SOU alm. del - svar på MFU spm. 724, om det er i strid med kommunalfuldmagten, hvis en kommune af egen drift vælger at undersøge sager, hvor der tidligere er truffet afgørelse, fra social- og ældreministeren

Holmens Kanal 22
1060 København K
Telefon 72 28 24 00
Folketingets Social- og Indenrigsudvalg
Endeligt svar på spørgsmål fra Ruben Kidde (RV) stillet den 11. september 2020.
Spørgsmål nr. 724:
”Vil ministeren oplyse, om det er i strid med kommunalfuldmagten, hvis en kommune
af egen drift vælger at undersøge sager, hvor der tidligere er truffet afgørelse, såfremt
der er en begrundet formodning om systematiske problemer med lovmedholdelighe-
den i disse afgørelser? Der henvises til artiklen ”Frederiksberg-skandalen: »Der tegner
sig et billede af en skandale i uhørt omfang i dansk kommunalpolitisk historie«”, Ber-
lingske Tidende, mandag den 6. juli 2020?”
Svar:
Indenrigs- og Boligministeriet har på baggrund af spørgsmålet udarbejdet vedlagte
notat om bagudrettet sagsgennemgang, jf. bilag 1.
Det fremgår heraf, at det er Indenrigs- og Boligministeriets opfattelse, at det ikke er en
nødvendig forudsætning for, at en kommune kan undersøge, om kommunen har et
erstatningsansvar, at der er blevet gjort et erstatningskrav gældende over for kommu-
nen.
Det er således Indenrigs- og Boligministeriets opfattelse, at det er lovligt, at en kom-
mune af egen drift iværksætter en undersøgelse af, hvorvidt kommunen er erstat-
ningsansvarlig, hvis der foreligger en saglig begrundelse herfor, og hvis det må anses
for økonomisk forsvarligt. Afgørelsen heraf vil bero på en konkret vurdering.
Om den nærmere begrundelse for ministeriets opfattelse henvises til bilag 1.
Med venlig hilsen
Kaare Dybvad Bek
Bilag:
1. Indenrigs- og Boligministeriets notat om bagudrettet sagsgennemgang
2. KL's baggrundsnotat om bagudrettet sagsgennemgang
Sagsnr.
2020 - 8739
Doknr.
413565
Dato
25-05-2021
Social- og Indenrigsudvalget 2019-20
SOU Alm.del - endeligt svar på spørgsmål 724
Offentligt


Notat om kommuners hjemmel til af egen drift at foretage
bagudrettet sagsgennemgang med henblik på udbetaling af
erstatning
1. Spørgsmålet
Folketingets Social- og Indenrigsudvalg har d. 11. september 2020 stillet følgende
spørgsmål nr. 724 (alm. del) til social- og indenrigsministeren (nu indenrigs- og
boligministeren):
”Vil ministeren oplyse, om det er i strid med kommunalfuldmagten, hvis en kommune af egen
drift vælger at undersøge sager, hvor der tidligere er truffet afgørelse, såfremt der er en
begrundet formodning om systematiske problemer med lovmedholdeligheden i disse afgørelser?
Der henvises til artiklen ”Frederiksberg-skandalen: »Der tegner sig et billede af en skandale i
uhørt omfang i dansk kommunalpolitisk historie«”, Berlingske Tidende, mandag den 6. juli
2020?”
Social- og indenrigsministeren (nu indenrigs- og boligministeren) besvarede
spørgsmålet foreløbigt den 23. september 2021. I svaret er anført, at den i spørgsmålet
nævnte artikel blandt andet handler om, hvorvidt en kommune har ret til at gennemgå
sager tilbage i tid af egen drift med henblik på at afdække eventuelt erstatningsansvar
som følge af fejl. I svaret er endvidere anført, at ministeriet ikke tidligere har haft
lejlighed til at tage stilling til det generelle spørgsmål, om en kommune har ret til af
egen drift at undersøge sager tilbage i tid med henblik på at vurdere kommunens
eventuelle erstatningsansvar for fejl. Som begrundelse for det foreløbige svar, er det
endvidere anført, at der er tale om et generelt og principielt juridisk spørgsmål, som
ministeriet ikke uden nærmere undersøgelse, herunder af det omfattende notat, som
KL har udarbejdet til kommunen om spørgsmålet, kan svare på.
2. Artiklen
Den i spørgsmålet nævnte artikel handler blandt andet om, hvorvidt en kommune har
ret til at gennemgå sager tilbage i tid af egen drift med henblik på at afdække eventuelt
erstatningsansvar som følge af fejl.
I artiklen er bl.a. anført følgende:
”…
Juraprofessor ved Syddansk Universitet Frederik Waage … har meget svært ved at forstå,
hvordan man kan nå frem til, at en kommune under oprydningen efter en kæmpe skandale ikke
må undersøge, om den har et erstatningsansvar over for borgere.
Enhed
Forvaltningsjura
Sagsbehandler
Hanna Kirstine
Ege
Koordineret
med
Sagsnr.
2020 - 8739
Doknr.
413565
Dato
25-05-2021
Social- og Indenrigsudvalget 2019-20
SOU Alm.del - endeligt svar på spørgsmål 724
Offentligt
2
»Under de her helt ekstraordinære skandaleomstændigheder har jeg svært ved at se, hvorfor
politikerne ikke må undersøge, om der er sket erstatningspådragende fejl,« siger
juraprofessoren.
