstlig indflydelse ved,
at den gejstlige indflydelse sikres bl.a. gennem bispekollegiets position
og placering i proceduren samt ved høring af øvrige gejstlige, samtidig
med at Folkekirkens Fællesudvalg har en overvægt af læge medlemmer.
Ministeren vil ikke være forpligtet til at følge en indstilling fra Bispekol-
legiet og Folkekirkens Fællesudvalg.
Der henvises til de almindelige bemærkninger under lovforslagets pkt.
3.2.2.
Til § 7
Med bestemmelsens stk. 1, indføres et krav om enighed mellem Bispe-
kollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg for, at de kan afgive indstilling til
kirkeministeren om ændret eller ny regulering af indre anliggender.
Det foreslås samtidig med bestemmelsens stk. 2, at Bispekollegiet og
Folkekirkens Fællesudvalg kun kan afgive indstilling til kirkeministeren
om nedsættelse af udvalg, som skal udrede og komme med anbefalinger
om folkekirkens indre anliggender, hvis der er enighed mellem de to
organer herom.
Om udvalgets sammensætning henvises til bemærkningerne til § 6, stk.
1.
Forslaget skal i øvrigt ses i sammenhæng med forslaget til § 6, stk. 2, om
pligt til at nedsætte udvalg ved spørgsmål af indgribende eller omfatten-
de karakter.
Med bestemmelsens stk. 3, foreslås det, at Bispekollegiet og Folkekir-
kens Fællesudvalg i enighed kan afgive indstilling til kirkeministeren
om, at et forslag om ændret eller ny regulering af folkekirkens indre
anliggender sendes til høring hos dem, der berøres af forslaget. Vedrø-
rende afgrænsningen af høringskredsen henvises til afsnit 3.2.2.
Kravet om enighed mellem Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg
indebærer en sikring af samspillet mellem læge og gejstlige.
Til § 8
Med bestemmelsen foreslås, at Bispekollegiet som Folkekirkens Fælles-
udvalg enten i fællesskab eller hver især får adgang til at nedsætte stå-
ende udvalg med henblik på at følge og udvikle særlige spørgsmål og
områder, fx nye salmer, salmebogstillæg og ny salmebog. Eksemplerne
er ikke udtømmende, men adgangen til at nedsætte udvalg og arbejds-
grupper er begrænset til forhold omfattet af lovforslagets § 1.
359
Det bemærkes, at et stående udvalg altid vil kunne opløses eller ændres
af det organ, som har nedsat udvalget.
I tilknytning hertil bemærkes, at bestemmelsen ikke berører Bispekol-
legiets eller fællesudvalgets mulighed for at nedsætte arbejdsgrupper –
der også kan indeholde ekstern sagkundskab og repræsentation – til
forberedelse af organernes arbejde med bestemte spørgsmål vedrø-
rende indre anliggender.
Der vil således være etableret fleksible rammer for de to organers
muligheder for at nedsætte såvel stående udvalg som arbejdsgrupper.
Er der både i Bispekollegiet og fællesudvalget ønske om at nedsætte et
udvalg eller en arbejdsgruppe om samme emne, vil det naturlige være,
at de to organer gør det i fællesskab.
Om udvalgs sammensætning gælder tilsvarende, som er anført vedrø-
rende nedsættelse af udvalg i medfør af § 6, stk. 1.
Det bemærkes i øvrigt, at det nedsættende organ til enhver tid kan oplø-
se eller ændre et stående udvalg.
Samtidig bemærkes, at bestemmelsen ikke berører Bispekollegiets eller
fællesudvalgets mulighed for at nedsætte arbejdsgrupper – der også kan
indeholde ekstern sagkundskab og repræsentation - til forberedelse af
organernes arbejde med bestemte spørgsmål vedrørende indre anlig-
gender.
Til § 9
Bestemmelsen fastslår, at kirkeministeren ikke er forpligtet til at følge
indstillinger, der fremsættes af Bispekollegiet og Folkekirkens Fælles-
udvalg. Det vil således som hidtil være ministerens kompetence at be-
slutte, hvorvidt ministeren vil nedsætte udvalg, sende et forslag til hø-
ring, ligesom ministeren beslutter, hvorvidt ministeren vil indstille en
sag til afgørelse ved kongelig resolution eller kongelig anordning.
Bestemmelsen fastslår, at ministeren er frit stillet.
Til § 10
I bestemmelsen foreslås det, at loven træder i kraft den
Til § 11
Bestemmelsen fastsætter lovens territoriale gyldighedsområde. Bestem-
melsen indebærer, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland.
360
10.5 Et mindretals udkast til lovforslag om indre
anliggender
Forslag fra et mindretal (Britta Schall Holberg og Charlotte Dyremose)
til
UDKAST TIL
Forslag
til
Lov om folkekirkens indre anliggender
Afgrænsning
§ 1. I denne lov forstås ved folkekirkens indre anliggender:
1) Indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution, herunder
autorisation af gudstjenesteordning, autorisation af ritualer for kirkelige
handlinger, autorisation af salmebog samt autorisation af
bibeloversættelse.
2) Andre indre anliggender, der reguleres ved kongelig anordning,
herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforberedelse
(dåbsoplæring) og konfirmation.
Fremgangsmåde for behandling af sager om indre anliggender
§ 2. Kirkeministeren træffer efter forhandling med biskopperne
beslutning om ændret eller ny regulering af folkekirkens indre
anliggender, jf. § 1.
Stk. 2. Ministeren kan kun fremme en sag om ændret eller ny regulering
af folkekirkens indre anliggender, såfremt den i sit indhold er tiltrådt af
8 ud af 10 af biskopper.
§ 3. Biskopperne kan stille forslag om ændret eller ny regulering af
folkekirkens indre anliggender.
Stk. 2. Kirkeministeren er ikke forpligtet til at fremme forslag, der
fremsættes af biskopperne.
361
§ 4. Inden kirkeministeren træffer beslutning, jf. § 2, skal ministeren
efter forhandling med biskopperne nedsætte et udvalg, som skal udrede
og komme med anbefalinger om indre anliggender, jf. § 1.
Stk. 2. Udvalget skal sammensættes under hensyn til følgende:
1) Både gejstlige og ikke gejstlige medlemmer.
2) Folkekirkens rummelighed.
3) Relevant sagkundskab.
Stk. 3. Biskopperne kan uanset bestemmelsen i stk. 1 nedsætte udvalg
med henblik på udvikling af områder, der hører til folkekirkens indre
anliggender.
§ 5. Inden kirkeministeren træffer beslutning om ny eller ændret
regulering, skal kirkeministeren efter forhandling med biskopperne
sende forslaget til høring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse.
Høringen kan dog undlades, hvis der alene er tale om mindre tekniske
ændringer i gældende regulering.
§ 6. Loven træder i kraft den …
§ 7. Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
1. Indledning
Lovforslaget har til formål at skabe klare regler om den almindelige
praksis for udarbejdelse af ændret eller ny regulering af folkekirkens
indre anliggender. Derfor fastsættes der med lovforslaget regler om
kompetenceforhold ved regulering af de af folkekirkens indre anliggen-
der, som i dag reguleres på grundlag af sædvane ved kgl. resolution eller
kgl. anordning.
Med lovforslaget fastslås biskoppernes ansvar og forpligtelser i proces-
sen med regulering af indre anliggender. Med biskoppernes position og
placering i proceduren kombineret med kravet om udvalgsarbejde sik-
res den læremæssige indflydelse, idet biskopperne hermed varetager et
generelt gejstligt tilsyn i et forpligtende fællesskab, som beskrevet i
362
Betænkning nr. 1544 Folkekirkens styre Betænkning fra Udvalget om en
mere sammenhængende og moderne styringsstruktur for folkekirken
Kirkeministeriet – April 2014, kapitel 9.
Lovforslaget indebærer endvidere, at ministeren skal iagttage en række
procedurekrav, herunder forhandle med biskopperne, gennemføre en
obligatorisk høring samt, at ministeren alene kan fremme forslag om
ændret eller ny regulering, hvis dette anbefales af et kvalificeret flertal
af biskopperne.
2. Baggrund
I september 2012 nedsatte regeringen et udvalg om en mere sammen-
hængende og moderne styringsstruktur for folkekirken. Det ene tema
for udvalgets arbejde var reguleringen af folkekirkens indre anliggen-
der. Det vil sige emner som gudstjenesteordning og ritualer m.v. for kir-
kelige handlinger, bibeloversættelse og salmebog, der reguleres ved
kongelig resolution, samt regulering af spørgsmål om dåb, dåbsoplæring
og konfirmation, der reguleres ved kongelig anordning.
I marts 2014 afgav udvalget en endelig betænkning, Betænkning nr.
1544 Folkekirkens styre Betænkning fra Udvalget om en mere sammen-
hængende og moderne styringsstruktur for folkekirken Kirkeministeriet
– April 2014.
Udvalget begrænser sig til at fremsætte anbefalinger vedrørende de
indre anliggender, som hidtil har været reguleret ved kongelig resolu-
tion og kongelig anordning, dvs. følgende:
1) Indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution,
herunder autorisation af gudstjenesteordning, autorisation af
ritualer for kirkelige handlinger, autorisation af salmebog samt
autorisation af bibeloversættelse.
2) Andre indre anliggender, der reguleres ved kongelig anordning,
herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforberedelse
(dåbsoplæring) og konfirmation.
Det anbefales samtidig, at disse indre anliggender fortsat reguleres ved
kongelig anordning eller kongelig resolution efter indstilling fra kirke-
ministeren.
Et mindretal i udvalget anbefaler herudover, at den nuværende praksis
for regulering af folkekirkens indre anliggender fastlægges ved lov. Det
anbefales endvidere, at den nuværende praksis på en række punkter
suppleres med en udtrykkelig lovregulering af forskellige spørgsmål.
Kirkeministeren træffer efter forhandling med biskopperne beslutning
om ændret eller ny regulering af folkekirkens indre anliggender.
363
Ministeren vil ikke være forpligtet til at følge en indstilling fra biskop-
perne, men kan dog ikke fremme en sag, som ikke anbefales af et kvali-
ficeret flertal af biskopper.
Biskopperne kan stille forslag om ændret eller ny regulering af folkekir-
kens indre anliggender. Ministeren er ikke forpligtet til at fremme disse
forslag.
Inden kirkeministeren træffer beslutning om ændret eller ny regulering
af indre anliggender, skal der gennemføres et udvalgsarbejde herom.
Det forudsættes, at udvalgsarbejdet først igangsættes efter en forhand-
ling med biskopperne. Udvalgsarbejdet skal sikre, at både den teologi-
ske faglighed og sagkundskab samt bredden i folkekirken inddrages i
det forberedende arbejde.
Samtidig foreslås, at biskopperne fortsat skal have en mulighed for på
egen hånd at nedsætte udvalg med henblik på at udrede eller overveje
områder, der hører til folkekirkens indre anliggender.
Endelig indføres der en forpligtelse for ministeren til at sende forslag til
høring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse, herunder de centra-
le folkekirkelige organer. Høring iværksættes efter forhandling med
biskopperne og skal foregå mellem udvalgsarbejdet og ministerens be-
slutning om ændret eller ny regulering. Høringen kan dog undlades, hvis
der alene er tale om mindre tekniske ændringer.
Lovforslaget fremsættes på baggrund af disse anbefalinger.
3. Lovforslagets udformning
3.1. Gældende ret
Traditionelt anses ritualer, gudstjenesteordningen, bibeloversættelse og
salmebøger for at høre til det, der ofte betegnes som folkekirkens indre
anliggender. Til de indre anliggender regnes også tilsynet med de speci-
fikt gejstlige dele af præsternes embedsførelse i form af forkyndelse og
forvaltning af sakramenterne.
På baggrund heraf og med folkekirkens bekendelsesskrifter som ramme
fører biskopperne tilsyn med præsternes embedsførelse. Det vil bl.a.
sige forkyndelsen, herunder gudstjenestetilrettelæggelse med salmevalg
og kirkelige handlinger, forvaltningen af sakramenterne, sjælesorg og
konfirmandundervisning m.v.
I gældende ret har der ikke traditionelt været sondret mellem folkekir-
kens indre og ydre anliggender. Det skal bl.a. forstås således, at det i
almindelighed har været antaget, at folkekirkens indre anliggender ikke
er unddraget lovgivningsmagtens kompetence. Folketinget og regerin-
364
gen er således folkekirkens øverste beslutningsorgan og fastlægger de
retlige rammer for folkekirkens virksomhed.
Folketingets adgang til at vedtage love om kirkelige anliggender er dog
begrænset af den udtrykkelige og normative bestemmelse i grundlovens
§ 4:
"§ 4. Den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke og
understøttes som sådan af staten."
Den evangelisk-lutherske lære er ikke nævnt i grundloven, men er for-
udsat på grundlag af de skrifter, der er opregnet i Danske Lov 2. bog,
kapitel 1: Bibelen, de tre oldkirkelige trosbekendelser, Den Augsburgske
Konfession og Luthers lille Katekismus.
Folketinget og regeringen er bundet af grundlovens § 4, 1. led, og kan så-
ledes ikke regulere folkekirkens forhold på en måde, der er i strid med
den evangelisk-lutherske bekendelse. Grundloven siger intet om beken-
delsesskrifternes nærmere forståelse, dvs. om de skal udlægges bogsta-
veligt eller ud fra en friere fortolkning. Henset til bekendelsesskrifternes
historiske karakter sker den nærmere fortolkning på baggrund af såvel
en (rummelig) kirkelig og teologisk tradition som den aktuelle kontekst.
Af grundlovens § 66 fremgår:
"§ 66. Folkekirkens forfatning ordnes ved lov."
I sammenhæng med indførelsen af religionsfriheden var det under for-
beredelserne af grundloven af 1849 tanken at indføre en vis frihed for
folkekirken i forhold til statsmyndighederne. Dette skulle ske ved en
kirkeforfatning, hvor folkekirken skulle etableres med et vist niveau af
repræsentativt selvstyre angående folkekirkens egne forhold.
Grundlovens § 66 er imidlertid ikke blevet udmøntet i en samlet forfat-
ning for folkekirken, men der er lovgivet på en række områder. I dag har
bestemmelsen næppe andet retligt indhold end et krav om, at folkekir-
kens styrelsesforhold skal reguleres ved lov.
I praksis er der lovgivet om medlemskab, om styrelse og kompetence for
menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd, om ansættelse af præster,
provster og biskopper og om disses kompetencer samt om ansættelse af
kirkefunktionærer. Der er også lovgivet om de uddannelsesmæssige
krav m.v., der stilles som forudsætning for at være ansat som præst i
folkekirken. Disse krav er fastsat i lov om ansættelse i stillinger i folke-
kirken m.v. samt i bekendtgørelser og cirkulærer, der er udstedt med
hjemmel i denne lov.
Der er dog også enkeltstående eksempler på, at der er lovgivet om
forhold, der må siges at falde ind under begrebet folkekirkens indre
anliggender.
365
Et eksempel er den såkaldte ”Lex Vaalse” fra 1917, hvorefter en sogne-
præst blev indsat i et embede uden kollats fra biskoppen, og hvor tilsy-
net med præsten for så vidt angik præsteembedet, sakramenternes
forvaltning og sjælesorgen blev over-ført fra biskoppen til kirkemini-
steren.
Lovgivningen fra 1947/1948 om kvinders adgang til at søge præste-
stillinger og om adgang for biskopper til fritagelse i visse tilfælde for at
føre tilsyn med en menighed og dennes præster er et andet eksempel.
Et tredje eksempel er loven om domstolsbehandling af gejstlige lære-
sager fra 1992. Loven finder anvendelse på sager, der indbringes for
præsteretten eller bisperetten med påstand om, at en præst, provst eller
biskop i forkyndelsen eller på anden lignende måde har tilsidesat den
danske folkekirkes bekendelsesgrundlag (læresager). Ifølge loven be-
handles læresager ved de almindelige domstole, der tiltrædes af teo-
logisk sagkyndige.
Lovgivningen om sognebåndsløsning, lovgivningen om valgmenigheder
samt lovgivningen om præsters ret til at undlade at vie fraskilte eller par
af samme køn kan samtidig ses som udtryk for statsmagtens værn om
friheden i folkekirken.
Lovgiver har imidlertid udvist betydelig tilbageholdenhed over for at
tage stilling til liturgiske spørgsmål, gudstjenesteordning m.v. Folketin-
get har således aldrig lovgivet herom.
Siden 1849 har regeringen således i kraft af en sædvane ved vedkom-
mende minister stået for reguleringen af disse indre kirkelige anliggen-
der i det omfang, det har været nødvendigt at regulere dem.
Reguleringen sker gennem kongelige anordninger eller resolutioner, der
udstedes efter ministerens indstilling og på ministerens ansvar. Ministe-
ren kan uden at inddrage Folketinget udstede bindende retsregler om
disse indre kirkelige anliggender.
Denne sædvane har ikke grundlovskraft, hvilket indebærer, at den prin-
cipielt ikke afskærer Folketinget fra til enhver tid at beslutte at lovgive
på disse områder.
Som eksempler på den retlige regulering i medfør af den nævnte sæd-
vane kan nævnes, at der ved kongelig resolution er autoriseret guds-
tjenesteordning, bibel-oversættelse, salmebog og ritualer for dåb,
nadver i hjemmet, konfirmation, vielse og jordpåkastelse samt for bispe-
vielse, kirkeindvielse, præstevielse og provsteindsættelse.
Der er også ved kongelig anordning fastsat bestemmelser om dåb, kon-
firmation og indledende konfirmationsforberedelse (minikonfirman-
der).
366
Biskopperne har, som supplement til de ritualer m.v., der er fastsat ved
kongelig resolution eller kongelig anordning, udarbejdet vejledende
ordninger for nogle andre kirkelige handlinger. Der er bl.a. vejledende
ordninger for begravelse og bisættelse (idet ritualet for jordpåkastelse
dog er autoriseret), urnenedsættelse, kirkegårdsindvielse og kapelind-
vielse.
Det er kirkeministeren, som i medfør af en sædvane har kompetencen til
at foretage den retlige regulering af disse anliggender, uanset om de be-
tegnes som folkekirkens indre kirkelige anliggender.
Det er kun ministeren, som kan anmode om en kongelig resolution eller
kongelig anordning, og der er hverken ved lovgivning, der er vedtaget af
Folketinget, eller på anden måde fastsat regler om, hvilken fremgangs-
måde ministeren skal anvende i forbindelse med regulering af indre
anliggender.
Fra lovgivers side anses det for en forudsætning, at ministeren gør brug
af sin kompetence, idet en vis retlig regulering af de indre anliggender er
nødvendig for, at folkekirken kan fungere. Ministeren skal naturligvis
handle inden for grundlovens rammer, herunder grundlovens § 4, der
fastslår, at det er den evangelisk-lutherske kirke, som er den danske
folkekirke.
3.2. Udvalgets overvejelser og anbefalinger
3.2.1. Overvejelser om styring af indre anliggender
Fælles gudstjenesteordning og ritualer, fælles regler omkring dåb og
konfirmation samt fælles salmebog og bibeloversættelse er med til at
understrege og fastholde, at folkekirken er en helhed, samtidig med at
de ca. 2.200 sogne er grundenhederne i folkekirken.
Udvalgets medlemmer er derfor enige om, at der fortsat skal være fælles
regler for disse forhold, der ofte betegnes som folkekirkens indre anlig-
gender.
Der er også enighed om, at det som hidtil skal være muligt i de enkelte
sognemenigheder f.eks. at anvende mindre ændringer i liturgien og at
benytte salmer, som ikke indgår i salmebogen, hvis præst og menigheds-
råd er enige om det, jf. menighedsrådslovens bestemmelser herom.
Regulering af de områder, der er omfattet af begrebet indre anliggender,
er hidtil sket ved kgl. resolution eller kgl. anordning frem for ved lov-
givning i Folketinget.
Der er, som nævnt ovenfor i beskrivelsen af gældende ret, aldrig fastsat
regler om forløbet af den proces, som fører frem til en kgl. resolution
367
eller kgl. anordning om indre anliggender. Det er dog som nævnt prak-
sis, at ministerens indstillinger om kgl. resolutioner eller anordninger er
baseret på indstillinger fra biskopperne eller rådgivning i form af be-
tænkninger fra arbejdsgrupper, udvalg eller kommissioner.
I den hidtidige praksis har der også været lagt vægt på, at bibelover-
sættelsen og salmebogen såvel som folkekirkens liturgi og ritualer har
bred folkelig betydning for langt de fleste danskere. En model for til-
rettelæggelse af de indre anliggender i fremtiden bør derfor tage højde
for, at ændringer af disse kan have betydning for samfundet generelt og
dermed for den overvejende del af befolkningen. Derfor er det naturligt,
at brede dele af befolkningen har en interesse i at kunne gennemskue og
deltage i fremtidige ændringer af bibeloversættelse, salmebog, liturgi og
ritualer m.v. Dette bør ske både ved bred faglig involvering i arbejdet og
ved brede folkelige og folkekirkelige høringer over udkast til ændringer
i formuleringerne af de indre anliggender.
3.2.2. Lovregulering med udgangspunkt i nuværende ordning
Formålet med en lovregulering med udgangspunkt i den nuværende
ordning er at skabe større klarhed om de processer, der fører frem til en
regulering af folkekirkens indre anliggender. Derfor fastsættes der med
dette lovforslag regler om regulering af de af folkekirkens indre anlig-
gender, som i dag reguleres på grundlag af sædvane ved kgl. resolution
eller kgl. anordning.
Lovforslaget afgrænser i § 1 den del af de indre anliggender, der er om-
fattet af lovens regulering, på en sådan måde, at biskopperne som hidtil
kan beslutte at udarbejde vejledninger og vejledende ritualer, der ikke
skal autoriseres ved kgl. resolution, og som derfor ikke kræver ministe-
rens eller Dronningens medvirken.
Lovforslaget medfører ingen ændringer i de opgaver, som i dag hører
under henholdsvis Dronningen og ministeren. Det vil sige: Autorisation
ved kgl. resolution af gudstjenesteordning, ritualer, salmebøger, bibel-
oversættelser samt kgl. anordninger om dåb, dåbsoplæring og konfir-
mation. Lovforslaget indebærer på dette punkt således alene en lovfæ-
stelse af den afgrænsning af de indre anliggender, som hidtil har været
praksis.
Der er langvarig tradition for, at biskopperne i den danske folkekirke
mødes til drøftelser af fælles anliggender for hele folkekirken. Der er
endvidere mangeårig praksis for, at forslag vedrørende folkekirkens
indre anliggender drøftes kollegialt biskopperne imellem, og at bi-
skopperne derefter foretager indstillinger eller kommer med anbefa-
linger til kirkeministeren med henblik på dennes udvirkning af kongelig
368
resolution eller kongelig anordning. Biskoppen over Færøernes Stift og
biskoppen over Grønlands Stift deltager i biskoppernes møder, men er
ikke medunderskrivere af indstillinger og anbefalinger til ministeren.
Der er tradition for, at biskopperne og kirkeministeren mødes tre – fire
gange årligt, og disse møder vil fortsat kunne afholdes efter behov.
I lovforslagets §§ 2-5 foreslås bestemmelser om fremgangsmåden for
behandling af sager om indre anliggender. Bestemmelserne er retligt set
en skærpelse af den nuværende praksis, der hviler på en tradition.
Reguleringen af folkekirkens indre anliggender, som de er afgrænset i
lovforslagets § 1, vil ifølge lovforslaget forpligte ministeren til at følge
den i loven fastsatte procedure for udarbejdelse af ændret eller ny
regulering. Det forudsættes endvidere, at det som hidtil ikke alene er
biskopperne, men brede folkelige, folkekirkelige og faglige kredse, der
inddrages i arbejdet.
Lovforslagets § 2, stk. 1, fastlægger i overensstemmelse med gældende
ret, at det er ministerens kompetence at træffe beslutning om ændring
eller ny regulering af folkekirkens indre anliggender, men bestemmel-
sen indebærer samtidig, at ministeren forpligtes til at forhandle et på-
tænkt initiativ med biskopperne.
I de drøftelser, biskopperne har haft om folkekirkens indre anliggender,
har biskopperne i praksis tilstræbt, at biskoppernes stillingtagen så vidt
muligt har været baseret på enighed. I de tilfælde, hvor ikke alle biskop-
per har kunnet bakke op om en udtalelse eller indstilling, har der ikke
været tradition for afstemning, men det er fremgået, hvorledes den en-
kelte biskop har stillet sig til sagen.
I spørgsmål, der reguleres ved kongelig resolution eller kongelig anord-
ning, har biskopperne i hidtidig praksis indstillet ændringer af ritualer
m.v. til ministeren på grundlag af enighed eller kvalificeret flertal. Mini-
steren har ikke formelt været forpligtet til at føre biskoppernes indstil-
ling ud i livet, men praksis viser, at grundigt gennemarbejdede ønsker
om f.eks. en ny salmebog er blevet gennemført.
Ministeren vil heller ikke med dette lovforslag være formelt bundet af
en indstilling fra biskopperne. Men det må antages, at en minister, der
også fremtidig forudsættes at udøve sit hverv med skønsomhed, som
udgangspunkt vil være lydhør over for enstemmige indstillinger eller
indstillinger fra et kvalificeret flertal af biskopperne.
Af hensyn til samspillet mellem biskopperne og kirkeministeren foreslås
det derfor i lovforslagets § 2, stk. 2, at ministeren kun kan fremme en
sag om ændret eller ny regulering af folkekirkens indre anliggender,
såfremt den i sit indhold er tiltrådt af 8 ud af 10 biskopper. Den fore-
slåede bestemmelse indebærer retligt set en indskrænkning af ministe-
369
rens kompetence. Bestemmelsen indebærer således, at ministeren
afskæres fra at forelægge sager til afgørelse ved kongelig resolution eller
kongelig anordning, hvis forslaget ikke er tiltrådt af 8 ud af 10 biskop-
per.
Den foreslåede bestemmelse forhindrer ikke, at biskopperne som hidtil
kan udøve deres individuelle tilsynspligt også i fællesskab bl.a. ved at
indgå i forpligtende drøftelser om læremæssige spørgsmål, der ikke er
omfattet af afgrænsningen i lovforslagets § 1.
Med bestemmelsen i lovforslagets § 3, stk. 1, om biskoppernes adgang til
at stille forslag sikres desuden, at biskopperne kan opfordre ministeren
til at tage et initiativ, og at der hermed fra folkekirkelig side kan tages
initiativ til ændringer af indre anliggender. Biskopperne får således en
lovfæstet ret til at opfordre ministeren til at tage et initiativ.
Det bemærkes i den forbindelse, at bestemmelsen i lovforslagets § 3, stk.
1, ikke forhindrer, at et sådant initiativ kan udgå fra andre end biskop-
perne. Ministeren vil som hidtil have kompetencen til at beslutte, om en
indstilling skal forelægges for Dronningen, jf. lovforslagets § 3, stk. 2.
Lovforslagets § 4 indebærer en forpligtelse for ministeren til at ned-
sætte sagkyndige udvalg til forberedelse af ny eller ændret regulering af
indre anliggender. Udvalget nedsættes efter forhandling med biskop-
perne.
Udvalg og arbejdsgrupper skal ifølge § 4, stk. 2, være bredt sammensat
og afspejle bredden og rummeligheden i folkekirken. Det forudsættes, at
der ved sammensætningen af disse udvalg – alt efter opgavens karakter
og indhold – tages hensyn til:
1) Repræsentation af såvel gejstlige som læge medlemmer af
folkekirken.
2) Folkekirkens bredde og rummelighed.
3) Inddragelse af relevant sagkundskab.
Med forslaget til § 4, stk. 3, understreges det, at lovforslaget ikke forhin-
drer biskopperne i som hidtil at nedsætte udvalg med henblik på ud-
vikling af områder, der hører til folkekirkens indre anliggender. Dette
svarer til den mulighed, biskopperne allerede i dag har til at nedsætte
udvalg vedr. indre anliggender. Biskopperne har fx nedsat et udvalg om
dåbsoplæring.
Med lovforslaget fastsættes der således bestemmelser om, at ministeren
kun kan tage et initiativ til samt gennemføre regulering af indre anlig-
gender efter forudgående forhandling med biskopperne og med tilslut-
ning fra et kvalificeret flertal af biskopperne. Samtidig præciseres det, at
sådanne ændringer altid skal forberedes i et bredt sammensat udvalg
bestående af blandt andet både læge og gejstlige medlemmer. Med
370
biskoppernes position og placering i processen - kombineret med kravet
om udvalgsarbejde- sikres således, at nye tiltag vedrørende indre anlig-
gender sker med inddragelse af teologisk og anden fagkundskab.
Endvidere indeholder lovforslaget i § 5 en bestemmelse om ministerens
pligt til at sende sager om indre anliggender til høring i brede folkelige
og folkekirkelige kredse. Bestemmelsen indebærer, at ministeren ikke
som hidtil er frit stillet i spørgsmålet om, hvorvidt en sag skal sendes til
høring. Høringen kan dog efter bestemmelsens 2. pkt. undlades, hvis der
alene er tale om mindre tekniske ændringer i gældende regulering.
Både kravet om udvalgsarbejde, jf. lovforslagets § 4, og kravet om hø-
ring, jf. lovforslagets § 5, medvirker til at sikre, at folkekirkens bredde og
rummelighed inddrages ved regulering eller ændring i folkekirkens
indre anliggender. Det er væsentligt i den sammenhæng, at folkekirkens
rummelighed forstås både teologisk og ud fra det faktum, at et meget
stort flertal af befolkningen ønsker at gøre brug af folkekirken ved de
centrale begivenheder i livet samt ved mange lokale, diakonale initia-
tiver, hvilket bidrager betydeligt til en folkelig og samfundsmæssig
sammenhængskraft. Der henvises til betænkningens kapitel 6.2.1 om
folkekirken og folket.
Forslagene indebærer således samlet set en begrænsning af ministerens
muligheder for at handle uden om folkekirken eller imod folkekirkens
ønsker, for så vidt angår indre anliggender. Desuden tilsigtes det, at der
med inddragelse af biskopperne og de foreslåede høringsbestemmelser
altid vil være en bred opbakning til ændringer i folkekirkens indre an-
liggender.
Som nævnt vil ministeren som hidtil have kompetencen til at beslutte,
om en indstilling skal forelægges for Dronningen, jf. lovforslagets §§ 2,
stk. 1, og 3, stk. 2. Lovforslaget indebærer imidlertid, at ministerens
kompetence hertil nu fremgår direkte af lovgivningen og ikke som i dag,
hvor kompetencen er baseret på en sædvane. Desuden indebærer lov-
forslaget, at ministeren fremover er forpligtet til at følge en række faste
procedurer, før ministeren kan forelægge en indstilling for Dronningen.
Med lovforslagets § 2, stk. 2, begrænses ministerens kompetence til at
beslutte ændret eller ny regulering af det udtrykkelige krav om, at et
kvalificeret flertal af biskopperne skal have tilsluttet sig forslaget. Her-
med understreges betydningen af, at ændret eller ny regulering af fol-
kekirkens indre anliggender skal nyde opbakning fra biskopperne,
ligesom det har været og forventes fortsat at være almindelig praksis, at
indstillingen herom generelt nyder opbakning i brede folkelige og folke-
kirkelige kredse.
371
Det forventes, at Folketinget som hidtil udviser betydelig tilbageholden-
hed i sager om indre anliggender, således at reguleringen af de enkelte
anliggender fortsat ikke skal behandles i en lovgivningsprocedure.
Balancen mellem folkekirken og staten forudsættes med lovforslaget at
forblive uændret. Folketinget vil som hidtil have mulighed for at stille
spørgsmål til ministeren.
3.3. Kirkeministeriets overvejelser og forslag
[Skrives af ministeriet efter høringen]
-----
4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige
Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for
kommuner eller regionerne.
I forhold til de økonomiske konsekvenser for staten og folkekirken be-
mærkes, at udgifterne til udvalgsarbejder m.v. om indre anliggender i
dag finansieres af finansloven, hvis udvalget nedsættes af ministeren.
Hvis udvalget m.v. derimod nedsættes af biskopperne, finansieres ud-
gifterne af fællesfonden. Forslaget indebærer ikke nogen ændring i
denne fordeling af udgifter mellem staten og folkekirken.
En lovfæstelse af biskoppernes adgang til at nedsætte udvalg skønnes i
sig selv ikke at medføre merudgifter for folkekirken, men eventuelle
merudgifter kunne finansieres af stifternes bevilling på folkekirkens
fællesfonds budget.
5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.
Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for
erhvervslivet.
6. Administrative konsekvenser for borgerne
Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.
7. Miljømæssige konsekvenser
Lovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser.
372
8. Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.
9 Hørte myndigheder og organisationer
Et lovudkast har været sendt i høring hos følgende myndigheder,
organisationer m.v.:
10 Sammenfattende skema
Vurdering af konsekvenser af lovforslag
Positive
konsekvenser/
mindre udgifter
Negative
konsekvenser/
Merudgifter
Økonomiske
konsekvenser for staten,
regioner og kommuner
Ingen Ingen
Administrative
konsekvenser for staten,
regioner og kommuner
Ingen Ingen
Økonomiske
konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen Ingen
Administrative
konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen Ingen
Miljømæssige
konsekvenser
Ingen Ingen
Administrative
konsekvenser for
borgerne
Ingen Ingen
Forholdet til EU-retten Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige
aspekter
373
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Med den foreslåede affattelse af lovens § 1 fastlægges lovens anvendel-
sesområde som omfattende folkekirkens indre anliggender, således som
de er defineret i bestemmelsens nr. 1 og nr. 2.
Af § 1, nr. 1, fremgår det således, at der ved folkekirkens indre anliggen-
der forstås de indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution,
herunder autorisation af gudstjenesteordning, autorisation af ritualer
for kirkelige handlinger, autorisation af salmebog samt autorisation af
bibeloversættelse.
Af § 1, nr. 2, fremgår det endvidere, at der ved folkekirkens indre anlig-
gender også forstås de indre anliggender, der reguleres ved kongelig
anordning, herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforbere-
delse (dåbsoplæring) og konfirmation.
Bestemmelsen afgrænser således lovens anvendelsesområde til alene at
angå de indre anliggender, der efter gældende praksis reguleres ved
kongelig resolution eller kongelig anordning. Der henvises til lovforsla-
gets almindelige bemærkninger under pkt. 3.1.
Affattelsen af § 1 indebærer, at afgørelsen vedrørende de i bestemmel-
sen opregnede indre anliggender som hidtil sker ved kongelig resolution
eller kongelig anordning efter indstilling fra kirkeministeren.
Opregningen af indre anliggender i bestemmelsens nr. 1 og nr. 2 tilsigter
ikke at være udtømmende. Der vil kunne være emner, som ikke er
nævnt i bestemmelsens nr. 1 og nr. 2, og som utvivlsomt vil blive anset
som hørende til folkekirkens indre anliggender. Det vil fx ikke kunne
udelukkes, at der fremsættes ønske om, at der ved kongelig resolution
autoriseres et salmebogstillæg. Med hensyn til regulering ved kongelig
anordning af et nyt område kan fx nævnes kongelig anordning af 9. maj
1994 om indledende konfirmationsforberedelse (dåbsoplæring). De to
eksempler angår forhold, som traditionelt anses for at høre til folkekir-
kens indre anliggender.
Lovforslaget indebærer ingen ændringer i biskoppernes mulighed for
som hidtil at kunne udarbejde vejledninger om fx en nærmere forståelse
og praktisk anvendelse af ritualerne, ligesom biskopperne kan udarbej-
de vejledende ritualer.
374
Til § 2
Der er langvarig tradition for, at biskopperne i den danske folkekirke
mødes til drøftelser af fælles anliggender for hele folkekirken. Der er
endvidere mangeårig praksis for, at forslag vedrørende folkekirkens
indre anliggender drøftes kollegialt biskopperne imellem, og at biskop-
perne derefter afgiver indstillinger eller kommer med anbefalinger til
kirkeministeren med henblik på dennes udvirkning af kongelig reso-
lution eller kongelig anordning. Biskoppen over Færøernes Stift og
biskoppen over Grønlands Stift deltager i biskoppernes møder, men er
ikke medunderskrivere af indstillinger og anbefalinger til ministeren.
I bestemmelsens stk. 1 fastslås det, at kirkeministeren har kompetencen
til at træffe afgørelse om ændret eller ny regulering af de indre anliggen-
der, der er nævnt i lovens § 1. Bestemmelsen afspejler gældende ret, der
hviler på sædvane.
Reguleringen af de indre anliggender, som er nævnt i lovforslagets § 1,
sker i overensstemmelse med hidtidig praksis ved kongelig resolution,
for så vidt angår de sager, der er nævnt i § 1, nr. 1, og kongelig anord-
ning for så vidt angår de sager, der er nævnt i § 1, nr. 2.
Det vil som hidtil være ministerens kompetence at beslutte, hvorvidt
ministeren vil indstille en sag til afgørelse ved kongelig resolution eller
kongelig anordning.
Der er langvarig tradition for, at ministeren drøfter ændret eller ny
regulering af de i § 1 opregnede indre anliggender med biskopperne.
Der henvises herved til lovforslagets bemærkninger under pkt. 3.1.
Gældende ret.
I bestemmelsen foreslås med udgangspunkt i denne praksis en proce-
durebestemmelse. Det foreslås således, at kirkeministeren, inden
ministeren træffer beslutning om ændret eller ny regulering af indre
anliggender, skal forhandle sagen med biskopperne. Med denne be-
stemmelse lovfæstes en pligt for ministeren til at drøfte et påtænkt
initiativ med biskopperne.
I de drøftelser, som biskopperne har haft om folkekirkens indre an-
liggender, har biskopperne tilstræbt, at biskoppernes stillingtagen så
vidt muligt har været baseret på enighed. I de tilfælde, hvor ikke alle
biskopper har kunnet bakke op om en udtalelse eller indstilling, har der
ikke været tradition for afstemning, men det er fremgået, hvorledes den
enkelte biskop har stillet sig til sagen.
Af hensyn til samspillet mellem biskopperne og kirkeministeren foreslås
det derfor i bestemmelsens stk. 2, at ministeren kun kan fremme en sag
om ændret eller ny regulering af folkekirken indre anliggender, såfremt
denne i sit indhold er tiltrådt af 8 ud af 10 biskopper. Den foreslåede be-
375
stemmelse indebærer retligt set en indskrænkning af ministerens kom-
petence i forhold til den nugældende retstilstand. Bestemmelsen inde-
bærer således, at ministeren afskæres fra at forelægge sager til afgørelse
ved kongelig resolution eller kongelig anordning, hvis forslaget ikke er
tiltrådt af 8 ud af 10 biskopper.
Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med lovforslagets § 4 om, at æn-
dringer eller nye tiltag altid skal forberedes i bredt sammensatte udvalg.
Med biskoppernes position og placering i beslutningsprocessen kombi-
neret med kravet om udvalgsarbejdet sikres, at bred repræsentation fra
folkekirken samt faglig og teologiske sagkundskab indgår i hele proces-
sen om disse tiltag.
Til § 3
I bestemmelsens stk. 1 fastslås det, at biskopperne overfor ministeren
kan stille forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggender. Der
er tale om en lovfæstelse af hidtidig praksis.
Bestemmelserne understreger således biskoppernes adgang til at opfor-
dre ministeren til at tage et initiativ på dette område.
Det bemærkes i den forbindelse, at bestemmelsen i lovforslagets § 3, stk.
1, ikke forhindrer, at et sådant initiativ kan udgå fra andre end biskop-
perne.
Bestemmelsens stk. 2 fastslår, at ministeren ikke er forpligtet til at frem-
me forslag, der fremsættes af biskopperne. Det indebærer, at ministeren
som hidtil er frit stillet. Der er tale om en lovfæstelse af hidtidig praksis.
Det følger også af bestemmelsen, at ministeren heller ikke er forpligtet
til af fremme forslag, som ministeren har forhandlet med biskopperne,
og som biskopperne beslutter at anbefale.
Til § 4
Med bestemmelsens stk. 1 foreslås det, at kirkeministeren, inden ved-
kommende træffer beslutning om ændret eller ny regulering af indre
anliggender, forpligtes til at nedsætte et udvalg, som skal komme med
anbefalinger til ministeren herom. Udvalget nedsættes efter forhandling
med biskopperne.
Bestemmelsen indebærer, at der er pligt til at nedsætte et udvalg. Dette
har særlig relevans, hvis der ønskes en nærmere udredning af et emne,
hvor det skønnes nødvendigt, at der i udvalget deltager teologisk sag-
kyndige eller anden form for sagkundskab. Af lige så væsentlig betyd-
ning er det, at udvalg skal nedsættes med henblik på også at inddrage
376
repræsentanter for folkekirkens læge medlemmer i udredningen af et
emne.
Det foreslås med stk. 2 således, at udvalg skal nedsættes under hensyn
til følgende:
1) Både gejstlige og ikke gejstlige medlemmer.
2) Folkekirkens rummelighed.
3) Relevant sagkundskab.
Til nr. 1 bemærkes, at der ikke nødvendigvis skal være tale om paritet,
men at det er vigtigt, at udvalgets sammensætning afspejler, at der læg-
ges betydelig vægt på, at læge personer bliver inddraget i udvalgsarbej-
det.
Til nr. 2 anføres, at folkekirkens bredde og rummelighed, som afspejles i
de forskellige teologiske retninger, og i det faktum, at et meget stort fler-
tal af danskerne ønsker at gøre brug af folkekirken ved de centrale begi-
venheder i livet samt ved mange lokale, diakonale initiativer, naturligt
bør indgå i sammensætningen af udvalget. Det vil i den sammenhæng
også kunne være relevant, at der i udvalgsarbejdet inddrages repræsen-
tanter fra valgmenighederne og de frie kirkelige organisationer.
Til nr. 3 bemærkes, at der med relevant sagkundskab kan tænkes på
teologisk sagkundskab fx fra universiteter. Det vil udover teologisk sag-
kundskab efter omstændighederne kunne være relevant at inddrage
liturgisk, kirkemusikalsk, filologisk, litterær og økumenisk eller anden
relevant sagkundskab i udvalget.
Bestemmelsen understreger således forpligtelsen til et samspil mellem
ministeren og biskopperne om nedsættelse af udvalg om indre anlig-
gender, ligesom bestemmelsen understreger pligten til at inddrage an-
dre relevante aktører i beslutningsprocessen, hvorved såvel bredden
som rummeligheden i udvalgssammensætning sikres.
Med forslaget til stk. 3 understreges det, at lovforslaget ikke forhindrer
biskopperne i som hidtil at nedsætte udvalg med henblik på udvikling af
områder, der hører til folkekirkens indre anliggender. Dette svarer til
den mulighed, biskopperne allerede i dag har til at nedsætte udvalg
vedr. indre anliggender. Biskopperne har fx nedsat et udvalg om dåbs-
oplæring.
