Dansk resumé af evaluering af det danske myndighedssamarbejde 2015-2020, fra Udenrigsministeriet

EVALUERING
RESUMÉ
SEPTEMBER 2020
Evaluering af det danske
myndighedssamarbejde
2015-2020
Evalueringen omfatter den danske
støtte til myndighedssamarbejder
i perioden fra januar 2015, hvor
programmet blev lanceret, og
frem til marts 2020, hvor der var
40 myndighedssamarbejder i 18
forskellige lande, og hvor der i alt
var bevilget næsten 200 mio. kr.
i udviklingsbistand til formålet.
Evalueringen blev foretaget af PEM
Consult og gennemført i månederne
oktober 2019 til maj 2020 med
landebesøg i Brasilien, Indien,
Indonesien og Kenya.
Overordnede konklusioner
Effekten af myndighedssamarbejdet
tegner lovende, selv om programmet
stadig er relativt nyt, og resultater
først nu er begyndt at vise sig. De
lokale partnere, evalueringsholdet
mødte, udtrykte stor tilfredshed
med og ligefrem entusiasme for
deres samarbejde med danske
myndigheder, og flere af dem kunne
allerede pege på konkrete resultater
af samarbejdet.
På relativt kort tid er det lykkedes at
mobilisere ekspertise hos en bred
vifte af danske myndigheder, der
har vist sig i stand til at bidrage til
udvikling i partnerlandene. Og det
er vel at mærke en ekspertise, som
uden programmet ikke ville have
været til rådighed.
De foreløbige resultater giver belæg
for at konkludere, at programmet
’præsterer over sin vægtklasse’,
forstået på den måde at det leverer
flotte resultater i forhold til den
relativt lave støtte til de enkelte
projekter. Det giver løfter om, at
effekten på længere sigt kan blive
endnu større. Evalueringen tager
dog generelt forbehold for, at
vurderingerne er baseret på forelø-
bige resultater og et begrænset
antal landestudier.
Stor fleksibilitet har
styrket lokalt ejerskab
Myndighedssamarbejdet har i
sine første fem år fungeret uden
et egentligt programdokument.
Evalueringsholdet har derfor måttet
sammenstykke strategien ud fra det,
der løbende har stået om programmet
i de årlige finanslove. Manglen på en
klar, overordnet strategi har faktisk
haft flere positive konsekvenser, men
dog også medført nogle ulemper.
F.eks. manglede der klare kriterier for
valg af nye partnerlande og sektorer,
da programmet blev udvidet.
Men alt i alt har det på mange måder
været positivt, at mål og metoder
ikke var fuldstændig fasttømrede
fra starten. Programmet får
netop ros for ikke at have udviklet
’nøglefærdige’, danske løsninger og
eksporteret dem til partnere i vidt
forskellige lande og sektorer. Den
fleksible tilgang fremhæves som en
vigtig årsag til programmets popu-
laritet hos de repræsentanter for
myndigheder i partnerlandene, som
evalueringsholdet mødte. Den tillod,
at der blev brugt tid på at designe
projekter ud fra lokale behov, til at
opbygge det tillidsforhold mellem
parterne, der er en forudsætning for
samarbejdet, og – ikke mindst – til at
sikre lokal indflydelse på og ejerskab
til projekterne.
Nu er det, anbefaler evalueringen,
på tide at få udarbejdet en overord-
net strategi, der mere klart udstikker
mål og metoder for programmet
og for de enkelte projekter. Det skal
ske, uden at den fleksibilitet, der gør
programmet lydhørt over for lokale
behov, sættes over styr.
