Grund- og nærhedsnotat vedr. indførelse af screening af tredjelandsstatsborgere ved de ydre grænser

Udenrigsministeriet
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: um@um.dk
http://www.um.dk
Girokonto 3 00 18 06
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg
Bilag Sagsnummer Kontor
1 2020-1125 EKN 30. november 2020
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT
Indførelse af screening af tredjelandsstatsborgere ved de ydre
grænser
Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Udlændinge-
og Integrationsministeriets grund- og nærhedsnotat om forslag til Eu-
ropa-Parlamentets og Rådets forordning om indførelse af screening af
tredjelandsstatsborgere ved de ydre grænser og om ændring af forord-
ning (EF) nr. 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 og (EU)
2019/817, KOM (2020) 0612.
Jeppe Kofod
Europaudvalget 2020
KOM (2020) 0612 Bilag 1
Offentligt


Side 1/8
30. november 2020
Udlændinge- og
Integrationsministeriet
Internationalt Udlændingesamarbejde
Slotsholmsgade 10
1216 København K
Tel. 6198 4000
Mail uim@uim.dk
Web www.uim.dk
CVR-nr. 36977191
Sags nr. 2020 - 19527
Akt-id 1451632
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT
om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om indførelse af scree-
ning af tredjelandsstatsborgere ved de ydre grænser og om ændring af forord-
ning (EF) nr. 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 og (EU) 2019/817
KOM(2020) 612 endelig
Nyt notat
Dette grund- og nærhedsnotat sendes tillige til Udvalget for Udlændinge- og Inte-
grationspolitik.
Sagen er omfattet af retsforbeholdet1
.
1. Resumé
Forslaget til screeningsprocedureforordning blev fremsat af Kommissionen den 23.
september 2020 som en del af Kommissionens nye asyl- og migrationspagt. I for-
slaget lægger Kommissionen op til nye procedurer for hurtig at kunne fastslå sta-
tus på irregulære migranter ved ankomst eller på medlemsstaternes territorie.
Forslaget skal således bidrage til at sikre, at alle tredjelandsborgere, der ankom-
mer til en grænse uden at opfylde indrejsebetingelserne eller personer, der er
ilandsat efter en redningsaktion på havet, hurtigt (som udgangspunkt inden for 5
dage) bliver henvist til den rette procedure, dvs. asylprocedure (hasteprocedure
eller normalprocedure) eller udsendelsesprocedure. Screeningen består desuden af
et sundheds- og sårbarhedstjek, et identitetstjek, registrering af biometri i relevan-
te registre samt et sikkerhedstjek. Efter forslaget skal medlemsstaterne oprette en
uafhængig overvågningsmekanisme, der skal overvåge overholdelsen af de grund-
læggende rettigheder, hvor den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende
Rettigheder forventes at skulle samarbejde med medlemsstaterne herom. Forsla-
get er omfattet af det danske retsforbehold, men udgør en udbygning af Schen-
gen-reglerne. Danmark skal derfor inden seks måneder efter en evt. vedtagelse
beslutte, om Danmark vil gennemføre retsakten i dansk ret og dermed være bun-
det på mellemstatsligt grundlag. Nærhedsprincippet vurderes opfyldt. Hvis Dan-
mark tilslutter sig forslaget, vurderes det at have lovgivningsmæssige og statsfi-
nansielle konsekvenser.
2. Baggrund
Kommissionen har ved KOM(2020) 612 endelig af 23. september 2020 fremsat
forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om indførelse af screening af
1 Forslaget til forordning er fremsat efter Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde
(TEUF), tredje del, afsnit V. Protokollen om Danmarks stilling, der er knyttet til Lissabon-traktaten,
finder derfor anvendelse, hvilket indebærer, at foranstaltningerne ikke vil være bindende for og ikke
fi der a ve delse i Da ark ”retsfor eholdet” . Da forord i ge i idlertid udgør e videreudvik-
ling af Schengenreglerne, træffer Danmark inden seks måneder efter vedtagelsen af forordningen
afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre forordningen i dansk ret, jf. protokollens artikel 4
”opt i ” .
Europaudvalget 2020
KOM (2020) 0612 Bilag 1
Offentligt
Side 2/8
tredjelandsstatsborgere ved de ydre grænser og om ændring af forordning (EF) nr.
