Fremsat den 30. oktober 2020 af kirkeministeren (Joy Mogensen)

Fremsat den 30. oktober 2020 af kirkeministeren (Joy Mogensen)
Forslag
til
Lov om ændring af lov om folkekirkens økonomi
(Revision af kirkernes og præsteembedernes kapitaler)
§ 1
I lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendtgørelse nr.
95 af 29. januar 2020, foretages følgende ændringer:
1. I § 23 a, stk. 5, 1. pkt., ændres »regnskab« til: »regnska‐
ber, årsrapporter«.
2. I § 23 a indsættes efter stk. 5 som nyt stykke:
»Stk. 6. Rigsrevisionen reviderer regnskaber og årsrappor‐
ter, som stiftsrådet skal aflægge efter regler fastsat i medfør
af stk. 5.«
Stk. 6 bliver herefter stk. 7.
§ 2
Loven træder i kraft den 1. januar 2021.
§ 3
Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.
Lovforslag nr. L 70 Folketinget 2020-21
Kirkemin., j.nr. 2020-3480
CD000143
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
Indholdsfortegnelse
1. Indledning
2. Revision af kirkernes og præsteembedernes kapitaler
2.1. Gældende ret
2.2. Kirkeministeriets overvejelser
2.3. Den foreslåede ordning
3. Økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for det offentlige
4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.
5. Administrative konsekvenser for borgerne
6. Klima- og miljømæssige konsekvenser
7. Forholdet til EU-retten
8. Hørte myndigheder og organisationer m.v.
9. Sammenfattende skema
1. Indledning
Rigsrevisionens revision af kirkernes og præstembedernes
kapitaler (i det følgende ’stiftsmidlerne’) bygger på en man‐
geårig praksis, der oprindeligt har været fastsat i lov om fol‐
kekirkens lønningsvæsen m.m. (LBK nr. 384 af 25. august
1980). I forbindelse med vedtagelsen af lov om folkekirkens
økonomi i 1985, der i store dele erstattede lov om folkekir‐
kens lønningsvæsen m.m., blev revisionsforpligtelsen vide‐
reført, men fremgik nu af lovforslagets bemærkninger, jf.
Folketingstidende 1984-85, tillæg A, spalte 656.
I efteråret 2019 meddelte Rigsrevisionen Kirkeministeriet,
at den ved en gennemgang af sit revisionsmandat stringent
har taget udgangspunkt i, at Rigsrevisionen alene har revi‐
sionsansvaret for de områder, der er omfattet af rigsrevisor‐
lovens § 2, medmindre der er fastsat afvigende revisionsbe‐
stemmelser i en særlov. Rigsrevisionen har i den forbindelse
peget på, at fravær af udtrykkelig bestemmelse i en særlov,
ville stride mod rigsrevisors uafhængighed.
Da revision af stiftsmidlerne ifølge Rigsrevisionen ikke er
pålagt Rigsrevisionen i en lov, har Rigsrevisionen vurderet,
at deres revision heraf må ophøre fra og med 2021.
Da Rigsrevisionens forpligtelse til at udføre revision af
stiftsmidlerne ikke eksplicit fremgår af loven, foreslås det
derfor med lovforslagets § 1, nr. 2, at ændre lov om folke‐
kirkens økonomi således, at der skabes en klar lovhjemmel
til, at den årlige revision af stiftsmidlerne også fremadrettet
udføres af Rigsrevisionen.
Herudover foreslås med lovforslagets § 1, nr. 1, en præci‐
sering af § 23 a, stk. 5, 1. pkt., i lov om folkekirkens øko‐
nomi, sådan at det tydeliggøres, at kirkeministerens bemyn‐
digelse til at fastsatte nærmere regler om bl.a. stiftsrådets af‐
læggelse af regnskab også omfatter årsrapporter. Ændringen
skal ses i sammenhæng med terminologien i den foreslåede
nye bestemmelse i § 23 a, stk. 6, i lov om folkekirkens
økonomi, jf. lovforslagets § 1, nr. 2.
2. Revision af kirkernes og præsteembedernes kapitaler
2.1. Gældende ret
Det følger af § 2, stk. 1, nr. 1-4, i lovbekendtgørelse nr.
101 af 19. januar 2012 om revisionen af statens regnskaber
m.m. hvilke opgaver der er omfattet Rigsrevisionens revi‐
sion.