Vigtigt resultat går
under radaren
De fleste myndighedssamarbejder
bidrager til bedre rammebetingelser
for bæredygtig vækst og udvikling i
UDENRIGSMINISTERIET
Danida
Udenrigsudvalget 2019-20
URU Alm.del - Bilag 269
Offentligt
partnerlande. Det sker ved at styrke
forvaltning, offentlige institutioner,
lovgivning, regler, standarder og
offentlige myndigheders samarbejde
med den private sektor. Evalueringen
fremhæver især adskillige eksempler
på, at myndigheder i partnerlande
har ladet sig inspirere af den særlige
danske tradition for, at offentlige
myndigheder samarbejder og deler
informationer på kryds og tværs
med hinanden, med den private
sektor, med civilsamfundet og andre
relevante aktører. Evalueringen
fremhæver, at en særlig styrke ved
myndighedssamarbejdet netop er
dets evne til at gøre myndigheder
i partnerlandene mere åbne over
for og bedre i stand til at foretage
forandringer, gennemføre reformer
og til at indgå i et konstruktivt
samarbejde med andre vigtige og
relevante aktører. I Brasilien er
sundhedsministeriet blevet inspireret
til (delvist) at lægge sin traditionelle
silotænkning på hylden og åbne mere
for samarbejde med andre aktører.
Og i Indien har det Internationale
Institut for Vindenergi suppleret sit
stærke fokus på teknologi, så det
nu også – i samarbejde med andre
indiske myndigheder – ser på de
institutionelle barrierer for øget brug
af vedvarende energi.
Denne inspiration fra den danske
model for samarbejde og gennem-
sigtighed er – ifølge evalueringen
- et af de mest centrale resultater af
myndighedssamarbejderne og en
nøgle til at forstå det fulde udbytte
af programmet. Men effekten er
svær at måle, og derfor går den ofte
under radaren i monitoreringen af
samarbejderne.
Danmark skal have
noget at byde på
Sandsynligheden for at opnå gode
resultater er størst, når myndig-
hederne i partnerlandene aktivt
efterspørger dansk ekspertise og
teknologi og gerne vil benytte den
mulighed, programmet giver dem
for at komme til Danmark og på
første hånd se den teknologi og det
samarbejde, der er fundamentet for
anerkendte, danske succeser. Derfor
giver det god mening, at program-
met bevidst har satset på sektorer,
hvor Danmark er internationalt
kendt for sin stærke ekspertise. Det
understøtter danske myndigheders
og Danmarks troværdighed, og så
betyder det mindre, at Danmark er så
lille et land. Det er der flere eksem-
pler på, ikke mindst fra et par af de
meget store lande, der er omfattet af
programmet, Brasilien og Indien.
Justeret fokus på at fremme
danske firmaer
Da myndighedssamarbejdet blev
lanceret, var der stort fokus på den
del af dets formål, der handlede
om at åbne døre for danske firmaer
på nye vækstmarkeder. Det blev
understreget, at programmet skulle
fokusere på sektorer med stærk
dansk knowhow og teknologi
med henblik på at fremme dansk
eksport, og at de nye vækstrådgivere
skulle være særligt opmærksomme
på de kommercielle muligheder
for danske firmaer.
Evalueringen konstaterer, at
programmets stærke fokus i de
tidlige år på at fremme danske
privatsektor-interesserer er nedtonet
og nu mere ses som en afledt effekt,
der kan komme på længere sigt.
Den udvikling hilser evalueringen
velkommen, og den anbefaler, at
det signaleres klart i et kommende
programdokument.
Tyder på særligt egnet
til mellemindkomstlande
Evalueringen understreger, at de
lokale forhold i de enkelte lande er
afgørende, men noterer overordnet,
at programmet i sin nuværende
form især gør det velegnet til mel-
lemindkomstlande, der har kapacitet
til at udnytte de nye muligheder,
samarbejderne byder på. Her er
typisk de bedste forudsætninger
for, at myndighedssamarbejderne
kan have en katalytisk effekt, selv
om der ikke følger stor økonomisk
støtte fra Danmark med. Et eksempel
på dette er det dansk-brasilianske
samarbejde i sundhedssektoren,
der har bidraget til og påvirket en
sundhedsreform i Brasilien.
Evalueringen fremhæver også, at
der i mellemindkomstlande typisk er
færre donorfinansierede projekter
og programmer at konkurrere med.
Og at det er i lande som Brasilien
og Indien, at myndighedssamar-
bejderne især styrker Danmarks
bilaterale relationer, og som repræ-
senterer store potentialer for private
danske firmaer.