»Man kan ikke sige, at man ikke må undersøge, om der er sket alvorlige, erstatningspådragende
fejl alene under henvisning til princippet om saglighed og økonomisk ansvarlig forvaltning. Det
ville netop være sagligt at gennemføre sådan en undersøgelse i lyset af de helt ekstraordinære
omstændigheder,« siger han.
Princippet om økonomisk ansvarlig forvaltning betyder, at en kommune ikke uden videre må
bruge borgernes skattekroner på for eksempel undersøgelser, medmindre der er en reel
forventning om, at undersøgelsen er nødvendig. Princippet bliver nogle gange omtalt som
økonomisk proportionalitet. En kommune må ikke udsætte sig selv for unødvendige udgifter.
»Det er rigtigt, at det under almindelige omstændigheder ville være usagligt at bruge en masse
penge på at undersøge et område uden synlige problemer for at vurdere, om kommunen skulle
have erstatningsansvar, hvis nogle børn er anbragt forkert eller er fjernet uretmæssigt. Men det
her er ikke almindelige omstændigheder. Der tegner sig et billede af en skandale i uhørt omfang
i dansk kommunalpolitisk historie, og kommunen har jo påviseligt tabt sager ved retten, så det
er da ikke usagligt at undersøge, om der skulle være flere af den slags sager,« siger
juraprofessoren og fortsætter:
»Jeg kan følge KL så langt, at det er rigtigt, at Frederiksberg Kommune rent juridisk ikke har
pligt til at gøre det, men når KL siger, at Frederiksberg rent juridisk ikke har ret til at gøre det,
hvis et politisk flertal ønsker at nå helt til bunds i sagerne, så strækker de den alt, alt for langt.«
…”
3. Temaet for nærværende notat
Indenrigs- og Boligministeriet har forstået SOU spm. nr. 724 (alm. del) således, at det
omhandler spørgsmålet om, hvorvidt en kommune er berettiget til af egen drift at
undersøge, om kommunen har begået erstatningsansvarspådragende fejl.
Nærværende notat belyser derfor alene denne problemstilling, men ikke de andre
problemstillinger, som er behandlet i KL’s notat af 16. april 2020 om fx kommunens
pligt til at besvare henvendelser fra borgerne.
Indenrigs- og Boligministeriet undersøger således ikke spørgsmålet om, hvorvidt en
kommune på baggrund af en henvendelse kan være forpligtet eller berettiget til at
undersøge spørgsmålet om erstatningsansvarspådragende adfærd.
Det bemærkes, at det almindelige tilsyn med kommunerne varetages af Ankestyrelsen
i første instans med Indenrigs- og Boligministeriet som overordnet tilsynsmyndighed.
Indenrigs- og Boligministeriet kan derfor ikke tage stilling til en konkret sag, som
Ankestyrelsen ikke har haft mulighed for at vurdere.
Indenrigs- og Boligministeriet har derfor i dette notat alene gjort rede for sin generelle
retsopfattelse af det rejste spørgsmål.
4. KL’s baggrundsnotat af 16. april 2020 til Frederiksberg Kommune –
Bagudrettet sagsgennemgang
4.1. Rammen for KL’s notat
Det fremgår af notatet, at Frederiksberg Kommune anmodede KL om et eksternt
juridisk responsum, fordi der har været konstateret alvorlige fejl og mangler i
sagsbehandlingen og dokumentationen i kommunens familieafdeling.
3
Kommunen, der har iværksat en række tiltag med henblik på fremadrettet
genopretning af sager i Familieafdelingen, anmodede på den baggrund KL om en
vurdering af bl.a. følgende spørgsmål:
 De juridiske rammer for kommunens forpligtelse til af egen drift eller efter
henvendelse at gennemgå Familieafdelingens sager med henblik på andre
reaktioner end at nå frem til rigtige afgørelser i sagerne, fx med henblik på
tortgodtgørelse.
 De juridiske rammer for kommunens ret til af egen drift eller efter henvendelse at
gennemgå Familieafdelingens sager med henblik på andre reaktioner end at nå
frem til rigtige afgørelser i sagerne, fx tortgodtgørelse.
 …
Det er anført i KL’s notat, at ovenstående spørgsmål besvares med den situation for
øje, at anledningen til spørgsmålene er, at der i forvaltningen generelt er konstateret
manglende fokus på forvaltningsretlige sagsbehandlingsregler – navnlig mangler
vedrørende handleplan, børnesamtale og børnefaglige undersøgelser.
Det er videre understreget, at notatet ikke omhandler situationer, hvor den mulige
reaktion på en fejl kunne være at nå frem til en rigtig afgørelse.
4.2. Uddrag fra KL’s notat
”…
4.2. Om kommunens forpligtelse til at gennemgå sager i den kommunale
forvaltning af egen drift på privatretligt grundlag - Rejsning af en sag om
erstatning eller tortgodtgørelse.
Ovenfor er behandlet spørgsmål om kommunen forpligtelse til af egen drift på
offentligretligt grundlag at gennemgå forvaltningens sager med henblik på andre reaktioner
end at træffe de rigtige afgørelser. Under afsnit 4.2. behandles spørgsmålet om kommunens
forpligtelse til af egen drift på privatretligt grundlag af foretage en sådan sagsgennemgang.