Udover de opgaver, der fremgår af § 2, stk. 1, nr. 1-4, kan
Rigsrevisionens opgaver også være fastlagt ved revisionsbe‐
stemmelser i særlovgivningen.
Det fulgte af § 20, stk. 1, i lov om folkekirkens løn‐
ningsvæsen m.m., at stiftsøvrighederne, hvert år inden den
15. april, hver for sit stifts vedkommende skulle indsen‐
de et overslag over fællesfondens indtægter og udgifter i
det følgende regnskabsår til Kirkeministeriet. Et stiftsover‐
skud kunne efter Kirkeministeriet bestemmelser overføres til
dækning af underskud i andre stifter.
Videre fulgte det af bestemmelsens stk. 2, at regnskab, in‐
deholdende et kapital- og kasseregnskab, skulle aflægges til
Kirkeministeriet. Regnskaber skulle revideres og godkendes
af vedkommende revisionsdepartement (nu Rigsrevisionen).
§ 20 i lov om folkekirkens lønningsvæsen m.m. blev –
sammen med de fleste andre bestemmelser i loven – ophæ‐
vet i forbindelse med vedtagelsen af lov om folkekirkens
økonomi, som trådte i kraft 1. januar 1986, jf. § 27 i lov om
folkekirkens økonomi.
Lov om folkekirkens økonomi har således sin baggrund i
lov om folkekirkens lønningsvæsen m.m.
Fællesfonden er folkekirkens fælles kasse og dækker en
række fælles folkekirkelige udgifter, jf. lov om folkekirkens
økonomi § 10, 1. pkt., og § 11. Fællesfonden bestyres af
biskopperne og af et administrativt fællesskab efter bestem‐
melser fastsat af kirkeministeren og under ansvar overfor
kirkeministeren, jf. lov om folkekirkens økonomi § 10, 2.
pkt.
Kirkeministeren fastsætter fællesfondens samlede budget
og landskirkeskatten, der er fællesfondens væsentligste ind‐
tægt, efter høring af en budgetfølgegruppe, jf. lov om fol‐
2
kekirkens økonomi § 15, stk. 2 og 3, sammenholdt med
bekendtgørelse nr. 813 af 24. juni 2013 om budget og regn‐
skabsvæsen m.v. for fællesfonden.
Af bekendtgørelsens § 7, stk. 1, fremgår, at budgetfølge‐
gruppen består af en biskop, en repræsentant for Landsfor‐
eningen af Menighedsråd, en repræsentant for Danmarks
Provsteforening, en stiftskontorchef samt en repræsentant
for Kirkeministeriet.
Budgetfølgegruppen afgiver indstilling om budgettet efter
drøftelse med et budgetsamråd, der består af en repræsentant
fra hver af de 10 stifter samt en observatør fra Den danske
Præsteforening og en fælles observatør fra de øvrige faglige
organisationer i folkekirken, jf. bekendtgørelsens § 9, stk. 4,
sammenholdt med § 8.
Fællesfondens udgifter var i 2019 1,3 milliarder kr. og
indtægter var 1,3 milliarder kr.
Af § 17, stk. 1, i lov om folkekirkens økonomi følger, at
kirkeministeren aflægger regnskab for fællesfonden. Regn‐
skabet revideres, jf. lovens § 17, stk. 4, af Rigsrevisionen.
I forslag til lov om folkekirkens økonomi, jf. Folketings‐
tidende 1984-85, Tillæg A, spalte 639, er § 17 affattet såle‐
des:
§ 17. Stiftsøvrighederne aflægger regnskab for fælles‐
fonden til Kirkeministeren efter bestemmelser fastsat
af ministeren.
Stk. 2. Regnskabet revideres af Rigsrevisionen.
Det følger af bemærkningerne til bestemmelsen, jf. Folke‐
tingstidende 1984-85, tillæg A, side 656, at:
Bestemmelsen svarer til de i § 20, stk. 2, i lov om folkekir‐
kens lønningsvæsen m.m. indeholdte regler om regnskabsaf‐
læggelse og revision m.m.
Rigsrevisionens forpligtelse til at revidere stiftsmidlerne
blev således forudsat omfattet af § 17, stk. 2, i lov om
folkekirkens økonomi.