Til § 5
Med bestemmelsen foreslås det, at ministeren, forinden ministeren
træffer beslutning om indre anliggender, jf. forslagets § 1, efter for-
handling med biskopperne skal sende forslag til høring i brede folkelige
377
og folkekirkelige kredse. Høringen kan dog undlades, hvis der alene er
tale om mindre tekniske ændringer i gældende regulering.
Ifølge den gældende praksis er der tradition for, at fx forslag om ny
salmebog eller nye ritualer, der skal autoriseres ved kongelig resolution,
sendes til bred høring i folkekirken, herunder folkekirkens valgmenig-
heder.
I almindelighed må spørgsmål om folkekirkens indre anliggender anta-
ges at berøre alle i folkekirken. Det forudsættes således, at høringerne
som udgangspunkt vil omfatte blandt andet alle de valgte folkekirkelige
organer (menighedsråd, provstiudvalg, stiftsråd, Det mellemkirkelige
Råd, valgmenighedsbestyrelserne) samt foreningerne for de gejstlige
embedsindehavere og for menighedsrådene samt de folkekirkelige
organisationer. Også kirkemusikernes samt de øvrige kirkelige ansattes
foreninger bør efter omstændighederne være omfattet af høringerne.
Med den foreslåede bestemmelse indføres en pligt for kirkeministeren
til at sende sager om indre anliggender til høring i brede folkelige og
folkekirkelige kredse. Bestemmelsen indebærer således, at ministeren
ikke som hidtil er frit stillet i spørgsmålet om, hvorvidt en sag skal
sendes til høring.
Pligten til den forudgående forhandling med biskopperne understreger
samspillet mellem ministeren og biskopperne i processen frem mod
ændret eller ny regulering af indre anliggender.
Til § 10
I bestemmelsen foreslås det, at loven træder i kraft den
Til § 11
Bestemmelsen fastsætter lovens territoriale gyldighedsområde. Bestem-
melsen indebærer, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland.
378
379
Bilag 1
Baggrundsoplysninger om udvalgets
medlemmer
Hans Gammeltoft-Hansen
(Formand)
Tidl. Ombudsmand
Professor em., dr. jur.
Har bl.a. været medlem af menighedsråd og af
formandsskabet for Danske Kirkedage
Medstifter af og tidligere formand,
henholdsvis næstformand, for Selskab for
Kirkeret
Har bl.a. publiceret adskillige
retsvidenskabelige artikler m.v. om kirkeret
samt en prædikensamling
Karsten Nissen, udpeget efter
indstilling fra biskopperne
Biskop over Viborg Stift fra 1996
Cand. theol. 1971
Universitetsadjunkt 1972-74
Sognepræst Assing 1974-78
Forstander Diakonhøjskolen 1978-86
Domprovst Viborg 1986-96
Peter Skov-Jakobsen, udpeget
efter indstilling fra biskopperne
Biskop over Københavns Stift fra 2009
Assistent ved Sømandskirken i Hull 1988 –
1993
Sømandspræst ved sømandskirken i Hull
1993 – 1997
Sogne- og orlogspræst ved Holmens Kirke
1998 – 2009
Tilsynsførende biskop i Danske Sømands- og
udlandskirker (Europa- og sømandskirker)
Præsident for Bibelselskabet
Medlem af Folkekirkens mellemkirkelige Råd
Inge Lise Pedersen, formand for
og udpeget efter indstilling fra
Landsforeningen af
Menighedsråd
Tidl. universitetslektor KU og professor II i
dansk sprog i Tromsø
Formand for Lindevang menighedsråd,
Stiftsrådet i København, Landsforeningen af
Menighedsråd, og bestyrelsen for Folke-
kirkens Uddannelses- og Videnscenter
Medlem af Frederiksberg provstiudvalg,
bestyrelsen for Folkekirken.dk og
Fællesfondens budgetfølgegruppe
Tidl. formand for Kirkeligt samfund (nuv.
380
Grundtvigsk Forum)
Preben Juul Sørensen, udpeget
efter indstilling fra
Landsforeningen af
Menighedsråd
Tidl. direktør, ingeniør, HD
Medlem af Marie Magdalene-Koed
menighedsråd i 20 år, heraf 18 år som
formand
Bestyrelsen i Landsforeningen af
menighedsråd i 8 år
Per Bucholdt Andreasen,
sognepræst, formand for og
udpeget efter indstilling fra Den
danske Præsteforening
Sognepræst Asmild-Tapdrup pastorat
Formand for Den danske Præsteforening
Tidl. medlem af bestyrelsen for
Landsforeningen af Menighedsråd
Tidl. medlem af Folkekirkens Nødhjælps
styrelse
Ulla Morre Bidstrup, udpeget
efter indstilling fra
Den danske Præsteforening
Ph.d. og lektor ved Folkekirkens Uddannelses-
og Videnscenter
Tidl. sognepræst
Styrelsesmedlem i Grundtvigsk Forum 2007-
Beskikket som teologisk sagkyndig ved
domstolene for gejstlige læresager ved Østre
og Vestre Landsret 2009-
Udnævnt til dansk teologisk rådgiver for Det
lutherske Verdensforbunds council 2011-
Paw Kingo Andersen, formand
for og udpeget efter indstilling
fra Danmarks Provsteforening
Sognepræst i Ubberud-Ravnebjerg pastorat
Provst for Hjallese provsti
Formand for Danmarks Provsteforening
Medlem af Fællesfondens budgetfølgegruppe
Kurt E. Larsen Ph.d., præst
Lektor i kirkehistorie ved
Menighedsfakultetet
Lisbet Christoffersen Professor (mso) ret, religion, samfund
Adjungeret professor i kirke- og religionsret
Ph.d. i forfatningsret
Har bl.a. været medlem af menighedsråd og
Diakonissestiftelsens bestyrelse
Er bl.a. medlem af Selskab for kirkerets
bestyrelse og af International Consortium for
Law & Religion Studies
Omfattende rets- og samfundsvidenskabelig
publicering, forskningssamarbejde m.v. vedr.
danske, nordiske, europæiske og interna-
tionale kirke- og religionsretlige spørgsmål
381
Helle Christiansen Sognepræst i Blågårdens Pastorat
Chef for Kirkens Korshær
Charlotte Dyremose Cand. scient. pol. og MF
Menighedsrådsformand, foredragsholder,
samfundsdebattør og tidl. kirkepolitisk
ordfører
Medl. af bestyrelsen for Skt. Lukas stiftelsen
Medl. af bestyrelsen for TUBA Danmark
Britta Schall Holberg Lærer, godsejer og samfundsdebattør
Tidl. MF og minister
Tidl. formand for Det Mellemkirkelige Råd
Tidl. formand for Folketingets Kirkeudvalg
Tidl. formand for Det mellemkirkelige
Stiftsudvalg for Fyens Stift
Helga Kolby Kristiansen Højskoleforstander for Silkeborg Højskole
Medl. af bestyrelsen for Folkekirkens
Nødhjælp
Tidl. medlem af Salmebogskommissionen
Tidl. formand for FDF 1986-2002
Jesper Langballe Tidl. sognepræst
Tidl. MF
Karen Sundbøll Sygeplejerske
Sektionsleder for Myndighedsfunktion,
Sundhed og Omsorg, Silkeborg Kommune
Tidl. medlem af Vinding Menighedsråd i 16 år
heraf formand gennem 8 år
Formand for Haderslev Stiftsråd
Jens Andersen Sekretariatsleder
Menighedsrådsformand i Vesterbro Sogn
Medlem af Vor Frue-Vesterbro Provstiudvalg
Medlem af Københavns Stiftsråd
Kristian Korfits Nielsen Afdelingschef, Justitsministeriet
Sune Thvilum-Kannegaard Kontorchef, Finansministeriet
Henrik Nepper-Christensen Departementschef, Kirkeministeriet
382
Bilag 2
Tidligere kommissioner og udvalg om
grundlovens § 66
Notat udarbejdet af udvalgets sekretariat i september 2012
"Folkekirkens forfatning ordnes ved lov."
Disse ord har været at læse i grundloven siden 1849.
Under drøftelserne i Den grundlovgivende Rigsforsamling blev inten-
tionen med denne bestemmelse beskrevet således, at der skulle udfor-
mes en lov, der skulle "bestemme Formerne og Grænserne for den
Medvirken, som Kirkesamfundet selv bør have ved sammes Bestyrelse".
Der er fire gange blevet nedsat kommissioner / udvalg med den opgave
at komme med forslag til en sådan forfatningslov for folkekirken. Dette
notat beskriver de fire kommissioner /udvalg.
Desuden beskriver notatet Det Kirkelige Råd, som i perioden 1883 -
1901 var nedsat for at rådgive kirkeministeren og dermed i en vis
forstand var udtryk for en medvirken fra "Kirkesamfundet selv" i
forhold til bestyrelsen af kirkens anliggender.
Kommissionen af 1853
Den første kommission, der beskæftigede sig med spørgsmålet om en
kirkeforfatning, blev nedsat i december 1853. Det skete efter kultus-
ministerens indstilling ved kgl. resolution.
Kommissionens opgave var
”at tage under Overveielse, hvilke Forandringer i Landets Love og
Indretninger der, den ved Grundloven hjemlede Religionsfrihed
uforkrænket, kunne findes tjenlige til at befæste Folkekirken og
fremme dens velgjørende Virksomhed og derover afgive Deres
Betænkning til Ministeriet for Kirke- og Undervisningsvæsenet".
Sjællands biskop J. P. Mynster blev udpeget som formand for
kommissionen, der i alt skulle have 9 gejstlige og 9 læge medlemmer.
Biskop Mynster døde imidlertid kort tid efter, at kommissionen var
begyndt på arbejdet, hvorefter kommissionen kun bestod af 17
medlemmer.
Kommissionen afgav betænkning efter ca. et års arbejde.
383
9 af de 17 medlemmer foreslog dannelse af et kirkeråd med 55
medlemmer: Alle 8 biskopper, 2 teologiske og 1 juridisk professor samt
18 gejstlige og 26 læge medlemmer, der skulle vælges indirekte og
stiftsvis med en valgperiode på 9 år. Rådet skulle samles i to måneder
hvert tredje år, men kunne øvrigt indkaldes af regeringen efter behov.
Rådet skulle høres om rent kirkelig lovgivning, før der blevet fremlagt
lovforslag i Rigsdagen. I forhold til lovgivning, der berørte kirken, men
var af mere blandet karakter (f.eks. skole- og ægteskabslovgivning),
skulle kirkerådet høres, før et vedtaget lovforslag blev stadfæstet af
kongen.
Et mindretal på 7 medlemmer af udvalget foreslog lovfæstede
bispemøder, og at gejstligheden fik en vis medindflydelse på
udnævnelse af biskopper.
Kommissionen foreslog i enighed, at der blev indført menighedsråd.
Kommissionen foreslog desuden i enighed, at der blev løsnet på
sognebåndet som en indrømmelse til "den Enkeltes religiøse Frihed
indenfor Folkekirkens Grænser".
De 9 kommissionsmedlemmers forslag om et kirkeråd blev aldrig omsat
i et lovforslag i Rigsdagen, selv om en af de 9, juristen, professor C. C.
Hall, i december 1854 blev udnævnt til kultusminister. Der var i
Rigsdagen stærke grupper, som frygtede, at gejstligheden ville få for stor
magt i et kirkeråd. Modsat var der i en del af gejstligheden modstand
mod den indflydelse, som lægfolket ville få i et kirkeråd, hvor der efter
forslaget i alt skulle være 28 teologer og 27 ikke-teologer.
Kommissionens forslag om menighedsråd førte heller ikke til
lovgivning. C.C. Hall udsendte dog i 1856 et cirkulære med opfordring til
at oprette frivillige råd.
Det eneste lovgivningsmæssige resultat af kommissionen var derfor, at
der i 1855 blev fremsat og vedtaget et lovforslag om løsning af
sognebånd.
Kommissionen af 1868
Den næste kommission blev nedsat i 1868, ligeledes efter ministerens
indstilling og ved kgl. resolution.
Denne kommission fik til opgave
”at drøfte de Forslag, der ville blive Eder forelagte af Vor Minister for
Kirke- og Underviisningsvæsenet, og for idethele at tage under
Overveielse, hvilke Forholdsregler der maatte være at tage fra
Lovgivningsmagtens og Regjeringens Side for at tilveiebringe en
tilfredsstillende Ordning af de Forhold, der på eengang berøre Staten
384
og Kirken, og for derved at fremme og frede et kraftigt Menighedsliv
indenfor den danske Folkekirke”.
Dne tidligere kultusminister og konseilspræsident C.C. Hall blev
formand for denne kommission, der havde yderligere 11 læge
medlemmer samt 11 gejstlige medlemmer.
Kommissionen afgav sin betænkning i 1870.
Et flertal i kommissionen anbefalede oprettelse af et kirkeråd med 36
medlemmer, halvdelen gejstlige og halvdelen lægmænd.
Flertallet gik på et tidspunkt også ind for oprettelse af menighedsråd,
men frafaldt denne tanke og ville have afgørelsen om det udskudt, indtil
kirken selv kunne udtale sig om det gennem kirkerådet.
Der var bl.a. markant uenighed om, hvem der skulle have valgret og
være valgbare. ”Man maa ikke oversee, at det kun er udvortes, den store
Fleerhed af Befolkningen tilhører Kirkesamfundet,” som et af
medlemmerne udtrykte det.
Kirkerådet skulle efter forslaget høres, før der kunne vedtages love eller
udstedes anordninger om kirkelige sager. I reglen skulle rådets
stillingtagen kun være rådgivende. Der måtte dog ikke udstedes
anordninger om rent kirkelige anliggender, hvis kirkerådet modsatte sig
det.
C.C. Hall blev igen udnævnt til kultusminister kort tid efter, at
kommissionen havde sluttet sit arbejde.
Selv om han både havde været formand for kommissionen og var med i
det flertal, som foreslog oprettelse af et kirkeråd, fremlagde han ikke et
lovforslag om det i Rigsdagen.
Der var - ligesom tilfældet havde været efter den første kommission -
stærke kræfter i Rigsdagen, som mente, at forslaget ville give
gejstligheden for stor indflydelse, mens der modsat var kredse i
gejstligheden, som mente, at lægfolket ville få for meget at sige.
Det kirkelige Udvalg 1904-1907
Det tredje forsøg med en kommission eller et udvalg til at udarbejde
forslag til en kirkeforforfatning blev indledt i 1903.
Det kirkelige Udvalg blev nedsat ved lov af 15. maj 1903 på initiativ af
Landstinget, mens I.C. Christensen var kirke- og undervisningsminister.
Loven om Det kirkelige Udvalg blev vedtaget samtidig med den første
lov om menighedsråd.
Udvalget skulle komme med forslag til gennemførelse af
løfteparagraffen om folkekirkens forfatning samt om præstevalg og om
385
retsplejen i gejstlige sager. Udvalget skulle også drøfte de forslag, som
måtte blive forelagt af kirkeministeren. Udvalget var desuden berettiget
til selv at komme med forslag, som det anså for egnede til at give en
tilfredsstillende ordning af folkekirkens forhold.
Udvalget var større og bredere sammensat end de tidligere
kommissioner. Der var 37 medlemmer: 4 udpeget af ministeren, 4
biskopper, 8 andre gejstlige valgt af præsterne, 1 teologisk og 1 juridisk
professor valgt af universitetet, 18 lægmænd valgt af menighedsrådene
samt 1 medlem fra Færøerne valgt af Lagtinget og præsterne. Alt i alt
var de gejstlige i mindretal.
Med hensyn til sammensætning og udvælgelse af medlemmerne kan Det
kirkelige Udvalg siges nogenlunde at følge de tidligere kommissioners
forslag om et kirkeråd, dog med en større andel af lægfolk. Men
udvalgets hovedopgave gør det trods alt nærliggende i højere grad at
anse udvalget for en kommission på linje med de tidligere.
Udvalget blev i øvrigt gjort tidsbegrænset. Det skulle mødes første gang i
foråret 1904, og forslaget til kirkeforfatning skulle afleveres inden 1.
april 1907. Loven gav derudover en undtagelsesmulighed for at
indkalde udvalget frem til 1. januar 1910, medmindre der inden da var
vedtaget en lov om kirkens forfatning.
Der blev løbende udgivet bøger med stenografiske referater af
forhandlingerne i udvalgets i alt 7 samlinger. En del af arbejdet foregik i
underudvalg. Arbejdsformen mindede med 1., 2. og 3. behandling samt
mellemliggende udvalgsbehandling meget om Rigsdagens arbejdsform.
Ud over loven var grundlaget for Det kirkelige Udvalgs arbejde en
skrivelse fra ministeriet til udvalgets formand, biskop Skat Rørdam. I
skrivelsen, der fylder knap 15 sider, opregnes en række emner, som
udvalget bedes drøfte og forholde sig til:
• forfatningssagen
• lov om andre trossamfunds forhold
• en række forskellige emner omkring præster, bl.a. præstevalg,
præstelønning og præsteembedernes økonomiske forhold i øvrigt,
adgang til at søge præsteembeder, omregulering af embeder,
præstegårdsjorde og bygninger
• gejstlig retspleje
• kirkesyn og præstegårdssyn
• kirkegårdene
• renlighed og sundhed ved altergang - særkalke
• oprettelse af et nyt bispeembede ved deling af Sjællands stift
• indførelse af almindeligt borgerligt ægteskab
• civilstandsregistre - sognebøger
386
• bestyrelse af selvejende kirker
• dækning af udgifter ved kirkernes drift - herunder spørgsmålet
om kirkelig ligning.
Et flertal i Det kirkelige Udvalg - 24 stemmer for - anbefalede et forslag
til kirkeforfatning.
Menighedsrådene skulle danne grundlaget i folkekirkens organisation.
Derfor indarbejdede man i forfatningsforslaget store dele af I.C.
Christensens menighedsrådslov fra 1903. Der var imidlertid i udvalget
stærk uenighed om, hvilke krav der burde stilles for valgbarhed.
Flertallet i udvalget mente, at det ud over menighedsrådene var
nødvendigt med ”et fælles-organ til varetagelse af de almindelige
folkekirkelige samfundsinteresser” - et kirkeråd. 26 af dets 39
medlemmer skulle vælges af valgmandsforsamlinger af lægfolk og
præster. Der skulle være 4 biskopper, 1 repræsentant for det teologiske
og 1 for det juridiske fakultet samt 1 medlem valgt på Færøerne. Til
sidst skulle ministeriet udpege 6 medlemmer, hvoraf 3 helst skulle være
repræsentanter for større frie, folkekirkelige organisationer.
Kirkerådets opgaver blev i forslagets § 55 beskrevet således:
”Kirkeraadet er det fælles Organ for Folkekirken.
Kirkeraadets betænkning indhentes, forinden Lovforslag om
kirkelige Anliggender forelægges Rigsdagen af Regeringen. Ligeledes
høres Kirkeraadet, førend Anordninger om kirkelige Sager udstedes.
Ingen ny Anordning i rent indre kirkelige Anliggender maa udstedes
af den udøvende Magt, naar Kirkeraadet modsætter sig samme.
Som rent indre Anliggender anses alle Sager, der vedrøre Kirkens
Lære og Gudstjeneste, Naademidlernes Forvaltning, Alterbog,
Salmebøger, Sjælesørgerforholdet mellem Præst og Menighed,
Undervisningen i den kristelige Børnelærdom og Hjælpemidlerne
derved, Kirketugten (indenfor det rent kirkelige Omraade og uden
Indgreb i Menighedsmedlemmernes borgerlige Stilling og
Rettigheder), Præstevielsen og Adgangen til Prædikestolen.”
§ 56 tillagde kirkerådet indflydelse på styrelsen af ”de til kirkelige
formål henlagte midler”.
§ 57 gav kirkerådet ret til at tage kirkelige anliggender og forhold under
overvejelse og indgive andragender om dem til regering og rigsdag.
I sammenhæng med forfatningsforslaget fremlagde Det kirkelige Udvalg
udkast til lov om besættelse af præste-, provste- og bispeembeder i
folkekirken og udkast til lov om behandlingen af folkekirkelige
retssager.
387
Forfatningsforslaget blev aldrig forelagt for Rigsdagen.
Men Det kirkelige Udvalgs arbejde kom til at præge de kirkelige love i
tiden frem til 1922, hvor I.C. Christensen fik gennemført en stor ”pakke”
af kirkelige love.
Udvalget af 1928
Den sidste af de i alt fire kommissioner / udvalg om
forfatningsspørgsmålet blev nedsat ved lov i 1928. Det var især
Socialdemokratiet og Det konservative Folkeparti, som ønskede, at dette
arbejde skulle sættes i gang.
Udvalget fik mandat til en potentielt meget vidtgående drøftelse af
forholdet mellem staten og folkekirken. Det fremgik af lovens § 1, der
lød:
"Kirkeministeren bemyndiges til at nedsætte et Udvalg til Drøftelse af
Forholdet mellem Staten og Folkekirken og til at afgive Betænkning
om eventuelle Ændringer i det bestaaende Forhold, derunder ogsaa
om Formaalstjenligheden af en fuldstændig Adskillelse."
Udvalget havde - som fastsat i loven - 26 medlemmer: 8 valgt af
Rigsdagen, 8 valgt af menighedsrådene, 5 valgt af kirkelige foreninger og
institutioner og 5 valgt af kirkeministeren.
Kirkeministeren, Fr. Bruun-Rasmussen, uddybede i et brev til udvalgets
formand, departementschef V. Holbøll, beskrivelsen af udvalgets opgave.
Det hed bl.a.:
"Medens en fuldstsændig Adskillelse mellem Stat og Kirke kræver en
Grundlovsforandring, vil Ændringer i Styrelsen af Folkekirken, der
hjemler Folkekirkens Medlemmer en meget væsentlig Indflydelse
paa Folkekirkens Forhold, ikke mindst paa dens indre Forhold -
Spørgsmaalet om Lære og Ritus m.m. -, utvivlsomt kunne
gennemføres inden for den nuværende Grundlovs Ramme. Det vil
være det nu nedsatte Udvalgs Opgave at overveje alle de herhen
hørende Spørgsmaal og eventuelt stille Forslag til en Ændring af de
hidtil gældende Regler."
Udvalget kunne ikke selvstændigt tage andre spørgsmål op, men
ministeren forbeholdt sig at kunne bede udvalget udtale sig om andre
spørgsmål.
Endelig understregede ministeren, at det i Folketinget var blevet
fremhævet som en forudsætning, at udvalget gennemførte sit arbejde så
hurtigt som muligt. Derfor ville det være ønskeligt, om arbejdet kunne
føres til ende i løbet af et til to år.
388
Udvalget afgav imidlertid først betænkning i 1940 - 12 år efter
nedsættelsen.
Der blev aldrig enighed eller flertal i udvalget for noget forslag om
ændringer af forholdet mellem staten og folkekirken.
Det største mindretal, som var på 9 medlemmer, foreslog oprettelse af
et kirkeråd med nogenlunde samme opgaver som skitseret i de tidligere
kommissioner.
Tre af udvalgets andre forslag blev gennemført, nemlig to forslag om
revision af lovene om folkekirkens lønningsvæsen og et forslag om
revision af loven om adgang til præsteembeder.
Det kirkelige Råd
Det kirkelige Råd, som blev nedsat ved kgl. resolution af 8. oktober
1883, var ikke en forfatningskommission. Rådet kan imidlertid ses som
udtryk for et ønske hos kultusminister Jacob Scavenius og Højre-
regeringen om at få inddraget den ledende gejstighed i ansvaret for
kirken.
Det kirkelige Råd bestod af de 7 biskopper samt en teologisk og en
juridisk professor.
Rådets opgave var:
”a) at overlægge Menighedslivets Stilling, og kirkelige Tilstande og
Forhold i de forskellige Stifter,
b) til Kirkeministeren at andrage paa saadanne administrative og
legislative Forholdsregler, det maatte finde at kunne fremme
Menighedslivet og Kirkens Vel,
c) at afgive Betænkning og Raad angaaende de kirkelige Spørgsmaal,
som Kirkeministeren maatte forelægge det”.
Det blev samtidig fastsat,
”at Kirkeministeren i Regelen har at indhente dette Raads Erklæring,
forinden han indstiller til Hans Majestæt Lovforslag til Forelæggelse
for Rigsdagen eller almindelige administrative Bestemmelser,
vedrørende rent indre kirkelige Forhold, ligesom ogsaa forinden han
selv tager Bestemmelse i saadanne Sager i de Tilfælde, hvor det er
overladt til ham uden Indstilling til Hans Majestæt at tage endelig
Beslutning”.
Kultusminister Jakob Scavenius henviste i sin indstilling om oprettelsen
til, at de forskellige forsøg på at gennemføre løfteparagraffen om en
kirkeforfatning havde været ”frugtesløse”. Han anså det også i 1883 for
en umulighed at gennemføre det.
389
Han fandt det imidlertid af stor betydning både for kirken og for
ministeren, at kirken på en eller anden måde kunne lade sin røst høre
over for forslag og krav om forandringer i de kirkelige forhold og love.
Det var praksis, at ministeren hørte biskopperne hver for sig . Men
svarene gik af og til i hver sin retning, og så måtte ministeriet ”formidle
de stedfindende divergenser”. Han så gerne, at det i stedet skete i Det
kirkelige Råd, og mente i øvrigt, at biskoppernes udtalelser ville få ”en
ganske anden Fyldighed”, når de fremkom som resultat af deres
indbyrdes forhandlinger.
Blandt de spørgsmål, som Det kirkelige Råd drøftede og udtalte sig om,
var: trosbekendelsens ordlyd, udvidet adgang for biskopperne til at
afgøre sager, nedsættelse af en kommission til oversættelse af Ny
Testamente, autorisation af prædiketekster, kollektdag for
Bibelselskabet, indsamling af gaver i kirkerne, skriftemål og altergang
ved aftengudstjenester, klokkeringning og ny ordlyd af provsteløftet.
Jakob Scavenius ønskede, at Det kirkelige Råd på et tidspunkt skulle
have tilforordnet ”et vist antal andre, saavel læge som geistlige
Medlemmer”, men det skulle dog bl.a. afvente, at Det kirkelige Råd fik
mulighed for at drøfte et forslag om det.
Rådet blev aldrig udvidet.
Det blev i stedet ophævet i august 1901 efter indstilling fra I.C.
Christensen.
390
Bilag 3
Notat om styring og legitimitet i folkekirken
Udarbejdet for udvalget af professor Jørgen Grønnegård Christensen,
Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet, 12. marts 2013
Indledning
Folkekirken hviler på stærke traditioner, som er formet over
århundreder. Dens institutionelle opbygning og styringsform er således
tæt forbundet med folkestyrets udvikling i det 19. og 20. århundrede.
Det har været bestemmende for både den måde, som forholdet mellem
kirke og stat er formet på, og for det medlemsdemokrati, der siden
reformen i 1903 har været bærende for inddragelsen af folkekirkens
medlemmer i den lokale forvaltning og styring af sognets forhold.
De lange og stærke traditioner bidrager utvivlsomt til at sikre en
betydelig grad af stabilitet omkring folkekirken og til at give folkekirken
en særlig status både i befolkningens bevidsthed og i den måde, hvorpå
Folketinget og regeringen løser de opgaver, som påhviler staten i
forhold til folkekirken. De stærke historiske traditioner og den høje grad
af stabilitet præger folkekirkens udvikling igennem en periode, hvor
samfundet samtidig er undergået omfattende forandringer. Det gælder
med hensyn til befolkningens sammensætning, i høj grad også med
hensyn til bærende normer og værdier. Dertil kommer, at styringen af
den offentlige sektor med mellemrum er undergået omfattende
reformer, blandt andet for at tage højde for, at den offentlige sektor, som
eksisterer i dag, har væsentligt større opgaver og er mange gange større
end den offentlige sektor, som eksisterede for hundrede år siden i
begyndelsen af det 20. århundrede.
Begge udviklingstræk er væsentlige for en statusvurdering af
folkekirkens organisation og styring. Ændringerne i befolkningens
sammensætning samt de normer og værdier, som præger den, har haft
konsekvenser for dens forhold til folkekirken; tilsvarende har
folkekirken en række væsentlige træk til fælles med den offentlige
sektor generelt, men de mange og omfattende ændringer i rammerne
for offentlig virksomhed, rejser derfor spørgsmålet, hvordan
indretningen af folkekirkens forvaltning og styring skal være. Det er
ikke så meget et spørgsmål, om den er tidssvarende målt på de
tendenser, som kendetegner udviklingen i den offentlige styring i
almindelighed, som et spørgsmål, om den er hensigtsmæssig, når
391
udgangspunktet er de vilkår, som gælder for folkekirken nu og i de
kommende årtier.
Dette notat beskæftiger sig kun med en del af denne brede
problemstilling. Spørgsmålene, som det søger at besvare er:
1. Lider folkekirkens forvaltning og styring under et
legitimitetsproblem, når man tager den generelle
samfundsudvikling i betragtning?
2. Er dette legitimitetsproblem i givet fald forbundet med
folkekirkens traditionelle forvaltnings- og styringsmodel?
3. Er det muligt at ændre forvaltnings- og styringsmodellen på en
sådan måde
a. At man effektiviserer styringen?
b. Og samtidig opnår en bedre sikring af styringens samt
folkekirkens legitimitet?
Notatet er bygget op i fire trin. Der bliver først kort redegjort for
legitimitetsproblematikken, ligesom legitimitetsbegrebet bliver lagt fast.
Formålet er at vise, hvordan forvaltnings- og styringsproblemerne i høj
grad er knyttet til ikke bare forvaltning og styring, men til selve
folkekirkens legitimitet. Dernæst giver notatet en kortfattet oversigt
over folkekirkens nuværende organisation og styringsordning. Med
afsæt i begrebsbestemmelsen og beskrivelsen af den nuværende
ordning belyser notatet spørgsmålet om, i hvilket omfang den
nuværende forvaltnings- og styringsordning foranlediger
legitimitetsproblemer. Givet folkekirkens opgaver er det ikke nogen
enkel problemstilling, og derfor forholder analysen sig også til
spørgsmålet om, i hvilket omfang problemer fra den offentlige sektor
lader sig overføre til folkekirkens forvaltning og styring. Notatet
skitserer til sidst nogle mulige bidrag til løsning af de legitimitets- og
styringsproblemer, der måtte være, idet det samtidig vurderer dem i
forhold til folkekirkens særlige karakter.
Notatet er udarbejdet efter opdrag fra Ligestillings- og Ministeriet for
Ligestilling og Kirkes Udvalg om en mere sammenhængende og
tidssvarende styringsstruktur for folkekirken. Analysen og de
vurderinger, som den danner grundlag for, står for forfatterens egen
regning. Det er ligeledes væsentligt at understrege, at analysen bygger
på politologisk teori og forskning, men der er ikke i notatet tilføjet
litteraturhenvisninger.
Styring og legitimitet
En forvaltnings- og styringsordning er legitim, hvis de beslutninger, der
bliver truffet inden for rammerne af den, bliver oplevet som retmæssige,
selv om konkrete dispositioner eller afgørelser går imod ønsker eller
392
interesser hos de direkte eller indirekte berørte. Konsekvensen er
accept uden gensvar fra dem, som er berørt af den, og som den altså kan
gå ud over. Det er helt generelt indholdet i sammenknytningen af
styring og legitimitet.
Der er imidlertid en væsentlig tilføjelse. Den offentlige sektors
institutioner er så mange og så specialiserede, at det også er væsentligt
at vurdere i forhold til hvem, der eksisterer et legitimeringsbehov: Er
det borgerne og vælgerne i almindelighed, eller er det en snævrere
kreds af brugere og medlemmer? Er det individer eller organisationer,
hvis medlemmer er særligt berørte eller særligt engagerede på
området? Og hvad er endelig samspillet mellem legitimeringen gennem
samfundets generelle demokratiske institutioner og den legitimering,
der finder sted gennem specialiserede styringsformer som f.eks.
folkekirkens.
Der er en grundlæggende sondring mellem to måder at sikre
legitimiteten på:
1. Inputlegitimitet. Den ene er input-legitimiteten, dvs. en
legitimering gennem procedurer, der bestemmer, hvem der må og
skal deltage i beslutningsprocessen. Disse procedurer fastlægger
selve beslutningsprocedurerne, bestemmer graden af åbenhed og
fortrolighed i processen samt tager stilling til, på hvilket grundlag
beslutningerne skal træffes. Denne form for input-legitimering
udgør kernen i såvel retsvidenskabelig som politologisk tænkning,
idet den knytter sig tæt til såvel folkestyre som retsstat. I praksis
er det hensigtsmæssigt at sondre mellem tre forskellige former for
inputlegitimering, nemlig
a. Legitimering gennem demokratiske valg, det være sig almene
valg for alle valgberettigede borgere eller medlemsvalg.
b. Legitimering gennem interesserepræsentation, hvor foreninger
og organisationer, der repræsenterer direkte eller indirekte
berørte borgere og virksomheder, inddrages i en
beslutningsproces. Det kan ske, fordi det er lovbestemt, men
ofte sker det efter en fast praksis, som ikke er lovfæstet.
c. Legitimering gennem faglig autonomi, hvor personer med
særlige faglige kvalifikationer erhvervet gennem en
specialiseret faglig uddannelse ofte på højt niveau, tildeles
kompetence til at træffe afgørelser uden indblanding fra typisk
et politisk organ.
2. Outputlegitimitet. Den anden form for legitimitetssikring er
outputlegitimiteten, dvs. en legitimering gennem beslutningernes
indhold og/eller deres virkninger, hvor acceptkriteriet altså er,
om beslutningerne har et indhold eller virkninger, som de, der
bærer konsekvenserne, enten kan tilslutte sig eller kan leve med.
393
Det drejer sig ved outputlegitimeringen om forholdet mellem
ydelser og omkostninger samt om forholdet mellem kvalitet og
effektivitet. Dermed er det også klart, at hvor inputlegitimiteten er
tæt forbundet med folkestyre og retsstat, så er outputlegitimiteten
i langt højere grad udtryk for en økonomisk tankemåde.
De to former for legitimering er imidlertid i praksis tæt forbundet
med hinanden, og det må antages, at de spiller sammen. Man kan
således forestille sig, at en stærk inputlegitimering kan
kompensere for en svag outputlegitimering og omvendt. Men kan
også forestille sig, at outputlegitimeringen (eller
inputlegitimeringen) er så svag, at det i sig selv rejser
spørgsmålet, om output-, henholdsvis inputlegitimeringen er
tilstrækkeligt stærk. Denne problemstilling kommer klart frem
ved tilføjelsen af yderligere en dimension, nemlig sondringen
mellem den interne og den eksterne legitimitetssikring:
1. Intern legitimitet, der defineres som legitimeringen i forhold til
de aktivt involverede, altså i folkekirkens tilfælde
menighedsrådenes medlemmer, de foreninger og
organisationer, der har tilknytning til folkekirken, samt
folkekirkens ansatte. Det samme gælder for en første
betragtning for folkekirkens medlemmer, jf. nedenfor.
2. Ekstern legitimitet defineres som legitimeringen i forhold til
grupper, der bærer konsekvenserne af dispositioner truffet
inden for folkekirken og i relation til folkekirken uden egen
aktiv involvering. Det er i den danske folkekirkeordning
Folketinget og regeringen som bevilgende og
skatteudskrivende myndighed, fordi Folkekirkens virksomhed
i et vist omfang finansieres af de almindelige skatter, og fordi
Folketinget og regeringen (ministeren for ligestilling og kirke)
sætter og forvalter de overordnede rammer for folkekirken.
Det sker under praktisering af et armslængdeprincip, som
indrømmer folkekirken en meget høj grad af selvstyre. Det er
endelig også i nogle henseender de grupper af befolkningen,
som står uden for folkekirken.
Det er umiddelbart logisk at betragte folkekirkens forhold til
medlemmerne som en væsentlig side af den interne legitimitet.
Spørgsmålet er imidlertid, i hvilket omfang det holder, hvis aktivitet og
deltagelse blandt medlemmerne er meget lav. Det er en problemstilling,
der bliver taget op nedenfor.
Den gældende ordning
Der er tre væsentlige elementer i styringsordningen for folkekirken. De
hænger nøje sammen med den måde, hvorpå forholdet mellem kirke og
394
stat i den evangelisk-lutherske kirke samt i nutiden det politiske
demokrati er ordnet. I en styringsmæssig sammenhæng indebærer det
flere ting i form af menighedens særlige status, statsmagtens regulering
af kirkens forhold samt præsternes selvstændighed i forkyndelsen inden
for det fælles evangelisk-lutherske grundlag, som gælder for den danske
folkekirke. Styringsmæssigt indebærer det en sondring mellem kirkens
indre anliggender (teologisk grundlag, ritualer og forkyndelse) og de
økonomisk-administrative forhold. Statsmagten i form af Folketinget og
ministeren for ligestilling og kirke har opgaver i relation til begge sider
af styringen, men det er karakteristisk, at der er en tradition for at
forvalte opgaven med skønsomhed, som det ofte er udtrykt. Det
indebærer, anderledes udtrykt, at statsmagten nok har væsentlige
opgaver i regulering og styring af folkekirken, men at de gennem tiden
stedse er blevet varetaget i en betydelig armslængdeafstand til kirken.
Samtidig er det sådan, at ministeren for ligestilling og kirke som politisk
forvaltningschef i lighed med andre ministre er ansvarlig i forhold til
Folketinget for den måde, som han eller hun varetager opgaven på. Det
betyder, at folkekirken ligesom andre statslige institutioner indgår i en
styringskæde, hvor ministeren under udøvelsen af sit embede er
afhængig af tilslutning fra et flertal i Folketinget.
I den danske folkekirkeordning er koblingen mellem stat og kirke
suppleret af et sognedemokrati, hvor menighedens medlemmer vælger
et menighedsråd, hvori sognets præster også har sæde. Menighedsrådet
leder og tilrettelægger de aktiviteter, der foregår i sognets kirke eller
kirker, ligesom det har ansvaret for driften af kirkegårdene, der som
hovedregel er knyttet til de lokale kirker. De har også ansvaret for
forvaltningen af de midler, som sognet råder over (de lokale kasser).
Hverken ministeren for ligestilling og kirke eller menighedsrådet er
overordnede i forhold til præsternes forkyndelse. De nyder i så
henseende en meget høj grad af autonomi. Den er forankret i såvel deres
tilhørsforhold til og forpligtelser over for den evangelisk-lutherske
kirkes fælles grundlag som i præsternes teologiske uddannelse. Der er
altså tale om en faglig og professionel selvstændighed, som man kender
det inden for andre fagområder, hvor en opgave er henlagt til
fagpersoner med høj uddannelse og en anerkendt faglig viden og indsigt.
Præsternes tilhørsforhold til en fælles kirke og deres fælles faglige
baggrund gør imidlertid, at de er underlagt et gejstligt tilsyn gennem
provsterne og biskopperne. Samtidig indebærer sondringen mellem
folkekirkens indre anliggender og dens økonomisk-administrative
forhold, at ministeren for ligestilling og kirke har myndighed på begge
felter, men at de opgaver løses inden for rammer, der såvel formelt som
i praksis er ganske forskellige.
395
I begge tilfælde er det dog sådan, at der er et ret udstrakt samspil
mellem de forskellige styringsniveauer. Således er indre anliggender i
sidste ende et ministerielt anliggende, men opgaven løses i et tæt
samspil med folkekirkens præster på alle tre niveauer. Tilsvarende er
økonomi- og forvaltningsopgaven som udgangspunkt nok henlagt til
henholdsvis sognet og ministeriet, men alligevel varetages også denne
opgave i et tæt samspil mellem styringsniveauerne. Den lokale ligning
finder sted på provstiniveau, hvor et budgetsamråd deltager i fordeling
af midler mellem sognene. Nationalt fordeles midler til de lokale kirker
gennem dels statens tilskud, dels provenuet af landskirkeskatten
gennem fællesfonden, som ministeriet forvalter, men det sker i et fast,
om end ikke-lovfæstet samspil med de underliggende niveauer i
styringssystemet. Tilsvarende indgår stiftsøvrighederne i
styringssystemet, når midler fra fællesfonden fordeles videre til det
lokale niveau. Det er yderligere væsentligt, at præsterne efter indstilling
fra menighedsrådene er udnævnt af ministeren for ligestilling og kirke,
og at udgifterne til deres løn dækkes af dels et statstilskud til
fællesfonden, dels af landskirkeskattens provenu, som tilgår
fællesfonden. Herfra fordeles præstestillinger efter en generel formel
videre til først stifterne og derefter det lokale niveau. Endelig er der som
noget nyt etableret stiftsråd, der i lighed med provstiudvalgene bidrager
med rådgivning omkring forvaltningen på regionalt niveau.
Som det fremgår, er rammerne for styringen af folkekirkens økonomi og
forvaltning væsentligt mere indviklede end reguleringen af de indre
anliggender. I forenklet form balancerer reguleringen af indre
anliggender dermed den enkelte præsts gejstlige og faglige
selvstændighed i forhold til fællesskabet inden for den evangelisk-
lutherske folkekirke, mens forvaltning og styring af folkekirkens
økonomi og organisation er præget af hensynet til fordelingen af
indflydelse og ressourcer mellem de forskellige niveauer og instanser
inden for folkekirken. Det er i den sammenhæng iøjnefaldende, at der er
en meget stærk beskyttelse af de enkelte sognes selvstændighed,
således at et menighedsråd vanskeligt kan forpligtes til at tilslutte sig en
løsning, som går imod dets ønsker. Det betyder igen, at der er en meget
stærk lokal indflydelse på folkekirkens samlede økonomi. Det gælder
såvel på indtægtssiden som på udgiftssiden.
Folkekirkens samlede økonomi er baseret på fire indtægtskilder:
• Den lokale kirkeskat, som pålignes folkekirkens medlemmer på
provstiniveau med udgangspunkt i indstillinger fra provstiets
menighedsråd.
• Landskirkeskatten, der er fælles for hele landet, og som pålignes
alle folkekirkens medlemmer med samme sats, bliver fastsat af
ministeren for ligestilling og kirke.
396
• Statens tilskud til folkekirken, som tilgår fællesfonden, og som
først og fremmest skal dække, hvad der svarer til 40 % af
præsternes løn.
• Indtægter i form af tilskud, gaver og brugerbetaling, først og
fremmest i forbindelse med drift af kirkegårdene.
Denne fordeling indebærer, at folkekirken for en væsentlig del er
finansieret gennem en blanding af ”øremærkede skatter” (skatter, som
opkræves for at dække en bestemt udgift) og lovbestemte
medlemsbidrag (det vil sige bidrag, som pålignes medlemmerne efter
regler, der er fastsat i skattelovgivningen). Det er en særegen
finansieringsform sammenlignet med den generelle offentlige sektor,
hvor princippet er, at skatter lignes og opkræves uafhængigt af
provenuets anvendelse, der ideelt bliver besluttet gennem en generel
ressourceprioritering på tværs af sektorer.