Med privatretligt grundlag menes gennemgang, der baserer sig på regler og normer, der
gælder både for private og offentlige myndigheder, fx erstatningsret.
Offentlige myndigheder, herunder kommuner, kan efter retspraksis ifalde erstatningsansvar
for deres skadevoldende handlinger i forbindelse myndighedsudøvelse. Det er heller ikke
udelukket, at offentlige myndigheder kan ifalde ansvar for ikke økonomisk skade i form af
tortgodtgørelse. Derfor er det relevant at se på, om kommunen kan være forpligtet til af egen
drift at rejse en sag om erstatning eller tortgodtgørelse.
4.2.1. Om sagsrejsning af egen drift
…
Krav om erstatning eller tortgodtgørelse er en obligationsretlig fordring, som stiftes på
privatretligt grundlag ved en skadevoldende handling, når de almindelige
erstatningsbetingelser henholdsvis betingelser for tortgodtgørelse er opfyldt. Selv om en
fordring måtte være stiftet, effektueres den kun, hvis den gøres gældende af
fordringshaveren.
En erstatningssag eller en sag om tortgodtgørelse vil derfor blive indledt, såfremt en
skadelidt gør fordringen på erstatning eller tortgodtgørelse gældende. Det erstatningsretlige
4
udgangspunkt er således, at tab som følge af en skade forbliver på den, der rammes af
skaden. Kun hvis erstatningsbetingelserne er opfyldt, kan dette udgangspunkt fraviges.
Herom anføres i Offentlige myndigheders erstatningsansvar nærmere:
”I en tid, hvor mange mennesker tilsyneladende forventer, at stat og offentlige myndigheder
holder ”uskyldige” borgere skadesløse, er det vigtigt at huske, at erstatningsrettens
udgangspunkt er, at skadelidte må bære tabet, medmindre skadelidte er forsikret, eller det
på grundlag af erstatningsbetingelserne er muligt for skadelidte at overvælte tabet på
skadevolder. Erstatningsansvar for fortrædeligheder, der rammer andre, er således ikke
reglen, men undtagelsen, der kun gælder når erstatningsbetingelserne er opfyldt.”
En kommune vil derfor som anført ovenfor ikke af egen drift skulle undersøge, om der skulle
være stiftet en fordring på erstatning eller tortgodtgørelse. Krav om erstatning og
tortgodtgørelse skal gøres gældende af den, der mener at have et sådant krav, før en
stillingtagen fra kommunens side bliver aktuel.
4.2.2. KL-konsulenternes vurdering
Det erstatningsretlige udgangspunkt er, at tab som følge af en skade forbliver på den, der
rammes af skaden. Kun hvis erstatningsbetingelserne er opfyldt, kan dette udgangspunkt
fraviges. Det samme gør sig gældende med hensyn til tortgodtgørelse.
Krav om erstatning og tortgodtgørelse skal gøres gældende af den, der mener at have et
sådant krav, før en stillingtagen fra kommunens side bliver aktuel.
På denne baggrund er det KL-konsulenternes vurdering, at der ikke efter gældende ret
består nogen forpligtelse for kommunen til af egen drift på privatretligt grundlag at foretage
en nærmere sagsgennemgang med henblik på, om borgeren som følge af eventuelle fejl fra
kommunens side vil kunne rette krav om erstatning eller tortgodtgørelse mod kommunen.
…
5.2. Om kommuners berettigelse til af egen drift eller efter henvendelse på
privatretligt grundlag at gennemgå sager i den kommunale forvaltning
Frederiksberg Kommune har bedt KL-konsulenterne belyse de juridiske rammer for
kommunens ret til af egen drift eller efter henvendelse at gennemgå Familieafdelingens
sager med henblik på andre reaktioner end at nå frem til rigtige afgørelser i sagerne.
…
Med hensyn til ret at foretage en sådan gennemgang af egen drift henvises til afsnit 4.2. Som
anført vil det, da krav om erstatning eller tortgodtgørelse er obligationsretlige fordringer, der
kun opstår i det omfang, de gøres gældende af en potentiel fordringshaver, efter KL-
konsulenternes vurdering ligge uden for rammerne af det almindelige saglighedskrav at
foranstalte sagsgennemgang uden at sådanne krav er gjort gældende.
…
5.2.1. Med hensyn til ret til at foretage en sådan gennemgang efter henvendelse med henblik
på erstatning,
5.2.1.1. Pligt til at svare
Det følger af det almindelige saglighedskrav og god forvaltningsskik, at kommunen skal
besvare henvendelser om erstatning.
5.2.1.2. Intensitet
Med hensyn til spørgsmålet om den intensitet, der må udfoldes i sagsbehandlingen ved
sådanne henvendelser, ses der, som anført under afsnit 4.4.1.2., ikke at gælde anden
målestok end det almindelige saglighedskrav, som gælder hvad enten kommunen agerer på
5
offentligretligt eller privatretligt grundlag, herunder også kravet om økonomisk
forsvarlighed.