Ved lov om ændring af lov folkekirkens økonomi, lov
om menighedsråd, lov om folkekirkens kirkebygninger og
kirkegårde og forskellige andre love i 2006 blev opgaven
med at forvalte stiftsmidlerne flyttet fra stiftsøvrigheden
til stiftsudvalget vedrørende økonomi, jf. § 23, stk. 1, i
lov nr. 1566 af 20. december 2006 om folkekirkens økono‐
mi. Stiftsudvalget vedrørende økonomi blev siden med ved‐
tagelsen af forslag til lov om ændring af lov om folkekirkens
økonomi i 1985 nedlagt og erstattet af stiftsrådet. I lovens
nye § 23 a blev stiftsrådets kompetencer fastsat. Stiftsrådet
overtog blandt andet de hidtidige stiftsudvalg vedrørende
økonomis opgave med på vegne af menighedsrådet at for‐
valte stiftsmidlerne. Flytningen af opgaven og kompetencen
til at forvalte stiftsmidlerne fra først stiftsøvrigheden til
stiftsudvalget vedrørende økonomi og siden stiftsrådet blev
foretaget uden indholdsmæssige ændringer i loven og i be‐
mærkningerne. Rigsrevisionens forpligtelse til at revidere
stiftsmidlerne har således hele tiden været forudsat uændret.
Med vedtagelsen af forslag til lov om ændring af lov om
folkekirkens økonomi i 1985 blev de hidtidige bemyndigel‐
sesbestemmelser videreført i en bemyndigelsesbestemmelse
i § 23 a, stk. 5, i lov om folkekirkens økonomi, hvorefter
kirkeministeren kan fastsætte ”nærmere regler om kapitaler‐
nes bestyrelse, herunder om stiftsrådets aflæggelse af regn‐
skab m.v.”.
Bemyndigelsen er senest udmøntet i bekendtgørelse nr.
55 af 22. januar 2018 om bestyrelse af kirke- og præsteem‐
bedekapitalen, hvor det fremgår af § 17, at regnskaber og
årsrapporter for forvaltningen af kapitalerne fra stiftsrådet
revideres af Rigsrevisionen.
2.2. Kirkeministeriets overvejelser
Rigsrevisionen har først med udgangspunkt i lov om fol‐
kekirkens lønningsvæsen m.m. og siden 1986 med udgangs‐
punkt i lov om folkekirkens økonomi sikret en enstrenget
revision af stiftsmidlerne.
I lov om folkekirkens lønningsvæsen m.m. fremgik Rigs‐
revisionens forpligtelse til at udføre revision af stiftsmidler‐
ne af § 20, stk. 2, mens den blev forudsat og videreført
i de særlige bemærkninger til § 17 i lov om folkekirkens
økonomi.
Rigsrevisionens forpligtelse til at udføre revision af stifts‐
midlerne fremgår i dag af § 17 i bekendtgørelse om besty‐
relse af kirke- og præsteembedekapitalen, der som nævnt i
afsnit 2.1 og 2.3. har hjemmel i § 23 a, stk. 5, i lov om
folkekirkens økonomi.
I forlængelse af Rigsrevisionens vurdering af, at Rigsrevi‐
sionens eventuelle revisionsansvar for områder, der er ikke
er omfattet af rigsrevisorlovens § 2, skal være udtrykkeligt
fastsat i bestemmelser i en særlov, vurderer Kirkeministeriet,
at det er ønskeligt med en tydeliggørelse af hjemlen.
Kirkeministeriet vurderer, at det er hensigtsmæssigt, at
Rigsrevisionen fortsætter med at udføre revisionen af stifts‐
midlerne, da der på den måde sikres, at revisionen af den
fælles folkekirkelig økonomi forbliver enstrenget. Konse‐
kvensen ved at flytte opgaven med at revidere stiftsmidlerne
fra Rigsrevisionen ville være, at revisionen af folkekirkens
fællesøkonomi ville blive flerstrenget, idet regnskabet for
fællesfonden fortsat ville skulle revideres af Rigsrevisionen,
mens regnskabet for kirkernes og præsteembedernes kapita‐
ler, der bestyres af stiftsrådet og dermed forvaltes på stiftsni‐
veau ligesom fællesfonden, ville skulle revideres af private
revisorer.
Det er Kirkeministeriets vurdering, at det ikke vil have
nogle økonomiske konsekvenser for det offentlige, da det
er fortsættelse af praksis, og da det er udgifter, der allerede
afholdes af Rigsrevisionen.