Udfordringer i lande,
der modtager bistand
Myndighedssamarbejdets begræn-
sede ressourcer gør det ifølge
evalueringen alt andet lige sværere
at håndtere de fundamentale
udfordringer, mindre udviklede lande
slås med. Kenya er det eneste af de
fire lande omfattet af evalueringen,
som fortsat er et prioritetsland for
det danske udviklingssamarbejde,
og hvor Danmark yder omfattende
traditionel udviklingsbistand. Her kan
myndighedssamarbejdet få karakter
af at være et mindre vedhæng til det
egentlige udviklingssamarbejde, og
det skaber udfordringer. F.eks. er
de lokale myndigheder her vant til
traditionel udviklingsbistand med
langt større budgetter og udsendelse
af langtidsrådgivere, og derfor er det
vigtigt, at de gensidige forventninger
på forhånd afklares. Det er også
for ambitiøst at tro, at myndigheds-
samarbejdet med de beskedne
ressourcer, det tilbyder, kan bidrage
til at løse fundamentale udfordringer
i mindre udviklede lande.
Men myndighedssamarbejder
kan i lande som Kenya være et
godt værktøj til at supplere det
mere traditionelle udviklings-
samarbejde. Det forudsætter,
at de indarbejdes i og koordineres
med det danske landeprogram for
udviklingssamarbejde i landet.
Erfaringer fra Indonesien peger
også på, at myndighedssamarbejde
kan være et oplagt redskab at
benytte i lande, hvor Danmark
udfaser sit bilaterale udviklings-
samarbejde.
Danske myndigheder har
meget at byde på
Det er lykkedes at engagere danske
myndigheder i relevant interna-
tionalt udviklingsarbejde. Uden
myndighedssamarbejderne var
det ikke sket i samme grad. Og de
danske myndigheder har meget at
byde på. Evalueringen konstaterer,
at de mange positive ting, der er
opnået, vidner om danske myndig-
heders evne til at engagere sig i
internationalt arbejde, til at levere
bidrag, der er afpasset til og
relevante i den givne sammenhæng,
og til at sikre at partnere føler
ejerskab til processen.
Generelt er den støtte, de danske
myndigheder leverer, relevant
og af høj kvalitet. Samtidig kon-
staterer evalueringen også et
behov for bedre dialog og udveks-
ling af erfaringer.
Muligheden for at blive involveret i
internationalt samarbejde bliver
i øvrigt også set som et aktiv for
de danske myndigheder. ”Det træner
vores ansatte i at reflektere over,
hvordan vi selv gør tingene,
og i at argumentere for den måde,
vi arbejder på,” som en repræ-
sentant fra en dansk myndighed
udtrykte det.
Lille, men velfungerende
sekretariat
Myndighedssamarbejderne
koordineres af et sekretariat i
Udenrigsministeriet med fire
ansatte, og de gør det godt, kon-
kluderer evalueringen. Danske
myndigheder værdsætter den støtte,
de får fra sekretariatet og den flek-
sibilitet, sekretariatet udviser. Men
de – og erhvervslivet – efterlyser dog
en stærkere dialog om programmets
indhold og mere udveksling
af erfaringer.
Sektorrådgivere med
mange opgaver
Sektorrådgiverne er ifølge evalue-
ringen rigtigt placeret på de
respektive danske ambassader,
fordi det placerer dem tæt på
myndighederne i partnerlandet og
gør det muligt for dem at have en
tæt dialog. Det understøtter
den fleksibilitet, der er en af pro-
grammets store styrker.
Det er også sektorrådgivernes
opgave at arbejde for synergi
imellem myndighedssamarbejderne
og andre danske aktiviteter i de
respektive lande. Evalueringen
konkluderer, at mulighederne
for synergi mellem de forskellige
danske indsatser varierer meget
fra land til land, men også at de
langt hen ad vejen udnyttes, når
de er til stede.
Kurserne på Danida Fellow-
ship Centre er populære
Et fast element i myndighedssam-
arbejderne er, at repræsentanter fra
partnerlandene får tilbudt kurser
på Danida Fellowship Centre (DFC),
hvor de tilbydes relevante faglige
kurser tilrettelagt og gennemført
af universiteterne og får en mere
bred introduktion til Danmark og
danske metoder. Kurserne giver
også mulighed for at netværke med
kolleger fra andre partnerlande.