Styringslegitimiteten inden for folkekirken
Styringslegitimiteten inden for folkekirken er i høj grad inputorienteret.
Det svarer grundlæggende til, hvordan det forholder sig for den
offentlige sektor. Der er imidlertid stor forskel på, hvordan det sker for
henholdsvis indre anliggender og for folkekirkens forvaltning og
økonomi.
Reguleringen af indre anliggende bygger på en ret enkel legitimering.
Udgangspunktet er præstens autonomi; den enkelte præst indgår ikke i
noget myndighedshierarki i varetagelsen af sine pastorale opgaver, men
er underlagt et gejstligt (fagligt) tilsyn. Såvel den enkelte præst som
provst og biskop, som forestår det faglige tilsyn, arbejder inden for en
ramme, der er fastlagt gennem lovgivningen, og som forvaltes af
Ministeriet for Ligestilling og Kirke på ministeren for ligestilling og
kirkes vegne. Der er således på inputsiden tale om en vekselvirkning
mellem en politisk-demokratisk og en professionel eller faglig
legitimering, hvor der er tradition for, at såvel ministeren for ligestilling
og kirke som det gejstlige tilsyn tillader en betydelig autonomi for den
enkelte præst. Sigtet er dog samtidig en outputlegitimering, for så vidt
som tilsynet og i sidste ende ministeren for ligestilling og kirkes
beslutninger tilsigter indholdsmæssig konsistens i forhold til det
teologiske grundlag som er folkekirkens.
Det er derimod mere kompliceret, når det gælder folkekirkens økonomi
og forvaltning. Her er på inputsiden hele fire forskellige
legitimeringsmekanismer i anvendelse:
1. De medlemsvalgte menighedsråd.
2. Folkestyrets generelle institutioner, hvor Folketinget og
ministeren gennem lovgivningen om folkekirkens økonomi og
397
gennem statens tilskud til folkekirken gennem fællesfonden,
bestemmer de helt overordnede rammer for økonomi og
styringsordning.
3. En veludbygget partsrepræsentation i form af et korporativt
demokrati, hvor en række organisationer med tilknytning til
folkekirken er inddraget i beslutninger og
beslutningsforberedelse på alle niveauer. Det gælder
menighedsrådene gennem Landsforeningen af Menighedsråd,
præste- og provsteforeningen og andre
medarbejderorganisationer.
4. Medlemskabet for sognets præster i menighedsrådet kobler
endelig den professionelle legitimering sammen med
medlemsdemokratiet.
Inputlegitimeringen er altså meget veludbygget. Det samme gælder ikke
outputlegitimeringen. Det hænger sammen med karakteren af
folkekirkens opgaver. Samtidig er der ikke nogen klar tradition og
praksis for, at folkekirken bliver stillet til regnskab for forholdet mellem
på den ene side aktivitet og ydelser, på den anden side ressourceforbrug
og omkostninger. Det er ikke ualmindeligt i den offentlige sektor, men
finansieringen ved ”øremærkede skatter” kan bidrage til at svække
koblingen mellem ydelser og ressourcer.
Endelig er der sondringen mellem den interne og den eksterne
legitimering. Den interne legitimering er knyttet tæt sammen med den
veludbyggede inputlegitimering. Det samme gælder den eksterne
legitimering, som hviler på statens overordnede regulering af
folkekirkens forhold.
Legitimitet og styring
Input-legitimiteten
Styringen inden for folkekirken lider under et legitimitetsproblem
under forskellige omstændigheder. Det sker,
• Hvis inputlegitimiteten hviler på et snævert grundlag, således at
nogle grupper reelt er afskåret fra at gøre deres indflydelse
gældende.
• Hvis inputlegitimiteten enten slet ikke eller kun i begrænset
omfang er forbundet med outputlegitimiteten.
• Hvis der ikke på langt sigt er sikret en ekstern legitimering i
forhold til grupper, der også er berørt af og med til at bære
konsekvenserne af dispositioner truffet i folkekirken.
Spørgsmålet er derfor nu, i hvilket omfang dette er tilfældet. Grundlaget
er udviklingen siden 1988. For denne periode foreligger der generelt
398
pålidelige tal, der tillader sammenligninger over tid. Samtidig dækker
det næsten hele perioden siden vedtagelsen af den økonomilov, som i
grundtræk har været uændret siden da.
I lighed med, hvad der gælder på andre områder, er det forholdsvis
nemt at belyse inputlegitimiteten. Der er sikre tal på deltagelsen i
sognedemokratiet, ligesom partsrepræsentationen inden for det
korporative demokrati lader sig belyse forholdsvis præcist. Tabel 1
viser tal for andelen af sogne, hvor der siden 1988 har været holdt
afstemningsvalg til menighedsrådet samt den gennemsnitlige
stemmeprocent i de sogne, hvor der var afstemningsvalg.
Tabel 1. Medlemsdeltagelsen i folkekirken ved valg til menighedsråd 1988-2012
1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012
Afstemningsvalg/pct. af
alle sogne
18.0 15.8 14.9 10.9 9.3 7.7 4.9
Stemmepct. i sogne med
kampvalg/afstemningsvalg
(gennemsnit)
17.8 16.7 16.5 17.0 17.5 15.7 15.0
Kilde: Statistisk årbog. Diverse årgange.
Der har altid været en tradition for fredsvalg (aftalevalg) i folkekirken.
Men inden for den undersøgte periode er andelen af sogne med
afstemningsvalg faldet støt. Det er en glidende, men i et tilbageblik
drastisk udvikling, hvor der i 2012 kun blev afholdt afstemningsvalg i
knap 5 procent af sognene. Stemmeprocenten i de sogne, hvor der er
afstemningsvalg, er i samme periode faldet fra knap 18 til 15 procent.
Deltagelsen er således lav, og umiddelbart er sognedemokratiet lidet
aktivt og hensygnende, hvis man tager afstemningsvalg som målestok
herfor. Udviklingen kan dog også – og samtidig – være udtryk for, at
folkekirken er fri for konflikter på menighedsniveau. Muligheden for at
holde et afstemningsvalg er da en demokratisk sikkerhedsventil, som
medlemmer af menigheden med mellemrum aktiverer, hvis de er
utilfredse med eller har mistillid til den hidtidige linje og det
menighedsråd og den eller de præster, som står for den. Derfor er det
vigtigt at tilføje, at en lav demokratisk aktivitet blandt folkekirkens
medlemmer kan være et udtryk for grundlæggende tilfredshed med den
måde, som sognets anliggender forvaltes på. En sådan loyalitet over for
den lokale kirke udelukker, som sognedemokratiet er indrettet, ikke, at
utilfredshed kan komme til udtryk gennem opstilling af konkurrerende
lister til et afstemningsvalg.
Det er med udgangspunkt i statistikken fra menighedsrådsvalgene ikke
muligt mere præcist at vurdere, i hvilket omfang den lave deltagelse og
det ikke særligt aktive sognedemokrati afspejler ligegyldighed i forhold
399
til kirken eller er udtryk for en grundlæggende loyalitet over for dens
institutioner. Denne problemstilling kommer man en kende nærmere
ved at se på tilslutningen til kirken. Tabel 2 viser dels udviklingen i
medlemstilslutningen dels dåbsprocenten.
Tabel 2. Tilslutningen til folkekirken 1990-2012
1990 1995 2000 2005 2010 2012
Medlemsprocent 89.3 87.0 85.1 83.3 80.9 79.8
Dåbsprocent 80.6 79.8 77.2 75.4 69.2 -
Kilder: 1) medlemsprocent: http://miliki.dk/kirke/statistik/folkekirkens-medlemstal/ ; 2)
dåbsprocent: http://miliki.dk/kirke/statistik/doebte/ Note: ¹ Henholdsvis 1998 og 2011.
Siden 1990 er andelen af befolkningen, som er medlemmer af
folkekirken, faldet fra knap 90 til knap 80 procent. Dåbsprocenten har i
hele perioden ligget lavere, og den er faldet fra godt 80 til i 2010 69
procent. Der er mange årsager, herunder en ændret sammensætning af
befolkningen, til denne udvikling. Den har ikke fjernet grundlaget for
folkekirken, som en institution med tilslutning fra den helt overvejende
del af den danske befolkning. Omvendt er udviklingen også et
vidnesbyrd om, at folkekirken ikke med samme selvfølgelighed, som det
var tilfældet op igennem det meste af det 20. århundrede, er det
religiøse samfund, som har tilslutning fra alle, som ikke er tilsluttet et
andet kristent trossamfund eller en anden religion.
Ifølge de tal, der er vist i tabel 2, har folkekirken fortsat en betydelig
tilslutning i befolkningen. Den er imidlertid både klart vigende og, som
det fremgik af tabel 1, præget af en høj grad af passivitet, når det gælder
deltagelsen i det sognedemokrati, som siden 1903 har været en af
bærepillerne for den danske folkekirke. Da forklaringerne på denne
udvikling som nævnt ovenfor er sammensatte, er det væsentligt, om
man kan komme problemstillingen nærmere. Som allerede nævnt kan
medlemmernes passivitet være et udtryk for loyalitet over for kirken
forstået som grundlæggende tilfredshed med den måde, som den lokalt
bliver forvaltet på; derfor bruger medlemmerne i bogstaveligste
forstand kun ’stemmen’, når de er utilfredse. Det gør det vanskeligt at
fortolke udviklingen i inputlegitimiteten med sikkerhed. Der er dog to
supplerende mål, som bidrager til at belyse styrken i tilslutningen. Det
ene knytter sig til spørgsmålet om, i hvilket omfang folkekirkens
medlemmer gør brug af kirken i forbindelse med afgørende
begivenheder i den enkeltes liv.35 Der er her allerede i tabel 2 oplyst tal
for dåbsprocenten, men konfirmationer og kirkelige vielser samt
35 Ulla Morre Bidstrup (2011): Fordi der skal prædikes på lørdag: Kasualierne
som orienteringsritualer belyst med udgangspunkt i nyere tyske kasualteori.
Aarhus Universitet: Ph.d.-skolen Teologi og Religionsvidenskab.
400
begravelser og bisættelser er andre kirkelige handlinger, hvor
medlemmerne står over for at bruge eller fravælge kirken. Tabel 3 viser
i denne sammenhæng, at antallet af kirkelige begravelser i de seneste år
har været vigende, således at en mindre del af alle døde begraves eller
bisættes under medvirken af en præst i folkekirken.
Tabel 3. Aktivt til- og fravalg blandt folkekirkens medlemmer 1988-2011
1988 1993 1998 2003 2008 2011
Aktivt tilvalg
Konfirmander/pct.
af alle unge
82.0 80.0 80.0 73.0¹ 71.0 73.0
Pct. af alle vielser 55.3 53.3 49.5 45.7 40.7 39.4
Kirkelige
begravelser/
bisættelser i pct. af
alle
93.5 93.0 93 90.9¹ 89.0 88.0
Aktivt fravalg
Indmeldelser /
udmeldelser
(netto)³
-10.956 -1.359 +225 -909¹ -3399 -7468²
Kilder: Ministeriet for Ligestilling og Kirke: http://miliki.dk/kirke/statistik/ samt Statistiske
Efterretninger (diverse årgange). Noter: ¹ 2004; ² Tallet var i 2012 steget til -14.498 (
http://www.dst.dk/pukora/epub/Nyt/2013/NR103.pdf); ³ Indmeldelser er opgjort uden de 0-1
årige.
Tallene viser dog, at 88 procent af alle, der døde i Danmark i 2011, blev
begravet i regi af folkekirken. Konfirmationsprocenten, som angiver
andelen af unge, som bliver konfirmeret pr år, svinger i et vist omfang;
grundlæggende viser den dog en vigende tendens for tilslutningen. Der
er en tilsvarende vigende tendens i antallet af kirkelige vielser. Andelen
af kirkeligt viede i procent af samtlige vielser er siden 1988 faldet fra
godt 55 til godt 39, altså et ret stærkt fald. Dertil kommer et mindre fald
i antallet af borgerligt viede, der har modtaget kirkelig velsignelse. Såvel
begravelses- som vielsestallene skal selvfølgelig vurderes i forhold til
befolkningens sammensætning.
Tabel 3 viser også, i hvilket omfang folkekirken optager nye medlemmer
gennem indmeldelser, og i hvilket omfang den mister medlemmer
gennem udmeldelser. Gennem de seneste årtier har 6-8.000 mennesker
hvert år meldt sig ind i folkekirken; samme stabilitet præger dog ikke
udmeldelserne. Derfor har folkekirken i samme periode fra 1988 til
2011 netop mistet medlemmer med et tal, der trods svingninger fra år
til år generelt har været stigende. I de allerseneste år har der været 5-
8.000 nettoudmeldelser om året. Nettoudmeldelserne kan vurderes
uden hensyntagen til den almindelige demografiske udvikling.
401
Partsrepræsentation og korporativt demokrati er væsentlige elementer
i folkekirkens institutionelle system. Praksis er beskrevet i foregående
afsnit. Den indebærer, at menighedsrådene er repræsenteret på de
overordnede niveauer, samt at de organisationer, der organiserer
præsterne og andre medarbejdergrupper, også indgår i det
forhandlingsnetværk, som det korporative system udgør. Det særlige
ved disse netværk er, at de er lovfæstede på provstiniveau, mens de er
uformelle på nationalt niveau omkring fællesfonden. Dertil kommer en
praksis, som indebærer, at betænkninger og rapporter udarbejdet i
ministeriet som alt overvejende hovedregel også er genstand for
forberedelse og forhandling i udvalg og arbejdsgrupper, hvor de samme
typer af interesser er repræsenteret.
Korporative netværk og forhandlingssystemer af denne art udgør et
væsentligt supplement til sognedemokratiet samt til den demokratiske
styring på statsligt niveau gennem en kirkeminister, som står til ansvar
over for Folketinget. Disse netværks styrke består i høj grad i, at de i
modsætning til det parlamentariske demokratis institutioner er stærkt
specialiserede. De kan således formidle synspunkter og interesser, som
har en særlig intensitet, og som samtidig i forhold til et givet
politikområde er formuleret mere specifikt end den politiske
tilkendegivelse, der kommer til udtryk gennem de almindelige valg til
Folketinget. I folkekirkens tilfælde gælder det principielt så meget mere,
som sognedemokratiet gennem repræsentation i de korporative
netværk får ’en stemme’ på de overordnede niveauer inden for
folkekirken.
Det er samtidig åbenbart, at denne stemme mister styrke og
demokratisk legitimitet, hvis den er formuleret på et spinkelt
deltagelsesgrundlag. Samtidig er det iøjnefaldende, i hvilken grad de
korporative forhandlingsnetværk er bygget op omkring procedurer og
spilleregler, som giver en stærk beskyttelse af de enkelte sogne og de
interesser, der kommer til udtryk i deres menighedsråd. Det handler
efter alt at dømme her i meget høj grad om varetagelse af
ressourcemæssige interesser i forhold til andre sogne samt om fordeling
af indflydelse mellem forskellige grupper, der indgår som partnere i de
korporative netværk.
Output-legitimiteten
For offentlige institutioner er det ofte svært præcist og talmæssigt at
belyse deres præcise indsats og opgaveløsning. Det samme gælder for
folkekirken, hvis indsats dels består i betjening og støtte af dens enkelte
medlemmer og deres familier dels i fremme og vedligeholdelse af en
kultur forankret i den evangelisk-lutherske kirke. Der må derfor tages et
generelt forbehold, da der på væsentlige punkter ikke foreligger
402
statistik, som gør det muligt præcist at beskrive, hvad man kunne
betegne som folkekirkens ydelser til medlemmerne samt dens præcise
bidrag til opretholdelse af Danmark som et kultursamfund båret af
kristne traditioner og værdier.
Det følger yderligere heraf, at det er vanskeligt at sige noget præcist om
effektiviteten i folkekirken samt om kvaliteten af folkekirkens
opgaveløsning. I det følgende redegøres derfor alene for udviklingen i
folkekirkens indtægter og udgifter siden 1988. Det særlige ved
folkekirken er som nævnt, at den i høj grad er finansieret ved
”øremærkede skatter”, der bliver lignet lokalt for hver enkelt kommune
(provsti) og nationalt for landskirkeskatten. De to andre
hovedindtægtskilder er statens tilskud, (først og fremmest 40 procent af
lønnen til de normerede præstestillinger) og indtægter fra
kirkegårdene. Indtægter og udgifter forbundet med kirkegårdsdriften
har siden 1996 været tilstræbt regnskabsført adskilt fra de øvrige
indtægter og udgifter.
Tabel 4. Folkekirkens indtægter 1988-2011. 1988 = Indeks 100. 2011 pris- og lønniveau.
1988 1993 1998 2003 2008 2011 Mio. kr.
2011
Indtægter i alt¹ 100 105 118 126 137 142 7758
Lokal ligning 100 102 123 131 146 143 4915
Landskirkeskat 100 129 145 167 127 159 1037
Statstilskud 100 103 102 102 144² 115 780
Kilde: Ministeriet for Ligestilling og Kirke. Note: ¹ Inkluderer samtlige indtægter. ² Inkluderer
tilskud, som folkekirken modtog som kompensation for påførte byrder. Ordningen eksisterede kun
i en kort periode og er siden ophævet igen.
Tabel 4 viser en stærk vækst i folkekirkens samlede indtægter i faste
priser og lønninger siden 1988; væksten er i alt 42 procent. Provenuet
fra de to ”øremærkede skatter”, den lokale ligning af kirkeskat (+ 43
pct.) og landskirkeskatten (+ 59 pct.) er steget meget stærkt i løbet af
perioden. For den lokale ligning er der tale om ubrudt vækst, mens
landskirkeskattens provenu har været påvirket af landspolitiske
dispositioner så som skattestoppet i perioden efter regeringsskiftet i
2001. Trods svingninger i provenuet ligger provenuet i faste priser og
lønninger fra den og i mindre grad fra statstilskuddet dog væsentligt
over 1988-niveauet.
Tabel 5. Folkekirkens udgifter 1988-2011. 1988 = Indeks 100. 2011 pris- og lønniveau.
1988 1993 1998 2003 2008 2011 Mio. kr.
2011
Udgifter i alt¹ 100 103 117 121 126 133 7335
403
Løn:
Kirkefunktionærer
100 107 125 138 145 154 2939
Løn: Præster,
provster og
biskopper
100 102 101 103 104 103 1196
Løn: Departement
og stifter
100 125 138 136 142 143 76
Øvrig drift 100 109 116 128 153 164 2157
Anlæg 100 96 112 88 83 87 988
Kilde: Ministeriet for Ligestilling og Kirke Note: ¹ Inkluderer samtlige udgifter.
Med indtægter baseret på ”øremærkede skatter” er udgiftsudviklingen i
folkekirken i høj grad indtægtsstyret. Den ligner i så henseende de
klassiske kommunale forsyningsområder, som økonomisk er blevet
styret efter et hvile-i-sig-selv-princip, hvor indtægter og udgifter på
forholdsvis kort sigt er forudsat at balancere. Da indtægterne som anført
generelt er steget kraftigt siden 1988, har der således været grundlag
for en tilsvarende stærk stigning i udgifterne. Det er, som tabel 5 viser,
også sket. Den samlede vækst i udgifterne har været 33 procent, således
at de i 2011 udgjorde godt 7.335 mio. kr. Der er imidlertid stor forskel
på, hvordan udgifterne har udviklet sig for de enkelte udgiftsarter. Disse
forskelle afspejler folkekirkens særegne finansierings- og
styringssystem.
Der er fire tendenser i udgiftsudviklingen. Den første er en kraftig
stigning i udgifterne til aflønning af kirkefunktionærer. Deres stillinger
normeres lokalt inden for den ramme, som den lokale kasse råder over
efter afslutningen af den lokale ligning og efter provstiets
budgetudmelding. Det samme gælder udgifterne til øvrig drift. Efter det
oplyste er den lokale ligning i høj grad resultatet af en procedure, hvor
menighedsrådenes udgiftsønsker lægges sammen. Den anden er et ret
kraftigt fald i anlægsudgifterne efter 1998; det er et billede, der ofte
tegner sig i den offentlige sektor. Den tredje tendens er den kraftige
vækst i lønudgifterne til departement og stifter; det er et udtryk for
stigende administrationsudgifter på centralt og regionalt nivieau. Den
samlede udgift hertil vejer dog ikke tungt i folkekirkens samlede
udgifter, hvor størstedelen af udgifterne til administration bliver afholdt
på lokalt niveau.
Den fjerde tendens er i sammenhængen interessant. Udgiften til
aflønning af præster, provster og biskopper har været næsten konstant i
faste priser i den undersøgte periode. Forskellen mellem denne
udgiftspost og de øvrige udgifter, der er omtalt ovenfor, er, at
404
præsternes løn er finansieret af tilskud fra fællesfonden. Afgørende for
udgiften er således antallet af præstestillinger og udviklingen i
præsternes løn. Antallet af normerede præstestillinger fastsættes
centralt på finansloven; normeringen har i en årrække været 1892,8
præstestillinger. Dertil kommer i de allerseneste år adgangen til at
oprette lokalt finansierede præstestillinger, som foreløbig kun er
udnyttet i begrænset omfang.
Output-legitimiteten beror på andet og mere end økonomi og
effektivitet. De kirkelige handlinger, medlemmernes deltagelse i og
tilfredshed med dem er afgørende; samtidig er de indikatorer på
tilslutningen til folkekirken blandt medlemmerne. Samtidig udfører
præsterne en række opgaver i forhold til menigheden, som er knyttet til
de kirkelige handlinger, men som også kan række væsentligt ud over
dem. Deres omfang er vanskelige at opgøre, det samme gælder
medlemmernes vurdering af deres kvalitet. Endelig danner sognet og
den lokale kirke rammen om en lang række kulturelle og sociale
aktiviteter, der ofte er iværksat af menighedsrådet, og som præster og
sognemedhjælpere varetager.
Det forbliver imidlertid et problem, at vi ikke ved, hvad denne
virksomhed fylder og betyder, ligesom vi ikke ved, på hvilken måde og i
hvilket omfang den varierer fra sogn til sogn. Dermed er der heller ikke
ordentligt grundlag for at tage stilling til, om der er et rimeligt forhold
mellem på den ene side folkekirkens virksomhed i forhold til
medlemmerne og samfundet og på den anden side folkekirkens
økonomi.
Legitimitetsproblemets karakter
Analysen af folkekirkens legitimitet byggede på en sondring mellem
input- og outputlegitimitet. Det blev vist, hvordan inputlegitimiteten har
flere dimensioner, der rækker fra sognedemokratiet over en stærk
tradition for partsrepræsentation gennem korporative netværk til
præsternes betydelige faglige selvstændighed. I analysen indgik også en
vurdering af tilslutningen til folkekirken og udviklingen heri over en
årrække. Outputlegitimiteten beror derimod på medlemmernes
vurdering folkekirkens opgaveløsning, både for så vidt angår dens
kvalitet som dens kvantitet.
Styringens legitimitet beror tillige på legitimeringen i forhold grupper
inden for folkekirken selv (den interne legitimitet) og i forhold til
grupper udenfor, som i et eller andet omfang bærer konsekvenserne af
dispositioner truffet inden for folkekirken. Det gælder i et vist omfang
grupper i befolkningen, som står uden for kirken, men det gælder også
Folketinget og regeringen (ministeren for ligestilling og kirke), som i
den danske folkekirkeordning har en central placering. Samtidig kan
405
man gøre gældende, at Folketinget er den institution i den nuværende
ordning, der nyder den stærkeste demokratiske legitimitet, idet den er
bredt funderet og bygger på en høj grad af vælgerdeltagelse.
Sondringen mellem intern og ekstern legitimitet rejser spørgsmålet om
folkekirkens medlemmer og deres oplevelse og vurdering af kirkens
legitimitet. Umiddelbart er det logisk at se medlemmernes vurderinger
som en del af kirkens interne legitimering. Men den lave deltagelse i
sognedemokratiet kombineret med en efter alt at dømme begrænset
kirkelig deltagelse blandt medlemmerne gør for det første, at bidraget til
legitimering af folkekirkens styringssystem er spinkelt, for det andet at
der kan være ringe afstand mellem en passivitet, der kan være udtryk
for loyalitet over for og accept af folkekirken, som den fungerer, og en
ligegyldighed, hvor en udmeldelse forholdsvis nemt lader sig
fremprovokere. Tabel 6 viser de elementer, der indgår i den
sammenfattende vurdering af legitimiteten i den nuværende
styringsordning.
Tabel 6. Folkekirkens legitimitetsproblem
Inputlegitimitet Outputlegitimitet
Intern legitimitet Stærk Stærk, men i hvilket omfang
prøves den?
Ekstern
legitimitet
Folketinget og Ministeriet for
Ligestilling og Kirke i armslængde af
folkekirken
1. deltagelse sygner bort
2. medlemstilslutning daler
3. korporative netværk stærke,
men lukkede
1. økonomisk udvikling ude
af trit med
samfund/offentlig sektor
2. svag synliggørelse af
folkekirkens virksomhed
og bidrag til
samfund/medlemmer
Den overordnede konklusion er, at folkekirkens nuværende
styringsordning lider under et legitimitetsproblem. Inputlegitimiteten
er internt ganske vist stærk. Det er imidlertid en ganske formel
betragtning, da deltagelsen er meget lav. Den lave deltagelse kombineret
med fraværet af afstemningsvalg gør yderligere, at det er meget lidt
klart, hvordan sammensætningen af menighedsrådene egentlig foregår.
Man kan her pege på, at muligheden for at opstille en egen liste og
således foranledige afstemningsvalg i praksis er en demokratisk
sikkerhedsventil, som det står selv en beskeden kreds af medlemmer frit
for at aktivere. Tilsvarende kan man se det veludbyggede system af
korporative netværk som en erstatning for medlemsdemokratiet;
406
svagheden heri er dog, at de i meget høj grad bygger på et spinkelt
sognedemokrati.
Internt i folkekirken er det langt fra givet, at outputlegitimiteten bliver
oplevet som et problem. Som det er fremgået ovenfor, er der dog
grænser for, i hvilket omfang den prøves. En del af forklaringen er, at det
er vanskeligt at foretage mere nøjagtige og velunderbyggede
vurderinger heraf. Det har to umiddelbare konsekvenser. Den ene er
manglende gennemsigtighed, den anden er skabelsen af en fristelse i
folkekirkens besluttende organer til at disponere uden skelen til
risikoen for kritiske reaktioner.
Disse kritiske reaktioner kan komme fra medlemmerne, hvor passiv
loyalitet kan slå over i et aktivt fravalg og udmeldelse, og fra Folketinget
og ministeren for ligestilling og kirke, der har en lang tradition for
regulering af folkekirkens forhold i skønsom armslængde. Flere af de
forhold, som er fremhævet i analysen, rejser dog spørgsmålet, om
Folketinget og ministeren for ligestilling og kirke (regeringen) på
længere sigt vil acceptere en styringsmodel, hvor deltagelsen er lav og
truer med at sygne bort, hvor medlemstilslutningen er vigende, samt
hvor de korporative netværk nok er stærke, men lukkede og snævre. En
kritisk reaktion herpå bliver yderligere forstærket, hvis den økonomiske
udvikling er ude af trit med udviklingen i den generelle offentlige sektor
og samfundet som helhed, og når synliggørelsen af folkekirkens
virksomhed i forhold til medlemmerne og i forhold til samfundet i
almindelighed er meget svag.
Mulige reformtiltag
Generelle tiltag
Analysen leder frem til to konklusioner, hvor den første er, at
folkekirken lider under et legitimitetsproblem, som er knyttet til den
nuværende styringsform, og at dette problem er taget til over tid. Hvor
alvorligt problemet er, lader sig ikke sige præcist. Den anden konklusion
er, at dette problem i mindre grad knytter sig til reguleringen af
folkekirkens indre anliggender end til den økonomiske og
administrative styring. Når problemet er mindre for reguleringen af
indre anliggender, er forklaringen, at der er en rodfæstet tradition for at
lade denne ske i et samspil mellem præster (teologisk sagkundskab) og
ministeren for ligestilling og kirke. Det første sikrer den faglige
legitimering, det sidste den demokratiske legitimering. Styringen af
folkekirkens økonomi og forvaltning er omvendt i meget høj grad
forankret i en ordning, som lider under en kombination af manglende
deltagelse og en begrænset gennemsigtighed. Det er i den sidste
sammenhæng væsentligt, at problemerne har rod på lokalt niveau, men
407
at de forplanter sig til styringsordningen på stifts- og nationalt niveau,
som er genstand for de igangværende overvejelser om modernisering af
folkekirkens styring. Tabel 7 skitserer, hvilke typer af tiltag, man kan
overveje at sætte i værk for at reducere legitimitetsproblemet.
Tabel 7. Generelle tiltag til styrkelse styringslegitimiteten
Inputlegitimitet Outputlegitimitet
Intern
legitimitet
Formelt ikke her problemet
ligger, men mange
strukturelle tiltag sætter ind
her, men løser vanskeligt
deltagelsesproblemet
Dog muligt at udbygge de
korporative netværk, således
at de repræsenterer en
bredere kreds end
menighedsråd og
medarbejderorganisationer
1) Forenkle folkekirkens administration
2) forbedre gennemsigtighed gennem
1) Systematisk
virksomhedsrapportering, som kobler
aktiviteter og økonomi
2) Totaløkonomisk rapportering, som
sikrer systematisk information om
folkekirkens økonomi og
omkostninger på alle niveauer
Ekstern
legitimitet
1) Udnytte Folketingets og
ministeren for ligestilling
og kirkes stærke
demokratiske legitimitet
gennem
finanslovsproceduren
2) Formalisering af ‘bred’
national styringsmodel
omkring fællesfonden
1. Synliggørelse af samlede virksomhed
2. Gennemsigtig ressourcefordeling –
præstemodel indført i 2009 er forbilledlig
3. Central formulering af økonomiske krav til
folkekirken, som også er rettet mod de
lokale kasser, men som ikke krænker deres
selvstændige prioriteringskompetence
Selv om der ikke er simple løsninger på problemerne omkring
styringsordningens legitimitet, er der en række tiltag, som trækker i
retning af en reduktion af problemet, og som derfor kan overvejes.
Fælles for dem er kombinationen af mindre formelle ændringer i
organisation og procedurer og en øget gennemsigtighed. Mens de
organisatoriske og proceduremæssige tiltag respekterer den nuværende
fordeling af kompetencen mellem niveauerne, er tiltagene rettet mod
styrkelse af outputlegitimiteten totaltiltag, som ikke skelner mellem
styrings- og forvaltningsniveauerne. Begrundelsen er,
1. at gennemsigtigheden kun lader sig udvide, hvis man ser
folkekirken som en økonomisk enhed.
2. at de problemer, der under den nuværende ordning er i
styringens legitimitet, i høj grad knytter sig til
finansieringssystemet, som muliggør en budgetlægning, hvis
grundlag er de indtægter, der kommer ind via de ”øremærkede
kirkeskatter”.
3. at det er muligt at indrette den økonomiske styring på en måde,
der kombinerer økonomiske og omkostningsmæssige krav, med
opretholdelsen af respekten for det nuværende selvstyre omkring
408
sogne og provstier samt reelt også omkring fastsættelsen af
landskirkeskatten.
Akkurat som det er tilfældet i den offentlige sektor i almindelighed, kan
der i folkekirken være en tilbøjelighed til at anskue problemet som et
strukturelt og organisatorisk problem. Tabel 7 viser imidlertid med
udgangspunkt i analysen ovenfor, at problemet ikke er svage systemer
for intern input-legitimering, men derimod et deltagelsesproblem, som
over tid er taget til, og som kan tage yderligere til. Det er dermed også et
problem, der udspringer på lokalt niveau, og som ikke bliver løst
gennem yderligere udbygning af de korporative netværk, som allerede
er meget stærke. Med dette forbehold er det dog muligt at udbygge
netværkene, så de omfatter andre og bredere grupper end
menighedsråds- og personaleinteresserne. Det er sket på andre områder
inden for den offentlige forvaltning, hvor man har veludbyggede råds-
og nævnsorganisationer. Det forudsætter også en lovfæstning af
organisationen, hvor dette ikke er tilfældet. Det vil i sig selv bidrage til
bedre gennemsigtighed. Det løser dog på ingen måde det generelle
legitimitetsproblem, som folkekirkens styring lider under.
Den interne legitimitet lader sig derimod styrke gennem etablering af
systemer og procedurer, som forbedrer gennemsigtigheden i den
virksomhed, som bliver udfoldet inden for folkekirkens rammer og
gennem en totaløkonomisk rapportering. Det totaløkonomiske
perspektiv er væsentligt, da størstedelen af folkekirkens udgifter er
lokale, da prioriteringen i høj grad er lokal, og da gennemsigtigheden
allerede er ganske godt sikret på det statslige niveau. Erfaringerne fra
andre områder er, at en sådan gennemsigtighed både bidrager til at
sikre ansvarligheden og til at mindske prioriteringsmæssige konflikter.
Da der er tale om en efterfølgende rapportering, som viser
konsekvenserne af dispositioner i forudgående perioder, krænker den
endelig ikke principperne bag kompetencefordelingen i forhold til
folkekirken.
Der er to måder at styrke den eksterne inputlegitimitet på. Den ene er at
klargøre Folketingets rolle i bevillingsproceduren. Fællesfonden spiller
en helt central rolle i finansieringen af statens tilskud til folkekirken.
Procedurerne indebærer dog, at Folketinget i praksis ikke tager stilling
til hverken fastsættelsen af landskirkeskatten eller prioriteringen af
fællesfondens budget. Der er to muligheder for at styrke legitimiteten i
forhold til Folketinget. Den ene er at lade fællesfondens budget indgå i
anmærkningerne til Ministeriet for Ligestilling og Kirkes paragraf på
finansloven; det ville sikre bedre gennemsigtighed. Den anden er at
indføre en aktstykkeprocedure, hvor Ministeriet for Ligestilling og Kirke
hvert år forelægger fællesfondens budget for Folketingets finansudvalg.
Under den gældende ordning fastsætter ministeren budgettet efter
409
indstilling fra stifterne og de institutioner, der modtager tilskud fra
fællesfonden. Ministeren fastsætter ifølge lov om folkekirkens økonomi
også landskirkeskatten. Der er med denne ordning en risiko for, at den
overordnede økonomiske prioritering på nationalt plan udelukkende er
internt legitimeret. Dertil kommer som nævnt ovenfor risikoen for, at
størrelsen af fondens budget og landskirkeskatten alt overvejende bliver
fastsat på grundlag af en sammenlægning af udgiftsønskerne fra
stiftsøvrighederne og andre institutioner med indstillingsret.
Proceduren ligger netop derfor bag stigningen i landskirkeskatten og
dermed delvis stigningen i folkekirkens udgifter.
Det kan i den sammenhæng forekomme overraskende, at fællesfonden
bestyres af ministeriets departement. Som det fungerer, bliver det
imidlertid et forholdsvis formelt arrangement. Det gælder så meget
desto mere, som fællesfondens prioriteringer bliver understøttet af en
uformel budgetfølgegruppe, som er sammensat efter samme principper
som andre organer inden for folkekirkens korporative netværk. Der er
to måder at sætte ind på, hvis man vil styrke legitimiteten. Den ene er at
lovfæste rådgivningen; den anden er at udvide medlemskredsen, således
at et bredere sæt af interesser med tilknytning til folkekirken bliver
inddraget. Endelig er der den mulighed, at man kobler lovfæstelsen
sammen med en ny procedure for samspillet med Folketinget og på den
baggrund nytænker kompetencefordelingen mellem Ministeriet for
Ligestilling og Kirke og fællesfonden, således at den får en højere grad af
selvstændighed. Den problemstilling tages op nedenfor.
På outputsiden består mulighederne i synliggørelse af folkekirkens
samlede virksomhed i forhold til samfundet og Folketinget samt af
foranstaltninger til sikring af gennemsigtigheden i ressourcefordeling og
ressourceanvendelse; modellen for fordeling af præstestillinger er
forbilledlig. Endelig rejser den kraftige vækst i forbruget spørgsmålet
om, hvordan man kan begrænse stigningen i skatter og udgifter, uden at
man fra statens side griber stærkt ind i folkekirkens selvstyre. Man kan i
den sammenhæng skele til erfaringerne fra det kommunale område og
energiområdet, hvor forsyningsvirksomhederne, der er blevet
finansieret efter et hvile-i-sig-selv-princip, der reelt minder stærkt om
kirkeskatten, er blevet underlagt en central regulering på indtægtssiden.
Denne er yderligere bygget op, således at reguleringen forudsætter en
løbende effektivisering. En stærkere styring modelleret efter dette
forbillede kan tilrettelægges, således at den ikke krænker folkekirkens
interne prioritering. Den kan samtidig, i det omfang en vigende
tilslutning til folkekirken er økonomisk motiveret, medvirke til at bryde
en cirkel, hvor folkekirken for at kompensere for medlems- og
indtægtstabet sætter skatten op med det mulige resultat, at flere vælger
at opgive deres medlemskab.
410
Konkrete foranstaltninger
Overvejelserne om generelle tiltag til styrkelse af styringens legitimitet
inden for folkekirken hviler på to grundlæggende præmisser: Den ene
er, at der er et legitimitetsproblem, hvis omfang og præcise karakter
ikke lade sig bestemme, men som omvendt heller ikke lader sig
bortforklare. Den anden præmis er, at den danske folkekirke hviler på
en ordning, hvor den inden for rammerne af en statslig regulering,
nyder en betydelig grad af selvstyre både for så vidt angår de indre
anliggender, og for så vidt angår administration og økonomi. Denne
ordning hviler på grundlovens bestemmelser, som dog giver et
betydeligt spillerum for at tilpasse regulering og styring.36 Derfor er en
væsentlig tillægspræmis, at den nuværende ordning også hviler på
traditioner, som er bevaringsværdige.
Det drejer sig hermed ikke om at gennemføre en fuldstændig
omkalfatring af den nuværende ordning, men derimod om konkret at
sætte ind med det sigte at styrke såvel styringens legitimitet som dens
effektivitet. For de indre anliggender er det et spørgsmål om at
afbalancere præsternes (den teologiske sagkundskabs) - og i
særdeleshed biskoppernes - faglige autonomi over for ministeren og i
forlængelse heraf også et spørgsmål om graden af lægmandsinddragelse
i reguleringen. Det væsentlige i sammenhængen er
hensigtsmæssigheden af at holde reguleringen af indre anliggender
adskilt fra forvaltning og økonomisk styring. Skitseforslagene tager
alene sigte mod det overordnede styringsniveau, da de lokale forhold
ikke er omfattet af udvalgets kommissorium. Det er ikke desto mindre
vigtigt at fastholde, at de legitimitets- og styringsproblemer, som er
afdækket i notatet, ikke lader sig afgrænse til stifts- og landsplan.
Det andet område, hvor man kan sætte ind, vedrører den løbende
forvaltning af folkekirken. Akkurat som det er tilfældet for andre store
institutioner med mange ansatte og en bred opgaveportefølje, er
spørgsmålet, om man kan gennemføre forenklinger, som reducerer
omkostningerne og forbedrer kvaliteten, fordi de i højere grad udnytter
specialisering og nye administrative teknologier. Det kan indebære en
overførsel af rutineopgaver fra sogne- og provstiniveau til stifts- eller
centralt niveau. En forudsætning er, at det sker uden en centralisering af
kompetencen, som undergraver det lokale selvstyre. En sådan udvikling
har i en årrække været i gang. Den indebærer en samling af
36 Justitsministeriets notat af 10. august 2009 om forholdet mellem
understøttelsespligten i grundlovens § 4 og en omlægning af statens
økonomiske støtte til folkekirken til et bloktilskud. Bilag til Bet. 1511 (2009)
om omlægning af statens tilskud til folkekirken til bloktilskud. Købehavn:
Kirkeministeriet.
411
rådgivningskompetencer hos enkelte stiftsadministrationer. En mere
vidtgående løsning, som også er under udvikling, består i dannelsen af
egentlige centre, som løser administrative opgaver for alle inden for
folkekirken, f.eks. regnskabsføring, gravstedsadministration,
kapitalforvaltning.
Det er en udvikling, som er parallel til, hvad der for tiden sker i andre
dele af den offentlige sektor samt i store private virksomheder. Der
rejser sig to spørgsmål her: Det ene er, hvilke økonomiske gevinster, der
er eller kan være forbundet med en samling af rutineopgaver i særlige
centre, som omfatter hele folkekirken. Der er ingen sikker viden herom.
Det er på denne baggrund væsentligt, at en administrativ forenkling
bliver gennemført med udgangspunkt i økonomiske krav, som skal
realiseres. Denne model har med en vis succes været benyttet på andre
områder. Det andet spørgsmål er, hvem der skal disponere over
gevinsten: Skal den bruges til nedsættelse af landskirkeskatten eller
statstilskuddet? Eller skal besparelsen indgå i finansieringen af andre
opgaver? Hvis folkekirkens vigende tilslutning til dels er økonomisk
motiveret, tilsiger det, at et provenu bruges til nedsættelse af
landskirkeskatten.
Det er i notatet vist, hvorledes indtægterne og dermed også udgifterne
er steget stærkt gennem en længere periode samtidig med, at den
formelt stærke legitimering gennem sognedemokratiet løbende er
svækket. Der er også argumenteret for, at denne parallelle udvikling kan
udløse kritiske reaktioner fra politisk side. Spørgsmålet er derfor, om og
hvordan det er muligt at styrke den eksterne legitimitet i forhold til
Folketinget. En mulighed er at forbedre informationen af Folketinget
gennem anmærkningerne til Ministeriet for Ligestilling og Kirkes
paragraf på finansloven; det er en meget passiv foranstaltning, hvor
risikoen er, at informationen drukner i det omfattende
finanslovsmateriale. En anden og stærkere mulighed er derfor, at
Ministeriet for Ligestilling og Kirke gennem et aktstykke forelægger
fællesfondens budget for Folketingets finansudvalg. Det vil på en og
samme tid give partierne i finansudvalget mulighed for at reagere og
forpligte dem på en væsentlig del af folkekirkens økonomi.
Risikoen er naturligvis en forrykkelse af balancen mellem staten og
folkekirken i statsmagtens favør. Det kan modvirkes ved samtidig at
ændre fællesfondens status. Fællesfonden er under den nuværende
ordning forvaltet af Ministeriet for Ligestilling og Kirkes departement,
som på uformel basis modtager indstillinger fra et budgetfølgegruppe
sammensat efter folkekirkelig praksis. Der er en række af mere eller
mindre vidtgående muligheder for at styrke fællesfondens
selvstændighed, som er forenelige med en øget inddragelse af
Folketinget i den overordnede prioritering:
412
• Budgetfølgegruppen lovfæstes.