767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 og (EU) 2019/817. Forslaget er over-
sendt til Rådet den 3. november 2020 i dansk sprogversion.
Forslaget er fremsat som led i Kommissionens forslag til en ny pagt om asyl og
migration og fremsættes sammen med fire andre forslag: Et forslag til en ny for-
ordning om asyl- og migrationsforvaltning, et forslag om ændring af forslaget fra
2016 om en forordning om asylprocedurer, et forslag til forordning om håndtering
af krisesituationer og force majeure samt forslag om ændring af forslaget fra 2016
om omarbejdning af Eurodac-forordningen.
Hjemmelsgrundlaget og det danske retsforbehold
Forslaget er fremsat med hjemmel i artikel 77, stk. 2, litra b) og d), i Traktaten om
Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF). Artikel 77, stk. 2, litra b), vedrører
udformning af en politik til personkontrol og effektiv overvågning ved passage af
de ydre grænser, og litra d) i samme stykke vedrører udformningen af en politik
med henblik på nødvendige tiltag til den gradvise udvikling af et integreret system
for forvaltningen af de ydre grænser.
Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel
294. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal. Europa-Parlamentet træffer
beslutning ved simpelt flertal.
Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i vedta-
gelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og
ifølge artikel 2 i protokollen er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i hen-
hold til dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke finder anvendelse i
Da ark ”retsfor eholdet” . Da forord i ge ud ygger S he ge regler e, skal
Danmark i henhold til artikel 4 i protokollen om Danmarks stilling inden seks må-
neder efter Rådets vedtagelse træffe afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennem-
føre forordningen i dansk ret.
3. Formål og indhold
3.1. Generelt
Med forslaget indføres en screeningsprocedure før tilladt indrejse, som skal gælde
for alle tredjelandsstatsborgere, der befinder sig ved de ydre grænser uden at
opfylde indrejsebetingelserne, eller som ilandsættes efter en eftersøgnings- og
redningsaktion. Forslaget omfatter endvidere tredjelandsstatsborgere, der befin-
der sig på medlemsstaternes område, hvis det ikke kan påvises, at de på lovlig vis
har passeret en ydre grænse for at indrejse på medlemsstaternes område.
Formålet med screeningen er at bidrage til den samlede tilgang til migration og
blandede strømme ved at sikre, at personers identitet, men også eventuelle
sundheds- og sikkerhedsrisici hurtigt fastslås, og at alle tredjelandsstatsborgere,
der befinder sig ved de ydre grænser uden at opfylde indrejsebetingelserne, eller
som ilandsættes efter en eftersøgnings- og redningsaktion, hurtigt henvises til den
relevante procedure.
Side 3/8
Forslaget har endvidere til formål:
 at øge sikkerheden i Schengenområdet ved at skabe ensartede regler
for identifikation af tredjelandsstatsborgere, der ikke opfylder
indrejsebetingelserne som omhandlet i Schengen-grænsekodeksen, og
underkaste dem helbredstjek og sikkerhedskontrol ved de ydre
grænser
 at præcisere, at indrejse ikke er tilladt for tredjelandsstatsborgere,
medmindre de udtrykkeligt har fået tilladelse til indrejse efter en
vurdering af indrejsebetingelserne, eller når medlemsstaten beslutter
at anvende særlige regler i individuelle tilfælde
 at indføre et ensartet værktøj, med hvilket alle
tredjelandsstatsborgere, der befinder sig ved de ydre grænser uden at
opfylde indrejsebetingelserne, eller som ilandsættes efter en
eftersøgnings- og redningsaktion, henvises til de relevante asyl- eller
tilbagesendelsesprocedurer
 at skabe en EU-ramme til screening af tredjelandsstatsborgere, der er
indrejst på medlemsstaternes område uden tilladelse, og som pågribes
på deres område.