De varer en til seks uger, og der
arrangeres både overordnede,
tværfaglige kurser og sektorspeci-
fikke kurser. I alt 1.200 repræsen-
tanter for myndighedsprojekter
har deltaget i sådanne kurser siden
2017.
Programmet om myndigheds-
samarbejder indeholder også et
forskningselement: Danidas bevilling
til udviklingsforskning har et særligt
vindue reserveret til forskning,
der udspringer af myndigheds-
samarbejder. I alt er der i perioden
2017-2020 bevilget omkring 150
mio. kr. til 31 forskningsprojekter i
12 lande i 15 sektorer.
Det er for tidligt at sige noget om
resultaterne af denne forskning,
men evalueringen understreger,
at det er vigtigt at sikre, at der
er en strategisk sammenhæng
mellem programmet og den støt-
tede forskning, og at indhøstede
forskningsresultater bliver delt
og brugt.
Anbefalinger
Den måde, programmet hidtil er
kørt på, har gjort det muligt at prøve
sig frem, at opbygge partnerskaber
og at levere foreløbige resultater
med et stort potentiale for langsig-
tede effekter. Men nu er der ifølge
evalueringen brug for at konsolidere
programmet og den måde, det
administreres på.
Hvordan det kan ske, har evalue-
ringen flere anbefalinger til.
Blandt dem er:
• Myndighedssekretariatet
bør styrke sammenhængen i
og koordineringen af program-
met igennem bedre udveksling
af information, viden og erfa-
ringer mellem de involverede
aktører, herunder også organisa-
tioner, der repræsenterer den
private sektor.
• Myndighedssekretariatet bør
udarbejde en samlet strategi
for programmet, der indeholder
en teori for, hvordan program-
met understøtter den ønskede
forandring, og som også kan
bruges, når og hvis programmet
skal udvides til nye lande og
sektorer.
• En ny strategi bør specifikt
afspejle, at mål ét om at styrke
rammebetingelserne for
bæredygtig vækst og udvikling
i partnerlandene er program-
mets overordnede og vigtigste
mål, mens de to øvrige mål – at
styrke bilaterale relationer til
Danmark og åbne døre for dansk
erhvervsliv – er afledte og mere
langsigtede mål.
• Udenrigsministeriet og danske
myndigheder bør styrke
den interne rekruttering af
sektorrådgivere med henblik
på at styrke myndighedernes
internationale kompetencer ved
at skabe mulighed for et kar-
rierekredsløb af sektorrådgivere
og projektledere.
Udenrigsministeriets kommentarer til evalueringen
Udenrigsministeriet hilser evalueringen
og dens positive bedømmelse af
myndighedssamarbejdet velkommen.
Det er opmuntrende, at evalueringen
helt overordnet bekræfter, at der er god
grund til, at programmet trods sin korte
levetid har opnået stigende opmærk-
somhed som et velegnet værktøj til
at forfølge nye strategiske initiativer
f.eks. på klimaområdet. Ligeledes at
den bekræfter, at det giver god mening
at gøre myndighedssamarbejdet til et
centralt policy instrument for Uden-
rigsministeriet. Evalueringen og dens
konklusioner og anbefalinger giver
derfor et godt grundlag for at opdatere
og gentænke programmet, som det
vil ske den kommende tid i dialog med
relevante partnere.
Udenrigsministeriet noterer sig også
de områder, der er behov for at kigge
nærmere på, og er enig i, at der bl.a.
skal sikres en bedre sammenhæng
mellem programmet og Danmarks
overordnede strategiske prioriteter
for eksempelvis klimaområdet og
udviklingssamarbejdet. Udenrigsmini-
steriet er også enig i, at programmet
kan bidrage endnu mere til at styrke
Danmarks bilaterale dialog med
partnerlandene og fortællingen om
dansk udenrigs- og udviklingspolitik.
Det samme gælder anbefalingen om
at skabe mere klarhed om, hvordan
programmets delmål om at styrke
danske kommercielle interesser kan
ske i respekt for, at myndighedssamar-
bejdet er et nøgleelement i Danmarks
udviklingssamarbejde. Dette kan ske
i dialog med Investeringsfonden for
Udviklingslande, The Trade Council og
organisationer, der repræsenterer den
private sektor.