Det må i den forbindelse anses for sagligt i overvejelsen om, hvilke ressourcer, der skal
lægges i besvarelsen af en henvendelse, at inddrage, om henvendelsen er indholdsmæssigt
underbygget (hvor kvalificeret er fordringen gjort gældende), og om der er udsigt til, at
kommunens adfærd kan føre til et erstatningsansvar. Det vil sige, om adfærden kan
bebrejdes kommunen og om de øvrige erstatningsbetingelser er opfyldt og kravet ikke er
forældet, og der derfor er udsigt til, at kommunen i en retssag ville blive dømt til at betale
borgeren erstatning.
Hvis kommunen efter en konkret vurdering af den argumentation, der ledsager kravet om
erstatning, er af den opfattelse, at kravet har noget for sig, vil det derfor være inden for
rammerne af saglighedskravet, at kommunen bruger ressourcer på at foretage sin egen
vurdering af, om erstatningsbetingelserne er opfyldt og på denne måde forsøger at begrænse
udgifter til eventuelle sagsomkostninger.
…
5.2.1.2.4. Målestokken - Økonomisk forsvarlighed – sparede sagsomkostninger
Efter kommunalfuldmagtsreglerne antages, at kommuner har en helt generel pligt til at
handle økonomisk forsvarligt i alle dispositioner.
Der kan for en generel gennemgang af betydningen af kravet om økonomisk forsvarlighed
henvises til Karsten Revsbech, Kommunernes opgaver, 2015, side 109 ff. Heraf fremgår bl.a.
”Det er vanskeligt at angive præcist, hvad det her omtalte krav om økonomisk forsvarlighed
indebærer. Ministeriet anfører da også i de ovennævnte skrivelser, at Fastlæggelse af, hvad
der er økonomisk forsvarligt må bero på den konkrete situation og der må som
udgangspunkt gives kommunalbestyrelsen et bredt spillerum med hensyn til anvendelse af
kommunale midler. I andre sammenhænge har ministeriet betegnet kravet om økonomisk
forsvarlighed som ”en helt generel forpligtelse". Formentlig er kernen om kravet om
økonomisk forsvarlighed, at en kommune skal udvise ansvarsbevidsthed i sine økonomiske
anliggender, således at der ikke påføres kommunen udgifter eller tab, som kunne være
undgået.”
En generel forpligtelse til at udvise økonomisk forsvarlighed kan imidlertid efter KL-
konsulenternes opfattelse ikke i sig selv føre til, at kommunen har en konkret forpligtelse til
at undersøge henvendelser om erstatning nærmere.
Revsbech bemærker videre, at ”… den grænse, som kravet om økonomisk forsvarlighed –
anskuet som et retligt krav – trækker, ofte [vil] være sammenfaldende med den situation,
hvor et personligt erstatningsansvar for kommunalbestyrelsesmedlemmer, jf.
kommunestyrelsesloven §§ 50c og 50d…, kan være relevant.”
De fejl, der i tilsynsmyndighedernes praksis har ført til erstatningsansvar for
kommunalbestyrelsesmedlemmer, ligger imidlertid helt uden for de fejl, der er tale om i
forbindelse med Familieafdelingens sager.
Med hensyn til muligheden for at spare sagsomkostninger, fremgår følgende af daværende
økonomi- og indenrigsministers svar af 14. maj 2012 til Folketingets Kommunaludvalg på
spørgsmål nr. 131 (alm del):
”Spørgsmålet om kommuners mulighed for frivilligt at udbetale erstatning, det vil sige uden
at der er afsagt dom herom, er ikke reguleret i den skrevne lovgivning. Spørgsmålet skal
derfor afgøres efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners
opgavevaretagelse, de såkaldte kommunalfuldmagtsregler.
Efter de nævnte regler antages en kommunes adgang til uden lovhjemmel at gennemføre
foranstaltninger blandt andet at være afgrænset af, hvad der traditionelt er betegnet som et
6
almennytte-kriterium. Dette kriterium indebærer, at en kommune som udgangspunkt kun
kan gennemføre foranstaltninger, der kommer en bredere kreds af kommunens borgere til
gode.
Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune normalt ikke uden lovhjemmel kan
gennemføre foranstaltninger, der udelukkende eller i det væsentligste er motiveret i
varetagelsen af individuelle interesser hos enkeltpersoner eller grupper af enkeltpersoner.
Endvidere har en kommune efter de ovenfor nævnte grundsætninger en generel forpligtelse
til at handle økonomisk forsvarligt i alle dispositioner. Kommunen har således pligt til at
udvise ansvarsbevidsthed i sine økonomiske anliggender, så der ikke påføres kommunen
udgifter, der kunne være undgået.
Det antages på den baggrund, at en kommune lovligt kan yde et beløb til en enkeltperson,
når dette er begrundet i varetagelsen af hensynet til at begrænse kommunens udgifter til
erstatning, herunder udgifter i forbindelse med gennemførelse af en retssag. Ved udøvelsen
af skønnet over, hvornår der med henblik på at begrænse kommunens udgifter til erstatning
bør ydes et beløb til en enkeltperson, må der indrømmes kommunen et vist spillerum, der
blandt andet omfatter vurderingen af, hvorvidt kommunen ved en retssag ville blive dømt
erstatningsansvarlig. Det må imidlertid på grundlag af de foreliggende oplysninger i en given
sag, for eksempel med støtte i en udtalelse fra en advokat herom, med den fornødne
sikkerhed kunne lægges til grund, at kommunen, uden at der er blevet afsagt dom derom, er
forpligtet til at udbetale erstatning.