Hvis Rigsrevisionen skulle ophøre med revisionen, ville
kapitalejerne blive pålagt udgiften. Revisionsudgiften for
stiftsmidlerne anslås årligt til ca. 250.000 kr. inkl. moms.
2.3. Den foreslåede ordning
Det foreslås, at der i § 23 a i lov om folkekirkens økonomi
indsættes et nyt stk. 6 med følgende ordlyd: »Rigsrevisionen
reviderer regnskaber og årsrapporter, som stiftsrådet skal
aflægge efter regler fastsat i medfør af stk. 5.«, jf. lovforsla‐
gets § 1, nr. 2.
3
Dermed skabes en udtrykkelig lovhjemmel til, at den år‐
lige revision af stiftsmidlerne også fremadrettet udføres af
Rigsrevisionen.
Det foreslås herudover at ændre § 23 a, stk. 5, 1. pkt., i lov
om folkekirkens økonomi, således at »regnskab« ændres til:
»regnskaber, årsrapporter«. jf. lovforslagets § 1, nr. 1. Æn‐
dringen skal ses i sammenhæng med terminologien i det
foreslåede nye stk. 6 i § 23 a i lov om folkekirkens økonomi,
jf. lovforslagets § 1, nr. 1.
Ændringen vil ikke får nogen indholdsmæssig betydning
for den årlige regnskabsaflæggelse eller for revisionen. Det
følger således i dag af §§ 13 og 17 i bekendtgørelse nr. 55
af 22. januar 2018 om bestyrelse af kirke- og præsteembede‐
kapitalen, at stiftsrådet skal aflægge regnskab og udarbejde
årsrapport for forvaltningen af kapitalerne, og at regnskabet
og årsrapporten revideres af Rigsrevisionen. §§ 13 og 17 i
bekendtgørelsen er udstedt med hjemmel i § 23 a, stk. 5, i
lov om folkekirkens økonomi.
3. Økonomiske konsekvenser og
implementeringskonsekvenser for det offentlige
Lovforslaget har ingen økonomiske konsekvenser eller
implementeringskonsekvenser for staten, kommunerne eller
regionerne, da det er en fortsættelse af praksis, og da der er
tale om en udgift, der allerede afholdes af finansloven.
4. Økonomiske og administrative konsekvenser for
erhvervslivet mv.
Lovforslaget har ingen økonomiske eller administrative
konsekvenser for erhvervslivet mv.
5. Administrative konsekvenser for borgerne
Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for
borgerne.
6. Klima- og miljømæssige konsekvenser
Lovforslaget har ingen klima- og miljømæssige konse‐
kvenser.
7. Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.
8. Hørte myndigheder og organisationer mv.
Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 7. til den 27.
august 2020 været sendt i høring hos følgende myndigheder
og organisationer m.v.:
Alle biskopper, alle stiftsråd, Landsforeningen af Me‐
nighedsråd, Danmarks Provsteforening, Rigsrevisionen og
Økonomistyrelsen.
9. Sammenfattende skema
Positive konsekvenser/mindreudgifter
(hvis ja, angiv omfang/Hvis nej, anfør
»Ingen«)
Negative konsekvenser/merudgifter
(hvis ja, angiv omfang/Hvis nej, anfør
»Ingen«)
Økonomiske konsekvenser for stat,
kommuner og regioner
Ingen Ingen
Implementeringskonsekvenser for stat,
kommuner og regioner
Ingen Ingen
Økonomiske konsekvenser for er‐
hvervslivet
Ingen Ingen
Administrative konsekvenser for er‐
hvervslivet
Ingen Ingen
Administrative konsekvenser for bor‐
gerne
Ingen Ingen
Klima- og miljømæssige konsekvenser Ingen Ingen
Forholdet til EU-retten Lovforslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter
Er i strid med de principper for imple‐
mentering af erhvervsrettet EU-regule‐
ring/Går videre end minimumskrav i
EU-regulering (sæt X)
Ja Nej
X
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Til nr. 1
Det følger af § 23 a, stk. 5, 1. pkt., i lov om folkekirkens
økonomi, at kirkeministeren fastsætter nærmere regler om
kapitalernes bestyrelse, herunder om stiftsrådets aflæggelse
af regnskab m.v. Bemyndigelsen er anvendt til at fastsæt‐
te nærmere regler om eksempelvis stiftsrådets aflæggelse
af årsregnskab og udarbejdelse af årsrapporter, jf. § 13 i
bekendtgørelse nr. 55 af 22. januar 2018 om bestyrelse af
kirke- og præsteembedekapitalen.