Endelig er Udenrigsministeriet enig i
behovet for at konsolidere forvaltnin-
gen og administrationen af program-
met, men understreger, at det skal ske
på en måde, hvor den fleksibilitet, der
har bidraget til programmets succes de
første fem år, ikke sættes over styr.
Evalueringsrapporten er udgivet af:
Udenrigsministeriet
Kontoret for Evaluering, Læring & Kvalitet
Asiatisk Plads 2
1448 København K
Danmark
Foto: Holle Wlokas
Den fulde evalueringsrapport kan
downloades fra internettet via
http://danida-publikationer.dk
eller evaluering.um.dk
For yderligere oplysninger,
kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83
eller elk@um.dk
FAKTA OM MYNDIGHEDSSAMARBEJDET
Historie: Ideen om myndighedssamarbejder dukkede første
gang op som en del af den daværende SR-regerings vækst-
pakke i juni 2014, og programmet kom med på finansloven
for 2015 som ”Partnering with Denmark”-initiativet på to
forskellige konti: en konto til samarbejdsprojekter og en anden
til vækstrådgivere (senere omdøbt til sektorrådgivere) placeret
på de danske ambassader.
Modsat mest andet udviklingssamarbejde foreligger der ikke et
programdokument for myndighedssamarbejdet. Det har – som
evalueringen udtrykker det – udviklet sig ’organisk’ siden 2015
som et resultat af indhøstede erfaringer, diskussion blandt
involverede aktører mm.
Formål: Kernen i myndighedssamarbejdet er at støtte peer
to peer-samarbejde mellem offentlige myndigheder i Danmark
og i partnerlandene. Programmet har tre forskellige formål, der
gensidigt understøtter hinanden:
1. At bidrage til bæredygtig vækst og udvikling i partner-
landene ved at understøtte rammebetingelser til at nå
Verdensmålene.
2. At styrke og udvide de bilaterale relationer mellem Danmark
og partnerlandene.
3. At åbne døre for danske virksomheder på nye markeder.
Oprindeligt var de tre formål ligestillede, men evalueringen
konstaterer, at der er sket et gradvist skred, så det nu er formål
ét, der er hovedformålet, mens de to øvrige formål ses som
afledte effekter, der kan komme på længere sigt.
Hvor/hvilke lande: Myndighedssamarbejder kan indgås i
lande, hvor Danmark har en ambassade, og som er på OECD’s
liste over udviklingslande. Den primære målgruppe er mel-
lemindkomstlande som Kina og Brasilien, og lande, der er på
vej til at blive det, som Ghana, Kenya, Sydafrika og Indonesien.
Sådan virker det: Programmet koordineres af myndighedssek-
retariatet i Udenrigsministeriet som også har ansvaret for
bevillingen. Projekter indgås mellem en offentlig myndighed
i Danmark og en tilsvarende myndighed i et partnerland. De
enkelte samarbejder understøttes af en sektorrådgiver på den
danske ambassade i partnerlandet.
Vokseværk: Programmet kom hurtigt fra start: Allerede efter
1½ år var 20 myndighedssamarbejder i gang eller på vej i
12 forskellige lande. Status i marts 2020 var, at 21 forskellige
danske myndigheder – 8 ministerier, 11 styrelser og
2 kommuner – var involveret i 40 myndighedssamarbejder i
18 forskellige lande, og at 35 sektorrådgivere var ansat på de
danske ambassader.


Udenrigsministeriet
Folketingets
Udenrigsudvalg
Bilag Sagsnr. Kontor
1 2019-23167 ELK 29. september 2020
Til Udenrigsudvalgets orientering fremsendes dansk resumé af evaluering
af det danske myndighedssamarbejde 2015-2020.
Evalueringen forventes offentliggjort i dag og vil kunne hentes fra
evaluering.um.dk.
Med venlig hilsen
Udenrigsministeriets kontor for
Evaluering, Læring og Kvalitet
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: um@um.dk
http://www.um.dk
Udenrigsudvalget 2019-20
URU Alm.del - Bilag 269
Offentligt