Det følger af ovenstående, at spørgsmålet om kommuners mulighed for at udbetale
erstatning, uden at der foreligger en dom herom, er reguleret af kommunalfuldmagtsregler.
Ændring af disse regler kræver en lovændring”
Det fremgår således af citatet, at hensynet til at spare sagsomkostninger kan udgøre
grundlaget for, at kommunen selv tager et krav om erstatning under behandling (og i givet
fald at udrede erstatning). Der er i citatet tale om en mulighed og ikke et krav.
En kommune må altså gerne udbetale erstatning uden at være dømt i en retssag. Det kræver
imidlertid, at det med fornøden sikkerhed kan lægges til grund, at kommunen er forpligtet
til at udbetale erstatning. Som anført i svaret til Folketinget omfatter dette en vurdering af,
om kommunen ud fra de foreliggende oplysninger ville blive dømt erstatningsansvarlig ved
en retssag. Hjemlen til dette skal, som det fremgår af svaret, findes i
kommunalfuldmagtsreglerne, idet det antages, at en kommune lovligt kan yde et beløb til en
enkeltperson, når dette er begrundet i hensynet til at begrænse kommunens udgifter til
erstatning, herunder udgifter i forbindelse med gennemførelse af en retssag.
I svaret til Folketinget fremhæves, at vurderingen i en sådan sag eksempelvis kan støttes på
en udtalelse fra en advokat. Der er således ikke tale om, at vurderingen nødvendigvis skal
foretages af en advokat, men det må efter KL-konsulenternes vurdering kræves, at
bedømmelsen foretages af en person med den fornødne erstatningsretlige ekspertise og
kendskab til det relevante retsområde, herunder den relevante retspraksis.
5.2.1.2.5. Konsulenternes vurdering – økonomisk forsvarlighed
Idet pligten til at udvise økonomisk forsvarlighed efter det ovenfor anførte efterlader
kommunen et betydeligt skøn, idet den nedre grænse for denne forpligtelse går ved det
personlige erstatningsansvar for kommunalbestyrelsesmedlemmer, og idet de forhold, der
har ført til et sådant ansvar er af en hel anden karakter end de forhold, der gør sig gældende
med hensyn til Familieafdelingens sager, kan det efter KL-konsulenternes vurdering fastslås,
at der ikke med henvisning princippet om økonomisk forsvarlighed består en generel
offentligretlig forpligtelse for kommunen til at bruge ressourcer på at foretage sin egen
vurdering – d.v.s. uden for domstolsprocessen – af, om erstatningsbetingelserne er opfyldt.
5.2.1.2.6. KL-konsulenternes samlede vurdering – henvendelser om erstatning
7
Saglighedskravet, herunder kravet om økonomisk forsvarlighed, indrømmer kommunen et
betydeligt skøn, og derfor er det KL-konsulenternes vurdering, at kommunen ud fra denne
målestok i vidt omfang vil have ret til at investere ressourcer i besvarelsen af henvendelser
om erstatning. Jo mindre kvalificeret henvendelsen imidlertid er, jo større betydning vil
rammerne for prioritering af forvaltningens sager få. Der henvises i den forbindelse til afsnit
5.1.
Hvis kommunen vælger at tage stilling til kravene i henvendelsen, skal kommunen være
opmærksom på, hvilke forsikringer, kommunen har tegnet, idet policerne kan indeholde
klausuler om, at forsikringsselskabet er fri for ansvar, hvis forsikringstager uden
forsikringsselskabets samtykke udbetaler erstatning (eller godtgørelse).
Kommunen skal endvidere være opmærksom på regler om forældelse, som begrænser retten
til at udbetale erstatning, og som i lyset af princippet om økonomisk forsvarlighed vil betyde,
at kommunen ikke vil være berettiget til at investere ressourcer i at besvare en henvendelse
om erstatning, hvis det er åbenbart, at kravet er forældet.
I et sådant tilfælde vil det være underordnet, om henvendelsen er velunderbygget hvad
kommunens skadevoldende adfærd angår.
Under afsnit 6 er der således givet et overblik over de væsentligste regler om forældelse.
Udgangspunktet er, som det vil fremgå af overblikket, at krav på erstatning eller
tortgodtgørelse forældes efter 3 år, medmindre fristen suspenderes på grund af faktisk
vildfarelse eller i særlige tilfælde, hvis borgeren af myndigheden aktivt er blevet bragt i
vildfarelse om reglerne.
Ellers er hovedreglen, at manglende kendskab til reglerne ikke suspenderer
forældelsesfristen. Hvis en borger synes en afgørelse virker mærkelig, må borgeren klage
eller indbringe sagen for domstolene. Borgeren kan ikke bare passivt vente i årevis på, at en
anden borger tilfældigvis anlægger en sådan sag og får held til at få underkendt den
fortolkning af reglerne, som førte til den ”mærkelige” afgørelse. Borgeren må selv forfølge sit
krav og anfægte den mærkelige afgørelse.