4
Det foreslås at ændre § 23 a, stk. 5, 1. pkt., således at
»regnskab« ændres til: »regnskaber, årsrapporter«.
Forslaget er en præcisering af § 23 a, stk. 5, 1. pkt., og
skal ses i sammenhæng med terminologien i det foreslåede
nye stk. 6 i § 23 a i lov om folkekirkens økonomi, jf. lovfor‐
slagets § 1, nr. 2.
Med ændringen tydeliggøres det, at kirkeministerens be‐
myndigelse til at fastsatte nærmere regler om bl.a. stiftsrå‐
dets aflæggelse af regnskab også omfatter udarbejdelse af
årsrapporter m.v.
Ændringen vil ikke får nogen indholdsmæssig betydning
for revisionen, idet det i dag følger af § 13 i bekendtgørelse
nr. 55 af 22. januar 2018 om bestyrelse af kirke- og præ‐
steembedekapitalen, at stiftsrådet skal aflægge regnskab og
udarbejde årsrapport for forvaltningen af kapitalerne. § 13 i
bekendtgørelsen er udstedt med hjemmel i § 23 a, stk. 5, i
lov om folkekirkens økonomi.
Til nr. 2.
Af § 23 a, stk. 5, i lov om folkekirkens økonomi, frem‐
går det, at kirkeministeren fastsætter nærmere regler om
kapitalernes bestyrelse, herunder om stiftsrådets aflæggelse
af regnskab. Bemyndigelsen er senest udmøntet i bekendt‐
gørelse nr. 55 af 22. januar 2018 om bestyrelse af kirke-
og præsteembedekapitalen, hvor det følger af § 17, at regn‐
skaber og årsrapporter for forvaltningen af kapitalerne fra
stiftsrådet revideres af Rigsrevisionen.
Det foreslås, at der i § 23 a i lov om folkekirkens økonomi
indsættes et nyt stk. 6, hvorefter Rigsrevisionen reviderer
regnskaber og årsrapporter, som stiftsrådet skal aflægge ef‐
ter regler fastsat i medfør af stk. 5. Det gældende stk. 6
bliver herefter stk. 7.
Den foreslåede ændring vil medføre, at der skabes en
udtrykkelig lovhjemmel til, at den årlige revision af stifts‐
midlerne også fremadrettet udføres af Rigsrevisionen.
Det er som hidtidigt forudsat, at Rigsrevisionen i sin revi‐
sion af stiftsmidlerne følger statens revisionsregler i henhold
til lov om revision af statens regnskaber m.m.
Der henvises i øvrigt til afsnit 2. i de almindelige bemærk‐
ninger.
Til § 2
Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. januar 2021.
Til § 3
Bestemmelsen fastsætter lovens territoriale gyldighedsom‐
råde. Dette indebærer, at loven ikke gælder for Færøerne og
Grønland.
Loven gælder for ikke Grønland, fordi den lov, der fore‐
slås ændret, ikke gælder for Grønland og ikke indeholder en
hjemmel til at sætte loven i kraft for Grønland.
Færøerne har i 2007 overtaget samtlige opgaver vedrøren‐
de sagsområdet »Folkekirken« og har dermed også overta‐
get kompetencen til at fastsætte regler om revision af kirker‐
nes og præsteembedernes kapitaler.
5
Bilag 1
Lovforslaget sammenholdt med gældende lov
Gældende formulering Lovforslaget
§ 1
I lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendt‐
gørelse nr. 95 af 29. januar 2020, foretages følgen‐
de ændringer:
§ 23 a. ---
Stk. 5. Kirkeministeren fastsætter nærmere reg‐
ler om kapitalernes bestyrelse, herunder om stifts‐
rådets aflæggelse af regnskab m.v. Udgifterne til
bestyrelse af kapitalerne afholdes efter kirkemini‐
sterens bestemmelse af de indtægter, der er for‐
bundet med kapitalforvaltningen.
1. I § 23 a, stk. 5, 1. pkt., ændres »regnskab« til:
»regnskaber, årsrapporter«.
2. I § 23 a indsættes efter stk. 5 som nyt stykke:
»Stk. 6. Rigsrevisionen reviderer regnskaber og
årsrapporter, som stiftsrådet skal aflægge efter
regler fastsat i medfør af stk. 5.«
Stk. 6 bliver herefter stk. 7.
6