• Budgetfølgegruppen lovfæstes og medlemskredsen udvides,
således at den også omfatter organisationer og foreninger, der er
aktive inden for folkekirken, men som ikke efter hidtidig praksis
har formel repræsentation i folkekirkens korporative netværk.
• Budgetfølgegruppen får inden for økonomilovens rammer
besluttende kompetence med hensyn til prioriteringen af den
ramme, der er til rådighed for finansiering af udgifterne på stifts-
og landsplan.
• Fællesfonden får en bestyrelse med besluttende kompetence.
Ændringen vil indebære, at departementets opgaver vedrørende
forvaltningen af fællesfonden overgår til en styrelse, som også
kunne overtage ansvaret for de fælles administrative rutiner, der
er nævnt ovenfor.
I et legitimitetsperspektiv giver den skitserede model flere fordele. For
det første styrker modellen den eksterne legitimitet i forhold til
Folketinget og dermed folkestyrets centrale institutioner med
parlamentarisme og ministerstyre. For det andet styrker modellen den
interne legitimitet ved at formalisere og udvide inddragelsen af
organisationer, foreninger og grupperinger, som har tilknytning til det
folkekirkelige miljø. Man kan yderligere udbygge modellen med dels
relevant forvaltningsfaglig ekspertise, dels repræsentanter for bredere
folkelige organisationer, men spørgsmålet er, om en sådan
repræsentation af almeninteressen reelt tilfører styringen øget
legitimitet. For det tredje vil en ordning, som den skitserede i dens mest
vidtgående udformning i forhold til i dag klargøre folkekirkens særlige
status, hvor den på den ene side er underlagt en statslig
rammeregulering forankret i det parlamentariske demokrati, på den
anden side er sikret udstrakt selvstyre, når det gælder forvaltningen af
de ressourcer, som den modtager via de almindelige skatter og
kirkeskatten. Den ville i øvrigt matche en ordning, hvor de indre
anliggender også i højere grad bliver forankret i lovfæstede kollegiale
organer, som enten selv træffer beslutninger eller foretager indstilling
til ministeren.
Et gennemgående argument i dette notat har været, at der består et
misforhold mellem udviklingen i tilslutningen til folkekirken og
folkekirkens økonomiske udvikling. Der har også været argumenteret
for, at dette kan skabe en form for ond cirkel, hvor tilslutningen til
folkekirken og dermed legitimiteten i forhold til både befolkningen og
folkestyrets institutioner bliver undergravet. I det omfang, dette er
rigtigt, er spørgsmålet, om man kan stramme den økonomiske styring
uden at anfægte folkekirkens rådighed over de midler, som den
modtager via først og fremmest kirkeskat og statslige tilskud. En model
413
med politisk fastsatte indtægtsrammer vil respektere dette krav.
Reguleringen vil da kunne ske over landskirkeskatten og statens tilskud.
Modellen ville ikke umiddelbart involvere indtægterne fra den lokale
kirkeskat, men den ville synliggøre sammenhængen mellem de
dispositioner, der bliver truffet lokalt, og den lokale kirkeskat, hvis et
indtægtstab på statsligt niveau blev kompenseret ved stærke stigninger
i udskrivningen af lokal kirkeskat. En yderligere mulighed er centralt at
formulere krav til effektivisering. Det kunne som nævnt ovenfor ske ved
centralt at fastlægge indtægtsrammer, som forudsætter en gradvis
effektivisering af driften på lokalt niveau. Modellen ville rumme en
strammere styring, og den vil også stille større administrative krav,
hvorfor den må overvejes nøje. Men heller ikke den ville anfægte det
nuværende udstrakte selvstyre på det økonomisk-administrative
område.
Konklusion
Folkekirkens styring er bygget op omkring en række institutioner, som
historisk har bidraget til at sikre dens legitimitet i forhold til både
befolkningen, hvis overvældende flertal har været og er medlemmer af
folkekirken, og i forhold til det parlamentariske demokrati, som bærer
statsmagten. Disse institutioner er principielt fortsat stærke, men
legitimeringen af folkekirken er truet i to henseender. For det første er
den interne legitimering gennem sognedemokratiet og de korporative
netværk, som er bygget oven på det, over tid stærkt svækket. For det
andet er outputlegitimeringen meget svag. Det kommer først og
fremmest til udtryk i en vedholdende og stærk vækst i indtægterne og
afledt heraf udgifterne, som hverken står klart i forhold til tilslutningen
til folkekirken eller til den almindelige udvikling inden for den offentlige
sektor. På denne baggrund er der et legitimitetsproblem for folkekirken,
som er forbundet med den måde, som kirkens styringsstruktur er
indrettet på.
Der er af flere grunde ingen enkle og sikre løsninger på dette problem.
Samtidig hviler folkekirkeordningen på principper, som for det første er
forankret i grundloven, for det andet er tæt forbundet med rodfæstede
traditioner inden for dansk folkestyre. Dertil kommer for det tredje, at
folkekirken også har en funktion som kulturbærende institution for hele
samfundet. Disse forhold sætter en ramme for overvejelser om reform af
den nuværende styringsstruktur. Dette notat har peget på en række
muligheder for at gennemføre forvaltnings- og styringsmæssige
reformer, som kan bidrage til at mindske det legitimitetsproblem, som
folkekirken lider under. De rummer imidlertid ikke løsningen på et
problem, som næppe er administrativt og styringsmæssigt.
414
Bilag 4
Bispeembedet i den danske folkekirke
Notat udarbejdet for udvalget i oktober 2012
A. Historisk redegørelse
Helt siden oldkirken har man i den kristne kirke haft et præsteembede
og et bispeembede, hvilket også afspejles i Ny Testamente (Ef. 4, 7-13; 2.
Tim. 4, 1-5; Tit. 1, 5-9; Ap.G. 20, 28-32) Op igennem Middelalderen og
indtil reformationstiden udviklede kirken en tredelt embedsstruktur
bestående af diakon- præste- og bispeembedet. Alene præste- og
bispeembedet havde myndigheden til at indstifte og uddele
sakramenterne. Denne myndighed blev overdraget ved ordinationen,
der regnes for et sakramente i den katolske kirke, idet præsten ved
ordinationen blev optaget i den præstelige stand, og modtog en såkaldt
”character indelebilis”, et umisteligt særpræg.
Forudsætningen for, at præstens ordination kunne anses for gyldig var,
at den ordinerende biskop stod i den direkte overleverede
traditionslinje tilbage fra Roms første biskop, eller pave, Peter. Det
katolske præsteembede bygger således på det rette bispeembede,
hvorfor man kan hævde, at der i katolsk embedsteologi skelnes imellem
to embeder, præste- og bispeembedet, dog således at bispeembedet er
en forudsætning for præsteembedet. I katolsk embedsteologi skelnes
videre imellem ”sacerdotium” eller offerpræstetjenesten, som betegner
indstiftelsen af messeofferet og ”ministerium” som betegner uddelingen
af sakramentet og forkyndelsen af evangeliet. Både sacerdotium og
ministerium er forbeholdt den ordinerede præst. Dog kan også den, der
er indviet til diakon, udøve ministerium, såfremt nadverelementerne er
indstiftet af en ret indviet præst.
I forbindelse med reformationen gør Martin Luther og de øvrige
reformatorer op med denne embedsteologi. For Martin Luther og den
reformatoriske teologi bygger præsteembedet på dåbens sakramente,
idet dåben dels er et genfødelsens bad, dels en ordination, en
præstevielse. Det særlige præsteembede forstås som ”ministerium”, idet
det kirkelige embede i en evangelisk-luthersk kirke skal varetage den
særlige funktion at forkynde evangelium og forvalte sakramenterne.
Derimod har ethvert døbt, kristent menneske del i sacerdotium. Alle
kristne har direkte adgang til det hellige, til Kristus og ved ham til
415
Gud. 37 Samtidig forsvinder al tale om ”character indelebilis”, ligesom
Luther kun taler om ét præsteembede: ordets tjeneste. Bispeembedet
anses ikke som et særligt, fra præsteembedet adskilt embede, men
derimod som et præsteembede, der er tillagt særlige funktioner. Det var
for reformatorerne en hovedsag, at hyrdeembedet er ét embede, også
hvor det forgrener sig i et præste- og et bispeembede, og dette grundsyn
prægede reformatorernes holdning til det historiske episkopat. 38
Som en følge af denne embedsteologi, har man inden for den evangelisk-
lutherske kirke op igennem tiderne ofte diskuteret bispeembedets
berettigelse. At der også i en luthersk kirkeordning er plads til, ja behov
for et tilsynsembede, fremgår dog klart f.eks. af Confessio Augustana art.
28, af apologien for konfessionen og flere andre steder, ikke mindst i de
schmalkaldiske artikler.
Luther understreger, at biskoppernes embede ikke er verdsligt, men
kirkeligt. Der er en klar kritisk grundtone i hans tale om biskoppernes
magt, fordi de biskopper han hentyder til, er de katolske biskopper. Af
dem kræver han, at de antager sig også evangeliske præster, og at de
ordinerer dem. 39
Langt de fleste evangelisk-lutherske kirker har bevaret et bispeembede,
og disse lutherske biskopper har bevaret de væsentligste funktioner fra
det oldkirkelige episkopat. I den ”wittenbergske reformation” fra 1545
opgøres følgende biskoppelige funktioner:
1. at dømme i stridigheder vedrørende læren
2. at føre tilsyn med præster og menigheder (at visitere)
3. at ordinere (og herefter undervise ordinander)
4. at repræsentere deres menigheder på synoder og konciler. 40
I forbindelse med reformationen i Danmark i 1536 fængsles de katolske
biskopper. I 1537 indvier Luthers medarbejder og sognepræst i
Wittenberg, Johannes Bugenhagen, syv nye ”superintendenter”, der dog
hurtigt får titel af biskopper. I forbindelse med den organisatoriske
gennemførelse af reformationen inddrager kongen bispegodserne og
37 Theodor Jørgensen: ”Det almindelige præstedømme. En aktuel dogmatisk
perspektivering” i ”Kirkeretsantologi 1997, ed. Hans Gammeltoft-Hansen og
Theodor Jørgensen, Aarhus 1997, s. 33.
38 Regin Prenter: ”Kirkens embede”, Universitetsforlaget i Aarhus, 1965, s. 26-
27
39 De Schmalkaldiske Artikler X: ”Von der Weihe und Vokation”, og Apologien
for CA art. XIV „Vom Kirchenregiment“
40 Regin Prenter: ”Kirkens embede” s. 189
416
den ejendom, der hører til biskopperne, og de nye superintendenter
lønnes af kongen. 41
B. Det folkekirkelige bispeembede i dag42
I Den Danske Folkekirke har biskoppen følgende gejstlige opgaver:
• At forkynde evangeliet
• At forvalte sakramenterne
• At afholde bispeeksamen og at ordinere præsterne
• At føre tilsyn med præsternes forkyndelse og med
menighederne
• At afholde visitatser i menighederne
Bispeembedet i folkekirken er personligt udøvet, og biskoppen kan først
ansættes i sit embede efter at være blevet valgt af stiftets
menighedsrådsmedlemmer og præster. Biskoppen har en række
forvaltningsmæssige opgaver, og udgør sammen med stiftamtmanden
stiftsøvrigheden, der har ansvar for økonomi, bygninger og
personaleforhold i stiftet. Biskoppen har som forretningsførende
medlem sæde i stiftsrådet, der varetager opgaverne at godkende
udskrivelsen af det bindende stiftsbidrag og at forvalte stiftets kapitaler
og indgår der i et samvirke med valgte læge medlemmer i ledelsen af
stiftet. Biskoppen har det overordnede ansvar for stiftskontoret og
udøver efter delegation fra Kirkeministeren arbejdsgiveransvar over for
stiftets præster, ligesom biskoppen har en række særlige opgaver i
øvrigt i henhold til den kirkelige lovgivning. I forbindelse med
ansættelse af præster fungerer biskoppen som vejleder for
menighedsrådene, og har blandt andet til opgave at præsentere
ansøgerne for menighedsrådene.
Bispeembedet er imidlertid først og fremmest et gejstligt embede, idet
biskoppen i en evangelisk-luthersk kirke er en præst med en række
særlige præstelige opgaver. Biskoppen skal være teologisk kandidat, og
der påhviler ham eller hende, som alle præster i øvrigt, en forpligtelse til
at fastholde, videreudvikle og udbygge sin teologiske viden. I alle
aspekter af sin præstelige gerning skal biskoppen inspirere, opmuntre
og vejlede stiftets præster og menigheder. Biskoppen samarbejder med
provsten, og kan delegere dele af sine arbejdsopgaver til provsten.
Især igennem de senere år er biskoppen i stigende grad også blevet
deltager i den offentlige debat, idet såvel de trykte som de elektroniske
41 J.L. Balling og P.G. Lindhardt ”Den nordiske kirkes historie”, NNF Arnold
Busck, s. 112-13
42 Dette afsnit bygger bl.a. på Betænkning 1503/2008: ”Uddannelse og
efteruddannelse af præster”, s. 49-51.
417
medier ofte ønsker biskoppernes stillingtagen til en lang række
spørgsmål. Biskoppen bør være en levende og aktiv del af sin tid, og bør
være velorienteret om især de etiske og religiøse spørgsmål, som
optager mennesker. I stiftet repræsenterer biskoppen kirkens enhed,
ligesom han/hun i samarbejdet med andre kristne kirker verden over
som i de første kristne århundreder, tydeliggør kirkens enhed på tværs
af de konfessionelle skel imellem kirkesamfundene.
Folkekirkens ritual for bispevielsen beskriver i en liturgisk ramme
biskoppens opgaver og ansvar. I bispeløftet, som er en central del af
ritualet, formuleres det ansvar, den nye biskop siger ja til at varetage,
således:
”Når nu Herren stadig betror dig denne hellige tjeneste og desuden
sætter dig til at øve en tilsynsgerning, så vil han, at du skal være
årvågen i dit kald og agte vel på dig selv og de menigheder, som er
betroet dig, vandre i troskab for hans åsyn som en ret Herrens tjener,
holde fast ved den sunde lære, som findes i de profetiske og apostolske
skrifter og er bevidnet i vor kirkes symbolske bøger, og i alle måder
tage vare på din tjeneste, ikke efter personsanseelse, men med retsind,
Guds navn til ære og hans menighed til opbyggelse. Vær en støtte for
præster og menigheder i dit stift, styrk de svage, opsøg de vildfarne,
vær barmhjertig uden at tåle det onde, irettesæt uden at glemme
barmhjertigheden. Og når verden foragter evangeliet, skal det være din
trøst, at det er Guds gerning, du øver, ikke din egen, og at vor Herre
Jesus Kristus har lovet at være med sin menighed alle dage indtil
verdens ende, så hans tjenere kan røgte deres kald frimodigt og
fuldende løbet med glæde. Lover du mig da for Guds åsyn, at du således
trofast og retsindigt efter den nåde, Gud vil give dig, vil varetage den
tilsynsgerning, du er valgt og kaldet til?” 43
C. Det kirkelige tilsyn og den folkekirkelige ledelse44
Det kirkelige tilsyn er i sit udgangspunkt ikke opsyn og kontrol, men
medlevende opmærksomhed og om nødvendigt vejledning og yderst
sjældent foranstaltninger, som kan få følger for præstens
ansættelsesforhold. I det daglige udøves det biskoppelige tilsyn i et nært
samarbejde med stiftets provster, som biskoppen løbende har kontakt
med.
43 Folkekirkens Ritualbog, Det Kgl. Vajsenhus’ Forlag, København 1994 s. 173
44 Dette afsnit bygger bl.a. på Betænkning 1527: ”Provstestillingen og
provstiets funktion”, s. 143-147.
418
Vi taler imidlertid om ”tilsyn” på forskellige måder, og det er vigtigt at
skelne imellem de forskellige brug af dette begreb. På den ene side har
man helt siden Ny Testamentes tid talt om tilsyn – ”episkopé” – som en
kirkelig funktion, der har til opgave at fastholde forkyndelsen og det
kirkelige arbejde på sit kristne og bekendelsesmæssige fundament. På
den anden side er ”tilsyn” et anvendt begreb inden for offentlig
forvaltning, hvor en overliggende myndighed fører et legalitets- og
forvaltningstilsyn med underliggende myndigheders arbejde.
Der er ikke i Danmark, som i katolsk kirkeret og i den tyske evangeliske
kirkeret, nogen tradition for at udarbejde en syntese af jura og teologi.
Derimod taler vi i Danmark om det såkaldte ”dobbelte normsystem”: på
den ene side de kirkeretlige retskilder (love, anordninger, cirkulærer
m.v.) og på den anden side de kirkelige adfærdsmotiverende normer.
Dette dobbelte normsystem svarer til de to forskellige brug af ”tilsyn”.
Det dobbelte normsystem findes i den såkaldte ”generalklausul” i
grundlovens § 4: ”Den evangelisk-lutherske kirke er den danske
folkekirke, og understøttes som sådan af staten”. Ud fra denne
generalklausul er politikerne og folkekirken nødt til at samarbejde.
Kirkeministeriets tidligere departementschef, Dr. jur. Preben Espersen
formulerer grundlaget for dette samarbejde således: ”Grundlovens §
4…… (kan) siges at indeholde en retlig forudsætning om, at to
regelsystemer, nemlig et kirkeligt regelsystem og et juridisk
regelsystem, skal indgå i et samspil. Bestemmelsen i § 4 kan opfattes
som en slags ”generalklausul”, der påbyder, at der i forbindelse med
regelproduktion og regelanvendelse på det kirkelige område skal tages
skyldigt hensyn til indholdet af den evangelisk-lutherske kirkes
bekendelse. Bestemmelsen er således relevant i en argumentation over
for Folketing og administration om, hvordan retsregler på det kirkelige
område bør udformes eller administreres”. 45
Derfor har især H. Gammeltoft-Hansen formet udtrykket ”Retsteologi”,
der defineres som det sæt af kirkelige regler, der er af betydning for
udformning og anvendelse af retsregler på det kirkelige område. En
nærmere beskrivelse af disse kirkelige regler, kan opdeles i ”teologiske
normer” og ”andre kirkelige normer.” 46
Teologiske normer er den evangelisk-lutherske kirkes lære- og
traditionsgrundlag i almindelighed og den danske folkekirkes
bekendelsesskrifter og liturgiske traditioner i særdeleshed. Disse
normer kan henføres til det, der sædvanligvis benævnes teologisk
45 Preben Espersen: ”Kirkeret. Almindelig del”, Jurist- og Økonomforbundets
Forlag, 1993 s. 27
46 Preben Espersen: ”Kirkeret. Almindelig del” s. 27 – 35.
419
sagkundskab eller teologiske fagskøn. Andre kirkelige normer betegnes
ofte som ”folkekirkelig sæd og skik” eller ”den folkekirkelige
kulturtradition”.
Det folkekirkelige tilsyn påhviler biskoppen, som til dels udøver det
igennem stiftets provster. Tilsynet kan samles under de tre overskrifter:
Inspirere, opmuntre og vejlede.
At inspirere betyder at give muligheder for at præsterne kan tilegne sig
ny viden, nye holdninger, nye færdigheder. Det indebærer at etablere
efteruddannelsesmuligheder og andre tiltag, der kan hjælpe præsten til
at bevare glæden ved at være præst, og medvirke til at menigheden
fortsat kan holde ud at høre på præsten. I en evangelisk-luthersk kirke,
som lægger vægt på det almindelige præstedømme, er det
menighedsrådets opgave at samarbejde med præsten også om den
kirkelige opgave, og det er tilsynets opgave at inspirere menighedsrådet
til sammen med præsten at erkende og løfte denne opgave.
At opmuntre betyder at erkende og tage alvorligt de vanskeligheder,
mange præster møder i deres arbejde. Udviklingen i det senmoderne
samfund har medført en frisættelse af det enkelte menneske.
Udviklingen er kommet med nødvendighedens kraft, og har både
positive og negative elementer. Hvis præsten oplever at han eller hun
skal være både præst og menighed, samtidig med at familien også
kræver sit, så kan der godt være behov for opmuntring. Det senmoderne
eller postmoderne menneske kan føle en længsel efter det, der i en
fragmenteret verden kan give identitet og personlig forankring. Dette er
folkekirkens store mulighed og forpligtelse. Som danskernes
flertalskirke er folkekirken forpligtet på at dele det evangelium, som i
mere end tusind år har været en del af vor fælles kulturarv, med det folk
vi er kirke for. Men det kræver præster, hvor embede og person på én
gang er integreret og adskilt. Derfor skal præsterne opmuntres af et
lyttende tilsyn.
At vejlede kan i nogle situationer betyde at gå foran for at vise vejen, og i
andre situationer at gå bagerst for at samle alle med op. Det kan også
betyde at udøve myndighed når det er nødvendigt. At vejlede betyder
ikke at banke folk på plads, men at fastholde dem i deres kald og i deres
bevidsthed om at være teolog og præst.
D. Biskoppens tilsyn i en juridisk kontekst
Biskopper er ansat ved kongelig udnævnelse af staten i
tjenestemandsstillinger i lønramme 39.
Bestemmelsen i Danske Lov (DL) 2-17-1 lyder således:
420
”I hvert Stigt skal være een Superintendent, som Kongen dertil
beskikker og stadfæster, som skal have alle Provster, Præster,
(Skoletienere, Dægne og Substituter,) under sig, og holde dem til at
giøre deris Embede, og see til, at alting gaar skikkeligen og ret til, som
her befalis.”47
På trods af at bestemmelsen stammer fra 1683, anses DL 2-17-1 fortsat
at udgøre det retlige grundlag for biskoppens tilsynsfunktion.
Bestemmelsen tolkes dog i dag i lyset af, at den på en række områder er
blevet modificeret af retssædvane, ændringer i den kirkelige lovgivning
og i den øvrige lovgivning.
Tilsynet er et retligt tilsyn, altså et tilsyn med at eksisterende regelsæt
overholdes, og såfremt dette ikke sker, indebærer tilsynet en adgang til
indgriben.
Bestemmelsen suppleres i dag af en række nyere bestemmelser, både
vedrørende tilsynet med præster og provster og tilsynet med
menighedsrådene.
D. 1. Biskoppens tilsyn med provster og præster
Når man taler om biskoppens tilsyn med præster og provster, kan man
groft sagt opdele tilsynsforpligtelsen efter DL 2-17-1 i to forskellige
områder, nemlig et gejstligt tilsyn og et alment legalitetstilsyn.
D. 1. 1. Biskoppens gejstlige tilsyn med provster og præster
Om biskoppens opgave i relation til stiftets provster og præster følger
det som sagt bl.a. af DL 2-17-1, at biskoppen skal ”holde dem til at giøre
deris Embede, og see til, at alting gaar skikkeligen og ret til”.
I DL 2-17-9 anførtes det endvidere om biskopperne, at ”De skulle besøge
deris Stigtskirker aarligen, saa mange de kunde af Stæd komme,
saaledis, at ingen Kirke inden tre Aar bliver Ubesøgt, og flitteligen
randsage om alt det, som her oven for om Provsternis Visitatz mældet
er, og intet af alt det forsømme, eller efterlade, som der sagt er, med
mindre de selv derfor ville stande til Rette48.”
Om denne visitatsforpligtelse anfører Roesen49, at ”I nutiden, hvor
trafikforhold og kommunikationsmidler giver biskoppen langt større
muligheder for at holde sig orienteret om forholdene i stiftet, er en så
47 Formuleringen er taget fra Retsinformations datasammenskrivning af
Danske Lov.
48 Formuleringen er taget fra V. A. Secher: ”Kong Christian den Femtis Danske
Lov”, G. E. C. Gad 1891.
49 August Roesen: ”Dansk Kirkeret”, 3. udg., Den danske Præsteforening 1976,
side 23.
421
vidtgående visitatsordning næppe påkrævet, og i praksis finder
visitatser da også sted i mere begrænset omfang.”
I nyere regler er der ikke anført nærmere retningslinjer for, hvorledes
visitatsforpligtelsen skal udføres. At der fortsat består en
visitatsforpligtelse er dog forudsat i menighedsrådslovens § 22, stk. 7,
hvorefter en biskop eller provst ved kirkevisitats kan beramme møde
med menighedsrådet eller dettes valgte medlemmer alene.
Endvidere er biskoppens tilsynsforpligtelse i DL 2-17-1 blevet suppleret
med reglerne i lov om domstolsbehandling af gejstlige læresager og med
ministeriets cirkulære af 2. marts 2009 om forberedelse af gejstlige
læresager.
Loven – der er fra 1992 – finder ifølge § 1 anvendelse på sager, der
indbringes for præsteretten eller bisperetten med påstand om, at en
tjenestemandsansat eller overenskomstansat præst, provst eller biskop
i forkyndelsen eller på anden lignende måde har tilsidesat den danske
folkekirkes bekendelsesgrundlag (læresager).
Siden sin ikrafttræden har loven kun været anvendt en gang, nemlig i
den såkaldte Snedsted-sag. Sagen fandt sin endelige afgørelse ved en
dom afsagt i Vestre Landsret den 19. januar 1999, hvorved Thisted
Byrets dom af 26. juni 1996 blev stadfæstet. Som følge heraf blev
sognepræsten idømt disciplinærstraf (afsked) i medfør af § 16 i lov om
domstols-behandling af gejstlige læresager for i forkyndelsen eller på
anden lignende måde at have tilsidesat den danske folkekirkes
bekendelsesgrundlag.
Cirkulæret om forberedelse af gejstlige læresager blev til på baggrund af
en rapport fra november 2006 udarbejdet af arbejdsgruppen om
gejstlige læresager m.v. I rapporten anføres det bl.a. på side 12, at den
daværende kirkeminister var kaldt i samråd i Folketingets Kirkeudvalg
den 15. juni 2005, på baggrund af den debat, der fulgte i forbindelse
med ministerens overdragelse af tilsynet med præsten i den såkaldte
’Taarbæk-sag’ til en biskop i et andet stift.
I samrådet udtalte ministeren bl.a. følgende om betingelserne for
anvendelsen af lov om domstolsbehandling af gejstlige læresager:
”Der er således nogle forudsætninger, som bør være opfyldt, før lovens
procedurebestemmelser kommer i brug. Blandt forudsætningerne er:
1. Det må være veldokumenteret, at præsten har udtalt
synspunkter, der må antages for at tilsidesætte folkekirkens
bekendelsesgrundlag.
2. Der skal ikke blot være tale om enkeltstående udtalelser, der
kan opfattes som ”finker, der er røget af panden”. Der må være
tale om gentagne udtalelser, som præsten holder fast ved.
422
3. Biskoppen, som fører tilsyn med præsten, må have sørget for at få
præstens synspunkter grundigt belyst, samtidig med at biskoppen
har gjort det klart for præsten, hvilke synspunkter der efter
biskoppens opfattelse er en tilsidesættelse af bekendelsesgrundlaget.
Denne belysning af synspunkter kan ske gennem tjenstlige samtaler,
hvor præsten har ret til at medbringe en bisidder. Belysningen af
synspunkterne kan også ske skriftligt.”
På samrådet fandt ministeren det endvidere relevant at fremhæve
princippet i DL 2-17-17. Her bestemtes, hvordan biskopperne skulle
forholde sig, når de blev stillet overfor lærespørgsmål. Bestemmelsen
fastslog bl.a., at superintendenten (det vil sige biskoppen) i læresager
skulle ”bespørge sig med andre Superintendenter, Professoribus
Theologiæ og de forstandigste Præster, at de kunde svare det, som vist
og fast er”.
Disse synspunkter blev inddraget i arbejdsgruppens forslag til en
indledende procedure for behandling af gejstlige læresager.
Arbejdsgruppens forslag lå efterfølgende til grund for ministeriets
cirkulære om forberedelse af gejstlige læresager.
Biskoppens gejstlige tilsyn med stiftets provster og præster er også
forudsat i lov om adgang for biskopper til fritagelse i visse tilfælde for at
føre tilsyn med en menighed og dennes præster fra 1948.
Loven – der var foranlediget af vanskelighederne ved at få den første
kvindelige præst ansat – fastslår i § 1, stk. 1, at når en biskop meddeler
ministeriet, at vedkommende af særlige grunde ikke finder at kunne
føre tilsyn med en sognemenighed, en valgmenighed eller den kirkelige
betjening ved hospitaler, fængsler, stiftelser eller lignende inden for
stiftet, kan ministeriet meddele biskoppen fritagelse for at føre dette
tilsyn.
I lovens § 1, stk. 2, præciseres det, at fritagelsen dog kun gælder for
tilsynet med prædikeembedet, sakramenternes forvaltning og
sjælesorgen i det hele.
At en biskop efter loven således fritages for sin tilsynsforpligtelse i
forhold til en konkret præst i stiftet, medfører dog ikke, at denne præst
herefter står uden for et gejstligt tilsyn. Det fremgår af lovens § 2, at
ministeriet da foranlediger, at tilsynet overtages af en anden af
biskopperne, som måtte være villig dertil. Såfremt ingen biskop er villig
til at overtage tilsynet, fastslår bestemmelsens 2. pkt., at ministeriet
overdrager tilsynet til en anden dertil villig gejstlig, som har embede
inden for folkekirken.
Desuden følger det bl.a. af tjenestemandslovens § 10, at tjenestemanden
samvittighedsfuldt skal overholde de regler, der gælder for
423
vedkommendes stilling. Blandt de regler, der gælder for en præsts og en
provsts stilling, hører bl.a. de autoriserede gudstjenesteordninger og
autoriserede ritualer m.v. Autorisationen giver ordningerne retskraft på
linje med lovbestemmelser.
I praksis har det fra bispeside været fremført, at biskoppens varetagelse
af det gejstlige tilsyn som udgangspunkt ikke sker via opsyn og kontrol,
men i form af medlevende opmærksomhed fra biskoppens side, og om
nødvendigt vejledning. Det er således i praksis kun yderst sjældent at
der er behov for foranstaltninger, som kan få følger for præstens
ansættelsesforhold.
I det daglige udøver biskoppen sit tilsyn med stiftets præster i et nært
samarbejde med stiftets provster. En biskop vil således løbende have
kontakt med stiftets provster. Det er erfaringen at denne kontakt typisk
er uformel med karakter af almindelig løbende orientering om og
drøftelse af forholdene i provstierne. Det betyder, at provsten orienterer
biskoppen, hvis der er vanskeligheder af den ene eller anden art under
opsejling.
Et sådant skøn bygger ikke alene på enkeltstående episoder, men tillige
på et helhedsskøn, hvor sådanne episoder efter omstændighederne kan
ses som manifestationer af, at en præst er på vej mod eller befinder sig i
en konflikt med folkekirkens bekendelsesgrundlag.
Biskoppernes (og provsternes) tilsyn har i den nyere litteratur senest
været beskrevet i betænkning nr. 1527/2011 om provstestillingen og
provstiets funktion. Betænkningens afsnit 5.1.1 har overskriften
”Overvejelser om tilsynets nutidige indhold”, og biskopperne har i et
notat af 21. februar 2011 givet et nutidigt bud på, hvad det vil sige at
”see til, at alting gaar skikeligen og ret til”. På siderne 48-51 i
betænkningen citeres der fra dette notats beskrivelse af fire aspekter af
tilsynet:
”Tilsynet som helhedsperspektiv
Tilsynet har til opgave at igangsætte og understøtte forpligtende samtaler i
stiftet om kirkens/kristendommens vilkår, udfordringer og opgaver i den
senmoderne virkelighed, vi befinder os i. En vigtig del af tilsynet består i at
inspirere og opmuntre til fælles refleksion vedrørende vores grundlag som
kristen kirke, at bidrage til formulering af visioner for det lokale arbejde, og
at se dette arbejde i et bredere perspektiv såvel kirkeligt som folkeligt.
Herunder hører også initiativer til drøftelser og samarbejde med
repræsentanter for andre kirkesamfund herhjemme og internationalt.
Tilsynet har således som funktion af det ene gejstlige embede til hensigt, at
bidrage til at evangeliet kan have frit løb blandt mennesker her til lands i
2011.
424
Tilsyn som lokalt nærvær og bidrag til kirkelig sammenhængskraft
Tilsynet har ikke mindst gennem visitats-institutionen altid haft fokus på
det lokale kirkelige liv herunder de stedlige ressourcer,
samarbejdsforholdene og pastoraternes særlige muligheder og
kompetencer. Samtidig har tilsynet i konstruktiv kritisk dialog med det
lokale kirkelige liv videreformidlet tanker og ideer mellem sogne og
provstier og har på den måde været med til at skabe sammenhæng i det
kirkelige arbejde i stiftet og i forhold til folkekirken som helhed. Den
samfundsmæssige udvikling udfordrer i disse år folkekirkens sogne- og
pastoratstruktur, idet mange opgaver ikke som hidtil kan løses
hensigtsmæssigt med sognet eller pastoratet som ramme, men må tænkes
og planlægges i et bredere lokalt samarbejde. I denne situation har tilsynet
en særlig opgave i på én gang at have øje for og værdsætte kvaliteten i det
enkelte sogns/pastorats arbejde og pege på nødvendigheden af og
mulighederne ved udvikling af mere forpligtende samarbejde på tværs.
Dette også af hensyn til de stadig flere præster og kirkeligt ansatte, der
ganske vist værdsætter den folkekirkelige frihed, selvstændighed og
ansvarlighed, men som finder tidligere tiders solistkultur hæmmende
arbejdsmæssigt og personligt.
Tilsyn som teologisk norm
Tilsynets teologiske aspekter er tydeligst i det egentlige ”gejstlige tilsyn”
med præsternes embedsvirksomhed herunder særligt deres forkyndelse
samt liturgiske og undervisningsmæssige praksis. Biskoppen har ikke alene
ret og pligt til vejledning på disse områder, men har også mulighed
for at gribe ind i forhold til en given praksis med det perspektiv, at hvis
anvisningerne ikke følges, vil der kunne idømmes sanktioner og i yderste
konsekvens rejses læresag. Tilsynets teologiske over- og undertoner spiller
imidlertid også en rolle i mange af de mere administrative opgaver, der er
henlagt til biskoppen/stiftet, herunder f.eks. godkendelseskompetencer
omkring kirkerenoveringer, hvor konsulenternes udtalelser indgår som
væsentlige bidrag, og hvor biskoppen har mulighed for at medinddrage
sagens teologisk/kirkelige aspekter i stiftsøvrighedens afgørelse.
Tilsyn som opmærksomhed på kvalitet og arbejdsfordeling
Tilsynet er også en konstruktiv og kritisk instans i forhold til kvaliteten i det
folkekirkelige arbejde og her specielt i forhold til præsternes
embedsvirksomhed. Således indgår biskoppen sammen med provster og
præster i stiftet i det samarbejdende teologiske fællesskab, der udstikker
retningen for præsternes efteruddannelse. I en folkekirke, der i
generationer med god ret har værdsat frihed, selvstændighed og
selvansvarlighed i embedsudøvelsen og den folkekirkelige mangfoldighed
og rummelighed, der udspringer heraf, har der været tradition for at
tilsynet først greb ind i forhold til præsternes virksomhed, når skriftlige
klager meldte deres ankomst på biskoppens skrivebord. Men med reglerne
425
for Arbejdspladsvurderinger, MUS-samtaler og introduktion af en række
efteruddannelsesinitiativer (obligatorisk efteruddannelse, provstikurser,
provstikonventer, mentorordninger, supervisionsgrupper) har specielt
provsterne fået bedre redskaber til at identificere kvalitetsproblemer og
tilbyde forskellige former for hjælp, før situationen udvikler sig. Det
overordnede ansvar ligger imidlertid stadig hos biskoppen, som også har
ansvaret for fordelingen af de præstelige ressourcer og tilsynet med, at den
pligtige arbejdsbyrde fordeles rimeligt.”
D. 1. 2. Biskoppens almene legalitetstilsyn med provster og præster
Bestemmelsen i DL 2-17-1, således som den er modificeret ved
retssædvane og udtrykkelige lovbestemmelser, hjemler også
biskoppens almene legalitetstilsyn med stiftets provster og præster.
Dette tilsyn omfatter ikke alene regler, der direkte udspringer af
provstens eller præstens ansættelsesforhold, men også den øvrige
lovgivning.
Hvis biskoppen bliver bekendt med, at en provst eller præst overtræder
lovgivningen, må biskoppen efter de konkrete omstændigheder i det
enkelte tilfælde og ud fra en almindelig proportionalitetsbetragtning
søge at tale den pågældende til rette, udstede et påbud eller indberette
forholdet til ministeriet til videre foranstaltning.
Biskoppens almindelige legalitetstilsyn omfatter både ansættelsesretlige
forhold vedrørende stiftets provster og præster – herunder muligheden
for at udstede visse tjenstlige sanktioner – og et forvaltningsretligt tilsyn
med stiftets præster, menighedsråd, provster og provstiudvalg, hvor
biskoppen (eller stiftsøvrigheden) i en række situationer er
rekursmyndighed, eller hvor biskoppens (eller stiftsøvrighedens)
godkendelse skal indhentes.
Biskoppen fungerer som arbejdsgiverrepræsentant i forhold til stiftets
præster og provster. Dette fremgår bl.a. af cirkulærskrivelse af 7.
februar 1990 om ændret procedure ved fordeling af præstestillinger,
hvorefter der for hvert år bliver fastsat et beløb (rammebevilling) til den
præstelige betjening i hvert stift. Dette beløb svarer til et bestemt antal
stillinger og skal dække samtlige udgifter til præsternes lønninger
herunder også til vikarer. Inden for dette beløb er det biskoppens
ansvar at tilrettelægge den pastorale struktur i stiftet.
Det betyder, at det er biskoppen, der træffer afgørelse om, hvorvidt en
ledig sognepræstestilling skal opslås uændret eller ændres, ligesom det
er biskoppens kompetence – efter lokal forhandling – at foranledige
nedlæggelse og oprettelse af stillinger samt pastoratsomlægninger.
426
Ved cirkulærskrivelse af 15. marts 2005 om visse ændringer af
administrationen af præsters løn- og ansættelsesvilkår er biskopperne
desuden bemyndiget til på ministeriets vegne at træffe afgørelse i en
række nærmere omtalte sager vedrørende præster og provster,
herunder visse disciplinærsager.
Ved cirkulærskrivelse af 3. januar 2006 om lønanciennitet m.v. for
tjenestemandsansatte præster i folkekirken har ministeriet desuden
bemyndiget biskopperne til at fastsætte lønancienniteten for præster,
der ansættes i en tjenestemandsstilling i folkekirken.
Biskoppen skal bl.a. føre tilsyn med, at provster og præster til stadighed
lever op til decorum-kravet i tjenestemandslovens § 10.
De ovennævnte eksempler på regler der kodificerer biskoppens rolle
som arbejdsgiverrepræsentant, suppleres af den almindelige
arbejdsretlige retsgrundsætning om arbejdsgiverens ret til at lede og
fordele arbejdet. Denne grundsætning gælder alle ansatte, uanset om de
er ansat som tjenestemænd eller på andre vilkår.
Arbejdsgiverens ret til at lede og fordele arbejdet modsvares af
arbejdstagerens (præstens og provstens) arbejdspligt50. Denne
arbejdspligt har en række accessoriske pligter, herunder
troskabspligt/loyalitetspligt, lydighedspligt, decorum og tavshedspligt.
Biskoppen kan gribe ind, hvis vedkommende finder, at en præst udfører
sit arbejde dårligt, herunder hvis en præst ikke lever op til de
accessoriske pligter som f.eks. loyalitetspligten. Et eksempel herpå kan
være, at præsten ikke udviser samarbejdsvilje og måske ligefrem afstår
fra at ændre en adfærd, der kan belaste arbejdsklimaet. En biskop både
kan og bør gribe ind, hvis en præst geråder i samarbejdsvanskeligheder.
I afsnit 5.1.3 i betænkning nr. 1527/2011 om provstestillingen og
provstiets funktion anføres det bl.a. om tilsynets virkemidler, at det er
baseret på egentlige retsregler, retssædvaner og forholdets natur.
Betænkningens afsnit 5.1.3 indeholder desuden nedenstående oversigt
over tilsynets virkemidler med bemærkning om, at en række
kompetencer udøves af biskop og provst på skift, i samvirke eller efter
aftale:
”Biskoppen:
• Bispeeksamen
• Kollats
• Ordination
50 For en nærmere omtale henvises bl.a. til Aase Garvins artikel ”Biskoppen
som stedlig repræsentant for Kirkeministeriet som ansættelsesmyndighed”,
Præsteforeningens Blad nr. 25/2000, side 583-586.
427
• Pastoratændringer
• Visitats
• Stillingsnormering
• Tjenestefritagelse
• Aftale tillæg
• Godkende/aftale orlov med og uden løn, herunder studieorlov
• LUS
• Landemode og provstemøder
• Stiftspræstemøder/stiftskonvent
• Tjenstlige møder og samtaler
• Myndighedsudøvelse (stiftsplan)
• Forretningsførende medlem af stiftsrådet
Biskop og provst:
• Ledelse
• Målsætningsdebat
• Initiativret
• Vejledning og instruktion
• Uddannelse (kompetenceplaner)
• Sygesamtaler
• Omlægning af tjeneste
• Samarbejde med tillidsrepræsentanter
• Mentorordninger
• Teamsamarbejde
• Orienteringsmøder ved præsteansættelser
Provst:
• Tjenstlige møder og samtaler
• MUS
• APV
• Besøg i sogne og pastorater
• Indstilling om tillæg
• Indstilling om orlov med og uden løn, herunder også studieorlov
• Provstikonventer
• SUS (sogneudviklingssamtaler)
• Synsudsættelse
• Økonomisk styring (med provstiudvalg)
• Myndighedsudøvelse (provstiplan)
• Administration af rådighedsordning
• Forretningsførende medlem af provstiudvalget”
Afsnit 5.1.5 i betænkning 1527/2011 om provstestillingen og provstiets
funktion indeholder desuden følgende sammenfatning om
tilsynsembedet:
428
”5.1.5 Sammenfatning om tilsynsembedet
• Provsten er biskoppens medhjælp.
• Tilsynet omfatter principielt den samlede folkekirkelige
virksomhed i stift, provsti og sogn.
• Det gejstlige tilsyn er mere vidtgående end alene tilsynet med de
gejstlige.
• Tilsynsembederne forventes, på hver sit niveau, i forhold til
præsterne at inspirere, vejlede, motivere, skabe arbejdsglæde og
sikre faglig udvikling.
• Dette skal tjene til at skabe kvalitet i forkyndelsen og sørge for, at
folkekirken er en god og attraktiv arbejdsplads.
• Der er tale om et retligt tilsyn, men afledt heraf er der en række
forventninger om ledelse og inspiration.
• Tilsynet er en retligt reguleret forpligtelse for biskop og provst.