…”
5. Indenrigs- og Boligministeriets overvejelser
5.1 Udbetaling af erstatning og tortgodtgørelse
I det omfang en kommunes opgavevaretagelse ikke er reguleret af den skrevne
lovgivning, skal spørgsmålet afgøres af almindelige kommunalretlige grundsætninger
om kommuners opgavevaretagelse, de såkaldte kommunalfuldmagtsregler.
Det antages i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur,
at en kommunes adgang til uden lovhjemmel at gennemføre foranstaltninger blandt
andet er afgrænset af, hvad der traditionelt er betegnet som et almennytte-kriterium.
Dette kriterium indebærer, at en kommune som udgangspunkt kun kan gennemføre
foranstaltninger, der kommer en bredere kreds af kommunens borgere til gode. Dette
udgangspunkt indebærer, at en kommune normalt ikke uden lovhjemmel kan
gennemføre foranstaltninger, der udelukkende eller i det væsentligste er motiveret i
varetagelsen af individuelle interesser hos enkeltpersoner eller grupper af
enkeltpersoner. Hvor der i øvrigt er et lovligt kommunalt formål, indebærer den
omstændighed, at virkningen af en kommunal disposition er til fordel for en enkelt
person, ikke i sig selv, at den pågældende disposition bliver ulovlig.
Der henvises herved til blandt andet Karsten Revsbech, Kommunernes opgaver, 3.
udgave, 2015, side 66, 84, 90 og 118, Jens Garde og Karsten Revsbech, Kommunalret,
4. udgave, 2017, side 29 f og 36, Steen Rønsholdt og Azad Taheri Abkenar,
8
Kommunalret i grundtræk, 3. udgave, 2020, side 72, Dario Silic, Kommunalret i
praksis, 2012, side 124 og 131, Niels Fenger m.fl., Forvaltningsret, 2018, side 752, samt
Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning II Opgaver, 1987, side 68 ff. og 118 ff.
Det omtalte almennyttekriterium er imidlertid ikke udtryk for en særlig præcis
afgrænsning af kommuners kompetence, og kriteriet giver derfor ikke et klart grundlag
for at afgøre, hvorvidt en kommune lovligt af egen drift kan anvende ressourcer på at
afdække, om kommunen har et erstatningsansvar. Kriteriet kan dog medvirke til en
afgrænsning af, hvilke kommunale hensyn der i en samlet afvejning af interesser kan
begrunde, at en kommune lovligt kan anvende ressourcer på at undersøge et eventuelt
kommunalt erstatningsansvar.
Det er efter de nævnte kommunalretlige grundsætninger endvidere antaget, at en
kommune ikke uden lovhjemmel kan tildele ydelser til enkeltpersoner eller grupper af
enkeltpersoner, der er afgrænset efter økonomiske eller andre sociale kriterier. Der
henvises herved til blandt andet Karsten Revsbech, Kommunernes opgaver, 3. udgave,
2015, side 85 f og 90 f, Jens Garde og Karsten Revsbech, Kommunalret, 4. udgave,
2017, side 36 f, Niels Fenger m.fl., Forvaltningsret, 2018, side 752 og Erik Harder,
Dansk Kommunalforvaltning II Opgaver 1987, side 68 ff.
Endvidere har en kommune efter de ovenfor nævnte grundsætninger en generel
forpligtelse til at handle økonomisk forsvarligt i alle dispositioner, se også afsnit 5.2
nedenfor. Kommunen har således pligt til at udvise ansvarsbevidsthed i sine
økonomiske anliggender, så der ikke påføres kommunen udgifter, der kunne være
undgået, jf. Karsten Revsbech, Kommunernes opgaver, 3. udgave, 2015, side 109 ff.,
Jens Garde og Karsten Revsbech, Kommunalret, 4. udgave, 2017, side 43, Niels Fenger
m.fl., Forvaltningsret, 2018, side 750 Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning III,
Kommunalt selvstyre og statsligt tilsyn, 1994, side 182 ff., Betænkning nr. 996/1983
om ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret, side 65, samt
Betænkning nr. 1268/1994 om fornyelse og effektivisering i den kommunale sektor,
bilaget side 182.
