Artikel om offentlighedsloven, fra Oluf Jørgensen, jurist og offentlighedsrådgiver, forskningschef emeritus, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole

Meget diskret fik Justitsministeriet svækket offentlighedsloven
langt ud over den politiske aftale
Oluf Jørgensen, jurist, forskningschef emeritus Danmarks Medie- og Journalisthøjskole
Ligesom i sidste samling foreslår Ny Borgerlige, at Folketinget pålægger regeringen at ophæve
ministerbetjeningsreglen i offentlighedsloven. Simon Emil Ammitzbøll-Bille har stillet samme
forslag. Det er på Folketingets dagsorden for 9. april.
Ved Folketingets debat om forslaget 12. maj 2020 blev forslaget støttet af de fleste partier, men
ikke af S, V og KF. Udpluk fra debatten: Justitsminister Nick Hækkerup forklarede, at ministre har
brug for et fortroligt rum. Konservatives ordfører Naser Khader oplyste, at partiet ikke har opsagt
den politiske aftale fra efteråret 2012 om offentlighedsloven og fortsat er bundet. Venstres ordfører
Jan E. Jørgensen konstaterede, at offentlighed handler om magt, og et folketingsflertal kan få
oplysninger frem ved at manifestere sig over for en minister.
Ministerbetjeningsreglen er en blandt flere undtagelser for beslutningsgrundlag
Med ændringen af offentlighedsloven i 2013 fik ordene ”intern” og ”ekstern” ny betydning.
Udveksling af dokumenter mellem ministerier og mellem styrelser og departementer kaldes nu
intern. Ministerbetjeningsreglen er en bred undtagelse for dokumenter, der udveksles i sager, hvor
en minister kan få brug for bistand fra embedsværket på et eller andet tidspunkt (§ 24).
Ministerbetjeningsreglen har væsentlig betydning, men andre undtagelser bliver også brugt til at
hemmeligholde beslutningsgrundlag. Neden for er reglerne omtalt kort. Grundigere omtale med
dokumentation findes i redegørelsen ”Hemmeligholdelse i strid med demokratiske principper”, der
blev sendt til Folketingets Retsudvalg 1. juni sidste år.
Den særlige undtagelse for sager om lovgivning blev væsentligt udvidet i 2013 (§ 20). Denne
ændring skete med diskrete bemærkninger uden at ændre lovteksten. Undtagelsen omfatter nu alle
oplysninger, indtil lovforslag fremsættes for Folketinget. Ved vigtige lovforslag vil en bindende
politisk aftale typisk være indgået før fremsættelsen.
Offentlighedsloven har en generalklausul, der kan bruges til at hemmeligholde hvad som helst, når
det findes nødvendigt i den konkrete situation (§ 33, nr. 5). Ved ændringen i 2013 blev diskret føjet
til bemærkninger, at generalklausulen bl.a. kan bruges til at afslå aktindsigt i dokumenter og
oplysninger, der forventes at indgå i en kommende kommissions arbejde og kan skade
undersøgelser.
I minksagen kunne et dokument fra Københavns Universitet, der advarede om det sundhedsfaglige
grundlag, ikke hemmeligholdes efter andre undtagelser. Generalklausulen blev anvendt til at afslå
aktindsigt, selv om den kommende kommission ikke skal se på sundhedsfaglige spørgsmål
(Eksperter bekymrede over omfattende mørklægning af minkforløb, Berlingske 27.3.2021).
Offentlighedsloven har en udtrykkelig undtagelse for ”faglige vurderinger i endelig form”, der er
udarbejdet til ministerrådgivning i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort
redegørelse, handlingsplan eller lignende (§ 29, stk. 1, 2. pkt.). Dermed kan ministerier og
Retsudvalget 2020-21
B 102 - Bilag 1
Offentligt
regeringer i de vigtigste sager frit afgøre, om det er mest hensigtsmæssigt at offentliggøre eller
hemmeligholde økonomiske, sundhedsfaglige og juridiske vurderinger.
Offentlighedslovens notatpligt gælder kun for konkrete afgørelsessager (§ 13). Ministerier har ikke
pligt til at dokumentere vigtige oplysninger, når de forbereder, beslutter og gennemfører lovgivning,
planer, instrukser og andre generelle sager. Der er f.eks. ikke pligt til at notere mundtlige advarsler
om manglende lovhjemmel eller andre faglige vurderinger, der taler imod gennemførelsen af
politiske planer. Se henvendelse 26. februar 2021 til Folketingets Retsudvalg: Folketinget må stille
krav til ministerier og regeringer om dokumentation.
Diskret lovgivning uden dækning i den politiske aftale
Offentlighedsloven sikrer tilsyneladende aktindsigt i en sags faktiske grundlag (§ 28), og
ombudsmanden har tidligere fastslået, at prognoser for ændringer i faktiske forhold hører til en sags
faktiske grundlag. Det blev ændret diskret i 2013 ved at hægte et taleudkast til et samråd på et
skriftligt svar til Folketingets Retsudvalg. Ifølge Justitsministeriets taleudkast giver den nye
offentlighedslov ikke aktindsigt i prognoser for, hvor mange der ville miste dagpengeretten ved
afkortning af dagpengeperioden fra 4 til 2 år.
I en senere sag om prognoser for salget af el- og hybridbiler lagde ombudsmanden til grund, at der
ikke længere er aktindsigt om kommende ændringer i de faktiske forhold. Ombudsmanden
bekræftede dermed, at retten til aktindsigt i faktiske forhold var blevet begrænset. Sagen om salget
af el- og hybridbiler hørte under miljøoplysningsloven, der henviser til den gamle offentlighedslov.