• I forhold til menighederne er der forventning om inspiration,
vejledning og oplysning ud over de mere pligtmæssige ydelser i
form af myndighedsudøvelse og faglig vejledning.
• Kirkelig ledelse er et vigtigt element i samspil med det klassiske
tilsyn.”
Biskoppen udgør sammen med stiftamtmanden stiftsøvrigheden. De to
medlemmer er ligestillede, og kan de ikke blive enige, må de indbringe
sagen for ministeriet til afgørelse.
Verdslige embedsmænd har siden kirkeordinansen af 1539 deltaget i
den kirkelige administration.
Der er dog over tid sket en ændring i fordelingen af opgaver, der
varetages af den verdslige embedsmand – evt. i forening med biskoppen
– og de opgaver, som alene varetages af biskoppen. Udviklingen har
generelt været, at stiftamtmandens opgaver er flyttet mere over på det
økonomiske og bygningsmæssige tilsyn.
Stiftamtmandens rolle som en del af stiftsøvrigheden har altid været at
varetage statens interesser.
Stiftsøvrigheden fører bl.a. tilsyn med menighedsrådenes forvaltning, i
overensstemmelse med menighedsrådslovens § 45 og § 46, der lyder
således:
”§ 45. Tilsynet med menighedsrådenes økonomiske forvaltning
varetages af provstiudvalget og stiftsøvrigheden efter de
bestemmelser, der er fastsat herom. Tilsyn med menighedsrådenes
funktion i øvrigt udøves af biskoppen efter reglerne herom.
§ 46. Har menighedsrådet truffet en beslutning, der strider mod
lovgivningen, kan stiftsøvrigheden sætte beslutningen ud af kraft,
hvis den ikke er bragt til udførelse. Under behandlingen af sagen kan
429
stiftsøvrigheden midlertidigt suspendere den endnu ikke udførte
beslutning.
Stk. 2. Undlader menighedsrådet at udføre en foranstaltning, som
det efter lovgivningen har pligt til at udføre, kan stiftsøvrigheden
pålægge de medlemmer af menighedsrådet, som er ansvarlige for
undladelsen, tvangsbøder.
Stk. 3. Stiftsøvrigheden kan anlægge erstatningssag mod et
menighedsrådsmedlem, som er ansvarlig for, at kirkekassen er
påført et tab.
Stk. 4. Stiftsøvrigheden kan frafalde sagsanlæg mod, at det
pågældende medlem inden en fastsat frist indbetaler et nærmere
angivet beløb til kirkekassen. Ved beløbets fastsættelse kan der tages
hensyn til den udviste skyld, skadens størrelse og
omstændighederne i øvrigt. Dersom medlemmet indvilliger i at
betale beløbet og indbetaler dette inden den fastsatte frist, kan der
ikke fremsættes yderligere erstatningskrav mod den pågældende.
Stk. 5. Et medlem kan ikke unddrage sig ansvar ved at undlade at
stemme.”
Som det især fremgår af ordlyden af menighedsrådslovens § 46, stk. 1 og
2, har stiftsøvrigheden magtmidler til efter omstændighederne at sikre
en effektiv opfølgning af sit tilsyn med menighedsrådene.
Det følger af planlovens § 29, stk. 3, at en statslig myndighed kan
fremsætte indsigelse mod lokalplanforslag ud fra de særlige hensyn,
som myndigheden varetager.
Udtrykket ”En statslig myndighed” omfatter også lokale statslige
myndigheder som f.eks. stiftsøvrigheden, jf. en dom fra Vestre Landsret,
optrykt som UfR 1983.963 V. I dommen anførtes bl.a., at det i
overensstemmelse med en udtalelse fra Kirkeministeriet lagdes til
grund, at stiftsøvrighederne er decentrale statslige myndigheder, som
efter aftale med Kirkeministeriet påser at lokalplanforslag tager
tilstrækkeligt hensyn til kirkerne og deres omgivelser. En stiftsøvrighed
fandtes derfor efter kommuneplanlovens § 26 (nu planlovens § 29, stk.
3) at være berettiget til at fremsætte indsigelse mod et forslag til
lokalplan.
Både stiftsøvrigheden og biskoppen indgår i en statslig
forvaltningspyramide. Som udgangspunkt betyder det, at:
• Ministeriet som overordnet myndighed kan give
stiftsøvrighed/biskop tjenestebefalinger og instrukser både
generelt og med hensyn til enkeltsager
• Ministeriet er rekursmyndighed i forhold til stiftsøvrighedens og
biskoppens afgørelser
430
• Ministeriet inden for visse rammer af egen drift kan omgøre
stiftsøvrighedens/biskoppens afgørelser
• Ministeriet i enkeltsager eller generelt kan overtage kompetencen
til at afgøre sager, der normalt afgøres af det underordnede organ
(call-in).
Disse beføjelser gælder ubetinget, hvor stiftsøvrighedens og/eller
biskoppens kompetence hviler på delegation. I vidt omfang er
stiftsøvrighedens og biskoppens kompetence imidlertid lovbestemt
(originær), og dette betyder i praksis visse begrænsninger i den
overordnede myndigheds beføjelser.
D. 2. Sammenfatning om biskoppens tilsyn med provster og præster
Bestemmelsen i DL 2-17-1 udgør fortsat det retlige grundlag for
biskoppens tilsynsfunktion, dog modificeret af retssædvane, ændringer i
den kirkelige lovgivning og i den øvrige lovgivning.
Tilsynet er et retligt tilsyn, altså et tilsyn med, at eksisterende regelsæt
overholdes, og såfremt dette ikke sker, indebærer tilsynet en adgang til
indgriben.
Bestemmelsen suppleres i dag af en række nyere bestemmelser, både
vedrørende tilsynet med præster og provster og tilsynet med
menighedsrådene.
Sammenfattende kan det anføres, at:
• Biskoppen er gejstlig overøvrighed inden for sit stift
• Biskoppen varetager det gejstlige tilsyn med stiftets provster,
præster og menigheder
• Biskoppen optræder som arbejdsgiverrepræsentant på
ministeriets vegne i relation til stiftets provster og præster
• Biskoppen udøver myndighed over for stiftets menighedsråd efter
den derom gældende lovgivning
• Biskoppen udgør sammen med stiftamtmanden stiftsøvrigheden,
og har i kraft af lovgivningen kompetence til myndighedsudøvelse
i forhold til såvel de folkekirkelige myndigheder inden for stiftet
som øvrige myndigheder, f.eks. kommuner
E. Samarbejdet mellem provst og biskop
Provsten er en del af det gejstlige tilsyn, men på biskoppens vegne og på
hans ansvar. Derfor må såvel indholdet af, som rammerne for det
gejstlige tilsyn, fastlægges i et samarbejde imellem provst og biskop.
Dette kan for eksempel ske i forbindelse med den årlige
lederudviklingssamtale mellem provst og biskop. Samtidig må det
431
fastholdes, at provsten, som alle andre sognepræster i stiftet, står under
biskoppens gejstlige tilsyn. 51
Det er vigtigt at biskoppen anerkender provstens og provstiudvalgets
selvstændige kompetence, ligesom det er vigtigt, at provsten
anerkender provstiudvalgets selvstændige kompetence. En sådan
anerkendelse er en af forudsætningerne for et respektfuldt samarbejde
imellem provst og biskop. Samtidig er det forvaltningsmæssigt
nødvendigt at biskoppen ikke søger at udøve selvstændig kompetence
på en provsts eller et provstiudvalgs forvaltningsmæssige afgørelser,
fordi biskoppen og stiftsøvrigheden i en række sager er ankeinstans.
På det overordnede forvaltningsmæssige plan træffer såvel provsten
som biskoppen afgørelser i de sager, hvor de har kompetencen dertil.
Sager, der skal indsendes fra præster og menighedsråd til afgørelse af
biskoppen eller stiftsøvrigheden, skal af provsten eller provstiudvalget
forsynes med påtegninger og bemærkninger, der kan hjælpe biskoppen
eller stiftsøvrigheden til at træffe korrekte afgørelser. Og biskoppen
skal, når præster indsender ansøgninger af forskellig art direkte til
biskoppen, som hovedregel anmode præsterne om at indsende ad
tjenestevejen, eller selv indhente provstens bemærkninger.
Endelig udøver biskoppen og stiftsøvrigheden også et
forvaltningsmæssigt tilsyn med provstens embedsførelse og
provstiudvalgets virksomhed.
51 Om provstens deltagelse i det kirkelige tilsyn, se Betænkning 1527:
”Provstestillingen og provstiets funktion”, s. 17-18.
432
Bilag 5
Hidtidig procedure vedrørende regulering af
folkekirkens indre anliggender
I det følgende beskrives den hidtidige procedure ved regulering af
folkekirkens indre anliggender, for så vidt angår sager om:
1) Indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution,
herunder autorisation af gudstjenesteordning, autorisation af
ritualer for kirkelige handlinger, autorisation af afsalmebog samt
autorisation af bibeloversættelse.
2) Andre indre anliggender, der reguleres ved kongelig anordning,
herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforberedelse
(dåbsoplæring) og konfirmation.
Opregningen er ikke udtømmende, men dækker de områder, der
traditionelt har været anset som indre anliggender, og som hidtil er
blevet reguleret ved kgl. resolution eller kgl. anordning.
Fastsættelse af ritualer m.v. for de områder, der er omfattet af begrebet
indre anliggender, er regelfastsættelse i lighed med den
regelfastsættelse, som sker ved lovgivning i Folketinget på andre
områder vedrørende folkekirken.
Siden 1849 har kirkeministeren i medfør af en sædvane haft
kompetencen til at foretage den retlige regulering af folkekirkens indre
anliggender. Det er kun ministeren, som kan anmode om en kongelig
resolution eller kongelig anordning, og der er hverken ved lovgivning
vedtaget af Folketinget eller på anden måde fastsat regler om, hvilken
fremgangsmåde ministeren skal anvende i forbindelse med regulering af
folkekirkens indre anliggender.
Fra lovgivers side anses det for en forudsætning, at ministeren gør brug
af sin kompetence, idet en vis retlig regulering af folkekirkens indre
anliggender er nødvendig for, at folkekirken kan fungere. Ministeren
skal handle inden for grundlovens rammer, herunder grundlovens § 4,
der fastslår, at det er den evangelisk-lutherske kirke, som er den danske
folkekirke.
Det er dog praksis, at ministerens indstilling om en kongelig resolution
eller en kongelig anordning er baseret på indstillinger fra biskopperne
eller sker på baggrund af rådgivning i form af betænkninger fra udvalg,
arbejdsgrupper eller kommissioner med deltagelse af biskopper og
433
andre teologisk sagkyndige samt efter omstændighederne lægfolk og
eventuelt anden sagkundskab end den teologiske.
Der er langvarig tradition for, at biskopperne i den danske folkekirke
mødes til drøftelser af fælles anliggender for hele folkekirken. Der er
endvidere mangeårig praksis for, at forslag vedrørende folkekirkens
indre anliggender drøftes kollegialt biskopperne imellem, og at
biskopperne derefter foretager indstilinger eller kommer med
anbefalinger til kirkeministeren med henblik på dennes udvirkning af
kongelig resolution eller kongelig anordning. Biskoppen over Færøernes
Stift og biskoppen over Grønlands Stift deltager i biskoppernes møder,
men er ikke medunderskrivere af indstillinger og anbefalinger til
ministeren.
Det bemærkes, at biskopperne kan beslutte at udarbejde vejledninger
og vejledende ritualer, der ikke skal autoriseres ved kongelig resolution,
og som derfor ikke kræver ministerens eller Dronningens medvirken.
I de drøftelser, som biskopperne har haft om folkekirkens indre
anliggender, har biskopperne i praksis tilstræbt, at biskoppernes
stillingtagen så vidt muligt har været baseret på enighed. I de tilfælde,
hvor ikke alle biskopper har kunnet bakke op om en udtalelse eller
indstiling, har der ikke været tradition for afstemning, men det er
fremgået, hvorledes den enkelte biskop har stillet sig til sagen
Således vil sager om folkekirkens indre anliggender, der afgøres ved
kongelig resolution eller kongelig anordning, have været drøftet med
biskopperne og, forinden disse drøftelser finder sted, oftest også have
været genstand for et udvalgsarbejde.
Endelig vil sager om folkekirkens indre anliggender ofte have været i
bred høring.
Der findes ingen regler om, at kirkeministeren er forpligtet til helt eller
delvis, at følge forslag fra udvalg, arbejdsgrupper og kommissioner.
Juridisk set er ministeren således frit stillet.
De skiftende ministre siden 1849 har imidlertid generelt udvist stor
skønsomhed og været tilbageholdende med selvstændigt at regulere de
indre kirkelige anliggender. Denne praksis indebærer, at ny eller ændret
regulering af indre anliggender som alt overvejende hovedregel
gennemføres under iagttagelse af følgende proces:
1. Bredt sammensatte udvalg eller arbejdsgrupper nedsættes efter
en dialog med biskopperne til at udrede og udarbejde forslag til
ændret eller ny regulering.
Udvalg nedsættes typisk ud fra følgende hensyn:
434
a) Både gejstlige og ikke gejstlige medlemmer, idet udvalgets
sammensætning bør afspejle, at der lægges betydelig vægt på, at
læge personer bliver inddraget i udvalgsarbejdet.
b) Folkekirkens bredde og rummelighed.
c) Relevant sagkundskab. Hermed tænkes på teologisk
sagkundskab fx fra universiteter. Det vil ud over teologisk
sagkundskab efter omstændighederne kunne være relevant at
inddrage liturgisk, kirkemusikalsk, filologisk, litterær og
økumenisk eller anden relevant sagkundskab i udvalget.
2. Forslag sendes til høring hos brede folkelige og folkekirkelige
kredse, herunder hos de valgte folkekirkelige organer.
3. Ministeren og biskopperne drøfter forslagene, så det afklares, om
biskopperne kan tilslutte sig forslagene eller ej.
4. På baggrund heraf træffer ministeren beslutning om, hvorvidt
forslag skal fremmes eller ej.
Som medlem af regeringen er kirkeministeren underlagt de
parlamentariske regler og principper, hvilket blandt andet indebærer, at
det stående folketingsudvalg (Kirkeudvalget) og
folketingsmedlemmerne kan stille spørgsmål til ministeren.
435
Bilag 6
Justitsministeriets notat af 10. august 2009
om grundlovens § 4 og bloktilskud
"Notat om forholdet mellem understøttelsespligten i grundlovens § 4 og en
omlægning af statens økonomiske støtte til folkekirken til et bloktilskud"
blev udarbejdet af Justitsministeriet 10. august 2009 til brug for Udvalg
om bloktilskud
1. Indledning
I regeringsgrundlaget ”Mulighedernes samfund” af 23. november 2007
er der i afsnittet om folkekirken bl.a. anført følgende (side 60):
”Af hensyn til den brede opbakning bag folkekirkeordningen vil
regeringen omlægge statens økonomiske støtte til folkekirken fra et
tilskud til præstelønninger mv. til en støtte til de samfundsopgaver,
som folkekirken varetager, fx inden for kirkegårdsdrift og
vedligeholdelse af kirkebygningerne. Derfor skal støtten - uden at
ændre på den økonomiske byrdefordeling mellem staten og
folkekirken - omlægges til et bloktilskud.”
Regeringen nedsatte derfor i oktober 2008 Udvalg om bloktilskud med
den opgave at udarbejde modeller for omlægning af statens økonomiske
støtte til folkekirken til et bloktilskud.
Udvalget skal – ifølge sit kommissorium – analysere mulighederne for,
at statens økonomiske støtte til folkekirken omlægges til bloktilskud,
der ydes som (af Folketinget) øremærkede tilskud eller som generelle
tilskud. Det fremgår i den forbindelse bl.a. af udvalgets kommissorium,
at udvalget i sine overvejelser i relevant omfang skal inddrage
grundlovens § 4, hvorefter den evangelisk-lutherske kirke er den danske
folkekirke og understøttes som sådan af staten.
Udvalget har på denne baggrund anmodet Justitsministeriet om en
udtalelse om, hvorvidt den skitserede omlægning af statens økonomiske
støtte til folkekirken vil rejse spørgsmål i forhold til den pligt til at
understøtte folkekirken, som påhviler staten i henhold til grundlovens §
4.
I dette notat redegøres der i det følgende for dette spørgsmål. I notatets
pkt. 2 redegøres der for indholdet af understøttelsespligten i
grundlovens § 4 (2. led). Pkt. 3 indeholder en kort beskrivelse af
folkekirkens opgaver og økonomi. Pkt. 4 indeholder Justitsministeriets
vurdering af, om den påtænkte omlægning af statens økonomiske støtte
436
til folkekirken til et bloktilskud vil rejse spørgsmål i forhold til indholdet
af understøttelsespligten i grundlovens § 4. Der behandles i den
forbindelse ikke i øvrigt spørgsmål vedrørende forholdet mellem staten
og folkekirken.
2. Understøttelsespligten i grundlovens § 4
Grundlovens § 4 indeholder følgende bestemmelse:
”Den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke og
understøttes som sådan af staten.”
Bestemmelsen, der har indgået uændret i alle fem grundlove (1849 § 3,
1866 § 3, 1915 § 3, 1920 § 3 og 1953 § 4), består af to led. Første led
angiver, at den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke, og
andet led pålægger staten at understøtte folkekirken.
Efter grundlovens § 4 har den evangelisk-lutherske kirke således en
særstilling, derved at denne kirke (og kun den) har en grundlovssikret
ret til som folkekirke at modtage støtte fra staten.
Om baggrunden for statens understøttelsespligt i forhold til folkekirken
kan der bl.a. henvises til Alf Ross i Dansk Statsforfatningsret, 3. udg.
v/Ole Espersen, side 762, hvor bl.a. følgende anføres:
”Tanken om en vis selvstændighed for folkekirken i forhold til
staten kom også til udtryk i grundlovsudkastets § 2, nu grundlovens
§ 4, idet det der siges, at folkekirken understøttes af staten. Ingen
ville falde på at sige, at statsbanerne understøttes af staten. De
drives af Staten. Der kan herefter ikke være tvivl om, at den plan for
folkekirkens fremtidige stilling, der blev knæsat af grundloven af
1849 – og som efter ordene stadig står ved magt – gik ud på at
folkekirken ikke skulle være en statsinstitution, men en
statsunderstøttet institution, der på lignende måde som
kommunerne, grundlovens § 82, under statens tilsyn selvstændigt
styrer sine anliggender.”
Alf Ross fremhæver således folkekirkens selvstændige status i forhold til
staten, men understreger samtidig, at dette forhold ikke fritager staten
for forpligtelsen til at understøtte folkekirken. Alf Ross anfører i den
forbindelse bl.a. følgende om statens understøttelsespligt:
”Når denne kirke skal understøttes af staten er det ikke fordi denne
som sådan tager standpunkt i religiøse spørgsmål, men fordi
folkekirken faktisk er den kirke hvortil den overvejende del af
folket bekender sig, og forpligtelsen gælder derfor kun så længe
denne faktiske tilstand består.
….. Dertil kommer, at den evangelisk-lutherske kirke ikke
understøttes som sådan, d.v.s. som et bestemt trossamfund, men
437
kun som folkekirke, d.v.s. kun for så vidt den er det trossamfund,
hvortil den overvejende del af den danske befolkning tilslutter sig.”
Der kan endvidere henvises til bl.a. Henrik Zahle, ”Dansk Forfatningsret”
(2003), side 163, og Hans Gammeltoft-Hansen, ”Danmarks Riges
Grundlov med kommentarer (redigeret af Henrik Zahle), (2. udg, 2006),
side 47, men cfr. bl.a. Knud Berlin, ”Den danske Statsforfatningsret”,
Bind 2, 2. udgave (1939), side 364, og H.J.H. Glædemark,
”Kirkeforfatningsspørgsmålet i Danmark indtil 1874” (1948), side 265.
For så vidt angår indholdet af understøttelsespligten i grundlovens § 4,
blev dette spørgsmål i et vist omfang drøftet i forbindelse med 1849-
grundlovens tilblivelse. Et udvalg nedsat af den grundlovsgivende
rigsforsamling anførte i sin betænkning bl.a. følgende om indholdet af
understøttelsespligten, jf. beretningen om forhandlingerne paa
Rigsdagen, spalte 1481:
”… Udvalget tilføier den Bemærkning, at Paragraphen ved at befale
Folkekirkens Understøttelse af Staten, - Bestemmelsen af
Understøttelsens Art og Omfang overlades Fremtidens Lovgivning, -
naturligviis ikke forbyder, at andre af Staten anerkjendte
Religionssamfund ligeledes understøttes af Staten, forsaavidt
Saadant maatte findes rigtigt.”
Spørgsmålet om indholdet af understøttelsespligten i grundlovens § 4 er
også behandlet i den statsretlige litteratur. Om forståelsen af udtrykket
”understøttes af staten” anfører Poul Andersen i Dansk
Statsforfatningsret (1954), side 639, følgende:
”Bestemmelsen [i § 68] maa sammenholdes med Grl. § 4, hvorefter
Folkekirken understøttes af Staten. Saadan Understøttelse kan, f.s.v.
den er af økonomisk Art, navnlig tænkes ydet ved, at der af den
almindelige Statskasse afholdes Udgifter til Folkekirkens
Gudsdyrkelse, eller Paalæg af Skatter, der uden at gaa ind i den
almindelige Statskasse anvendes til Fordel for Folkekirkens
Gudsdyrkelse og afpasses efter dennes økonomiske Behov. Efter de
gældende Love understøttes Folkekirken paa begge Maader…”
Hans Gammeltoft-Hansen beskriver i en artikel i ”Folketingets festskrift
i anledning af grundlovens 150-års-jubilæum” (1999), side 447,
understøttelsespligten på følgende måde:
”I § 4, 2. led, fastslås det, at Folkekirken skal ’understøttes som
sådan af staten’. Hvori statens understøttelse af Folkekirken
nærmere skal bestå, omtales ikke i grundloven, men er overladt til
lovgiver. To bindinger kan dog under alle omstændigheder udledes
af grundlovsbestemmelsen og dens forarbejder. Den ene består i, at
en fuldstændig adskillelse mellem staten og Folkekirken er
udelukket, så længe det nuværende forfatningsgrundlag er
gældende. Den anden er, at statens ’understøttelse’ af Folkekirken
438
indbefatter såvel økonomisk som anden støtte. Hvori denne ikke-
økonomiske understøttelse nærmere består, endsige dens omfang,
kan derimod ikke udledes af § 4 og dens forarbejder. Som eksempel
på dens nuværende karakter og udformning kan nævnes
helligdagsloven, folkeskolens undervisning i kristendomskundskab
samt den civilretlige retsvirkning af kirkelig vielse og navngivning
ved dåb.”
Henrik Zahle omtaler i ”Dansk Forfatningsret” (2003), side 157, i
forbindelse med sin gennemgang af grundlovens § 68
understøttelsespligten i grundlovens § 4:
”Af statens indtægter ydes et bidrag til religiøse formål, nemlig til
den danske folkekirke. Og til denne udgift bidrager såvel
medlemmer af folkekirken som ikke-medlemmer. Ud over dette
statsbidrag dækkes folkekirkens udgifter af kirkelige skatter.”
Vedrørende understøttelsespligtens nærmere omfang anfører Henrik
Zahle i et senere afsnit følgende (Henrik Zahle, a.st., side 164):
”Af grl § 4 fremgår, at ’den evangelisk-lutherske kirke er den danske
folkekirke og understøttes som sådan af staten’. Med denne
bestemmelse er det pålagt staten at yde folkekirken støtte.
Forpligtelsen til støtte forudsætter, som nævnt, dels at kirkens
bekendelsesgrundlag er ’evangelisk-luthersk’, dels at det drejer sig
om en folkekirke, dvs en kirke med tilslutning fra den overvejende
del af befolkningen. Under disse forudsætninger er statens støtte
pligtmæssig. Hvilket omfang den økonomiske støtte skal have, må
bero på lovgivningsmagten…Anden støtte end økonomisk støtte
kan være borgerlig (civilretlig) anerkendelse af kirkelige
handlinger og overladelse af civil administration af kirken.”
Hans Gammeltoft-Hansen anfører i ”Danmarks Riges Grundlov med
kommentarer (redigeret af Henrik Zahle), (2. udg, 2006), side 137, at:
”Den understøttelse, som staten er pligtig at yde Folkekirken, er af
såvel økonomisk som anden art.
Det nærmere omfang af den økonomiske støtte er overladt til
lovgivningsmagten; støtten har gennem en længere periode være
faldende. Samtidig afholder Folkekirken af egne midler (herunder
den kirkelige ligning) udgifter til en række almene
samfundsfunktioner, såsom begravelsesvæsen, personregistrering
og vedligeholdelse af historiske kirkebygninger. I hvilket omfang
staten faktisk yder økonomisk støtte til Folkekirken, lader sig
således vanskeligt opgøre…
Også den ikke-økonomiske støtte må fastlægges nærmere ved lov;
af § 4 og dens forarbejder kan nok udledes en pligt til (også) anden
støtte end den økonomiske, men næppe noget om dens nærmere
karakter og omfang. Som eksempler på sådan støtte kan nævnes
helligdagsloven (lbkg. Nr. 279 af 17. juni 1983, ændret ved lov nr.
439
277 af 8. maj 1991) folkeskolens undervisning i
kristendomskundskab (jf. lbkg. Nr. 393 af 26. maj 2005, § 5, stk. 2,
1c), driften af de teologiske fakulteter og Pastoralseminariet samt
den civilretlige retsvirkning af kirkelig vielse og navngivning ved
dåb.
Den grundlovsfæstede forpligtelse til at støtte Folkekirken
indebærer, at en fuldstændig adskillelse mellem stat og kirke ikke
vil kunne ske uden en grundlovsændring.”
For så vidt angår den kirkeretlige litteratur, kan der bl.a. henvises til
H.J.H. Glædemark, som i sin disputats om ”Kirkeforfatningsspørgsmålet i
Danmark indtil 1874” (1948), side 265, beskriver understøttelsespligten
i grundlovens § 4 således:
”Endelig skal omtales Statens forfatningsmæssige Pligt – iflg. Grl.s §
3 [nu § 4] – til at understøtte den evangelisk-lutherske Folkekirke.
Da Understøttelsens Karakter og Omfang ikke angives i Grundloven,
maatte det efter 5. Juni 1849 blive Lovgivningsmagtens Opgave at
træffe Afgørelse herom, hvad Grundlovskomiteen for øvrigt ogsaa
udtaler i sin Betænkning. Der kan dog ingen Tvivl være om, at der
ved Grundlovens Bestemmelse skal forstaas en Understøttelse af
baade materiel og ideel Natur. Dette fremgaar ogsaa af en Række
Udtalelser i den grundlovgivende Rigsforsamling, først og fremmest
af Kultusminister Madvig, der udtalte, at Understøttelsen dels
skulde være pekuniær og materiel, dels skulde bestaae deri, ’at
Staten, uden at tvinge Nogen ind i Kirken, tilveiebringer i det ydre
Liv al den Sikkerhed for Kirken, som den behøver, at den freder om
Kirken, freder om Gudsdyrkelsen, yder Gudsdyrkelsen Respect og
sikkrer den mod enhver Forstyrrelse’. Dette har da ogsaa været
Tilfældet i Tiden efter Grundlovens Udstedelse. I ideel Henseende er
Folkekirken blevet understøttet derved, at Staten har draget
Omsorg for, ikke blot at den evangelisk-lutherske Lære er
foredraget i selve Kirken, det teologiske Fakultet ved Universitetet,
Pastoralseminariet og Skolen, men ogsaa at Helligdagslovgivningen
er opretholdt i Overensstemmelse med Kirkens Lære og Krav. I
materiel Henseende er Folkekirken blevet understøttet dels ved
Bevillinger paa Finansloven, dels ved Indbegrebet af de siden
Reformationen til Kirkevæsenet henlagte Ejendomme og Indtægter.”
August Roesen omtaler i sin fremstilling af ”Dansk Kirkeret”, 3. udgave
(1976), side 333, at hovedformålet med grundlovens § 4 er ”at hjemle
folkekirken en privilegeret stilling”. Hertil føjes følgende (August
Roesen, a.st., side 333 f):
”Ganske vist kunne denne bestemmelse muligvis med lidt ’god vilje’
forstås således, at den kun pålægger staten at give kirken moralsk
støtte. Men den naturlige forståelse af udtrykket ’understøttelse’ er
dog, at der derved tænkes tillige på økonomisk hjælp – og sådan er
den også blevet forstået i praksis.”
440
Preben Espersen anfører i ”Kirkeret – Almindelig del” (1999), side 24 f,
bl.a. følgende:
”Bestemmelsen i § 4 om, at folkekirken som sådan støttes af staten,
har gennem tiden givet anledning til nogen tvivl, men den gængse
opfattelse i stats- og kirkeretlige fremstillinger er dog, at ordet
understøttelse skal forstås i vid forstand som omfattende både
økonomisk og moralsk støtte.
Hvilket omfang den økonomiske støtte skal have, må bero på
lovgivningsmagten. Statens andel af folkekirkens udgifter har
imidlertid gennem en længere årrække været konstant procentvis
faldende. Staten har således ikke gennem mange år påtaget sig at
yde tilskud til nye aktiviteter, men har tværtimod helt indstillet
eller væsentligt nedsat tilskuddene til bestemte formål, således at
udgifterne hertil helt eller i højere grad er flyttet over til den
kirkelige ligning.
I forbindelse med spørgsmålet om byrdefordelingen mellem staten
og folkekirken må det også tages i betragtning, at folkekirken
udfører en række opgaver, som er nødvendige samfundsfunktioner.
Væsentligst er begravelsesvæsenet og deltagelse i
personregistreringen. Folkekirken finansierer også størstedelen af
restaureringer af danske middelalderkirker, selv om disse
restaureringer i høj grad sker i en almen samfundsmæssig
kulturhistorisk interesse. Denne interesse kommer til udtryk bl.a.
derved, at staten gennem Nationalmuseet stiller særlige krav til
restaureringernes udførelse. Endelig kan nævnes, at folkekirken
yder et ikke uvæsentligt tilskud til musiklivet, da folkekirken står
som ansvarlig for videreførelsen af den kirkemusikalske tradition
gennem installering og bevaring af værdifulde orgler i kirkerne og
ansættelse af højt uddannede organister til videreførelse af
kirkemusikken.
…
Det er i forbindelse med statstilskuddet gjort gældende af Zahle, at
’i et sådant bogholderi må også værdien af det offentlige bidrag til
beregning og opkrævning af de kirkelige skatter og afgifter indgå’.
Zahle peger dog tillige på, ’at folkekirken som ramme for
størsteparten af befolkningens religiøse opfattelse og aktivitet
udgør en kulturel institution, som man allerede i 1849 ved
indførelsen af en statslig understøttelsespligt anerkendte ansvaret
for’ [Citaterne er fra Henrik Zahles foreløbige udgave af ”Dansk
Forfatningsret”].
Under alle omstændigheder kan det fastslås, at det er vanskeligt at
opgøre det samlede økonomiske mellemværende mellem stat og
folkekirke.
Som eksempler på ikke-økonomisk støtte fra staten til folkekirken
kan nævnes, at staten drager omsorg for de teologiske fakulteter
441
ved universiteterne samt for kristendomsundervisning i
folkeskolen med folkekirkens evangelisk-lutherske kristendom som
det centrale kundskabsområde. Det kan også nævnes, at staten
tillægger visse kirkelige handlinger civilretlig virkning (vielse og
navngivning ved dåb).”
I betænkning nr. 952/1982 om folkekirkens økonomi afgivet af et
udvalg under Kirkeministeriet anføres side 42 følgende om
bestemmelsen i grundlovens § 4:
”Fortolkningen af denne bestemmelse har gennem tiden givet
anledning til meget debat, særligt med hensyn til forståelsen af
ordet ’understøttes’.
Det har således eksempelvis været fremført, at der ved
understøttelse ikke nødvendigvis behøver være tale om økonomisk
understøttelse gennem direkte bevillinger på finansloven, men at
staten opfylder sin forpligtelse alene gennem en moralsk støtte til
folkekirken eller ved at staten stiller sit skatteopkrævningsapparat
til rådighed ved opkrævning af kirkeskatter.
Den gængse opfattelse i stats- og kirkeretlige fremstillinger er dog,
at ordet understøttelse skal forstås i vid forstand, omfattende både
moralsk og økonomisk støtte - og sådan er bestemmelsen også
blevet forstået i praksis.
I udvalget har man ikke nærmere drøftet fortolkningen af
grundlovens § 4, idet der fra begyndelsen har været enighed om at
lægge den gængse opfattelse til grund for udvalgets arbejde.”
Den nævnte retsopfattelse er også lagt til grund i den rapport om
omlægning af statens tilskud til folkekirken til et bloktilskud, som blev
afgivet i oktober 2003 af et udvalg under Kirkeministeriet. I rapporten
(side 7) er der således anført følgende:
”Det er ikke nærmere omtalt i grundloven, hvordan staten skal
understøtte folkekirken. Det er imidlertid den gængse opfattelse i
stats- og kirkeretlig litteratur, at statens understøttelse både skal
bestå i en støtte af ’moralsk’ karakter og af en økonomisk støtte,
men at det i øvrigt er overladt til lovgiver at bestemme
udformningen og omfanget af støtten.”
Vedrørende mulighederne for at omlægge statens tilskud til et
bloktilskud anføres i øvrigt følgende i rapporten (side 20):
”En omlægning af statens tilskud til folkekirken til et bloktilskud
kunne ud fra en teologisk og kirkeretslig synsvinkel betragtes som
en væsentlig ændring i forhold til Grundlovens § 4, efter hvilken
statens støtte til folkekirken er ensbetydende med, at staten sikrer,
at der forkyndes evangelisk-luthersk kristendom i Danmark. Det
kunne derfor være spørgsmålet, om den opstillede model for
442
omlægning af statens tilskud til folkekirken til et bloktilskud burde
indgå i en bredere undersøgelse af forholdet mellem stat og kirke.
Udvalget har imidlertid ikke fundet, at denne indvending har
tilstrækkelig vægt, idet det såvel af lov om folkekirkens økonomi
som af finanslovens anmærkninger om bloktilskuddet, vil fremgå,
at statskassen gennem et bloktilskud afholder en del af
fællesfondens udgifter, og at fællesfondens udgifter bl.a. skal
omfatte løn og pensioner til folkekirkens præster og provster.”
Om betydningen af bestemmelsen i grundlovens § 4 kan der i øvrigt bl.a.
henvises til C.G. Holck, ”Den danske Statsforfatningsret”, 2. del (ved C.
Goos og J. Nellermann, 1869), side 262 f, C. Goos og H. Hansen,
”Grundtræk af den danske Statsret” (1890), side 35 f., Henning Matzen
og Johannes Timm, ”Haandbog i den danske Kirkeret” (1891), side 74 og
99, Henning Matzen, ”Den danske Statsforfatningsret”, 4. udgave (1909),
side 314, Knud Berlin, ”Den danske Statsforfatningsret”, Bind 2, 2.
udgave (1939), side 367 f, H.J.H. Glædemark i sin disputats om
”Kirkeforfatningsspørgsmålet i Danmark indtil 1874” (1948), side 265,
August Roesen, ”Dansk Kirkeret”, 3. udgave (1976), side 314 og 333 f.,
Inger Dübeck, ”Den retlige regulering af kirkernes økonomi i de
nordiske lande” i Kirkeretsantologi (2004), side 215 f. samt Peter
Christensen, ”Folkekirken og finansloven” i Udfordringer til folkekirken
(2006), side 53 ff.
3. Kort om folkekirkens økonomi og opgaver
3.1. Folkekirkens primære indtægter består af tilskud fra staten samt
kirkeskat. Folkekirken har herudover bl.a. indtægter, herunder renter,
udbytte mv., af kirkens kapitaler samt fra betaling for brug af kirke og
kirkegård.
De nærmere regler om statstilskud til folkekirken er fastsat i § 20 i lov
om folkekirkens økonomi, jf. herved lovbekendtgørelse nr. 560 af 17.
juni 2009. Den pågældende bestemmelse, der har overskriften
”statstilskud”, er sålydende:
Ӥ 20. Af folkekirkens udgifter afholder statskassen:
1) Lønninger, pensioner og andre ydelser til biskopperne.
2) Pensioner og efterindtægt i henhold til lov om tjenestemandspension
vedrørende provster og præster.
3) Udgifterne ved den kirkelige betjening af Christiansø og Hirsholmene.
Stk. 2. Statskassen yder herudover et årligt tilskud til fællesfonden
svarende til 40 pct. af fællesfondens udgifter til lønninger til provster og
præster. Det antal stillinger, der finansieres som nævnt i 1. pkt.,
fastsættes på de årlige finanslove.
443
Stk. 3. Endvidere udreder statskassen tilskud, hvis størrelse fastsættes
på finansloven, dog mindst 14 mill. kr. årligt, til restaurering af kirker og
af kirkers historiske inventar samt særligt bevaringsværdige
gravminder.”
Under de gældende regler for folkekirkens økonomi afholdes udgifter
vedrørende løn til præster og provster således delvis af statens tilskud
og delvis af folkekirkens fællesfond, det vil sige på et nationalt niveau.
Løn til biskopper samt pension til tidligere præster, provster og
biskopper afholdes fuldt ud af staten. Staten yder desuden i begrænset
omfang tilskud til restaurering af kirker. Udgifter vedrørende
kirkegårdsdrift og vedligeholdelse af kirkebygninger afholdes på lokalt
niveau af sognenes kirkelige kasser, som menighedsrådene har ansvar
for inden for bevillingsmæssige rammer, der fastsættes af
provstiudvalgene. Desuden finansieres løn til et mindre antal
præstestilling af de lokale kirkelige kasser.
3.2. For så vidt angår folkekirkens opgaver kan disse overordnet set
opdeles i to hovedgrupper.
Den ene gruppe vedrører kirkelig betjening, mens den anden gruppe
vedrører folkekirkens varetagelse af samfundsopgaver.
Kirkeministeriet har oplyst, at den sidstnævnte gruppe bl.a. anses for at
omfatte bevarelse af kulturarv i form af vedligeholdelse af kirker,
kirkers historiske inventar og kirkegårde m.v., begravelsesvæsenet i
form af drift og vedligeholdelse af kirkegårde samt funktionen som
begravelsesmyndighed, vielse med borgerlig gyldighed og
personregistrering i form af registrering af alle, der fødes og dør i
Danmark (bortset fra Sønderjylland) samt administration af
navneændringer. Desuden bidrager folkekirken på flere områder til det
kulturelle og samfundsmæssige liv på en måde, som rækker ud over det
decideret kirkelige. Det gælder bl.a. inden for musik og kunst.
Fælles for alle de nævnte områder er, at de primært finansieres af
folkekirkens egne midler. Staten yder tilskud i begrænset omfang (ca. 14
mio. kr. årligt) til restaurering af kirkebygninger og kirkers historiske
inventar, jf. herved bestemmelsen i § 20, stk. 3, i lov om folkekirkens
økonomi, som er omtalt ovenfor under pkt. 3.1.
Staten bidrager også via tilskuddet til præsteløn til at dække en
begrænset del af lønudgifterne vedrørende personregistrering, og
udgifter vedrørende navneændringer dækkes i et vist omfang ved
overførsel fra staten til folkekirken af det gebyr, som borgere betaler i
forbindelse med navneændring.
Adskillige af de anførte opgavers løsning har gennem århundreder
været varetaget af kirken. I relation til begravelsesvæsenet er det bl.a.
444
oplyst, at når denne opgave primært varetages af folkekirken, hænger
det sammen med, at der i århundreder har været kirkegårde ved
kirkerne, og at der, bortset fra et mindre antal kirkegårde eller
begravelsespladser, som tilhører andre trossamfund, ikke har været
ønsker om at få godkendelse til at anlægge andre begravelsespladser.
Tilsvarende er det, for så vidt angår personregistreringen, oplyst, at den
grundlæggende civile personregistrering i Danmark omfatter
registrering af alle, der fødes og dør i Danmark. Denne registrering har i
ca. 360 år været varetaget af sognepræsterne i folkekirken. I
Sønderjylland varetages den grundlæggende civile personregistrering
dog af kommunerne. Det er en videreførelse af den ordning, som var
gældende i Sønderjylland, mens landsdelen hørte til Tyskland.
3.3. Om udviklingen i statens tilskud fra 1849 (hvor den første grundlov
blev indført) til i dag har Kirkeministeriet oplyst følgende:
”Statens tilskud i perioden 1849 - 1919
Statens økonomiske støtte til folkekirken udspringer som nævnt af
grundlovens § 4, ifølge hvilken ’Den evangelisk-lutherske kirke er
den danske folkekirke og understøttes som sådan af staten’.
I de første årtier efter grundloven var den økonomiske støtte dog af
begrænset omfang. Det skyldtes, at folkekirken stort set kunne
finansieres af indtægter fra præstegårdsjord og de forskellige
forpligtelser, som landets indbyggere fra gammel tid havde til at
betale afgifter i form af bl.a. tiende i forbindelse med landbrug og
’præstepenge’ i byerne.
I årene omkring grundlovens ikrafttræden kom biskopperne på fast
løn, der blev betalt af staten. Det var en konsekvens af, at staten
havde overtaget de kapitaler m.v., som tidligere finansierede
bispeembederne.
I sidste halvdel af 1800-tallet ydede staten desuden tilskud til
opførelse af nye kirker og tilskud til løn ved præsteembeder, der
ikke havde et økonomisk fundament i form af de forskellige afkast
og ydelser, som ellers finansierede præsteembederne.
Statens tilskud 1919 - 1969
Efter år 1900 svandt folkekirkens mulighed for ’selvfinansiering’
hastigt ind.
Dels på grund af lovgivning om tiendeafløsning og
grundbyrdeafløsning samt afskaffelse af indbyggernes
(folkekirkemedlemmernes) forskellige andre historiske
forpligtelser til løbende at betale forskellige afgifter til kirken. Dels
på grund af jordreformerne, som bl.a. omfattede udstykning af
præstegårdsjord. Og endelig på grund af den almindelige
økonomiske udvikling i det danske samfund.
445
Det medførte, at der i 1919 blev vedtaget en lønningslov for
folkekirkens tjenestemænd uden for København og Frederiksberg.
Den indebar, at medlemmer af folkekirken skulle til at betale en
kirkeskat til ’præsteembedernes fællesfond’ (siden 1986 blot
betegnet som ’fællesfonden’), som betalte en del af præstelønnen.
Den medførte desuden en forøgelse af statens tilskud til løn og
pension til præster, samt at staten forpligtede sig til at betale op til
50 % af pensionen til præster.
Fra begyndelsen af 1920'erne skete en markant forøgelse af statens
tilskud til løn og pension til præster og provster. Statens tilskud til
præsteløn blev i øvrigt øget flere gange i løbet af de følgende årtier i
forbindelse med, at lønningsloven blev revideret.