Det antages på baggrund af de ovenfor nævnte kommunalfuldmagtsregler, at en
kommune lovligt kan yde et beløb til en enkeltperson, når dette er begrundet i
varetagelsen af hensynet til at begrænse kommunens udgifter til erstatning, herunder
udgifter i forbindelse med gennemførelse af en retssag, jf. herved Karsten Revsbech,
Kommunernes opgaver, 3. udgave, 2015, side 89 f, og Niels Fenger m.fl.,
Forvaltningsret, 2018, side 753. Ved udøvelsen af skønnet over, hvornår der med
henblik på at begrænse kommunens udgifter til erstatning bør ydes et beløb til en
enkeltperson, må der indrømmes kommunen et vist spillerum, der blandt andet
omfatter vurderingen af, hvorvidt kommunen ved en retssag ville blive dømt
erstatningsansvarlig. Det må imidlertid på grundlag af de foreliggende oplysninger i en
given sag, for eksempel med støtte i en udtalelse fra en advokat herom, med den
fornødne sikkerhed kunne lægges til grund, at kommunen, uden at der er blevet afsagt
dom derom, er forpligtet til at udbetale erstatning.1
1 Se blandt andet Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse af 11. august 2011 (resumédatabasen 11.3.1 -
https://resumedatabase.sim.dk/media/19944/11_3_1_Om_kommuners_adgang_til_at_tegne_ulykkesfors
ikringer_for_boern_og_unge_i_dagtilbud_og_folkeskoler.pdf )Indenrigs- og Boligministeriets udtalelse af
29. april 2016 (resumédatabasen 16.3.1 -
https://resumedatabase.sim.dk/media/20079/16_3_1_om_kommuners_adgang_til_at_tegne_kollektive_
ulykkes-_og_ansvarsforsikringer_for_frivillige.pdf )
9
5.2 Økonomisk forsvarlig forvaltning
Det er som anført ovenfor i afsnit 5.1 antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders
praksis og i den juridiske litteratur, at kommuner efter almindelige kommunalretlige
grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse har en helt generel pligt til at
handle økonomisk forsvarligt. Dette gælder i alle dispositioner, som kommunen lovligt
kan foretage. Kommunen har således pligt til at udvise ansvarsbevidsthed i sine
økonomiske anliggender, så der ikke påføres kommunen udgifter, der kunne være
undgået. Fastlæggelsen af, hvad der er økonomisk forsvarligt, må bero på den
konkrete situation, og der må som udgangspunkt gives kommunalbestyrelsen et bredt
spillerum med hensyn til anvendelsen af kommunale midler. Der henvises herved til
Karsten Revsbech, Kommunernes opgaver, 3. udg., 2015, side 109 ff, Jens Garde og
Karsten Revsbech, Kommunalret, 4. udgave, 2017, side 43, Niels Fenger m.fl.,
Forvaltningsret, 2018, side 750, Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning III,
Kommunalt selvstyre og statsligt tilsyn, 1994, side 182 ff, Betænkning nr. 996/1983
om ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret, side 65, samt
Betænkning nr. 1268/1994 om fornyelse og effektivisering i den kommunale sektor,
bilaget side 182.
Det antages, at der er rum for et betydeligt skøn ved vurderingen af, om en given
disposition er økonomisk forsvarlig. Den retlige grænse, som grundsætningen om
økonomisk forsvarlighed trækker, vil ofte være sammenfaldende med den situation,
hvor et personligt erstatningsansvar for kommunalbestyrelsesmedlemmer kan være
relevant, jf. §§ 50 c og 50 d, i lov om kommunernes styrelse. En økonomisk disposition
vil således kunne anses for uforsvarlig, når den strider imod erstatningsrettens
uskrevne normer for forsvarlig adfærd. Dette kan være tilfældet, hvor tilsidesættelsen
af kommunens økonomiske interesser er så oplagt, at dispositionens uforsvarlighed
har eller burde have stået kommunalbestyrelsen klar. Ofte vil det imidlertid være en
politisk afgørelse, hvorledes kommunalbestyrelsen prioriterer anvendelsen af
myndighedens økonomiske midler, og der skal altså ganske meget til for, at
grundsætningen om forsvarlig økonomisk forvaltning kan anses for brudt.
5.3 Anvendelse af ressourcer på at afdække et muligt erstatningsansvar
1. Det følger af ovenstående, at det efter praksis er lovligt for en kommune at udbetale
erstatning, uden at der er afsagt dom herom, under forudsætning af, at det med den
fornødne sikkerhed kan lægges til grund, at kommunen må anses for
erstatningsansvarlig. Hvis det ikke med den fornødne sikkerhed kan lægges til grund,
at kommunen er erstatningsansvarlig, vil udbetaling af et beløb (’erstatning’) til en
borger være at anse for et uhjemlet tilskud til enkeltpersoner.
Det her rejste spørgsmål omhandler imidlertid ikke kommunens adgang til at udbetale
erstatning, men derimod spørgsmålet om, hvorvidt det er sagligt af egen drift at
undersøge, om der foreligger et erstatningsansvar med henblik på udbetaling af
erstatning/tortgodtgørelse.
Indenrigs- og Boligministeriet har ikke sin praksis forholdt sig til spørgsmålet om,
hvorvidt en kommune lovligt af egen drift kan undersøge, om kommunen er
erstatningsansvarlig.
2. Indenrigs- og Boligministeriet forstår det anførte i KL’s notat sådan, at det er KL’s
opfattelse, at et erstatningskrav er en fordring, der, uanset at den er stiftet, først
aktualiseres/opstår, hvis den gøres gældende af fordringshaveren/skadelidte. KL
10
finder på den baggrund, at det ikke er sagligt for kommunen af egen drift at
undersøge, om kommunen har et eventuelt erstatningsansvar.
3. Indenrigs- og Boligministeriet er enigt med KL i, at et erstatningskrav er en
obligationsretlig fordring, som skal gøres gældende for, at der kan opstå en pligt til at
betale en erstatning. Det er med andre ord en forudsætning for, at kommunen kan få
en pligt til at betale en erstatning, at skadelidte selv har gjort erstatningskrav
gældende.
Nærværende problemstilling omhandler imidlertid ikke spørgsmålet om, hvorvidt
kommunen har pligt til at betale, eller om kommunen lovligt kan undersøge, om der
foreligger et erstatningsansvar på baggrund af et erstatningskrav, som skadelidte har
gjort gældende over for kommunen. Spørgsmålet er derimod, om kommunen lovligt,
uden at skadelidte har gjort et erstatningskrav gældende, kan undersøge, om
kommunen har et erstatningsansvar.