Ombudsmandens udtalelse viser, at den nye, snævre forståelse af faktiske forhold nu også anvendes
ved afgørelser efter den gamle lov (FO 9. oktober 2019).
I en udtalelse fra 2020 har ombudsmanden givet Danmarks Naturfredningsforening medhold i, at
aktindsigt omfatter beregningsgrundlaget for kvælstofudledninger i en forudgående periode.
Ombudsmanden pointerer, at aktindsigten ikke omfatter prognoser for fremtidige udledninger ved
ændringer i lovgrundlag for gødning m.v. (FO 24. september 2020).
Med et talepapir til et ministersvar i 2013, blev aktindsigt i faktiske forhold begrænset til
oplysninger om noget, som allerede er sket eller besluttet. Den demokratiske kontrol gælder ikke
længere for fremadrettede vurderinger, der typisk er afgørende ved politiske beslutninger.
En aktindsigt i grundlaget for den politiske aftale viser, at Justitsministeriet i 2012 forklarede
forligspartierne, at lovforslaget ville sikre aktindsigt i ”interne faglige vurderinger i endelig form,
hvis de pågældende vurderinger indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort
redegørelse, handlingsplan eller lignende”. Ministeriet oplyste ikke, at de vigtigste politiske sager,
hvor der er ministerrådgivning, blev undtaget.
Partierne, der vedtog ændringer i offentlighedsloven i 2013 var informeret om visse ændringer.
Andre væsentlige ændringer blev gennemført af Justitsministeriet med diskrete bemærkninger, der
hverken fremgår af lovtekst, betænkning eller den politiske aftale. Se afsnit 12 i redegørelsen.
Det kan undre, at S, V og KF mener, at den politiske aftale fra efteråret 2012 forpligter partierne til
at opretholde en række vigtige ændringer, der går langt ud over den politiske aftale. Efter
almindelige retsprincipper om bristede forudsætninger ville aftalen ikke forpligte.
Centrale ord og begreber har fået ny betydning
Når ord anvendes med forskellig betydning bliver debatter meningsløse. Justitsministeriet bruger
offentlighedslovens nysprog: Ekstern udveksling af dokumenter kaldes intern, og oplysninger om
faktiske forhold omfatter ikke kommende ændringer eller faglige vurderinger.
Ministerbetjeningsreglen omfatter interne drøftelser og politiske forhandlinger, og justitsminister
Nick Hækkerup har ret i, at der er behov for et fortroligt rum. Problemet er, at undtagelsen også
omfatter det faglige grundlag. Det samme gælder de andre undtagelser, der bruges til at
hemmeligholde beslutningsgrundlag.
Skulle Folketinget mod forventning vedtage beslutningsforslaget, vil Justitsministeriet formentlig
finde et udkast frem, som daværende justitsminister Søren Pape i 2018 forsøgte at få alle fem
forligspartier med på. I Justitsministeriets udkast var undtagelsen for ministerbetjening fjernet og
erstattet af to nye undtagelser for dokumenter, der udveksles mellem styrelser og departementer.
Det gav ikke mere offentlighed. RV og SF sagde nej og opsagde derefter deres deltagelse i aftalen.
Skulle beslutningsforslaget blive vedtaget uden andre ændringer i offentlighedsloven, vil det ikke
føre til væsentligt mere offentlighed. Lovens andre undtagelser for beslutningsgrundlag vil blive
anvendt hyppigere, og mere kommunikation vil foregå mundtligt.
Mørklægning af beslutningsgrundlag skader den politiske beslutningsproces
Det afgørende problem er, at ministerbetjeningsreglen og andre undtagelser ikke nøjes med at
beskytte overvejelser og forhandlinger om mulige løsninger, men også omfatter det faglige
grundlag. Dette problem blev større med ændringerne i 2013, men fandtes også ved de mere
begrænsede undtagelser i den gamle offentlighedslov.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har understreget, at aktindsigt er særlig vigtig i
politiske sager. EU-domstolen er på samme linje og har understreget, at undtagelser for
beslutningsproces gælder overvejelser om beslutningen og ikke det faglige grundlag. Danmark har
ikke fulgt udviklingen i internationale standarder for offentlighedsregler, og som det eneste
nordiske land har Danmark ikke ratificeret Europarådets konvention (Tromsøkonventionen).
Offentlighedslovens undtagelser for beslutningsgrundlag betyder, at ministerier og regeringen kan
mørklægge vigtige oplysninger. Normen på Slotsholmen er, at ministerier så vidt muligt skal
hemmeligholde faglige vurderinger, der stiller regeringens gennemførte eller påtænkte beslutninger
i et dårligt lys. Sådanne oplysninger kommer kun frem, når et flertal i Folketinget i særlige tilfælde
lægger pres på en minister eller ved whistleblowing.
Demokratisk offentlighed om beslutningsgrundlag baseret på retsregler ville give incitamenter til at
styrke den faglige kvalitet. Ministre og folketingsmedlemmer kunne få kendskab til flere
oplysninger, kritiske vurderinger og alternative løsninger, før vigtige beslutninger bliver truffet. Det
ville i nogle sager tage lidt længere tid, men til gengæld give bedre og mere holdbare løsninger.
Konkrete anbefalinger til lovændringer findes i slutningen af hvert afsnit i redegørelsen.