Byrdefordeling: 60 % fra staten og 40 % fra fællesfonden
Ved lønningsloven af 1969, som blev vedtaget sideløbende med
tjeneste-mandsloven, blev der fastsat en procentvis byrdefordeling
mellem staten og fællesfonden.
Staten skulle herefter betale 60 pct. af såvel løn som pension til
præster og provster, og fællesfonden skulle betale 40 pct. Det blev
dog fastholdt, at statskassen fuldt ud skulle betale biskoppernes
løn, stiftsøvrighedernes og bispeembedernes kontorhold samt
udgifter til drift og vedligeholdelse af bispegårdene. Denne
særstilling for biskopper og bispeembeder var begrundet i, at
staten i sin tid havde overtaget de indtægter og kapitaler, som
havde finansieret bispeembederne.
På trods af den fastsatte procentfordeling af byrden kom statens
tilskud til løn og pension til præster i løbet af de følgende år
alligevel gradvis til at udgøre en stadig mindre del af de samlede
løn- og pensionsudgifter.
I 1984 dækkede statens tilskud reelt kun ca. 50 pct.
Det skyldtes, at der i 1970'erne var blevet gennemført en ordning
med rådighedstillæg til præster, som blev fuldt ud finansieret af
fællesfonden. Desuden var der blevet oprettet et antal
deltidsstillinger som hjælpepræst for at imødekomme behov, der
udsprang af befolkningsudviklingen. Disse stillinger blev også
finansieret fuldt ud af fællesfonden.
Særskilt lov om folkekirkens økonomi - ny byrdefordeling
I 1984 blev der på baggrund af et udvalgsarbejde udformet en
særskilt lov om folkekirkens økonomi (lov nr. 645 af 19. december
1984). Denne lov trådte ved sin ikrafttræden den 1. januar 1986
bl.a. i stedet for den hidtidige lov om folkekirkens lønningsvæsen.
Med økonomiloven blev der gennemført en omlægning af statens
tilskud til folkekirken. Udgangspunktet for omlægningen var, ifølge
bemærkningerne til lovforslaget, at statens tilskud til folkekirken
hverken skulle forhøjes eller nedsættes. Samtidig ønskede man
446
imidlertid, at tilskuddet inden for den uændrede økonomiske
ramme skulle tilrettelægges på en administrativt mere
hensigtsmæssig måde end tidligere.
Det administrativt mere hensigtsmæssige opnåede man bl.a. ved at
ophæve den særordning, hvorefter præsters rådighedstillæg og løn
til hjælpepræster fuldt ud blev finansieret af fællesfonden, og lade
disse udgifter finansiere af statstilskud og fællesfond i fællesskab i
lighed med den øvrige løn til præster og provster.
Man fandt endvidere, at det administrativt og regnskabsmæssigt
ville være en forenkling, hvis pensionsudgiften vedrørende
tjenestemandsansatte præster og provster blev samlet hos staten i
stedet for at være delt mellem staten og fællesfonden.
Som konsekvens heraf blev fordelingsnøglen for løn og pension til
præster ændret med lov om folkekirkens økonomi, så staten
derefter skulle yde et tilskud svarende til 40 pct. af lønnen til
provster og præster, inklusive hjælpepræster, men samtidig
overtog den fulde byrde ved pension til tjenestemandsansatte
præster.
Ved omlægningen blev det samtidig tilstræbt, at staten skulle
anerkende en forpligtelse til at medvirke til vedligeholdelse af
kirkebygninger og deres historiske inventar. Det skete ved, at det i
økonomiloven blev bestemt, at staten skal yde et tilskud til
restaurering af kirkebygninger og inventar på mindst 14 mio. kr.
årligt. Endnu et led i omlægningen var, at udgifterne ved
bispeembedernes og stiftsøvrighedernes kontorhold og ejendomme
blev flyttet fra staten til fællesfonden, hvorimod løn og pension til
biskopperne fortsat betales af staten.
Nye undtagelser fra procentfordelingen
Ligesom tilfældet havde været efter 1969 blev der i løbet af få år
efter 1985 indført nye undtagelser fra den fastsatte
procentfordeling af udgifterne til præsters løn og pension.
Ved en ændring af økonomiloven i 1997 blev det bestemt, at
lønudgiften i forbindelse med specialpræstestillinger, dvs.
præstestillinger ved institutioner eller for grupper af personer, for
hvilke der ikke er valgt menighedsråd, finansieres fuldt ud af
fællesfonden og ikke skulle være omfattet af den generelle 40/60-
fordeling af præstelønnen mellem staten og fællesfonden. Denne
ændring var begrundet i et ønske om, at man kunne imødekomme
folkekirkens ønske om flere præstestillinger, uden at det medførte
en forøgelse af statens tilskud til præsteløn.
Med lov nr. 1567 af 20. december 2006 blev der igen ændret på
finansieringen af præstelønnen. Ordningen med, at lønnen til
specialpræstestillinger fuldt ud blev finansieret af fællesfonden,
blev ophævet, så disse stillinger finansieres på samme måde som
447
almindelige sognepræstestillinger med 40 % fra staten og 60 % fra
fællesfonden.
Samtidig blev der imidlertid med lov nr. 1567 også skabt mulighed
for, at der kan oprettes lokalt finansierede præstestillinger. Løn og
pensionsbidrag vedrørende disse stillinger udredes af fællesfonden,
som får udgifterne refunderet af kirkekasserne i de sogne, hvor de
lokalt finansierede præster er ansat. Selv om disse stillinger
finansieres af lokale midler er det også for disse stillinger
kirkeministeren, som er ansættelsesmyndighed.”
4. Justitsministeriets vurdering
Justitsministeriet er anmodet om at vurdere, om en omlægning af
statens økonomiske støtte til folkekirken til et bloktilskud vil rejse
spørgsmål i forhold til grundlovens § 4.
Det er i den forbindelse oplyst, at der vil være tale om at omlægge
statens økonomiske støtte til folkekirken fra et tilskud til
præstelønninger mv. til en støtte til de samfundsopgaver, som
folkekirken varetager med hensyn til kirkegårdsdrift, vedligeholdelse af
kirker og kirkers historiske inventar samt personregistrering mv. Det er
samtidig oplyst, at nogle af de opgaver, som i dag finansieres over
finansloven, vurderes at have en særlig statslig karakter, og at der
derfor formentlig vil blive tale om, at de ikke omfattes af et bloktilskud,
men fortsat bliver finansieret særskilt over finansloven. Den påtænkte
omlægning af statens økonomiske støtte til folkekirken vil efter det
oplyste ikke indebære ændringer i det (samlede) beløb, hvormed staten
støtter folkekirken.
Om den skitserede model for en omlægning af statens økonomiske
støtte til folkekirken skal Justitsministeriet udtale følgende:
I grundlovens § 4 er det fastsat, at ”den evangelisk-lutherske kirke er
den danske folkekirke og understøttes som sådan af staten.”
Bestemmelsens 2. led – om at folkekirken (som sådan) understøttes af
staten – har gennem tiden givet anledning til nogen tvivl, men den
gængse opfattelse i statsretlig og kirkeretlig litteratur er dog, at
udtrykket ”understøttelse” skal forstås i vid forstand, dvs. som en
forpligtelse for staten til at yde både økonomisk og moralsk støtte.
Bestemmelsen er også blevet forstået sådan i praksis. Der henvises
herved nærmere til det, som er anført ovenfor under notatets pkt. 2.
Efter Justitsministeriets opfattelse må bestemmelsen i grundlovens § 4
således antages at indebære en forpligtelse for staten til at yde en vis
økonomisk støtte til folkekirken. Dette er også tidligere lagt til grund i
forbindelse med den daværende justitsministers besvarelse af 19. april
448
2001 af et samrådsspørgsmål stillet den 12. marts 2001 af Folketingets
Kirkeudvalg.
Det er i forbindelse med tidligere forslag om omlægning af statens
økonomiske støtte til et bloktilskud blevet anført, at bestemmelsen i
grundlovens § 4 indebærer en forpligtelse for staten til (specifikt) at yde
tilskud til den kirkelige forkyndelse, jf. herved bl.a. folketingsdebatten
den 3. marts 2000 vedrørende et forslag til folketingsbeslutning
(fremsat af Kristeligt Folkeparti) om nedsættelse af en kommission med
henblik på at omlægge statens økonomiske støtte til folkekirken og
undersøge den civile registrering (gengivet i Folketingets Forhandlinger
1999-2000, spalte 4852 ff.).
Efter Justitsministeriets opfattelse ses der imidlertid ikke at være
retskildemæssige holdepunkter for en sådan retsopfattelse. Som anført
ovenfor i notatets pkt. 2 er der i forarbejderne til 1849-grundloven givet
udtryk for, at understøttelsens art og omfang overlades til fremtidens
lovgivning. Denne opfattelse genfindes også i den statsretlige og
kirkeretlige teori og er desuden tidligere lagt til grund i praksis. Den
historiske udvikling viser endvidere, at statens tilskud til folkekirken
gennem tiden er undergået markante ændringer, idet man er gået fra en
ordning, hvor staten i perioden fra 1849 til 1919 kun i begrænset
omfang bidrog med økonomiske tilskud til folkekirken (som primært
blev anvendt til at betale biskoppernes løn) og til en ordning i dag, hvor
staten primært yder tilskud til præstelønninger mv., men samtidig også
giver tilskud til bl.a. restaurering af kirker og kirkers historiske inventar
samt særligt bevaringsværdige gravminder, jf. nærmere herom ovenfor
under notatets pkt. 3.
På baggrund af forarbejderne til grundlovens § 4, den statsretlige og
kirkeretlige teori samt praksis på området må det efter
Justitsministeriets opfattelse antages at være overladt til Folketinget at
beslutte den nærmere karakter af statens støtte til folkekirken,
herunder dennes art og omfang. Man kan altså ikke generelt fastslå
karakteren af den økonomiske støtte, som staten efter grundlovens § 4
er forpligtet til at yde til folkekirken.
Det er derfor Justitsministeriets opfattelse, at en omlægning som den
påtænkte af statens økonomiske støtte til folkekirken fra et tilskud til
præstelønninger mv. til en støtte til de samfundsmæssige opgaver, som
kirken varetager med hensyn til restaurering af kirker,
begravelsesvirksomhed, personregistrering mv., ikke kan antages at
rejse spørgsmål i forhold til grundlovens § 4. Der kan herved også peges
på, at disse opgaver gennem århundreder er blevet varetaget som en del
af folkekirkens virksomhed.


Notat
Udvalget om en mere sammenhængende og moderne sty-
ringsstruktur for folkekirken er klar med sine anbefalin-
ger
Efter halvandet års arbejde er udvalget klar med sin betænkning og et antal
anbefalinger. Der er også anbefalinger fra mindretal i udvalget.
Flertal i udvalget har fire anbefalinger:
 Statens tilskud til folkekirken omlægges til et ikke-øremærket bloktilskud,
der udbetales til fællesfonden.
 Der oprettes et demokratisk baseret folkekirkeligt organ, Folkekirkens Fæl-
lesudvalg, som får kompetence vedr. fællesfonden og del i kompetencen
vedr. indre anliggender.
 Bispekollegiet lovfæstes.
 De indre anliggender skal stadig være reguleret ved kongelig resolution
eller anordning.
For en grundigere beskrivelse af Styringsudvalgets forslag, herunder udvalgets
mindretals-forslag, henvises der til det vedhæftede resumé samt til kapitel 2 i
udvalgets betækning, som indeholder en fyldig sammenfatning af
betænkningen.
Kirkeminister Marianne Jelved udtaler:
”Jeg er meget glad for i dag at kunne offentliggøre Styringsudvalgets
betænkning om folkekirkens styre. Betænkningen er udtryk for et stort og
grundigt stykke arbejde, som giver et godt og fyldestgørende grundlag for en
drøftelse af folkekirkens fremtidige styringsstruktur på det nationale niveau i
relation til indre anliggender og den fælles økonomi og de fælles anliggender.
Nu ser jeg frem til en høringsfase og efterfølgende politiske forhandlinger.
Procesplan:
• Offentliggørelse af betænkning som pdf på hjemmesiden den 2. april 2014.
• Høring fra offentliggørelsen til ultimo maj 2014.
• Politiske forhandlinger og evt. udarbejdelse af justerede lovforslag i juni 2014.
• Høring over evt. lovforslag fra ultimo juni til ultimo august 2014.
• Afsluttende politiske forhandlinger efter høring over lovforslag september.
• Fremsættelse ved Folketingets åbning.
Dato: 2. april 2014
Dokument nr.42654/14
Kirkeudvalget 2013-14
KIU Alm.del Bilag 41
Offentligt


Gammeltoft-Hansen – udvalget:
Betænkning 1544 om en styringsreform af Folkekirken er afgivet i dag 2.
april 2014 – formentlig som udgangspunkt for lovgivning i næste
samling.
1. Gammeltoft-Hansen - udvalget har i dag afgivet betænkning (446 sider). Betænkningen
ligger på Kirkeministeriets hjemmeside, link:
http://www.km.dk/fileadmin/share/Styringsstruktur/Betaenkning_1544.pdf
2. En sammenfatning af betænkningen findes i betænkningens kapitel 2, s. 19 – 61 inkl., der
er vedhæftet.
3. Et resumé af kommissionens væsentlige forslag findes i vedlagte notat (4 sider), der er
vedhæftet.
Den videre behandling af forslaget forventes af Kirkeministeriet at følge flg. plan:
a. Høring om betænkningen frem til ultimo maj 2014
b. Politiske forhandlinger og evt. udarbejdelse af (justerede) lovforslag i juni 2014
c. Høring om evt. lovforslag i juni – ultimo august 2014
d. Politiske forhandlinger vedr. lovforslag i september 2014
e. Fremsættelse af lovforslag formentlig primo oktober 2014.
Med venlig hilsen
Finn Skriver Frandsen
Udvalgssekretær, Kirkeudvalget
Kirkeudvalget 2013-14
KIU Alm.del Bilag 41
Offentligt


Betænkning 1544
Folkekirkens
styre
Betænkning fra
Udvalget om en mere sammenhængende
og moderne styringsstruktur for folkekirken
Kirkeministeriet - April 2014
Kirkeudvalget 2013-14
KIU Alm.del Bilag 41
Offentligt
19
2 Sammenfatning
Udvalget har haft til opgave at komme med forslag til en mere sammen-
hængende og moderne styringsstruktur for folkekirken med en klar
ansvarsfordeling for økonomiske og indholdsmæssige forhold, herunder
indre anliggender.
Udvalgets kommissorium er gengivet i kapitel 1.
Det fremgår af kommissoriet, at udvalget især har skullet beskæftige sig
med folkekirkens styre i forhold til to overordnede temaer: indre anlig-
gender og folkekirkens fælles økonomi.
Udvalget har imidlertid også haft til opgave at beskrive den nuværende
opgavefordeling og de styringsmæssige kompetencer i folkekirken samt
fordele og ulemper ved at bevare disse.
Udvalget fremlægger i denne betænkning sine overvejelser og forslag
vedrørende den fremtidige styring i folkekirken med særligt fokus på
styringen i forhold til folkekirkens fælles økonomi samt indre anliggen-
der.
Udvalgets overvejelser og forslag præsenteres i denne rækkefølge:
• Nuværende opgave- og kompetencefordeling - afsnit 2.1 og kapitel
3
• Forholdet mellem stat og kirke samt kirkestyre i andre lande -
afsnit 2.2 og kapitel 4
• Udvalgets debatoplæg, debatmøder og høringssvar - afsnit 2.3 og
kapitel 5
• Folkekirkens opgave og identitet samt syv pejlemærker - afsnit
2.4 og kapitel 6
• Folkekirkens fælles økonomi og kompetence i forhold til styringen
af den - afsnit 2.5 og kapitel 7
• Folkekirkens fælles anliggender - afsnit 2.6 og kapitel 8
• Indre anliggender og kompetence i forhold til regulering af dem -
afsnit 2.7 og kapitel 9
• Udkast til lovforslag vedrørende henholdsvis folkekirkens fælles
økonomi og indre anliggender - afsnit 2.8 og kapitel 10.
2.1 Nuværende opgave- og kompetencefordeling i
folkekirken
Opgaver og kompetencer i folkekirken er fordelt på fire niveauer: sogn -
provsti - stift – nationalt. Niveauerne og de valgte organer og forvalt-
20
ningsmyndigheder samt de embeder, der findes på hver af dem kan ses i
følgende skema:
Valgte organer og
forvaltningsmyndigheder
Embeder
Sogn
Antal: 2.194
Menighedsråd Præst(er)
Provsti
Antal: 103
Provstiudvalg
Provst
Budgetudvalg
Budgetsamråd
Stift
Antal: 10
Biskop
Biskop
Stiftsøvrighed (biskop og
stiftamtmand)
Stiftsråd
Nationalt
niveau
Ministeren / Kirkeministeriet
Ministeren som
ansættelsesmyndighed
for præster, provster og
biskopper
Budgetfølgegruppen vedr.
fællesfonden / budgetsamråd
Det Mellemkirkelige Råd
Fordelingen af opgaver og kompetencer mellem de fire niveauer og mel-
lem de organer og forvaltningsmyndigheder samt embeder, der findes
på de enkelte niveauer, er udførligt beskrevet i kapitel 3.
Der er desuden i kapitlet en oversigt over de forslag om ændringer i
opgave- og kompetencefordelingen, der er fremlagt i betænkninger i de
seneste år som resultat af arbejdet i forskellige udvalg, og som enten er
blevet gennemført eller stillet i bero. Det drejer sig om forslag i følgende
betænkninger: betænkning 1477 Opgaver i sogn, provsti og stift, der
blev afgivet i 2006, betænkning 1491 Folkekirkens lokale økonomi, der
blev afgivet i 2007, og betænkning 1527 Provstestillingen og provstiets
funktion, der blev afgivet i 2011.
2.1.1 Udvalgets overvejelser om den nuværende opgave- og
kompetencefordeling
Kapitel 3 afsluttes med nogle af udvalgets overvejelser om den nuvæ-
rende opgave- og kompetencefordeling.
Menighedsrådene har en meget stærk position i folkekirken, og den bør
efter udvalgets opfattelse fastholdes, fordi sognet fortsat er den grund-
læggende enhed i folkekirken, og fordi det demokratisk baserede menig-
21
hedsråd i kraft af medlemmernes tilhørsforhold blandt sognets folke-
kirkemedlemmer har gode muligheder for at varetage de lokale kirke-
lige anliggender i bedst mulig overensstemmelse med, hvad der er
medlemmernes ønsker og forventninger.
Udvalget konstaterer, at nogle af de væsentligste argumenter for
etableringen af de nuværende organer og for fordelingen af opgaver og
kompetencer imellem dem har været,
• at folkekirkens medlemmer gennem valgte organer skal have
betydelig kompetence i forhold til beslutninger om de lokale
kirkelige forhold,
• at kompetence skal være placeret så tæt som muligt på det sted,
hvor opgaverne findes og skal løses, og
• at der samtidig skal være sikkerhed for et nødvendigt tilsyn samt
en økonomisk og forvaltningsmæssig koordinering på tværs af
sognegrænserne.
Nogle af udvalgets medlemmer understreger behovet for, at der i et
fortsat udredningsarbejde fokuseres på menighedsråd og stift som
bærende enheder for folkekirken, og mener, at lovfæstede, valgte stifts-
råd og nye lovfæstede, valgte organer bør føre til overvejelser om for-
enkling og en opgaveflytning mellem de nuværende niveauer. Udvalget
har dog ikke fundet anledning til at komme med konkrete forslag.
Udvalget forudsætter, at eventuel indførelse af et folkekirkeligt organ på
nationalt niveau vedrørende indre anliggender samt fælles økonomi og
fælles anliggender ikke vil have betydning for kompetenceforholdene i
sogne, provstier og stifter, men det vil gennem stemmeret give medlem-
mer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd m.fl. indflydelse på for-
valtningen af anliggender på det nationale niveau.
Udvalget henleder opmærksomheden på, at der på forskellige måder er
blevet arbejdet for og fortsat kan arbejdes for at styrke og forenkle
mulighederne for, at menighedsråd kan gå i samarbejde om varetagelse
af opgaver, som de mener at kunne løse bedre i fællesskab end hver for
sig.
I forhold til provstiudvalgene peger udvalget på, at det er nødvendigt
med en instans, der har kompetence til at koordinere den kirkelige
økonomi inden for ligningsområdet, at det er nødvendigt at opretholde
et tilsyn med menighedsrådenes økonomiske forvaltning, og at det - bl.a.
af hensyn til de kulturværdier, der er knyttet til kirker og kirkegårde - er
nødvendigt at opretholde et tilsyn med, at kirker og kirkegårde holdes i
forsvarlig stand.
Udvalget har også drøftet stiftsøvrighedens sammensætning og opgaver
samt stiftsrådenes og Det mellemkirkelige Råds opgaver. Udvalget har
22
ikke fundet anledning til at foreslå ændringer i forhold til disse, men an-
befaler meget, at spørgsmålet om stiftsøvrighedens sammensætning og
opgaver undergives en evaluering og fornyet overvejelse snarest muligt.
2.2 Stat, kirke og kirkestyre i andre lande
Udvalget har til brug for sine overvejelser om folkekirkens styre under-
søgt forholdet mellem stat og kirke samt kirkernes interne beslutnings-
kompetencer i de nordiske lande, Tyskland (repræsenteret ved Nord-
kirche - den evangelisk-lutherske kirke i Nordtyskland), United King-
dom samt Grønland og Færøerne.
Det beskrives udførligt i kapitel 4.
Generelt kan det om forholdet mellem stat og kirke i disse lande siges, at
• I Norge, Island og Sverige har der været tradition for et nært for-
hold mellem statsmagten og de evangelisk-lutherske folkekirker
med staten som lovgiver for kirkerne. I løbet af de seneste ca. 15
år har disse kirker i forskellig grad fået øget selvstændighed.
• I Finland har den evangelisk-lutherske kirke status som "folke-
kirke" og har i mange årtier, men i særlig grad siden en grund-
lovsændring i 1999 haft stor selvstændighed i forhold til staten.
Den eneste begrænsning i dag i kirkens selvstændighed i forhold
til staten er, at kirkeloven, som er kirkens overordnede regelsæt,
skal stadfæstes af rigsdagen. Ændring af kirkeloven kan dog kun
ske på kirkens eget initiativ.
• I Tyskland er stat og kirke adskilt. Kirkerne - heriblandt den evan-
gelisk-lutherske kirke i Nordtyskland ("Nordkirche") - har fuld
selvstændighed. De har dog af staten fået forskellige privilegier,
herunder at de har ret til at opkræve skatter af deres medlemmer,
og at de gejstlige er ligestillet med statslige embedsmænd. De
tyske forbundslande giver desuden i varierende omfang økono-
misk støtte til kirkerne.
• I United Kingdom er der to statskirker: Church of England og
Church of Scotland. Church of England er i begrænset omfang
underlagt, at kirkens lovgivning skal stadfæstes af parlamentet, og
udnævnelse af biskopper stadfæstes af Dronningen efter indstil-
ling fra premierministeren. Church of Scotland har fuld selvstæn-
dighed med hensyn til kirkelig lovgivning og udnævnelse af
embedsmænd.
• I Grønland har Grønlands Selvstyre den lovgivende magt i forhold
til den evangelisk-lutherske kirke, der er folkekirke og under-
støttes af staten (selvstyret) i overensstemmelse med § 4 i
Danmarks Riges Grundlov. Biskoppen varetager den centrale
23
styrelse og administration af kirken. Grønlands Kirke finansieres
af bevillinger fra selvstyret, og præster ansættes af selvstyret.
• På Færøerne er Lagtinget lovgiver for folkekirken. Kirkens indre
anliggender, f.eks. en ny alterbog, reguleres af kirken. De styrende
organer i kirken er: stiftsøvrigheden, der består af biskoppen, et
medlem udpeget af landsstyret og et medlem valgt af menigheds-
rådene, provstiråd med 4 valgte medlemmer og domprovsten som
født og forretningsførende medlem samt et kirkeråd (menigheds-
råd) i hvert sogn. Præster ansættes af landsstyret, og kirken
finansieres dels ved kirkeskat, dels ved tilskud fra landsstyret til
præsteløn.
2.3 Debatoplæg, debatmøder og høringssvar
I overensstemmelse med kommissoriet afleverede udvalget medio april
2013 sine foreløbige resultater til regeringen i form af "Debatoplæg fra
udvalget om en mere sammenhængende og moderne styringsstruktur
for folkekirken".
Debatoplægget blev efter regeringens beslutning offentliggjort den 2.
maj 2013 og i trykt form udsendt til alle menighedsråd, provstiudvalg,
stifter og institutioner i folkekirken samt til en række foreninger, orga-
nisationer, institutioner og myndigheder. I et høringsbrev blev det
oplyst, at der var mulighed for at indsende høringssvar indtil 31. okto-
ber 2013.
Det blev samtidig oplyst, at udvalget ville indbyde til 11 debatmøder - et
i hvert stift samt et på Bornholm.
Debatoplæg, debatmøder og høringssvar beskrives mere udførligt i ka-
pitel 5.
I debatoplægget var der fire hovedafsnit.
Det første handlede om folkekirkens opgave og identitet og seks pejle-
mærker.
Debatoplæggets andet hovedafsnit handlede om folkekirkens indre
anliggender.
Der blev peget på, at den nuværende ordning kan videreføres uændret,
og der blev beskrevet tre mulige modeller for en fremtidig anderledes
styring af indre anliggender:
• Model 1: Lovregulering med udgangspunkt i den nuværende
ordning.
• Model 2: Kirkeråd med begrænset kompetence.
• Model 3: Kirkeråd med udvidet kompetence.
24
Debatoplæggets tredje hovedafsnit beskrev folkekirkens fælles økono-
mi, der udgøres af statens tilskud til folkekirken samt fællesfonden. Det
blev konstateret, at debatoplæggets modeller for mulig fremtidig styring
af den fælles økonomi kunne anvendes uafhængigt af, om statens tilskud
omlægges til bloktilskud.
Der blev peget på, at den nuværende ordning kan videreføres uændret,
og der blev beskrevet fire mulige modeller, samt en variant af den første
model, for en fremtidig anderledes styring af folkekirkens fælles økono-
mi og fælles anliggender:
• Model 1: Lovregulering med udgangspunkt i den nuværende
ordning.
• Model 1 a: Lovregulering og forelæggelse for Folketingets
Finansudvalg.
• Model 2 a: Et folkekirkeligt organ med besluttende kompetence.
• Model 2 b: Enighedsmodel (mellem et folkekirkeligt organ og
ministeren).
• Model 3: Folkekirkens økonomibestyrelse (Et folkekirkeligt organ
med mest mulig kompetence).
Der var i forbindelse med model 2 a en beskrivelse af, hvordan sammen-
sætningen af et folkekirkeligt organ kan være.
Det fjerde hovedafsnit beskrev muligheder for at kombinere modellerne
for styring af henholdsvis indre anliggender og fælles økonomi.
2.3.1 Debatmøder og høringssvar
Udvalget indbød til 11 debatmøder, et i hvert stift samt et på Bornholm.
Formålet med møderne var at inspirere til og understøtte en bred debat
ved at orientere om debatoplægget og give mulighed for spørgsmål og
kommentarer. Der var offentlig adgang til møderne, og de 11 debatmø-
der havde tilsammen ca. 2.200 deltagere.
Ved hvert debatmøde orienterede udvalgets formand om debatoplæg-
gets indhold. Spørgsmål og kommentarer blev besvaret af formanden
eller af andre tilstedeværende medlemmer af udvalget. Medlemmer af
udvalgets sekretariat deltog i møderne og tog til brug for udvalgets
fortsatte arbejde noter vedrørende spørgsmål og debat.
Såvel udvalgets formand som andre medlemmer af udvalget deltog i
perioden maj-oktober 2013 i et betydeligt antal møder, som andre
havde arrangeret med det formål at drøfte debatoplægget. Ved opgø-
relse den 7. november 2013 var der modtaget 671 høringssvar.
Om det nærmere indhold af høringssvarene henvises der til kapitel 5
afsnit 5.3.
25
2.4 Folkekirkens opgave og identitet - og syv
pejlemærker
Udvalget har beskrevet folkekirkens opgave og identitet og i sammen-
hæng hermed syv pejlemærker som en del af grundlaget for overvejel-
serne om, hvordan folkekirkens styre kan være udformet.
Folkekirkens opgave og identitet og de syv pejlemærker er udførligt
beskrevet i kapitel 6.
Folkekirkens opgave som en kristen kirke er at forkynde evangeliet om
Kristus som hele verdens frelser. Dette udgangspunkt er lovgivnings-
mæssigt bestemt i grundloven, der fastlægger, at folkekirken er en
evangelisk-luthersk kirke.
2.4.1 Folkekirken som evangelisk-luthersk kirke
Folkekirken er ifølge de særlige evangelisk-lutherske bekendelses-
skrifter et fællesskab af mennesker, hvor evangeliet bliver forkyndt, og
hvor sakramenterne - dåb og nadver - bliver forvaltet. Det betyder, at
menigheden, som samles om forkyndelsen af evangeliet og om dåb og
nadver, er central i forståelsen af folkekirken. Dette hænger sammen
med Luthers tanker om det almindelige præstedømme.
Der er dog ved siden af det almindelige præstedømme også et særligt
præsteembede med en særlig tjeneste og et særligt ansvar for evange-
liets forkyndelse. Præsten forventes at udføre sin særlige tjeneste i et
tillidsfuldt vekselvirkningsforhold med menigheden. Og når det gælder
folkekirkens styrelse, er der i både menighedsråd, provstiudvalg og
stiftsråd etableret et samvirke mellem lægfolk og gejstlige.
Folkekirken forstås som et rummeligt fællesskab, hvor enhver, der er
døbt, har ret til at være med, og hvor enhver, der er med, har mulighed
for at tage del i et fælles ansvar. Det er formentlig medvirkende til, at et
stort flertal af Danmarks befolkning er med i folkekirken. Den er dermed
også en kulturbærende faktor, der er med til at skabe folkelig sammen-
hæng og fortolkning af livsmening ind i det enkelte menneskes liv og det
danske samfund.
Folkekirken arbejder med sin centrale opgave - at forkynde evangeliet
om Jesus Kristus som verdens frelser - i både ord og handling. Der for-
kyndes ved gudstjenester og kirkelige handlinger. Der forkyndes også
gennem kirkeligt børne- og ungdomsarbejde samt ved kirkehøjskoler og
bibelkredse for voksne. Forkyndelsen kommer desuden til udtryk i
social omsorg ved kirkens diakonale arbejde, i mission samt i oplysning
og kulturel formidling i øvrigt. En del af de mange forskellige aktiviteter
udfoldes i sognemenighedernes regi, ligesom de frie folkekirkelige
26
organisationer også i stor udstrækning varetager en række af disse op-
gaver.
2.4.2 Syv pejlemærker
Folkekirken og folket
Det første pejlemærke handler om folkekirkens forhold til og betydning
for folket.
Kristendommen har haft stor betydning for det danske folk og udvik-
lingen af det danske samfund i mere end 1000 år.
Folkekirken bidrager ved sin bredde og ved, at et meget stort flertal af
alle indbyggere ønsker at gøre brug af folkekirken ved de centrale
begivenheder i livet, samt ved mange lokale, diakonale initiativer til en
folkelig og samfundsmæssig sammenhængskraft.
Folkekirkens betydning for sammenhængskraften afspejles bl.a. i
brugen af folkekirken som samlingssted for alle danskere uanset reli-
giøst tilhørsforhold ved markeringen af visse officielle begivenheder.
Folkekirken indgår også i nogen grad i et samspil med institutioner som
folkeskolen og Danmarks Radio.
Folkekirkens bidrag til sammenhængskraften afspejles også i, at folke-
kirken har ansvaret for sikring og vedligeholdelse af den meget store del
af den danske kulturarv, som udgøres af kirker og deres kulturhistorisk
værdifulde udsmykninger og inventar. Endvidere afspejles det i, at
folkekirken har ansvaret for at sikre, at der er begravelsespladser for
alle, der dør i Danmark, uanset deres religiøse tilhørsforhold. De folke-
kirkelige kirkegårde repræsenterer desuden ligesom kirkerne en væ-
sentlig del af den danske kulturhistorie.
Folkekirkens tilstedeværelse overalt
Det andet pejlemærke handler om folkekirkens tilstedeværelse overalt,
såvel geografisk som på anden måde.
I de 165 år, folkekirken har eksisteret, har det været en grundholdning,
at folkekirkens tilstedeværelse bl.a. sikres gennem den præstelige
betjening med gudstjenester og kirkelige handlinger i sognemenighe-
derne, som er folkekirkens grundenheder og dermed det organisato-
riske fundament.
Der er imidlertid, især i løbet af de seneste ca. 40 år, i stigende omfang
opstået behov for præstelig betjening af menigheder, som er defineret
ud fra særlige grupper, f.eks. studerende, eller i forhold til institutioner
som f.eks. hospitaler og fængsler. Mange mennesker møder kristen
27
forkyndelse i kraft af de frie kirkelige organisationer. I en globaliseret og
international verden påtager folkekirken sig ligeledes sammen med
Danske Sømands- og Udlandskirker et ansvar for at betjene danskere i
udlandet samt dansksindede i Sydslesvig.
Grundholdningen om, at der skal være præster overalt, imødekommes i
første række ved, at præstestillinger primært finansieres af fællesfon-
den og også af staten, så de ikke er afhængige af de enkelte områders
selvstændige økonomiske bæreevne. Dernæst ved at fordelingen af det
samlede antal stillinger mellem de 10 stifter sker på grundlag af en
præstefordelingsmodel og ved, at biskoppen inden for det enkelte stift
sørger for, at såvel sognemenigheder som særlige grupper og institu-
tioner bliver tilgodeset med præstelig betjening.
Der er således tale om et solidaritetsprincip, som bør fastholdes.
Rummelighed og frihed
Det tredje pejlemærke handler om rummelighed og frihed, som er to
karakteristiske træk ved folkekirken.
Disse træk afspejles bl.a. i, at der ikke stilles andre krav til folkekirkens
enkelte medlemmer, end at de skal være døbt, og at de skal være villige
til at betale kirkeskat.
De afspejles også i, at de rammer, som den kirkelige lovgivning sætter,
giver meget store muligheder for, at man lokalt i sognemenighederne
selv kan bestemme, hvordan det kirkelige liv skal udformes.
Endvidere indeholder den kirkelige lovgivning en række frihedsbestem-
melser, bl.a. om sognebåndsløsning, valgmenigheder og om hensyn til
mindretal i en sognemenighed, f.eks. i forbindelse med præsteansæt-
telse og i form af adgang til at holde gudstjenester med en præst, der
tilkaldes udefra.
Det giver mulighed for, at forskellige kirkesyn kan rummes og udfoldes
inden for folkekirken.
Udvalget har i overensstemmelse med sit kommissorium arbejdet ud fra
forudsætningen om, at folkekirkens tradition for rummelighed, friheds-
lovgivning og mindretalshensyn skal videreføres.
2200 menigheder - én folkekirke
Det fjerde pejlemærke handler om folkekirkens enhed.
De enkelte menigheder i folkekirken fremstår som individuelle evange-
lisk-lutherske menigheder. Det betyder dog ikke, at der i Danmark er ca.
2.200 helt selvstændige folkekirker (svarende til antallet af sogne). Selv
om de enkelte menigheder kan være meget forskellige, så er de alligevel
28
bundet sammen på en måde, som gør, at folkekirken kan og må betrag-
tes som én, landsdækkende kirke.
Udvalget vurderer, at der er meget bred opbakning såvel folkeligt som
kirkeligt og politisk til at fastholde folkekirken som en enhed.
Samtidig er folkekirken fortsat i meget stor udstrækning karakteriseret
ved et nærhedsprincip, som også fremmer rummelighed og frihed og
derigennem mangfoldighed. Det har medvirket til, at folkekirken består
af mange små enheder og samtidig er en landsdækkende helhed.
Nærhedsprincippet indebærer i folkekirkens sammenhæng for det
første, at det, der kan løses lokalt, fortsat løses lokalt - enten i det enkel-
te sogn eller i et samarbejde mellem flere sogne. Det indebærer dernæst,
at løsning af opgaver på et fælles (højere) niveau først og fremmest bør
ske i situationer, hvor der i den nære sammenhæng er tilslutning til, at
en opgave kan løses bedre gennem samarbejde på et højere niveau. Der
er dog også opgaver, som efter deres karakter må løses i fællesskab eller
på et højere niveau end det enkelte sogn, herunder for folkekirken som
helhed.
Derfor samarbejdes der i stadigt stigende omfang på tværs af sogne-
grænser. Der ses således en vis udvikling i retning af, at folkekirken på
det lokale niveau i stigende grad opfattes som et fælles anliggende med
provstiet eller stiftet som ramme. Denne udvikling kan i bedste fald
være med til at fastholde og måske endog styrke medlemmernes opbak-
ning til folkekirken på grund af de muligheder, som skabes gennem
samarbejdet, dels i forhold til økonomien, dels i forhold til, hvilke opga-
ver der er menneskelige og økonomiske ressourcer til at tage op. Udvik-
lingen kan dog også bidrage til at svække folkekirken, hvis den inde-
bærer, at afstanden mellem folkekirkens medlemmer og de styrende
organer bliver oplevet som værende for stor.
Enheden eller fællesskabet kommer i forhold til økonomi bl.a. også til
udtryk i, at løn m.v. til præster m.v. samt udgifter til nogle stifts- eller
landsdækkende institutioner og aktiviteter finansieres på et fælles,
centralt niveau.
Præstens uafhængighed
Det femte pejlemærke handler om præstens uafhængighed i udøvelsen
af den pastorale forpligtelse.
Præsternes forkyndelse skal ske ud fra det fælles grundlag, som udgøres
af folkekirkens bekendelsesskrifter. Inden for det fælles grundlag er der
imidlertid, og skal der fortsat være, plads til, at præster er forskellige i
deres forkyndelse og i udøvelsen af deres pastorale virksomhed i øvrigt.
29
Dette har siden 1912 bl.a. været understøttet af, at der i lov om menig-
hedsråd er en bestemmelse om, at præsten i udøvelsen af den pastorale
forpligtelse, herunder sin forkyndelse, sin sjælesorg og sin undervisning,
er uafhængig af menighedsrådet.
Præstens uafhængighed anses under den nuværende ordning desuden
for at være sikret i kraft af, at ansættelsesmyndigheden i forhold til
præster er placeret hos kirkeministeren.
Demokratisk legitimitet
Det sjette pejlemærke handler om demokratisk legitimitet.
Folkekirken er karakteriseret ved en høj grad af magtspredning. Indfly-
delsen i folkekirken er delt mellem forskellige organer, bl.a.: Folketinget,
kirkeministeren, biskopperne, stiftsrådene, provstiudvalgene og menig-
hedsrådene.
Det indebærer, at der er en indbygget afbalancering af magt mellem de
forskellige organer. Der er desuden en afbalancering af magt mellem
lægfolket og gejstligheden. Det kommer bl.a. til udtryk i den forpligtelse,
som de valgte medlemmer af menighedsrådene og præsterne har til at
samvirke om det kirkelige liv i sognet. Det kommer også til udtryk i
sammensætningen af provstiudvalg og stiftsråd, hvor der også er både
læge og gejstlige medlemmer.
Magtspredningen og magtbalancen medvirker til, at der er og kan være
stor frihed i folkekirken.
Menighedsrådene henter deres demokratiske legitimitet fra, at alle
voksne medlemmer af folkekirken har adgang til at deltage i valget af
dem.
Menighedsrådene deltager i samtlige øvrige valg i folkekirken, idet det
er menighedsrådenes læge medlemmer, der vælger de fleste af provsti-
udvalgets og stiftsrådets medlemmer. Menighedsrådene har også stem-
meret ved valg af stiftets biskop.
Valg til provstiudvalg og stiftsråd sker således ved indirekte valg, hvor
de læge medlemmer vælges blandt folkekirkens medlemmer. Det kan
være et demokratisk problem, at valg sker ved indirekte valg, specielt
når interessen for at deltage i menighedsrådsvalget – i hvert fald når
man ser på antallet af afstemningsvalg og stemmeprocenten ved disse –
er forholdsvis beskeden.
Det bør således overvejes, hvordan der kan sikres et eventuelt nyt
folkekirkeligt organ på nationalt niveau en tilstrækkelig demokratisk
legitimitet.
30
Nært forhold mellem staten og folkekirken
Det syvende pejlemærke er, at der fortsat skal være et nært forhold mel-
lem staten og folkekirken.
Staten og den evangelisk-lutherske kirke har været tæt forbundne siden
reformationen i 1536.
Med grundloven af 1849 blev der indført religionsfrihed, jf. grundlovens
§ 67, men der blev ikke indført religionslighed eller ligestilling af tros-
samfund. Traditionen for et nært forhold mellem staten og den evange-
lisk-lutherske kirke blev videreført, om end på et ændret grundlag, med
grundlovens § 4, der fastslår, at den evangelisk-lutherske kirke er den
danske folkekirke og understøttes som sådan af staten, og med grund-
lovens § 66, der bestemmer, at folkekirkens forfatning ordnes ved lov.
Regeringen og de politiske partier, som har tilsluttet sig nedsættelsen af
udvalget, har understreget, at udvalgets overvejelser skal ske med re-
spekt af folkekirkens grundlovssikrede særstilling.
2.5 Folkekirkens fælles økonomi
Folkekirkens samlede økonomi består af den fælles økonomi, som ud-
gøres af fællesfonden og statens tilskud til folkekirken, samt den lokale
økonomi, det vil sige kirkekasserne og provstiudvalgskasserne.
I kapitel 7 er der først et overblik over folkekirkens samlede økonomi. I
2012, som er det seneste år, for hvilket der foreligger regnskabstal for
de lokale kirkelige udgifter, var de samlede folkekirkelige udgifter 7.791
mio. kr.
Derefter er der i kapitlet en udførlig beskrivelse af statens tilskud til
folkekirken, herunder lovgrundlaget og kompetencen i forhold til fast-
sættelsen og administrationen af tilskuddet, samt en beskrivelse af
tidligere overvejelser om omlægning af statens tilskud til et bloktilskud.
Videre er der en udførlig beskrivelse af fællesfonden, herunder lov-
grundlaget og kompetencen i forhold til fastsættelse af fællesfondens
budget og landskirkeskatten samt en omtale af den rådgivende budget-
følgegruppe.
Dernæst er der en beskrivelse af samspillet mellem fastsættelse af
statens tilskud til folkekirken og fastsættelse af landskirkeskatten.
Efter disse beskrivende afsnit gøres der rede for udvalgets overvejelser
om statens tilskud, herunder om omlægning til et bloktilskud.