3.2. Anvendelsesområde og tidsfrister
3.2.1. De ydre grænser
Screening skal ifølge forslaget finde anvendelse ved de ydre grænser for:
 alle tredjelandsstatsborgere, der passerer de ydre grænser uden for
grænseovergangsstederne, for hvilke medlemsstaterne i henhold til
Eurodac-forordningen er forpligtet til at optage fingeraftryk, herunder
personer, der ansøger om international beskyttelse,
 tredjelandsstatsborgere, der sættes i land efter en eftersøgnings- og
redningsaktion, og
 tredjelandsstatsborgere, der søger international beskyttelse ved
grænseovergangssteder eller i transitområder uden at opfylde ind-
rejsebetingelserne.
Under screeningen må de persongrupper, der fremgår ovenfor, ikke tillades at
indrejse på en medlemsstats område.
Screeningen af disse grupper skal foretages på steder ved eller i nærheden af de
ydre grænser. Screeningen skal foretages hurtigst muligt og afsluttes senest 5
dage efter pågribelse, ilandsætning eller fremmøde.
Under ekstraordinære omstændigheder, hvor et uforholdsmæssigt stort antal
tredjelandsstatsborgere skal screenes samtidig, hvilket i praksis gør det umuligt at
afslutte screeningen inden for denne frist, kan fristen på 5 dage forlænges med
yderligere højst 5 dage til 10 dage.
Side 4/8
Hvis tidsfristen ikke overholdes, bliver screeningen afsluttet, og den pågældende
udlænding skal herefter henvises til den relevante procedure, hvor
sikkerhedsscreening m.v. færdiggøres.
3.2.2. Tredjelandsstatsborgere, der pågribes på medlemsstaternes område
Endvidere skal forslaget finde anvendelse for tredjelandsstatsborgere, der
pågribes på en medlemsstats område, hvis der er tegn på, at de pågældende
personer ved indrejse har unddraget sig ind- og udrejsekontrol ved de ydre
grænser.
Screeningen af denne gruppe skal foretages på et passende sted inden for en
medlemsstats område. Screeningen skal foretages hurtigst muligt og afsluttes
inden for 3 dage.
3.2.3. Undtagelser til screeningsproceduren.
Det er ikke hensigten, at screeningen skal finde anvendelse for personer, der op-
fylder indrejsebetingelserne i artikel 6 i forordning (EU) 2016/399 (Schengen-
grænsekodeks). Hvis det under screeningen viser sig, at de pågældende tredje-
landsstatsborgere opfylder disse betingelser, bør screeningen straks ophøre,
og tredjelandsstatsborgeren bør gives tilladelse til at indrejse på medlemssta-
tens område. Dette gælder også, hvis medlemsstaten kan eller er forpligtet til
at anvende en undtagelse for så vidt angår indrejsebetingelserne, jf. artikel 6,
stk. 5, i Schengen-grænsekodeks.
Screening finder heller ikke anvendelse for tredjelandsstatsborgere, der bliver
pågrebet på en medlemsstats område, og hvis tilladelse til ophold er udløbet
(f.eks. for en person, som er forblevet efter udløbet af et visum eller en ud-
stedt opholdstilladelse). Det skyldes, at denne gruppe har været underlagt ind-
og udrejsekontrol ved ankomsten til Schengen-området.
3.3. Screeningens indhold
Screeningen foreslås med forslaget at omfatte:
 et indledende helbredstjek og tjek af sårbarhed
 en identitetskontrol sammenholdt med oplysninger i europæiske
databaser
 registrering af biometriske oplysninger (dvs. oplysninger om
fingeraftryk og ansigtsbillede) i relevante databaser, såfremt det
endnu ikke er sket
 en sikkerhedskontrol gennem forespørgsel i relevante nationale
databaser og EU-databaser, navnlig Schengen-informationssystemet
(SIS), for at verificere, at den pågældende person ikke udgør en
trussel mod den indre sikkerhed
 udfyldelse af en de-briefing-formular, som de kompetente myndigheder
skal udfylde ved afslutningen af screeningen og
 efterfølgende henvisning til de relevante asyl- eller
tilbagesendelsesprocedurer.
Side 5/8
3.4. Assistance fra Frontex og EU's Asylagentur
Det foreslås, at de nationale myndigheder under screeningen kan bistås eller
støttes af eksperter eller forbindelsesofficerer og hold, der indsættes af Det
Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) og det foreslåede
Asylagentur, inden for rammerne af deres ansvarsområder.