Indenrigs- og Boligministeriet bemærker hertil, at det er ministeriets opfattelse, at når
betingelserne for erstatningsansvar foreligger – culpøs skadevoldende adfærd med
påregneligt tab til følge – er dette i sig selv er en retsstiftende kendsgerning, som
indebærer, at der foreligger et erstatningsansvar. Det er ikke herudover en betingelse
for, at der foreligger et erstatningsansvar, at skadelidte har gjort et erstatningskrav
gældende.
Skadevolder kan således godt være erstatningsansvarlig, uden at skadelidte har gjort et
erstatningskrav gældende. Der er derfor ikke noget principielt til hinder for, at
skadevolder efter en undersøgelse af sit eventuelle erstatningsansvar tilbyder
skadelidte erstatning.
Det er derfor Indenrigs- og Boligministeriets opfattelse, at det ikke er en nødvendig
forudsætning for, at en kommune lovligt kan undersøge et muligt kommunalt
erstatningsansvar, at en skadelidt har gjort et erstatningskrav gældende mod
kommunen. Det afgørende er derimod, om der efter de offentligretlige regler foreligger
omstændigheder, som begrunder, at det er sagligt at foretage en undersøgelse af, om
der foreligger et erstatningsansvar.
I overvejelserne herom skal også inddrages grundsætningen om økonomisk forsvarlig
forvaltning, jf. afsnit 5.2. Grundsætningen må antages at indebære, at kommunen skal
udvise påpasselighed i forhold til ressourceanvendelse i sagsbehandlingen.
Grundsætningen om økonomisk forsvarlig forvaltning giver imidlertid som tidligere
anført rum for et betydeligt skøn ved vurderingen af, om en given disposition er
økonomisk forsvarlig. Hvis dispositionen ikke er pligtmæssig, men sagligt begrundet,
beror det således først og fremmest på en politisk beslutning i kommunen, hvorvidt
der skal afsættes ressourcer til den pågældende disposition.
Efter Indenrigs- og Boligministeriets opfattelse er det et sagligt og i mange tilfælde et
pligtmæssigt hensyn for en kommune at afsætte de fornødne ressourcer til, at
kommunen overholder lovgivningen, herunder navnlig materielle regler samt
sagsbehandlingsregler i forbindelse med kommunens opgavevaretagelse.
Hvis der er en mistanke eller formodning om, at kommunen har tilsidesat sådanne
regler og i den forbindelse kan have pådraget sig et erstatningsansvar, kan det efter
Indenrigs- og Boligministeriets opfattelse være sagligt, at kommunen af egen drift
foretager en bagudrettet sagsgennemgang.
11
Spørgsmålet om, hvornår der kan antages at være tale om en sådan mistanke eller
formodning om erstatningsansvar, at det kan være sagligt at undersøge spørgsmålet,
uden at skadelidte har fremsat erstatningskrav mod kommunen, vil bero på en
vurdering af de konkrete omstændigheder. Kommunen er i beslutningen herom
forpligtet til at iagttage grundsætningen om økonomisk forsvarlig forvaltning – og i
den forbindelse vil kommunen skulle søge at tilrettelægge en undersøgelse, således at
fx forældede krav ikke undersøges.
Det bemærkes, at den konkrete vurdering af de foreliggende omstændigheder kan føre
til, at det ikke vil være sagligt at undersøge, om der foreligger et erstatningsansvar. Det
vil fx være tilfældet, hvis der er tale om at iværksætte en undersøgelse på baggrund af
fejl, som i almindelighed må antages ikke at kunne begrunde et erstatningsansvar,
eller hvor erstatningskravet er forældet, eller hvor der ikke er nogen form for
omstændigheder, som kan underbygge en mistanke eller formodning om
erstatningsansvar. Endvidere må indgå overvejelser om proportionalitet i forholdet
mellem de økonomiske ressourcer, der vil skulle afsættes til at afdække et muligt
erstatningsansvar, og størrelsen af det mulige erstatningsansvar.
Hvad angår spørgsmålet om udbetaling af erstatning til skadelidte, følger det af det
ovenfor under afsnit 5.1 anførte, at det efter kommunalfuldmagtsregler er et krav, at
det med den fornødne sikkerhed må lægges til grund, at kommunen, uden at der er
afsagt dom herom, er forpligtet til at udbetale erstatning.
6. Indenrigs- og Boligministeriets konklusion
Det er på baggrund af ovenstående Indenrigs- og Boligministeriets opfattelse, at det
ikke er en nødvendig forudsætning for, at en kommune kan undersøge, om kommunen
har et erstatningsansvar, at der er blevet gjort et erstatningskrav gældende over for
kommunen.
Det er således Indenrigs- og Boligministeriets opfattelse, at det er lovligt, at en
kommune af egen drift iværksætter en undersøgelse af, hvorvidt kommunen er
erstatningsansvarlig, hvis der foreligger en saglig begrundelse herfor, og hvis det må
anses for økonomisk forsvarligt. Afgørelsen heraf vil som anført bero på en konkret
vurdering.