Videre gøres der rede for udvalgets overvejelser om fremtidig styring af
fællesfonden og fælles anliggender.
31
Kapitlet afsluttes med udvalgets forslag vedrørende fremtidig styring.
2.5.1 Statens tilskud
Statens økonomiske støtte til folkekirken udspringer af bestemmelsen i
grundlovens § 4, der siger, at folkekirken understøttes af staten.
I de første årtier efter grundloven var den økonomiske del af statens
støtte dog af begrænset omfang. Det skyldtes, at folkekirken stort set
kunne finansieres af sine egne indtægtskilder. Efter år 1900 svandt
folkekirkens mulighed for "selvfinansiering" ind. Derfor skete der i
årene omkring 1920 en markant forøgelse af statens tilskud til folke-
kirken i form af tilskud til løn og pension til præster.
I årenes løb er der flere gange sket ændringer i fordelingsmønstret
mellem henholdsvis statens tilskud til løn og pension til præster og
provster og folkekirkens egen andel af præstelønnen, der betales af
fællesfonden.
Efter de seneste ændringer dækker statens tilskud 40 procent af lønnen
til 1892,8 præstestillinger, og staten betaler fuldt ud tjenestemands-
pension vedrørende præster og provster. Fællesfonden kan fuldt ud
finansiere præstestillinger ud over de stillinger, som staten yder tilskud
til.
Staten yder desuden ved bevilling på finansloven tilskud til forskellige
folkekirkelige formål.
Statens bevillinger vedrørende folkekirken i 2014 fremgår af den i
kapitel 7, afsnit 7.2.2, gengivne tabel ”Statens bevillinger til folkekirken
2014 (nettoudgift)”.
2.5.1.1 Lovgrundlaget for statens tilskud til folkekirken
Ud over grundlovens § 4 er lovgrundlaget for statens økonomiske støtte
til folkekirken § 20 i lov om folkekirkens økonomi samt Finanslovens §
22 Kirkeministeriet og Finanslovens § 36 Pensionsvæsenet, hvori indgår
pension til folkekirkens præster og provster samt Pensionskassen af
1950 for forskellige private kirkelige institutioner.
I henhold til økonomilovens § 20 afholder statskassen lønninger, pens-
ioner og andre ydelser til biskopperne, pensioner og efterindtægt til
provster og præster samt udgifterne ved den kirkelige betjening af
Christiansø og Hirsholmene. Endvidere yder statskassen et årligt tilskud
til fællesfonden på 40 pct. af fællesfondens udgifter til lønninger til
præster og provster svarende til 1.892,8 årsværk. Præstestillinger
herudover finansieres fuldt ud af fællesfonden eller af lokale kirkelige
midler. Endelig udreder statskassen et tilskud på mindst 14 mio. kr.
32
årligt, til restaurering af kirker og af kirkers historiske inventar samt
særligt bevaringsværdige gravminder.
2.5.1.2 Kompetence i forhold til statens tilskud
Kompetencen i forhold til statens bevillinger til folkekirken udøves dels
af Folketinget, dels af regeringen og her primært af kirkeministeren.
Folketinget har kompetencen til at fastsætte arten og omfanget af sta-
tens tilskud til folkekirken. Det sker gennem lov om folkekirkens økono-
mi og med vedtagelse af finansloven.
Regeringen udøver kompetence i forhold til statens bevillinger til folke-
kirken, dels ved at Finansministeren (vedrørende § 22 Kirkeministeriet)
på grundlag af et tæt samarbejde mellem Finansministeriet og Kirke-
ministeriet udarbejder og i Folketinget fremsætter forslag til finanslov,
dels ved at kirkeministeren administrerer finanslovens bevillinger til
folkekirken, hvilket bl.a. indebærer, at kirkeministeren har kompetence
til og ansvar for at foretage den nærmere fordeling af den bundne
bevilling til præsteløn; se herved nærmere kapitel 7, afsnit 7.2.3.
2.5.1.3 Tidligere overvejelser om omlægning af statens tilskud til
bloktilskud
Spørgsmålet om omlægning til bloktilskud har i de senere år været
behandlet i to udvalgsbetænkninger, senest i betænkning 1511 (2009)
Omlægning af statens tilskud til folkekirken til bloktilskud.
I betænkning 1511 fremlagde udvalget mulige modeller for omlægning
til bloktilskud. De folkekirkelige repræsentanter i udvalget anbefalede
dog, at den hidtidige ordning for statens tilskud blev videreført uændret.
Efter offentliggørelse af betænkningen og en bred høring besluttede den
daværende regering, at der ikke skulle arbejdes videre med en omlæg-
ning af statens tilskud.
En nærmere omtale af modellerne i betænkning 1511 og det daværende
udvalgs overvejelser findes i kapitel 7, afsnit 7.2.4.
2.5.2 Fællesfonden
Fællesfonden blev etableret i 1919 med henblik på, at den skulle dække
en del af udgifterne til løn og pension til præster og provster. Det blev
samtidig besluttet, at medlemmer af folkekirken skulle betale en kirke-
skat (landskirkeskat) til den.
33
Indtil 1986 kunne der af fællesfonden ud over løn og pension til præster
stort set kun anvendes et begrænset beløb som tilskud til nedsættelse af
den kirkelige ligning i økonomisk svage kommuner (udligningstilskud).
Med lov om folkekirkens økonomi fra 1986 blev fællesfonden tillagt fle-
re udgiftsområder, bl.a. at dække udgifterne ved bispeembedernes og
stiftsøvrighedernes kontorhold og ejendomme. Fællesfonden er ved
senere lovændringer blevet tillagt yderligere udgiftsområder.
Fællesfondens primære udgiftsområde er dog fortsat at dække folkekir-
kens egen del af lønnen til præster og provster.
Fællesfondens primære indtægtskilde, landskirkeskatten, er i 2014 fast-
sat til 1107,2 mio. kr.
Fællesfondens udgifter i 2014 fremgår af den i kapitel 7, afsnit 7.3.2 gen-
givne tabel herom.
2.5.2.1 Lovgrundlag og kompetence vedrørende fællesfonden
Det nuværende lovgrundlag for fællesfonden er kapitel 2 (§§ 10-17) i
økonomiloven. Ministeren har desuden med hjemmel i lovens § 10
udstedt en bekendtgørelse om fællesfondens budget og regnskab m.v.
Lovens § 10 definerer fællesfonden som "folkekirkens fælleskasse" og
fastslår, at "fællesfonden bestyres (dvs. administreres eller forvaltes) af
biskopperne og af et administrativt fællesskab efter bestemmelser
fastsat af kirkeministeren og under ansvar over for kirkeministeren".
Lovens § 11-14 indeholder nærmere bestemmelser om fællesfondens
indtægter og udgifter (se herom nærmere kapitel 7, afsnit 7.3.1).
I § 15 fastslås det bl.a., at landskirkeskattens størrelse fastsættes af
kirkeministeren; endvidere at kirkeministeren fastsætter fællesfondens
budget, og at der ikke kan budgetteres med samlede udgifter, der er
større end indtægterne fra landskirkeskatten, andre indtægter samt
eventuelt videreført overskud fra tidligere år.
Kirkeministeren har således kompetencen til, at
• fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens for-
skellige udgiftsområder.
• fastsætte det beløb, der ud over statens tilskud af fællesfonden
skal anvendes til løn og andre udgifter i forbindelse med præster
og provster. Beløbet skal dog fastsættes i sammenhæng med det
beløb, der på finansloven er bevilget som statens andel af løn til
præster.
• fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præsteløn mel-
lem de 10 stifter.
34
• fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, der
finansieres helt eller delvis af fællesfonden.
• fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som udlig-
ningstilskud, samt fordelingen af det mellem kommunerne (lig-
ningsområderne).
• fastsætte landskirkeskattens størrelse.
Siden 2002 har repræsentanter for de folkekirkelige myndigheder været
inddraget ved en budgetfølgegruppe, der følger budgetudarbejdelsen og
rådgiver ministeren og ministeriet.
Budgetfølgegruppen består af en biskop, en stiftskontorchef, et medlem
udpeget efter indstilling fra Landsforeningen af Menighedsråd, et med-
lem udpeget efter indstilling fra Danmarks Provsteforening og en repræ-
sentant fra Kirkeministeriet. Endvidere afholder budgetfølgegruppen
årligt et eller to budgetsamråd med deltagelse af en læg repræsentant
for hvert stift valgt af stiftsrådet samt én observatør fra Den danske
Præsteforening og én observatør indstillet i fællesskab af kirkefunktio-
nærernes faglige organisationer. I budgetsamrådets drøftes fællesfon-
dens årlige regnskab samt spørgsmål om prioritering af fællesfondens
udgifter.
Kirkeministerens fordeling af de samlede bevillinger til præsteløn mel-
lem de 10 stifter er traditionelt blevet udøvet efter drøftelse mellem
ministeren og biskopperne. Siden 2009 er fordelingens sket på grundlag
af en beregningsmodel, baseret på 6 kriterier: 1. antal medlemmer af
folkekirken, 2. antal kirker, 3. antal kirkelige handlinger, 4. forpligtelse i
forhold til ikke-medlemmer, 5. særlige vilkår i de enkelte stifter samt 6.
stillinger til betjening af stiftsoverskridende menigheder.
Det er biskoppen, der har kompetencen til at fordele stiftets bevilling til
præsteløn inden for stiftet. Det er således biskoppen, der fastlægger
placeringen af præstestillinger i stiftet.
2.5.2.2 Samspil mellem fastsættelsen af statens tilskud og
landskirkeskatten
Statens tilskud til folkekirken fastsættes på den årlige finanslov på bag-
grund af de bestemmelser om statens tilskud, der findes i lov om folke-
kirkens økonomi § 20. Finansloven vedtages normalt primo december i
året forud for budgetåret.
Landskirkeskattens størrelse bliver imidlertid "låst" ca. to måneder tid-
ligere, idet landskirkeskatten sammen med den lokale kirkelige ligning
indgår i den fastsættelse af kirkeskatteprocenten, der skal være sket
senest den 15. oktober.
35
Hvis Folketinget i forbindelse med vedtagelsen af finansloven beslutter,
at statens tilskud til folkekirken skal reduceres i det kommende år, og
hvis reduktionen vedrører tilskud til præsteløn, vil det indebære, at
kirkeministeren skal reducere fællesfondens udgifter, medmindre der
fra tidligere år er et videreført overskud, der kan anvendes.
2.5.3 Udvalgets overvejelser om statens tilskud, herunder
om omlægning til bloktilskud
Statens økonomiske støtte kan, som det har været tilfældet i næsten 100
år, ydes primært som tilskud til løn og pension til præster og provster.
At støtten er øremærket til dette formål anses af nogle, heriblandt nogle
af udvalgets medlemmer, som naturligt set i lyset af, at forkyndelsen er
et kerneanliggende i en evangelisk-luthersk kirke som folkekirken samt
i lyset af kristendommens meget centrale betydning i Danmark både
historisk og aktuelt.
At statens støtte er udformet som tilskud til løn til et antal præstestil-
linger, der er fastsat ved lov, anses desuden af nogle, heriblandt nogle af
udvalgets medlemmer, for at medvirke til at fastholde statens støtte på
et stabilt niveau.
Statens økonomiske støtte til folkekirken kan imidlertid også ydes som
et bloktilskud, der ikke er knyttet til løn til præster.
At støtten udformes som et generelt bloktilskud eller som øremærket
bloktilskud i forbindelse med bestemte opgaver, der ikke er af forkyn-
delsesmæssig karakter, anses af nogle, heriblandt nogle af udvalgets
medlemmer, som naturligt set i lyset af, at alle borgere bidrager til sta-
tens støtte til folkekirken uanset religiøst tilhørsforhold.
Fortalere for dette finder det naturligt, at folkekirkens medlemmer selv
via kirkeskatten finansierer forkyndelsen, men finder det samtidig rime-
ligt, at staten, og dermed alle borgere uanset religiøst tilhørsforhold bi-
drager til at dække folkekirkens udgifter til varetagelse af opgaver, der
har værdi og betydning for samfundet som helhed og for alle borgere
uanset religiøst tilhørsforhold.
Et flertal af udvalgets medlemmer er af den opfattelse, at et bloktilskud i
givet fald bør ydes som et generelt tilskud, således at der ikke i lovgiv-
ningen er specifikke angivelser af, hvordan bloktilskuddet skal anven-
des.
Det er desuden flertallets opfattelse, at et bloktilskud i givet fald bør
overføres til fællesfonden, og at anvendelsen af bloktilskuddet skal
besluttes i sammenhæng med prioriteringen og fastsættelsen af fælles-
fondens budget.
36
Et bloktilskud kan således begrundes og ses i sammenhæng med, at
folkekirken via medlemmernes kirkeskat finansierer varetagelse af
samfundsrelevante opgaver, som folkekirken uanset en omlægning til
bloktilskud eller ej fortsat vil have ansvar for.
Det er endvidere flertallets opfattelse, at nogle af statens nuværende
udgifter eller tilskud må anses for at være knyttet til decideret statslige
forpligtelser, og at disse udgifter eller tilskud derfor ikke bør indgå i
beregningen af et bloktilskud til folkekirken, men fastholdes som sær-
skilte bevillinger på finansloven (se nærmere kapitel 7, afsnit 7.4.1). Det
drejer sig om bevillinger, som på finansloven for 2014 udgør en samlet
nettoudgift på 250 mio. kr. Et bloktilskud bør derfor i givet fald alene
erstatte øremærkede bevillinger, der på finansloven for 2014 samlet
beløber sig til 510,6 mio. kr.
Et mindretal af udvalgets medlemmer har den opfattelse, at den nuvæ-
rende ordning med statstilskud til præsters løn og pension tydeliggør
det nære forhold mellem stat og kirke. En omlægning til bloktilskud vil
ikke ændre ved, at staten fortsat vil bidrage til en evangelisk-luthersk
kirke, hvis kerneopgave er forkyndelse af det kristne evangelium. Det er
derfor mere reelt og gennemskueligt at fastholde statens støtte som et
direkte tilskud til aflønning af præster frem for at kanalisere statens
tilskud til andre områder af den folkekirkelige økonomi, hvorfra der så
frigøres midler til forkyndelse.
Mindretallet peger desuden på, at folkekirkens præster udfører et om-
fattende arbejde, der rækker længere ud end forkyndelse og betjening af
folkekirkens medlemmer. Tilskud til præsteløn kan desuden bidrage til
at fastholde omfanget af statens støtte på et stabilt niveau. En omlæg-
ning kan risikere at gøre antallet af præstestillinger til genstand for
løbende forhandling og dermed svække fastholdelse af folkekirkens
tilstedeværelse overalt.
Et andet mindretal ønsker ikke at tage stilling til, om statens tilskud skal
omlægges til et bloktilskud eller ej, jf. afsnit 2.5.5.3,, men tilkendegiver,
at hvis der skal ske en sådan omlægning, er det en afgørende forudsæt-
ning, at der etableres et demokratisk valgt organ i folkekirken til at
modtage bloktilskuddet.
Udvalget har - i lighed med tidligere udvalg om bloktilskud - overvejet,
hvorvidt en omlægning til bloktilskud vil eller bør have konsekvenser i
forhold til ansættelse af præster og provster.
Præster og provster har under de gældende regler kirkeministeren som
ansættelsesmyndighed.
Den fælles og centrale ansættelsesmyndighed for præster anses bredt
for at bidrage til at sikre præstens uafhængighed af menighedsrådet i
37
udøvelsen af den pastorale virksomhed. Den centrale ansættelsesmyn-
dighed bidrager også til at sikre, at præster har ensartede ansættelses-
vilkår, uanset hvor i folkekirken de er ansat.
Der er i udvalget enighed om, at den fælles og centrale ansættelsesmyn-
dighed for præster bør fastholdes, uanset om der gennemføres en om-
lægning af statens tilskud til folkekirken eller ej.
Udvalgets anbefalinger vedrørende bloktilskud beskrives nedenfor i
afsnit 2.5.5 samt mere uddybet i kapitel 7, afsnit 7.5.1.
2.5.4 Udvalgets overvejelser om fælles økonomi og fælles
anliggender
Det har i nogle år i såvel folkekirkelige som politiske kredse været
diskuteret, om det kan anses for tidssvarende, at kirkeministeren
formelt set har enekompetence i forhold til fastsættelse af det beløb,
som folkekirkens medlemmer skal betale i landskirkeskat, samt i for-
hold til prioritering og fastsættelse af fællesfondens budget.
Kirkeministerens kompetence i forhold til fællesfonden indebærer, at
det også formelt er kirkeministeren, som har kompetence til at beslutte,
hvilke opgaver der skal varetages som fælles anliggender for folkekirken
ud over de fælles anliggender, der er bestemt ved lov. Kirkeministerens
kompetence i forhold til fælles anliggender er begrundet i, at disse
finansieres af fællesfonden.
Den nuværende ordning anses af nogle, heriblandt nogle af udvalgets
medlemmer, for at være velfungerende og for at være tilstrækkeligt
demokratisk legitimeret i og med, at kirkeministeren står til ansvar over
for Folketinget.
Andre, heriblandt et flertal af udvalgets medlemmer, er af den opfattel-
se, at en tidssvarende og sagligt mere hensigtsmæssig ordning må inde-
bære, at et demokratisk baseret folkekirkeligt organ helt eller delvis
overtager kirkeministerens kompetencer på disse områder. Det gælder i
forhold til at prioritere og fastsætte fællesfondens budget samt lands-
kirkeskattens størrelse og dermed også kompetencen til at beslutte og
prioritere opgaver, der skal varetages som fælles anliggender.
Der har i udvalget været drøftet forskellige grader af et folkekirkeligt
organs overtagelse af kompetence fra ministeren.
I forhold til udvalgets debatoplæg, der indeholdt en række modeller (jf.
kapitel 5, afsnit 5.1), har udvalget i sine endelige overvejelser koncen-
treret sig om to muligheder: enten en videreførelse af den nuværende
ordning med begrænset ændring i form af lovfæstelse af budgetfølge-
gruppen der foreslås sammensat ved demokratisk valg, eller en mere
38
vidtgående ændring, hvorefter kompetencen i forhold til fællesfonden,
landskirkeskatten og fælles anliggender deles mellem kirkeministeren
og et nyt, demokratisk baseret folkekirkeligt organ.
Udvalget har i forhold til den mere vidtgående ændring overvejet de to
modeller, der i udvalgets debatoplæg var opstillet som model 2 a Et
folkekirkeligt organ med besluttende kompetence og model 2 b Enig-
hedsmodel, der forudsatte enighed mellem et folkekirkeligt organ og
kirkeministeren.
Under udvalgets drøftelser efter høringsfasen har Finansministeriets
repræsentant i udvalget udtrykt alvorlig og principiel betænkelighed
over for enighedsmodellen. Et krav om delt ansvar gennem enighed med
folkekirkeligt organ vil begrænse ministeren afgørende i de politiske
forhandlinger, herunder ministerens bidrag til arbejdet med finans-
loven. Desuden er modellen uklar i samspillet mellem organets ansvar
og ministerens ansvar, Hertil kommer, at det i praksis ikke vil være
muligt som foreslået i modellen at videreføre fællesfondens budget
uændret i tilfælde af, at der ikke kan opnås enighed mellem kirkemini-
steren og et folkekirkeligt organ.
Udvalgets endelige overvejelser har derfor med udgangspunkt i debat-
oplæggets model 2 a været koncentreret om en model, hvor kirkemini-
sterens og dermed statens indflydelse baseres på, at der af ministeren
fastsættes retningslinjer, der beskriver nogle forhold eller kriterier, som
et folkekirkeligt organ skal tage hensyn til i sine overvejelser og beslut-
ninger vedrørende fællesfondens budget, landskirkeskatten og fælles
anliggender.
Sådanne retningslinjer kan bl.a. sigte på at sikre en ansvarlig udvikling i
fællesfondens samlede budget og landskirkeskatten. De kan også sigte
på fortsat at sikre præstelig betjening i rimeligt omfang overalt i folke-
kirken. Endvidere kan retningslinjer bl.a. sigte på at sikre den fortsatte
eksistens af en udligningsordning, der er til gunst for økonomisk sva-
gere stillede områder i folkekirken samt sikre understøttelse af uddan-
nelse og videreuddannelse af præster og kirkefunktionærer. Såfremt der
ikke sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud, bortfalder
behovet for, at ministeren fastsætter retningslinjer vedrørende sikring
af præstelig betjening overalt i landet.
Udvalget har desuden overvejet, hvordan et nyt folkekirkeligt organ
vedr. fælles økonomi og fælles anliggender kan sammensættes. Det har i
overvejelserne om dette været centralt, at der bør være et samspil eller
samvirke mellem læge og gejstlige medlemmer, der svarer til det, som
kendes fra de eksisterende valgte organer i folkekirken: menighedsråd,
provstiudvalg og stiftsråd. Der er desuden i overvejelserne lagt afgøren-
de vægt på, at der skal være en bred geografisk repræsentation, men at
39
det samtidig skal være muligt i et rimeligt omfang at få tilgodeset teolo-
giske og/eller kirkepolitiske mindretal.
Udvalgets anbefalinger vedrørende fremtidig styring af fællesfonden og
fælles anliggender beskrives nedenfor i afsnit 2.5.6 samt mere uddybet i
kapitel 7, afsnit 7.5.2.
2.5.5 Anbefalinger om omlægning af statens tilskud til
bloktilskud
Udvalgets medlemmer er delte i spørgsmålet om omlægning af statens
tilskud til folkekirken til bloktilskud.
I det følgende gøres der først rede for flertallets og dernæst for mindre-
tallenes anbefalinger.
De tre statslige repræsentanter i udvalget (Henrik Nepper-Christensen,
Kristian Korfits Nielsen og Sune Thvilum-Kannegaard) indtager ikke
standpunkter i forhold til de fremlagte løsningsforslag.
Jesper Langballe, der afgik ved døden den 15. marts 2014, havde ved
møder i udvalget i januar og februar klart tilkendegivet, at han ønskede
den nuværende ordning videreført uændret, jf. afsnit 1.4.
2.5.5.1 Flertallets anbefaling
Et flertal, der omfatter 11 af udvalgets medlemmer (Jens Andersen, Paw
Kingo Andersen, Helle Christiansen, Hans Gammeltoft-Hansen, Helga
Kolby Kristiansen, Kurt E. Larsen, Karsten Nissen, Inge Lise Pedersen,
Peter Skov-Jakobsen, Karen Sundbøll og Preben Juul Sørensen), anbe-
faler, at statens tilskud til folkekirken omlægges til et ikke-øremærket
bloktilskud, der udbetales til fællesfonden, hvorefter anvendelsen af det
disponeres i sammenhæng med øvrige fælles indtægter.
Flertallet anbefaler, at den del af statens bevillinger vedrørende folke-
kirken, der må anses for decideret statslige forpligtelser, og som i 2014
tilsammen udgør 250 mio. kr., fastholdes som øremærkede statslige
bevillinger på finansloven, således at et bloktilskud alene kommer til at
omfatte den del af de statslige bevillinger, der kan anses for at være
knyttet til naturlige folkekirkelige forpligtelser. Disse bevillinger udgør i
2014 i alt 510,6 mio. kr.,
For flertallet er det en forudsætning for omlægning til bloktilskud, at der
etableres et demokratisk baseret folkekirkeligt organ, Folkekirkens
Fællesudvalg, som tillægges kompetence til at fastsætte fællesfondens
budget og landskirkeskattens størrelse og prioritere fælles anliggender
40
efter retningslinjer, der er fastsat af kirkeministeren, jf. nedenfor i afsnit
2.5.6 samt i kapitel 7, afsnit 7.5.2.
2.5.5.2 Et mindretals anbefaling
Et mindretal på fire medlemmer (Per Bucholdt Andreasen, Ulla Morre
Bidstrup, Charlotte Dyremose og Britta Schall Holberg) anbefaler, at sta-
tens støtte til folkekirken videreføres uændret som et tilskud, der først
og fremmest er øremærket til løn og pension til præster og provster.
Denne ordning tydeliggør det nære forhold mellem stat og kirke. Der
har siden 1919 være tradition for, at staten som en naturlig følge af
folkekirkens særstilling bidrager til aflønning af præster og provster. En
omlægning til bloktilskud vil ikke ændre ved, at staten fortsat vil bidrage
til en evangelisk-luthersk kirke, hvis kerneopgave er forkyndelse af det
kristne evangelium. Det er derfor mere reelt og gennemskueligt at fast-
holde statens støtte som et direkte tilskud til aflønning af præster frem
for at kanalisere statens tilskud til andre områder af den folkekirkelige
økonomi, hvorfra der så frigøres midler til forkyndelse.
En omlægning kan risikere at gøre antallet af præstestillinger til gen-
stand for løbende forhandling og dermed svække fastholdelse af folke-
kirkens tilstedeværelse overalt.
Den hidtidige ordning har endelig vist sig enkel og gennemskuelig, både
fordi den medfører, at præsterne er ansat og aflønnet på ét og samme
sted, og fordi den ikke udløser de øgede indrapporteringskrav, som en
omlægning til et bloktilskud rejser bekymring for hos denne del af ud-
valget.
Dette mindretal lægger i øvrigt afgørende vægt på, at det hidtidige
minimumsantal af præstestillinger (1892,8 årsværk) fastholdes i de af
ministeren fastsatte retningslinjer, såfremt der – mod mindretallets
anbefaling – sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud.
2.5.5.3 Et andet mindretals anbefaling
Et mindretal (Lisbet Christoffersen) ønsker ikke at tage stilling til, om
statens tilskud skal omlægges til et bloktilskud eller ej, men tilkende-
giver, at hvis der skal ske en sådan omlægning, er det en afgørende
forudsætning, at der etableres et demokratisk valgt organ i folkekirken
til at modtage bloktilskuddet.
Mindretallet finder på denne baggrund, at et minimum på 1892,8 præ-
stestillinger fortsat i en overskuelig fremtid og inden for rammerne af et
medlemstal, der nogenlunde svarer til det nuværende, må sikres i
folkekirken f.eks. gennem de af ministeren fastsatte retningslinjer.
41
2.5.6 Anbefalinger om kompetence i forhold til fælles
økonomi og fælles anliggender
Udvalgets medlemmer er delte i spørgsmålet om, hvem der skal have
kompetence i forhold til fælles økonomi og fælles anliggender.
I det følgende gøres der først rede for flertallets og dernæst for mindre-
tallenes anbefalinger.
De tre statslige repræsentanter i udvalget (Henrik Nepper-Christensen,
Kristian Korfits Nielsen og Sune Thvilum-Kannegaard) indtager ikke
standpunkter i forhold til de fremlagte løsningsforslag.
Jesper Langballe, der afgik ved døden den 15. marts 2014, havde ved
møder i udvalget i januar og februar klart tilkendegivet, at han ønskede
den nuværende ordning videreført uændret, jf. afsnit 1.4.
2.5.6.1 Flertallets anbefaling
Et flertal på 13 af udvalgets medlemmer (Jens Andersen, Paw Kingo
Andersen, Per Bucholdt Andreasen, Ulla Morre Bistrup, Helle Chri-
stiansen, Hans Gammeltoft-Hansen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt E.
Larsen, Karsten Nissen, Inge Lise Pedersen, Peter Skov-Jakobsen, Karen
Sundbøll og Preben Juul Sørensen) anbefaler, at der ved ændring af lov
om folkekirkens økonomi oprettes et demokratisk baseret folkekirkeligt
organ, Folkekirkens Fællesudvalg, som tillægges kompetence vedrø-
rende folkekirkens fælles økonomi og fælles anliggender.
Flertallets forslag er detaljeret udformet i "Udkast til Forslag til Lov om
ændring af lov om folkekirkens økonomi (Folkekirkens Fællesudvalg)",
der er gengivet i kapitel 10.
Folkekirkens Fællesudvalg sammensættes, så der er en overvægt af læge
medlemmer i udvalget. Det foreslås således, at fællesudvalget får følgen-
de sammensætning:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i et stift har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd
samt repræsentanter for valgmenigheder, der har hjemsted i
stiftet.
2) 4 læge medlemmer valgt ved forholdstalsvalg på landsplan.
Valgbare er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd i
folkekirken samt repræsentanter for valgmenigheder.
3) 3 præster, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper. Præster ansat i valgmenigheder
har valgret men er ikke valgbare.
42
4) 2 provster, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
5) 2 biskopper, der vælges af biskopperne.
6) 2 medlemmer, der udpeges af kirkeministeren efter forhandling
med undervisningsministeren og kulturministeren.
7) 3 læge medlemmer, der udpeges af de frie folkekirkelige organisa-
tioner, og repræsenterer diakoni, mission og det folkekirkelige
børne- og ungdomsarbejde.
8) 2 observatører, der udpeges af folkekirkens personaleorganisa-
tioner, således at kirkemusikernes personaleorganisationer
udpeger 1 observatør, og de øvrige personaleorganisationer
udpeger 1 observatør.
Funktionsperioden er fire år, og fællesudvalget vælges året efter ordi-
nært valg til menighedsråd.
Folkekirkens Fællesudvalg sekretariatsbetjenes af Kirkeministeriet.
Forslaget indebærer, at kompetencen til at fastlægge fællesfondens
budget og landskirkeskattens størrelse flyttes fra ministeren til Folke-
kirkens Fællesudvalg. Fællesudvalget aflægger regnskab for fælles-
fonden, og regnskabet revideres som i dag af Rigsrevisionen. Fællesud-
valget får samtidig mulighed for at prioritere fælles anliggender. Fæl-
lesudvalgets kompetence udøves efter retningslinjer fastsat af kirke-
ministeren.
Forslaget indebærer, at der skabes større klarhed om beslutningsgrund-
laget, at legitimiteten bag udskrivning og anvendelse af landskirkeskat-
ten øges, ligesom den folkekirkelige indflydelse på den fælles økonomi
øges. Ministerens rolle ændres således, at ministeren fremover fastsæt-
ter visse rammer for forvaltningen af fællesfonden, mens den løbende
prioritering flyttes til fællesudvalget.
Ministeren kan ikke ændre Folkekirkens Fællesudvalgs beslutninger om
økonomi og fælles anliggender, så længe de falder inden for de af mini-
steren fastsatte retningslinjer. Ministeren kan til enhver tid ændre ret-
ningslinjerne fremadrettet.
Der lægges i bemærkningerne til forslaget op til, at ministeren ved fast-
sættelsen af disse retningslinjer skal understøtte folkekirkens vareta-
gelse af de samfundsmæssige og kulturelle opgaver og - såfrem der sker
en omlægning af statens tilskud til bloktilskud - sikre, at folkekirkens
landsdækkende forpligtelse til præstelig betjening opretholdes med de
tilpasninger, som den demografiske udvikling tilsiger.
Ministeren kan f.eks. fastsætte retningslinjer vedrørende fordeling af
præstestillinger, udviklingen i landskirkeskattens størrelse, udviklingen
af fællesfondens udgifter, udligningsordningen, understøttelse af uddan-
nelse samt efter- og videreuddannelse af folkekirkens præster og kirke-
43
funktionærer, tilskud til kirkelig betjening af danskere i udlandet samt
det mellemkirkelige arbejde; se nærmere kapitel 7, afsnit 7.5.2.1. Så-
fremt statens tilskud omlægges til bloktilskud, forventes ministeren
endvidere at fastsætte retningslinjer om antallet af præstestillinger.
I retningslinjerne vil også kunne indgå principper for udviklingen i
fællesfondens udgifter og landskirkeskatten. Det forudsættes, at kirke-
ministeren ikke ved fastsættelsen af retningslinjerne fastsætter ind-
holdsmæssige begrænsninger for specifikke fælles anliggender. Fælles
anliggender er initiativer, som fællesudvalget af forskellige grunde
vurderer, at det vil være relevant eller nødvendigt at varetage på
nationalt niveau.
Forslaget vil således betyde, at det vil være Folkekirkens Fællesudvalg,
som inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer - samt bestem-
melsen i økonomilovens § 15, stk. 2, hvorefter der ikke kan budgetteres
med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra landskirke-
skatten, andre indtægter samt eventuelt videreførte overskud fra tidli-
gere år – har kompetence til:
• at fastsætte landskirkeskattens størrelse
• at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens
forskellige udgiftsområder, herunder de fælles anliggender,
• at fastsætte det beløb, der af fællesfonden skal anvendes til løn,
godtgørelse m.v. til præster og provster og dermed prioritere
antallet af præstestillinger, som aflønnes af fællesfonden, ud over
det antal, der af ministeren fastsættes som minimum. Såfremt der
ikke sker en omlægning af statens tilskud til et bloktilskud, vil det
kun have praktisk betydning for stillinger, der fuldt ud finansieres
af fællesfonden.
• at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præsteløn
mellem de 10 stifter ud fra en fordelingsmodel, der bygger på
faste kriterier,
• at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, der
finansieres helt eller delvis af fællesfonden, og
• at fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som udlig-
ningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne (lig-
ningsområderne).
Den lokale økonomi kan blive berørt (enten i form af en højere kirkeskat
eller et mindre provenu til det lokale niveau), f.eks. hvis antallet af cen-
tralt finansierede præstestillinger forøges i forbindelse med fællesfon-
dens budget, eller hvis tilskud til istandsættelse af kirker formindskes,
eller hvis størrelsen på bloktilskuddet ændrer sig.
44
Supplerende udtalelser fra medlemmer af flertallet
Ni medlemmer af flertallet (Jens Andersen, Helle Christiansen, Peter
Skov Jakobsen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt Larsen, Karsten Nissen,
Inge Lise Pedersen, Karen Sundbøll og Preben Juul Sørensen) udtaler, at
de gerne havde set et folkekirkeråd med mere udvidet kompetencen,
men at flertallets forslag er udtryk for et væsentligt skridt i den rigtige
retning.
To medlemmer af flertallet (Paw Kingo Andersen og Karsten Nissen)
udtaler, at de helst havde set et forslag svarende til model 2 b i udval-
gets debatoplæg, Enighedsmodellen, men at de, da den model er taget af
bordet, tilslutter sig flertallets forslag.
To medlemmer af flertallet (Per Bucholdt Andreasen og Ulla Morre
Bidstrup) udtaler, at de ønsker statstilskuddet fastholdt på finansloven
som et tilskud til 1892,8 præstestillinger. Er dette ikke muligt, finder de
det afgørende, at dette minimumsantal af præstestillinger i det mindste
fastholdes i de af ministeren fastsatte retningslinjer, som det fremgår af
flertallets forslag, og på den baggrund har de tilsluttet sig flertallets for-
slag.
2.5.6.2 Et mindretals anbefalinger
Et mindretal på to af udvalgets medlemmer (Charlotte Dyremose og
Britta Schall Holberg) anbefaler, at den demokratiske legitimitet bag
budgetlægningen i fællesfonden og udskrivelsen af landskirkeskatten
øges. Enten ved, at den nuværende budgetfølgegruppe lovfæstes, dog
med en ændret sammensætning, der består af valgte læge og gejstlige
medlemmer. Eller ved, at der lovgives om et demokratisk baseret, folke-
kirkeligt organ, Folkekirkens Økonomiudvalg, der tillægges kompetence
vedrørende folkekirkens fælles økonomi og fælles anliggender. Økono-
miudvalget skal endvidere modtage statens tilskud til folkekirken.
De to medlemmer af dette mindretal fremlægger på denne baggrund
hver sit forslag.
Budgetfølgegruppen og Folkekirkens Økonomiudvalg sammensættes på
samme måde.
Det ene forslag
Det ene medlem (Charlotte Dyremose) anbefaler, at den nuværende
budgetfølgegruppe lovfæstes, dog med en ændret sammensætning, der
indebærer både læge og gejstlige medlemmer, der vælges til budget-
følgegruppen fremfor som i dag, hvor der i høj grad er tale om medlem-
mer, der repræsenterer organisationer og embeder i folkekirken.
45
Dette forslag er detaljeret udformet i "Udkast til Forslag til Lov om æn-
dring af lov om folkekirkens økonomi (Udvidelse af budgetfølgegruppen
og lovfæstelse af budgetfølgegruppens kompetencer m.v.)", der er gen-
givet i kapitel 10.
Forslaget indebærer, at budgetfølgegruppen, der er nedsat i henhold til
bekendtgørelse, der er udstedt af kirkeministeren, lovfæstes, dog såle-
des at den gældende ordning ændres og forenkles ved at ændre sam-
mensætningen af budgetfølgegruppen og ved, at budgetsamrådet ned-
lægges. Det foreslås, at budgetfølgegruppen sammensættes med valgte
læge og gejstlige medlemmer, hvilket medfører en større demokratisk
legitimitet.
Budgetfølgegruppen foreslås sammensat på følgende måde:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i stiftet har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
2) En præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper.
3) En provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
4) En biskop, der vælges af biskopperne.
5) En observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes
faglige organisationer.
Funktionsperioden er fire år, og budgetfølgegruppen vælges året efter
ordinært valg til menighedsråd.
Budgetfølgegruppen skal efter forslaget have indseende i Kirkeministe-
riets budgetopfølgning af fællesfonden og løbende rådgive ministeren
og ministeriet i spørgsmål om fællesfonden. Budgetfølgegruppens op-
gaver svarer således til de opgaver, som i dag varetages af budgetfølge-
gruppen og budgetsamrådet.
Forslaget indebærer endvidere, at der lovfæstes en høringspligt for
kirkeministeren. Det foreslås således, at hvis kirkeministeren ikke følger
budgetfølgegruppens indstilling, skal ministeren afgive en skriftlig
begrundelse herfor i forbindelse med fastsættelsen af budgettet. Det
forudsættes, at budgetprocessen tilrettelægges sådan, at budgetfølge-
gruppen bliver bekendt med samtlige budgetønsker fra de myndighe-
der, institutioner m.v., der finansieres af fællesfonden. Samtidig lov-
fæstes det, at budgetfølgegruppen skal høres, hvis kirkeministeren
efterfølgende, herunder i løbet af budgetåret, ønsker at foretage ændrin-
ger i budgettet. Dette har til formål at sikre en større gennemsigtighed
og demokratisk legitimitet ved udarbejdelsen af budgettet.
46
Det andet forslag
Det andet medlem (Britta Schall Holberg) anbefaler, at der ved ændring
af lov om folkekirkens økonomi oprettes et demokratisk baseret folke-
kirkeligt organ, Folkekirkens Økonomiudvalg, som tillægges kompe-
tence vedrørende folkekirkens fælles økonomi og fælles anliggender.
Økonomiudvalget skal endvidere modtage statens tilskud til folkekirken.
Det er afgørende for dette medlem, at økonomiudvalget alene tillægges
kompetence vedrørende den fælles økonomi og fælles anliggender, og at
kompetencen vedrørende fællesfondens budget og landskirkeskattens
størrelse afgrænses af de af ministeren fastlagte retningslinjer.
Det er endvidere afgørende, at Folkekirkens Økonomiudvalg alene kan
drøfte og behandle de områder, hvor økonomiudvalget ifølge lov er til-
lagt kompetence.
Med denne begrundelse foreslås det, at der lovfæstes et valgt økonomi-
udvalg til erstatning for den af ministeren nedsatte budgetfølgegruppe.
Forslaget er detaljeret udformet i "Udkast til Forslag til Lov om ændring
af lov om folkekirkens økonomi (Folkekirkens Økonomiudvalg)", der er
gengivet i kapitel 10.
Folkekirkens Økonomiudvalg sammensættes, så der er en overvægt af
læge medlemmer i udvalget. Det foreslås således, at økonomiudvalget
får følgende sammensætning:
1) 10 læge medlemmer, hvoraf der vælges 1 i hvert stift. Valgbare i et
stift er alle, der er valgbare til menighedsråd. Valgret i et stift har
læge medlemmer af menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd.
2) 1 præst, der vælges af og blandt præster ansat i folkekirken,
bortset fra provster og biskopper.
3) 1 provst, der vælges af og blandt provster ansat i folkekirken.
4) 1 biskop, der vælges af biskopperne.
5) 1 observatør udpeget i fællesskab af kirkefunktionærernes faglige
organisationer.
Funktionsperioden er fire år, og økonomiudvalget vælges året efter
ordinært valg til menighedsråd.
Folkekirkens Økonomiudvalg sekretariatsbetjenes af Kirkeministeriet.
Forslaget indebærer, at kompetencen til at fastlægge fællesfondens
budget og landskirkeskattens størrelse flyttes fra ministeren til Folke-
kirkens Økonomiudvalg. Økonomiudvalget aflægger regnskab for fæl-
lesfonden, og regnskabet revideres som i dag af Rigsrevisionen. Økono-
miudvalget får samtidig mulighed for at prioritere fælles anliggender.
Økonomiudvalgets kompetence udøves efter retningslinjer fastsat af
kirkeministeren.
47
Forslaget indebærer, at der skabes større klarhed om beslutningsgrund-
laget, at legitimiteten bag udskrivning og anvendelse af landskirkeskat-
ten øges, ligesom den folkekirkelige indflydelse på den fælles økonomi
øges. Ministerens rolle ændres således, at ministeren fremover fastsæt-
ter visse rammer for forvaltningen af fællesfonden, mens den løbende
prioritering flyttes til økonomiudvalget og dermed til folkekirken.
Ministeren kan ikke ændre Folkekirkens Økonomiudvalgs beslutninger
om økonomi og fælles anliggender, så længe de falder inden for de af
ministeren fastsatte retningslinjer. Ministeren kan til enhver tid ændre
retningslinjerne fremadrettet.
Der lægges i bemærkningerne til forslaget op til, at ministeren ved fast-
sættelsen af disse retningslinjer skal understøtte folkekirkens varetagel-
se af de samfundsmæssige og kulturelle opgaver og sikre folkekirkens
tilstedeværelse overalt i landet. Retningslinjerne skal medvirke til at
sikre, at folkekirkens landsdækkende forpligtelse til præstelig betjening
opretholdes med de tilpasninger, som den demografiske udvikling til-
siger.
I retningslinjerne skal indgå principper for udviklingen i fællesfondens
udgifter og landskirkeskatten. Det forudsættes, at kirkeministeren ikke
ved fastsættelsen af retningslinjerne fastsætter indholdsmæssige be-
grænsninger for specifikke fælles anliggender. Fælles anliggender er
initiativer, som Folkekirkens Økonomiudvalg af forskellige grunde vur-
derer, at det vil være relevant eller nødvendigt at varetage på nationalt
niveau.
Ministerens retningslinjer skal omfatte følgende emner: Antallet og for-
delingen af præstestillinger, udviklingen i landskirkeskattens størrelse
og fællesfondens udgifter, udligningsordningen, understøttelse af ud-
dannelse samt efter- og videreuddannelse af præster og kirkefunktio-
nærer og det mellemkirkelige arbejde.