3.5. Grundlæggende rettigheder
Ifølge forslaget skal de berørte personers grundlæggende rettigheder beskyttes
ved hjælp af en uafhængig overvågningsmekanisme, der oprettes af
medlemsstaterne.
Mekanismen skal sikre:
 at EU-retten og folkeretten, herunder chartret om grundlæggende
rettigheder, overholdes under screeningen,
 overholdelsen af nationale regler for frihedsberøvelse af den pågældende,
navnlig hvad angår årsagerne til og varigheden af frihedsberøvelsen samt
princippet om non-refoulement, og
 at påstande om manglende overholdelse af de grundlæggende
rettigheder under screeningen, herunder hvad angår adgang til
asylproceduren og manglende overholdelse af princippet om non-
refoulement, behandles effektivt og uden unødig forsinkelse.
EU's Agentur for Grundlæggende Rettigheder skal ifølge forslaget yde et
væsentligt bidrag med hensyn til at støtte medlemsstaternes udvikling af de
uafhængige overvågningsmekanismer for grundlæggende rettigheder i
forbindelse med screeningen.
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Der foreligger endnu ikke en udtalelse.
5. Nærhedsprincippet
Kommissionen har henvist til, at:
”foranstaltninger på området frihed, sikkerhed og retfærdighed er et område med
delt kompetence mellem EU og medlemsstaterne, jf. artikel 4, stk. 2, i TEUF. Derfor
finder nærhedsprincippet anvendelse, jf. artikel 5, stk. 3, i traktaten om Den Euro-
pæiske Union: Unionen handler kun, hvis og i det omfang målene for den påtænk-
te handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt,
regionalt eller lokalt plan, men på grund af den påtænkte handlings omfang eller
virkninger bedre kan nås på EU-plan.
Målene for dette forslag kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne,
når de handler hver for sig, og kan bedre nås på EU-plan. Det skyldes, at de vedrø-
rer personkontrol ved de ydre grænser og effektiv overvågning af passage af de
ydre grænser. Af betragtning 6 i Schengen-grænsekodeks fremgår følgende:
"Grænsekontrol er ikke kun i de medlemsstaters interesse, ved hvis ydre grænser
kontrollen foretages, men i alle de medlemsstaters interesse, der har ophævet
Side 6/8
grænsekontrollen ved deres indre grænser. Grænsekontrollen bør bidrage til at
bekæmpe ulovlig indvandring og menneskehandel og forebygge enhver trussel
mod medlemsstaternes indre sikkerhed, offentlige orden, offentlige sundhed og
internationale forbindelser."
De foreslåede foranstaltninger supplerer de eksisterende regler om grænsekontrol
ved de ydre grænser, der er fastsat i Schengen-grænsekodeksen, og andre foran-
staltninger, der er vedtaget i henhold til artikel 77, stk. 2, litra b), i TEUF. De bidra-
ger til at opretholde området uden kontrol ved de indre grænser, idet de forbedrer
de kompetente myndigheders oversigt over, hvem der passerer de ydre grænser,
og bidrager til en mere effektiv fastlæggelse af den procedure, der skal anven-
des for de pågældende tredjelandsstatsborgere. Unionen kan derfor vedtage
de foreslåede foranstaltninger i overensstemmelse ed ærhedspri cippet.”
Nærhedsprincippet vurderes derfor at være opfyldt.
6. Gældende dansk ret
Ved Schengenkonventionens ikrafttræden i Danmark den 25. marts 2001 indtråd-
te Danmark i det praktiske Schengensamarbejde. Schengensamarbejdets formål
er at skabe et fælles område uden indre grænser, og udgangspunktet for Schen-
gensamarbejdet er en ophævelse af personkontrollen ved de fælles indre grænser
inden for Schengenområdet suppleret med fælles regler for passage af Schengen-
områdets ydre grænser og ens visumregler for tredjelandsstatsborgere.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006
om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage med senere
ændringer (Schengen-grænsekodeks) fastsætter regler for udøvelse af grænse-
kontrol af personer, der passerer Schengen-områdets ydre grænser, ligesom den
indeholder bestemmelser med henblik på at sikre, at personer ikke kontrolleres
ved passage af de indre grænser mellem medlemsstaterne. Schengen-
grænsekodeks blev oprindeligt gennemført i dansk lovgivning ved lov nr. 301 af
19. april 2006.
De foreslåede foranstaltninger i Kommissionens forslag til forordning om indførel-
se af screening af tredjelandsstatsborgere ved de ydre grænser supplerer de eksi-
sterende regler om grænsekontrol ved de ydre grænser, der er fastsat i Schengen-
grænsekodeks.
Kontrollen med udlændinges indrejse, ophold og udrejse mv. reguleres af udlæn-
dingelovens kapitel 7. Det følger af udlændingelovens § 38, stk. 1, som ændret
senest ved lov nr. 738 af 8. juni 2018, at ved grænsen til et land, der ikke er tilslut-
tet Schengen-konventionen, skal ind- og udrejsekontrol finde sted i medfør af
Schengen-grænsekodeks’ artikel 7 og 8.
Udlændingelovens §§ 40 a og 40 b indeholder bestemmelser om optagelse af
biometri (fingeraftryk og personfotografi) af udlændinge samt om anvendelse og
opbevaring af disse oplysninger.
Side 7/8
Efter Eurodac-forordningen, der blev gennemført i dansk ret ved lov nr. 323 af 18.
maj 2005, er medlemsstaterne forpligtet til at optage fingeraftryk mv. af asylan-
søgere og udlændinge, som er indrejst ulovligt i Schengen-området, til en fælles
europæisk database.
7. Konsekvenser
Lovgivningsmæssige konsekvenser
Som anført under afsnit 2 er forslaget omfattet af Danmarks retsforbehold. For-
slaget vil således ikke i sig selv have lovgivningsmæssige konsekvenser, og æn-
dringerne er ikke bindende for eller finder anvendelse i Danmark.
Da der imidlertid er tale om et forslag, der udgør en videreudvikling af Schengen-
reglerne, vil Danmark i henhold til artikel 4 i Protokollen om Danmarks stilling
inden seks måneder efter forslagets vedtagelse skulle tage stilling til, hvorvidt
forordningen skal gennemføres i national lovgivning.
En sådan gennemførelse af ændringerne vurderes at have lovgivningsmæssige
konsekvenser. Dette vil blive analyseret yderligere, når man er kommet nærmere
en vedtagelse af retsakten.
Økonomiske konsekvenser
Kommissionen angiver, at forslaget til forordning har virkninger for EU-budgettet.
De samlede finansielle ressourcer, der er nødvendige for at støtte gennemførel-
sen af dette forslag, anslås at beløbe sig til 417,626 mio. EUR i perioden 2021-
2027. Udgifterne i forbindelse med de nye opgaver forventes at kunne dækkes af
de midler, der står til rådighed for medlemsstaterne under den nye flerårige
finansielle ramme 2021-2027.
Forslaget indeholder ikke elementer om etablering af særlige it-løsninger hverken
nationalt eller på europæisk plan til at understøtte screeningen. Screeningen skal
dog bl.a. omfatte identifikation, registrering af biometriske oplysninger samt sik-
kerhedskontrol i relevante nationale og europæiske databaser. Det kan derfor
ikke udelukkes, at implementering af forslaget vil medføre nationale it-
omkostninger, såfremt der bliver behov for nationale it-løsninger, der understøt-
ter adgange for de relevante myndigheder til søgninger og registreringer i relevan-
te danske og europæiske databaser, i det omfang de ikke allerede findes. Såfremt
de i forslaget o talte ”De riefi gfor ular” skal udar ejdes atio alt og digitali-
seres, kan dette også medføre nationale it-omkostninger til implementeringen.
På baggrund af det foreliggende forslag er det ikke muligt nærmere at estimere
disse eventuelle omkostninger, samt hvilke myndigheder der evt. kommer til at
bære dem.
Der vil blive iværksat et arbejde med henblik på en nærmere vurdering af de øko-
nomiske konsekvenser, herunder et foreløbigt skøn over danske udgifter til udvik-
ling af de nationale systemer.
Side 8/8
8. Høring
Sagen har været forelagt Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejde.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters
holdning til sagen.
10. Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen er overordnet positiv over for Kommissionens udspil, herunder styr-
kelsen af de ydre grænser.
Regeringen lægger vægt på, at udgifterne for medlemslandene står mål med for-
slagets fordele.
11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.