Ministeren bevarer med muligheden for at fastsætte retningslinjer for
rammerne for fællesfondens budget og landskirkeskattens størrelse en
betydelig indflydelse på udvikling i fællesfondens indtægter og udgifter.
Forslaget vil således betyde, at det vil være Folkekirkens Økonomiud-
valg, som inden for de af ministeren fastsatte retningslinjer vil have
kompetence til:
• at fastsætte landskirkeskattens størrelse,
• at fastsætte en overordnet prioritering mellem fællesfondens
forskellige udgiftsområder, herunder de fælles anliggender,
• at fastsætte det beløb, der af fællesfonden skal anvendes til løn,
godtgørelse m.v. til præster og provster. Beløbet skal ses i sam-
48
menhæng med det beløb, der på finansloven er bevilget som
statens tilskud.
• at fastsætte fordelingen af de samlede bevillinger til præsteløn
mellem de 10 stifter ud fra en fordelingsmodel, der bygger på
faste kriterier,
• at fastsætte bevillinger til de myndigheder og institutioner, der
finansieres helt eller delvis af fællesfonden, og
• at fastsætte størrelsen af det beløb, der skal anvendes som
udligningstilskud, og tilskuddets fordeling mellem kommunerne
(ligningsområderne).
2.5.6.3 Et andet mindretals anbefaling
Et andet mindretal (Lisbet Christoffersen) anbefaler, at der igangsættes
et lovgivningsarbejde for fælles økonomi og fælles anliggender med ud-
gangspunkt i flertallets udkast til lovforslag, dog med de præciseringer
af begrebet ’fælles anliggender’, de anførte kompetencebegrænsninger
og de anbefalede klargøringer/ændringer vedr. procedurerne for sam-
mensætning af udvalget, der fremgår af det følgende.
Mindretallet finder, at Folkekirkens Fællesudvalg alene bør have den
kompetence, der tillægges udvalget ved lov. En del af denne kompetence
bør være at tage initiativ til eller finansiere nye, fælles anliggender samt
at tage stilling til finansiering af det udviklingsarbejde, biskopperne
måtte ønske at initiere vedrørende indre anliggender. Begrebet fælles
anliggender bør således tydeliggøres i bemærkningerne til et lovforslag
om et folkekirkens fællesudvalg.
Et udvalg vedrørende folkekirkens fælles anliggender skal sagligt kunne
drøfte og prioritere opgaver inden for hele den folkekirkelige virksom-
hed på nationalt niveau. Det indebærer, at udvalgets sammensætning
bør afspejle såvel virksomheden med gudstjenester og kirkelige hand-
linger som arbejdet med børn og unge, mission og diakoni, ligesom
stifternes og de forskellige teologiske retningers opfattelser bør kunne
afspejles gennem valg af læge medlemmer på landsplan. Mindretallet
foreslår dog, at valgene på landsplan sker ved forholdstalsvalg efter den
d’Hondt'ske metode, som kendes fra bl.a. menighedsrådsvalg. Det tillæg-
ges i den forbindelse også betydning hos dette mindretal, at indførelse af
Sainte-Laguës-valgmetode vil give en unødvendig overrepræsentation
til mindretal.
Mindretallet peger særskilt på, at der er behov for i en kommende lov-
proces at foretage en nærmere afklaring af en række spørgsmål i forhold
til eventuelle medlemmer af fællesudvalget udpeget af frie folkekirkelige
organisationer. Dette gælder efter mindretallets opfattelse særligt
spørgsmål vedrørende identifikation og afgrænsning af de relevante
49
organisationer, inklusion og eksklusion i kredsen af opstillingsberet-
tigede samt afklaring af valgmetoder til identifikation af de indstillede
medlemmer. Det bør således ikke overlades til en lidt uklart afgrænset
gruppe af organisationer på egen hånd at fastlægge kriterierne for ud-
pegning af tre medlemmer, der skal indgå i prioritering og brug af lands-
kirkeskatten og statens tilskud til folkekirken.
Mindretallet fraråder at tildele fællesudvalget anden egentlig kompe-
tence, for så vidt angår indre anliggender, end den indirekte indflydelse,
der ligger i bevillingskompetencen i forhold til de nødvendige udgifter.
Mindretallet finder i stedet, at fællesudvalget bør tillægges en selvstæn-
dig rolle i processen med regulering af indre anliggender.
2.6 Fælles anliggender
Betegnelsen fælles anliggender omfatter forskellige initiativer eller akti-
viteter inden for folkekirken, som det af forskellige grunde anses for re-
levant eller nødvendigt at varetage på nationalt niveau.
I kapitel 8 er det beskrevet, hvordan nogle af de hidtidige fælles anlig-
gender er blevet sat i gang, og hvordan de er blevet udviklet.
De fælles anliggender, som beskrives, er:
• Uddannelse og efteruddannelse af præster
• Kirkemusikskolerne
• Det mellemkirkelige Råd
• Folkekirkens forsikringsordning
• folkekirken.dk
• Folkekirke og Religionsmøde
• Den Folkekirkelige Udviklingsfond.
2.7 Folkekirkens indre anliggender
Traditionelt anses ritualer, gudstjenesteordningen, bibeloversættelse og
salmebøger for at høre til det, der ofte betegnes som folkekirkens indre
anliggender. Til de indre anliggender regnes også tilsynet med de speci-
fikt gejstlige dele af præsternes embedsførelse i form af forkyndelse og
forvaltning af sakramenterne.
På baggrund heraf og med folkekirkens bekendelsesskrifter som ramme
fører biskopperne tilsyn med præsternes embedsførelse. Det vil bl.a.
sige forkyndelsen, herunder gudstjenestetilrettelæggelse med salmevalg
og kirkelige handlinger, forvaltningen af sakramenterne, sjælesorg og
konfirmandundervisning mv.
50
De indre anliggender samt udvalgets overvejelser og anbefalinger om
dem er udførligt beskrevet i betænkningens kapitel 9.
2.7.1 Gældende ret om indre anliggender
I gældende ret har der ikke traditionelt været sondret mellem folkekir-
kens indre og ydre anliggender. Det skal bl.a. forstås således, at det i
almindelighed har været antaget, at folkekirkens indre anliggender ikke
er unddraget lovgivningsmagtens kompetence. Folketing og regering er
således folkekirkens øverste beslutningsorgan og fastlægger de retlige
rammer for folkekirkens virksomhed.
Folketingets adgang til at vedtage love om kirkelige anliggender er dog
begrænset af bestemmelsen i grundlovens § 4 om, at det er den evange-
lisk-lutherske kirke, der er den danske folkekirke, og at den som sådan
understøttes af staten. Folketinget er således afskåret fra at lovgive om
folkekirken på en måde, der er i strid med den evangelisk-lutherske be-
kendelse.
Folketinget har lovgivet om medlemskab, om styrelse og kompetence
for menighedsråd, provstiudvalg og stiftsråd, om ansættelse af præster,
provster og biskopper og om disses kompetencer samt om ansættelse af
kirkefunktionærer. Der er også lovgivet om de uddannelsesmæssige
krav m.v., der stilles som forudsætning for at være ansat som præst i
folkekirken. Der er også enkeltstående eksempler på, at der er lovgivet
om forhold, der må siges at falde ind under begrebet folkekirkens indre
anliggender.
Lovgiver har imidlertid udvist betydelig tilbageholdenhed over for at
tage stilling til liturgiske spørgsmål, gudstjenesteordning mv. Folketin-
get har således aldrig lovgivet herom.
Siden 1849 har regeringen således i kraft af en sædvane ved vedkom-
mende minister stået for reguleringen af disse indre kirkelige anliggen-
der i det omfang, det er nødvendigt at regulere dem.
Reguleringen sker gennem kongelige anordninger eller resolutioner, der
udstedes efter ministerens indstilling og på ministerens ansvar. Ministe-
ren kan uden at inddrage Folketinget udstede bindende retsregler om
disse indre kirkelige anliggender.
Denne sædvane har ikke grundlovskraft, hvilket indebærer, at den prin-
cipielt ikke afskærer Folketinget fra til enhver tid at beslutte at lovgive
på disse områder.
Som eksempler på den retlige regulering i medfør af den nævnte sæd-
vane kan nævnes, at der ved kongelig resolution er autoriseret gudstje-
nesteordning, bibeloversættelse, salmebog og ritualer for dåb, nadver i
51
hjemmet, konfirmation, vielse og jordpåkastelse samt for bispevielse,
kirkeindvielse, præstevielse og provsteindsættelse.
Der er også ved kongelig anordning fastsat bestemmelser om dåb, kon-
firmation og indledende konfirmationsforberedelse (minikonfirman-
der).
Biskopperne har som supplement til de ritualer m.v., der er fastsat ved
kgl. resolution eller kgl. anordning, udarbejdet vejledende ordninger for
nogle andre kirkelige handlinger. Der er bl.a. vejledende ordninger for
begravelse og bisættelse (idet ritualet for jordpåkastelse dog er auto-
riseret), urnenedsættelse, kirkegårdsindvielse og kapelindvielse.
Der er hverken ved lovgivning, der er vedtaget af Folketinget, eller på
anden måde fastsat regler om, hvilken fremgangsmåde ministeren skal
anvende i forbindelse med regulering af indre anliggender.
2.7.2 Praksis ved regulering af indre anliggender
Ministerens kompetence til at regulere folkekirkens indre anliggender
udøves i praksis ved, at ministeren forelægger indstillinger til Dronnin-
gens underskrift.
Indstillingen indeholder en kort sagsfremstilling underskrevet af mini-
steren med forslag til en ekspedition, som underskrives af Dronningen.
For kongelige anordningers vedkommende vil disse være forsynet med
ministerens kontrasignatur.
Der er ikke fastlagt regler om proceduren, som fører frem til en indstil-
ling, idet fremgangsmåden hviler på en tradition.
Der er ikke fastlagt regler om, at nogen kirkelig instans, fx en særligt
udpeget biskop, biskopperne i fællesskab eller andre, formelt har krav
på at medvirke ved udformningen af regler på disse områder, eller selv
kan producere, ændre eller dispensere fra egentlige retsregler. Realite-
ten er dog, at ministeren normalt orienterer sig bredt inden for folke-
kirken, og at ministeren altid rådfører sig med biskopperne.
Der findes ingen regler om, at ministeren er forpligtet til helt eller delvis
at følge forslag fra udvalg, arbejdsgrupper og kommissioner.
De skiftende ministre siden 1849 har imidlertid generelt udvist stor
skønsomhed og været tilbageholdende med selvstændigt at regulere de
indre kirkelige anliggender. Ministerens kompetence til at udstede an-
ordninger på disse områder er derfor oftest blevet udøvet på grundlag
af indstillinger fra biskopper eller rådgivning i form af betænkninger fra
udvalg, arbejdsgrupper eller kommissioner med deltagelse af biskopper
og andre teologisk sagkyndige samt efter omstændighederne lægfolk og
eventuelt anden sagkundskab end den teologiske.
52
Ministerens nedsættelse af kommissioner, arbejdsgrupper og udvalg
sker på baggrund af den problemstilling, som ønskes belyst. Problem-
stillingen beskrives i et kommissorium, og udpegning af medlemmerne
til et udvalg sker blandt andet under hensyntagen til de interesser, som
må antages at blive umiddelbart berørt af kommissoriets indhold, og de
nødvendige fagkyndige bidrag.
Den hidtidige procedure er nærmere beskrevet i notatet " Hidtidig pro-
cedure vedrørende regulering af folkekirkens indre anliggender", der
findes som bilag 5 i denne betænkning.
2.7.3 Biskopperne som kollegium
I forbindelse med udvalgets drøftelser om ændrede styreformer har ud-
valget overvejet, hvilken rolle biskopperne som kollegium har og frem-
over skal have.
Bispeembedet er i den lutherske kirke en funktion af præsteembedet
med henblik på, at kirken skal ledes og fastholdes på sin opgave. Biskop-
pen har til opgave at inspirere, opmuntre og vejlede stiftets præster og
menigheder. Bispeembedet medvirker til at sikre kirkens forkyndelse og
eksistens ved at føre tilsyn med, at evangeliet faktisk forkyndes.
Den kirkelige lovgivning forordner som hovedregel den enkelte biskops
forpligtelser og opgaver inden for stiftet.
Den enkelte biskop kan udarbejde konkrete vejledninger vedrørende
gudstjenester og kirkelige handlinger i stiftet.
Da den danske folkekirke er en enhed, på tværs af de ti stifter, har det
været naturligt, at biskopperne mødes til drøftelse af fælles anliggender
for hele kirken samtidig med, at biskopperne har et selvstændigt ansvar
for hver deres stift. Biskopperne varetager derfor ikke blot deres embe-
de individuelt, men af en række grunde også i fællesskab med andre
biskopper.
Den fælles folkekirke bindes således sammen af et fælles præsteembede,
et fælles bekendelsesgrundlag og fælles gudstjenesteordning, ritualer,
bibeloversættelse og salmebog. Når biskopperne i visse sammenhænge
optræder som et kollegium, er der derfor ikke kun tale om en historisk
udvikling. Det skyldes også en teologisk nødvendighed for, at folkekir-
ken kan fungere som et fællesskab.
Som kollegium varetager biskopperne i fællesskab deres læremæssige
tilsynsopgave i spørgsmål, der vedrører hele kirken.
Biskopperne er - typisk efter dialog med andre aktører i folkekirken -
initiativtagere og bidragydere til løbende videreudvikling af bibelover-
sættelse, folkekirkens liturgi samt salmebog. Dette foregår ofte i et
53
udvalg eller en kommission nedsat af ministeren efter drøftelse med
biskopperne. Dermed sikres også et bredt fagligt, folkeligt og folkekirke-
ligt netværk bag forslagene.
Som et led i varetagelsen af den fælles læremæssige tilsynsopgave har
biskopperne som kollegium til opgave at tage stilling til læremæssige
spørgsmål i forhold til andre kirker. Det sker i et samspil med Folkekir-
kens mellemkirkelige Råd. Biskopperne har også som kollegium opgaver
i gejstlige læresager. Endvidere drøfter biskopperne uddannelse og
efteruddannelse af folkekirkens præster og indstiller repræsentanter for
biskopperne til bestyrelsen for Folkekirkens Uddannelses- og Videns-
center.
Der henvises til kapitel 9. afsnit. 9.2.1.
2.7.4 Udvalgets overvejelser om indre anliggender
2.7.4.1 Overvejelser om afgrænsning af begrebet indre
anliggender
Udvalget har ved den lovmæssige afgrænsning af begrebet ”indre anlig-
gender” holdt sig til de centrale dele af folkekirkens indre anliggender,
dvs. de forhold, der direkte vedrører folkekirkens kultus og ritus som
evangelisk-luthersk kirke. Disse emner har hidtil været reguleret ved
kongelig resolution og kongelig anordning. Det drejer sig om gudstjene-
steordning, bibeloversættelse, salmebog og ritualer for dåb, nadver i
hjemmet, konfirmation, vielse og jordpåkastelse samt for bispevielse,
kirkeindvielse, præstevielse, provsteindsættelse, dåb, konfirmation og
indledende konfirmationsforberedelse (minikonfirmander).
2.7.4.2 Overvejelser om et bispekollegium
Udvalget har overvejet, hvorledes biskoppernes fremtidige rolle skal
være i forhold til kompetencer og beslutningsprocedurer, hvis der
gennemføres en lovgivning, som ændrer på kompetencen vedrørende
folkekirkens indre anliggender.
Det må i så fald gøres klart, hvorledes samspillet mellem biskopperne og
et eventuelt folkekirkeligt fællesudvalg skal være, og det må også gøres
klart, hvordan det fremtidige samspil mellem ministeren og biskopper-
ne skal være.
Udvalget har overvejet en lovfæstelse af bispekollegiet, hvor der i givet
fald må tages stilling til, hvordan beslutninger træffes. Det skal således
fastsættes i en forretningsorden, hvordan bispekollegiet træffer beslut-
ninger, om formandskab m.v.
54
Det skal fremgå, hvilke beslutninger der kan træffes ved simpelt flertal,
og hvilke der kræver kvalificeret flertal. Udvalget har i sin drøftelse af
dette også lagt vægt på, at det vil være afgørende, at det tydeligt frem-
går, hvordan såvel et flertal som et mindretal i bispekollegiet har for-
holdt sig til den enkelte sag.
I sager, som alene vedrører vejledende ordninger, der ikke skal under-
gives behandling hos minister eller Dronning, (jf. det ovenfor beskrevne
eksempel om en vejledende ordning for en gudstjenestelig velsignelse
for par, der har indgået registreret partnerskab), kan ordningen tænkes
videreført, som den fungerer i dag. Det vil sige, at de biskopper, som
ikke slutter op om en given sag, ikke kan blokere for de øvrige biskop-
pers beslutning.
I spørgsmål, der reguleres ved kgl. resolution eller kgl. anordning, har
biskopperne i hidtidig praksis indstillet ændringer af ritualer m.v. til
ministeren på grundlag af enighed eller kvalificeret flertal. Ministeren
har ikke formelt været forpligtet til at føre biskoppernes indstilling ud i
livet, men praksis viser, at grundigt gennemarbejdede ønsker om fx en
ny salmebog er blevet gennemført.
Ministeren vil heller ikke i en eventuel fremtidig ordning med et lov-
fæstet folkekirkeligt fællesudvalg og et lovfæstet bispekollegium, være
formelt bundet af en indstilling fra biskopperne. Men det må antages, at
en minister, der også fremtidig forudsættes at udøve sit hverv med
skønsomhed, som udgangspunkt vil være lydhør over for enstemmige
indstillinger eller indstillinger med kvalificeret flertal fra bispekollegiet i
samspil med et lovfæstet fællesudvalg.
To mindretal i udvalget finder, at der i tilfælde af lovgivningen om
biskoppernes indflydelse på indre anliggender bør indføres en formel
binding sådan, at ministeren alene kan fremme et forslag om ændret
eller ny regulering af indre anliggender, hvis et kvalificeret flertal af
biskopper samt brede kredse i folkekirken anbefaler dette.
2.7.4.3 Overvejelser om et folkekirkeligt fællesudvalg
Udvalget har drøftet, om der bør nedsættes et permanent folkekirkeligt
fællesudvalg, der skal have del i kompetencen vedrørende indre anlig-
gender.
Der er i udvalget enighed om, at det er afgørende, at reguleringen af in-
dre anliggender sker i et samspil mellem læge og gejstlige. Der er imid-
lertid forskellig opfattelse af, hvordan dette bedst kan ske. Udvalgets
flertal finder således, at samspillet bedst tilgodeses ved nedsættelse af et
fællesudvalg, der indgår som led i proceduren – og dermed får del i
kompetencen vedrørende indre anliggender. Udvalgets mindretal fin-
55
der, at samspillet bedst kan tilgodeses ved høring og inddragelse af
biskopperne og folkekirkelige organer m.v. eller alternativt ved
supplerende, indirekte indflydelse fra et fællesudvalg via beslutninger
om finansiering af udviklingsarbejde og eventuelt direkte indflydelse
gennem en selvstændig rolle i processen.
De forskellige opfattelser afspejler sig i de anbefalinger fra henholdsvis
et flertal af udvalgets medlemmer og mindretal i udvalget, som findes i
de følgende afsnit samt mere uddybet i afsnittene 9.4.1, 9.4.2 og 9.4.3.
2.7.5 Udvalgets anbefalinger om indre anliggender
Udvalget begrænser sig til at fremsætte anbefalinger vedrørende de
indre anliggender, som hidtil har været reguleret ved kongelig reso-
lution og kongelig anordning, dvs. følgende:
1) Indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution, her-
under autorisation af gudstjenesteordning, autorisation af ritualer
for kirkelige handlinger, autorisation af salmebog samt autorisa-
tion af bibeloversættelse.
2) Andre indre anliggender, der reguleres ved kongelig anordning,
herunder regler om dåb, indledende konfirmationsforberedelse
(dåbsoplæring) og konfirmation.
Det foreslås, at disse indre anliggender fortsat reguleres ved kongelig
anordning eller kongelig resolution efter indstilling fra kirkeministeren.
Udvalgets medlemmer er i øvrigt delte i spørgsmålet om fremtidig regu-
lering af indre anliggender. I det følgende gøres der først rede for fler-
tallets og dernæst for mindretallenes anbefalinger.
De tre statslige repræsentanter i udvalget (Henrik Nepper-Christensen,
Kristian Korfits Nielsen og Sune Thvilum-Kannegaard) indtager ikke
standpunkter i forhold til de fremlagte løsningsforslag.
Jesper Langballe, der afgik ved døden den 15. marts 2014, havde ved
møder i udvalget i januar og februar klart tilkendegivet, at han ønskede
den nuværende ordning videreført uændret, jf. afsnit 1.4.
2.7.5.1 Flertallets anbefaling
Et flertal, der omfatter 13 af udvalgets medlemmer (Jens Andersen, Paw
Kingo Andersen, Per Bucholdt Andreasen, Ulla Morre Bistrup, Helle
Christiansen, Hans Gammeltoft-Hansen, Helga Kolby Kristiansen, Kurt E.
Larsen, Karsten Nissen, Inge Lise Pedersen, Peter Skov-Jakobsen, Karen
Sundbøll og Preben Juul Sørensen), anbefaler, at bispekollegiet lovfæ-
stes, og at der oprettes et folkekirkeligt fællesudvalg, som tillægges
kompetence vedrørende folkekirkens fælles økonomi og endvidere ind-
56
går som led i proceduren - og dermed får del i kompetencen - vedrø-
rende indre anliggender.
Om udvalgets overvejelser og anbefalinger om Folkekirkens Fælles-
udvalg og sammensætningen af det henvises til bemærkningerne
ovenfor i afsnit 2.5.6 samt kapitel 7, afsnit 7.4.2. og 7.5.2.1.
Flertallets forslag er detaljeret udformet i et "Udkast til Forslag til lov
om indre anliggender", der er gengivet i kapitel 10.
Den foreslåede procedure omkring ny eller ændret regulering af folke-
kirkens indre anliggender tilsigter inddragelse af kirkeminister, folke-
kirkelige organer, relevant sagkundskab og bred høring.
Proceduren indebærer,
• at samspillet mellem læge og gejstlige sikres gennem et krav om
enighed mellem fællesudvalget og bispekollegiet ved afgivelse af
indstillinger m.v. til ministeren,
• at der vedrørende alle spørgsmål af indgribende eller omfattende
karakter nedsættes udvalg, som skal udrede og komme med anbe-
falinger. Udvalgets sammensætning skal tilgodese en række nær-
mere bestemte hensyn, og
• at der som led i proceduren normalt foretages brede høringer, der
blandt andet indbefatter alle valgte folkekirkelige organer.
Kirkeministeren vil efter forslaget fortsat have den endelige beslut-
ningskompetence i forhold til regulering af disse anliggender, men for-
slaget indebærer en formalisering af beslutningsproceduren kombineret
med, at såvel den læge som den gejstlige indflydelse øges ved, at Bispe-
kollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg deltager i beslutningsprocessen.
Ministeren vil ikke være forpligtet til at følge en indstilling fra Bispekol-
legiet og Folkekirkens Fællesudvalg, jf. dog nedenfor om nedsættelse af
udvalg og om høringer.
Kirkeministeren træffer efter forhandling med Bispekollegiet og Folke-
kirkens Fællesudvalg beslutning om ny eller ændret regulering af folke-
kirkens indre anliggender. Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg
kan kun, hvis der er enighed mellem disse to organer, indstille, at forslag
til ny eller ændret regulering gennemføres.
Kirkeministeren træffer efter forhandling med Bispekollegiet og Folke-
kirkens Fællesudvalg beslutning om, hvorvidt der skal nedsættes et ud-
valg, som skal udrede og komme med anbefalinger om indre anliggen-
der. Ministeren er dog ved alle spørgsmål af indgribende eller omfat-
tende karakter forpligtet til at nedsætte sådanne udvalg, hvis sammen-
sætning tilgodeser hensynet til deltagelse af både gejstlig og læg repræ-
57
sentation, inddragelse af relevant sagkundskab samt hensynet til folke-
kirkens rummelighed.
Kirkeministeren træffer efter forhandling med Bispekollegiet og Folke-
kirkens Fællesudvalg beslutning om, hvorvidt et forslag om ændret eller
ny regulering af indre anliggender skal sendes til høring hos brede
folkelige og folkekirkelige kredse, herunder de valgte folkekirkelige or-
ganer. Det forudsættes, at sådanne brede høringer vil være det normale,
inden forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggender frem-
mes til autorisation.
Den formaliserede beslutningsprocedure betyder således, at samspillet
mellem læge og gejstlige sikres ved, at Bispekollegiet og Folkekirkens
Fællesudvalg i enighed kan afgive indstilling til ministeren om:
• at der sker ændringer eller gennemføres ny regulering af folke-
kirkens indre anliggender,
• at der nedsættes udvalg, som skal udrede og komme med anbefa-
linger om indre anliggender, og om
• at forslag om ændret eller ny regulering af indre anliggender skal
sendes til høring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse, her-
under hos de valgte folkekirkelige organer.
Det bemærkes i den sammenhæng, at beslutninger i bispekollegiet træf-
fes ved kvalificeret flertal på 2/3, mens beslutninger i fællesudvalget
træffes ved simpelt flertal.
Bispekollegiet og Folkekirkens Fællesudvalg kan endvidere i fællesskab
eller hver for sig nedsætte stående udvalg og arbejdsgrupper med hen-
blik på udvikling af områder, der hører til folkekirkens indre anliggen-
der. Dette svarer til den mulighed, biskopperne allerede i dag har for at
nedsætte udvalg vedr. indre anliggender. Også arbejdsgrupper til forbe-
redelse af Bispekollegiets og fællesudvalgets arbejde med bestemte
spørgsmål kan nedsættes.
Supplerende udtalelse fra to medlemmer af flertallet
To medlemmer af flertallet (Per Bucholdt Andreasen og Ulla Morre
Bidstrup) udtaler i tilknytning til dette forslag:
"Hvad angår de indre anliggender, har Præsteforeningens repræ-
sentanter i udgangspunktet ikke ønsket at etablere et valgt organ,
men at fremme procedurer med inddragelse af brede kredse i hø-
ringsforløb og nedsættelse af ad-hoc-udvalg, hvor relevant sagkund-
skab er indkaldt. Præsteforeningen finder det hensigtsmæssigt, at
biskopperne forpligtes som kollegium i forhold til indre anliggender,
så at også disse kan indgå i procedurerne, som ønskes sikret ved
retsregler.
58
Denne hensigt mener vi, at vi bedst har kunnet nå ved at tilslutte os
flertallets forslag og indgå i udformningen af dette forslags beskri-
velse af et samspil mellem Folkekirkens Fællesudvalg, bispekollegiet
og ministeren med sikring af brede høringsforløb og nedsættelse af
ad-hoc-udvalg ved ændringer i indre anliggender."
2.7.5.2 Et mindretals anbefaling
Et mindretal, der består af to medlemmer af udvalget (Charlotte Dyre-
mose og Britta Schall Holberg) anbefaler, at der lovfæstes retningslinjer
for, hvordan ministeren skal inddrage folkekirken i hele sin bredde i
eventuelle ændringer i kirkens indre anliggender, samt at det ved lov-
givning sikres, at ministeren ikke kan foretage regulering i kirkens indre
anliggender uden opbakning fra 8/10 af biskopperne.
Mindretallet ser det som en stor styrke ved folkekirkens rummelighed,
at ændringer i kirkens indre anliggender sker i tæt dialog mellem mange
aktører indenfor folkekirken med kirkeministeren og derigennem Fol-
ketinget som samtalepartner. Dette ”velordnede anarki” giver plads til
stor forskellighed indenfor den evangelisk-lutherske kirke og bidrager
til, at folkekirken ikke lukker sig om sig selv.
Mindretallet ønsker på den baggrund på linje med den overvejende del
af høringssvarene ikke at oprette et kirkeråd.
Mindretallet finder det dog relevant at lovfæste retningslinjerne for,
hvordan ministeren skal inddrage folkekirken i hele sin bredde i even-
tuelle ændringer i kirkens indre anliggender. Først og fremmest ligger
det mindretallet på sinde, at biskopperne spiller en central rolle i regule-
ringen af folkekirkens indre anliggender, hvilket understreges ved fast-
læggelsen af biskoppernes ansvar og forpligtelse i processen. Derfor øn-
sker mindretallet via lovgivning at sikre, at ministeren ikke kan foretage
regulering i kirkens indre anliggender uden opbakning fra 8/10 af
biskopperne. Dertil finder mindretallet, at loven skal indeholde ret-
ningslinjer for, hvordan der via nedsættelse af udvalg, der kan rådgive
ministeren, kan sammensættes en persongruppe, der på relevant vis
dækker alle de aspekter, der bør inddrages, når der foretages noget så
væsentligt som ændringer i kirkens indre anliggender. Ligesom æn-
dringer på dette område bør sendes i høring i brede folkelige og folke-
kirkelige kredse.
Konkret i forhold til valgmenighederne finder mindretallet det væsent-
ligt, at de har indflydelse på samme niveau som resten af folkekirken.
Valgmenighederne deler ikke økonomi med folkekirken, og er af den
grund ikke valgbare til Folkekirkens Fællesudvalg. Dermed kan valgme-
nighederne ikke få plads i det organ, der har bestemmende indflydelse
også på valgmenighedernes indre anliggender. Udvalg nedsat af mini-
59
steren kombineret med brede høringer kan derimod varetage de nød-
vendige hensyn også til valgmenighederne på ligeværdige vilkår.
Mindretallets forslag er nærmere beskrevet i Forslag fra et mindretal til
Udkast til forslag til lov om indre anliggender, der er gengivet i kapitel
10.
Forslaget indebærer, at kirkeministeren efter forhandling med biskop-
perne træffer beslutning om ændret eller ny regulering af folkekirkens
indre anliggender. Ministeren vil ikke være forpligtet til at følge en ind-
stilling fra biskopperne, men kan dog ikke fremme en sag, som ikke an-
befales af 8/10 biskopper.
Biskopperne kan stille forslag om ændret eller ny regulering af folke-
kirkens indre anliggender. Ministeren er ikke forpligtet til at fremme
disse forslag.
Inden kirkeministeren træffer beslutning om ændret eller ny regulering
af indre anliggender, skal der gennemføres et udvalgsarbejde herom.
Det forudsættes, at udvalgsarbejdet først igangsættes efter en forhand-
ling med biskopperne. Udvalgsarbejdet skal sikre, at både den teologi-
ske faglighed og sagkundskab samt bredden i folkekirken inddrages i
det forberedende arbejde.
Samtidig foreslås, at biskopperne fortsat skal have en mulighed for på
egen hånd at nedsætte udvalg med henblik på at udrede eller overveje
områder, der hører til folkekirkens indre anliggender.
Endelig indføres der en forpligtelse for ministeren til at sende forslag til
høring hos brede folkelige og folkekirkelige kredse, herunder de cen-
trale folkekirkelige organer. Høring iværksættes efter forhandling med
biskopperne og skal foregå mellem udvalgsarbejdet og ministerens
beslutning om ændret eller ny regulering. Høringen kan dog undlades,
hvis der alene er tale om mindre tekniske ændringer.
2.7.5.3 Et andet mindretals anbefaling
Et mindretal, der består af et medlem af udvalget (Lisbet Christoffersen)
anbefaler, at et lovgivningsarbejde tager udgangspunkt i en kombination
af lovudkast fra både flertal og mindretal vedrørende indre anliggender
Dette mindretal anbefaler således, at biskoppernes daglige ansvar på
området fastslås i lov eller lovgivningsbemærkninger, samt at et folke-
kirkeligt fællesudvalg ikke tillægges anden egentlig kompetence på det-
te område end den indirekte, der ligger i bevillingsprocessen. Mindre-
tallet finder i stedet, at fællesudvalget bør tillægges en selvstændig rolle
i processen med regulering af indre anliggender.
60
Mindretallet anbefaler, at ministeren alene kan indstille en retlig regule-
ring af indre anliggender til kongelig autorisation/resolution, hvis det er
anbefalet af et flertal af biskopperne og brede kredse af folkekirken i øv-
rigt, således at ministerens kompetence på området begrænses negativt.
Endvidere anbefaler mindretallet, at det i lovgivningen fastslås - hvad
der allerede er gældende praksis - at det er biskoppernes forpligtelse at
følge, understøtte og bidrage til videreudvikling af de områder, der er
omfattet af begrebet indre anliggender, herunder evt. nedsætte stående
udvalg mv. for at understøtte udviklingen af området. Biskopperne bør
være forpligtet til at sikre, at hele den folkekirkelige, faglige og folkelige
bredde og dybde, inkl. de folkekirkelige valgmenigheder, involveres i
sådant udviklingsarbejde.
Da det imidlertid ikke er en hensigtsmæssig konstruktion at overlade
det samlede ansvar til biskopperne alene, anbefaler medlemmet, at man
på nationalt niveau - med afsæt i ordlyden i menighedsrådslovens § 38 -
tildeler initiativret og -pligt vedr. indre anliggender (inklusive udvalgs-
arbejde på området) til biskopperne, men sådan, at eventuelle konklu-
sioner og forslag til regulering på området forelægges det anbefalede
folkekirkelige fællesudvalg til evt. samtykke forud for en indstilling til
ministeren om at udarbejde den nødvendige regulering.
I den forbindelse bør også det faktisk eksisterende bispekollegium lov-
fæstes med en klar kompetenceafgrænsning, allerede fordi frit svæven-
de ukontrolleret magt er demokratisk problematisk.
2.8 Udkast til lovforslag
Udvalgets udkast til lovforslag - såvel forslag fra udvalgets flertal som
forslag fra mindretal af udvalgets medlemmer er i deres helhed gengivet
i kapitel 10.
Der er følgende forslag:
• Flertallets "Udkast til Forslag til Lov om ændring af lov om fol-
kekirkens økonomi (Folkekirkens Fællesudvalg)" - afsnit 10.1.
• Et mindretals "Udkast til Forslag til Lov om ændring af lov om
folkekirkens økonomi (Udvidelse af budgetfølgegruppen og
lovfæstelse af budgetfølgegruppens kompetencer mv.)" - afsnit
10.2.
• Et mindretals "Udkast til Forslag til Lov om ændring af lov om
folkekirkens økonomi (Folkekirkens Økonomiudvalg)" - afsnit
10.3.
• Flertallets "Udkast til Forslag til lov om indre anliggender" - afsnit
10.4.
61
• Et mindretals "Udkast til Forslag til lov om indre anliggender" -
afsnit 10.5.


Notat
Forslag i Betænkning 1544 Folkekirkens styre
I betænkningen om folkekirkens styre, der er resultat af arbejdet i Udvalget om
en mere sammenhængende og moderne styringsstruktur for folkekirken, er
der en række forslag fra henholdsvis flertal og mindretal i udvalget.
Statens tre repræsentanter i udvalget har ikke tilkendegivet holdninger til for-
slagene.
Jesper Langballe, der afgik ved døden den 15. marts 2014, havde ved udvalgs-
møder i januar og februar klart tilkendegivet, at han ønskede den nuværende
ordning videreført uændret.
Forslag om statens tilskud til folkekirken:
11 medlemmer anbefaler, at statens tilskud til folkekirken omlægges til et ikke-
øremærket bloktilskud, der udbetales til fællesfonden. Bloktilskuddet bliver
dermed en indtægt for fællesfonden på lige fod med landskirkeskatten.
4 medlemmer anbefaler, at statens støtte til folkekirken videreføres uændret
som et tilskud, der først og fremmest er øremærket til løn og pension til præ-
ster og provster.
1 medlem forholder sig neutralt, men hvis der sker en omlægning, forudsætter
dette medlem, at der etableres et demokratisk valgt organ i folkekirken til at
modtage bloktilskuddet.
Forslag om fælles økonomi og fælles anliggender
Et flertal, der omfatter 13 medlemmer, foreslår:
Der skal oprettes et demokratisk baseret folkekirkeligt organ, Folkekirkens
Fællesudvalg. Folkekirkens Fællesudvalg får kompetencen til at fastlægge fæl-
lesfondens budget og landskirkeskattens størrelse efter de af ministeren fast-
satte retningslinjer.
Fællesudvalget skal desuden inddrages i proceduren ved regulering af folke-
kirkens indre anliggende. Det beskrives nærmere nedenfor.
Folkekirkeligt Fællesudvalg skal have 26 medlemmer – heraf 19 læge med-
lemmer og syv gejstlige (biskopper, præster og provster).
I dag er det kirkeministeren, som har kompetence til at fastlægge fællesfondens
budget og landskirkeskatten. Ministeren skal efter forslaget alene fastsætte
nogle retningslinjer, som udvalget skal tage hensyn til i deres forvaltning af
fællesfonden, mens fællesudvalget får ansvaret for den løbende prioritering og
budgetlægningen.
Fællesudvalgets kompetence bliver klart afgrænset i lov.
Dato: 2. april 2014
Dokument nr. 42859/14
Kirkeudvalget 2013-14
KIU Alm.del Bilag 41
Offentligt
Notat
Side 2
Dokument nr. 42859/14
Et mindretal, der omfatter to medlemmer, fremlægger to forslag:
Det ene forslag (anbefalet af det ene medlem af mindretallet):
Den nuværende, rådgivende budgetfølgegruppe lovfæstes, men med en ændret
sammensætning. Budgetfølgegruppen kommer til at bestå af 13 medlemmer,
heraf 10 læge, der vælges. Den nuværende budgetfølgegruppe består i høj grad
af medlemmer, der repræsenterer organisationer og embeder i folkekirken.
Det andet forslag (anbefalet af det andet medlem af mindretallet):
Der oprettes et demokratisk baseret folkekirkeligt organ, Folkekirkens
Økonomiudvalg med 13 medlemmer, heraf 10 læge, der vælges.. Kompetencen
afgrænses til at fastsætte fællesfondens budget og landskirkeskattens størrelse
efter de af ministeren fastsatte retningslinjer samt aflægge regnskab for
fællesfonden. Kompetencen er således den samme som i forslaget fra udvalgets
flertal. Økonomiudvalget skal dog ikke have en rolle i forhold til regulering af
indre anliggender.
Et andet mindretal, der består af et medlem, fremlægger et forslag:
Der skal igangsættes et lovgivningsarbejde for fælles økonomi og fælles
anliggender med udgangspunkt i flertallets udkast til lovforslag.
Folkekirkens Fællesudvalg bør alene have den kompetence, der tillægges
udvalget ved lov.
Udvalgets sammensætning bør afspejle såvel virksomheden med gudstjenester
og kirkelige handlinger som arbejdet med børn og unge, mission og diakoni,
ligesom stifternes og de forskellige teologiske retningers opfattelser bør kunne
afspejles. Der bør kunne opstilles lister på landsplan.
Indre anliggender
Indre anliggender omfatter følgende emner:
1) Indre anliggender, der reguleres ved kongelig resolution, herunder au-
torisation af gudstjenesteordning, autorisation af ritualer for kirkelige
handlinger, autorisation af salmebog samt autorisation af bibeloversæt-
telse.
2) Andre indre anliggender, der reguleres ved kongelig anordning, herun-
der regler om dåb, indledende konfirmationsforberedelse (dåbsoplæ-
ring) og konfirmation.
Den endelige regulering af disse anliggender skal fortsat ske ved kongelig an-
ordning eller kongelig resolution efter indstilling fra kirkeministeren.
Notat
Side 3
Dokument nr. 42859/14
Et flertal, der omfatter 13 medlemmer, foreslår:
Bispekollegiet lovfæstes og skal sammen med Folkekirkens Fællesudvalg have
del i kompetencen vedrørende indre anliggender.
Kirkeministeren har fortsat den endelige beslutningskompetence i forhold til
regulering af indre anliggender. Men både den læge og den gejstlige indflydelse
øges ved, at Bispekollegiet og fællesudvalget deltager i beslutningsprocessen.
Kirkeministeren er ikke forpligtet til at følge forslag fra Bispekollegiet eller
fællesudvalget.
Proceduren indebærer, at
• Bispekollegiet og fællesudvalget skal være enige ved afgivelse af
indstillinger m.v. til kirkeministeren,
• der ved alle spørgsmål af indgribende eller omfattende karakter skal
nedsættes udvalg, som skal udrede og komme med anbefalinger, før
Bispekollegiet og fællesudvalget tager stilling. Udvalgs sammensætning
skal tilgodese en række nærmere bestemte hensyn,
• der normalt skal foretages brede høringer, der blandt andet indbefatter
alle valgte folkekirkelige organer.
Beslutninger i Bispekollegiet træffes ved kvalificeret flertal på 2/3, mens
beslutninger i fællesudvalget træffes ved simpelt flertal.
Et mindretal, der omfatter to medlemmer, foreslår:
Der lovfæstes retningslinjer for, hvordan kirkeministeren skal inddrage
folkekirken i hele sin bredde i eventuelle ændringer i kirkens indre
anliggender.
Biskopperne skal spille en central rolle i reguleringen af de indre anliggender.
Kirkeministeren har fortsat kompetencen til at træffe beslutning om ændret
eller ny regulering. Kirkeministeren kan dog ikke fremme en sag uden
opbakning fra 8/10 af biskopperne.
Alle ændringer eller ny regulering af indre anliggender skal forberedes i bredt
sammensatte udvalg. Udvalgs sammensætning skal forhandles med
biskopperne. Udvalgsarbejdet skal sikre, at både den teologiske faglighed og
sagkundskab samt bredden i folkekirken inddrages i det forberedende arbejde.
Kirkeministeren forpligtes til at sende forslag til høring i brede folkelige og
folkekirkelige kredse. Høringen sker efter forhandling med biskopperne og skal
foregå mellem udvalgsarbejdet og ministerens beslutning om ændret eller ny
regulering.
Et andet mindretal, der omfatter et medlem, foreslår:
Et lovgivningsarbejde bør tage udgangspunkt i en kombination af lovudkast fra
både flertal og mindretal vedrørende indre anliggender. Bispekollegiet lovfæ-
Notat
Side 4
Dokument nr. 42859/14
stes, og kirkeministeren kan ikke fremme en sag uden opbakning fra et kvalifi-
ceret flertal af biskopperne og brede kredse af folkekirken i øvrigt.
Biskoppernes forpligtes til at følge, understøtte og bidrage til videreudvikling
af de indre anliggender og til at sikre, at hele den folkekirkelige, faglige og fol-
kelige bredde og dybde, inkl. de folkekirkelige valgmenigheder, involveres i
arbejdet med udvikling af indre anliggender.
Et folkekirkeligt fællesudvalg skal ikke have anden egentlig kompetence på
dette område end den indirekte, der ligger i at bevilge penge til arbejdet. Fæl-
lesudvalget skal dog have forelagt eventuelle konklusioner og forslag til regule-
ring af indre anliggender til evt. samtykke forud for en indstilling til ministeren
om at udarbejde den nødvendige regulering.