MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET en ny pagt om migration og asyl

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 23.9.2020
COM(2020) 609 final
ANNEX
ANNEXES
to the
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN
PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL
COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS
on a New Pact on Migration and Asylum
Europaudvalget 2020
KOM (2020) 0609
Offentligt
1
Roadmap to implement the New Pact on Migration and Asylum
Actions Indicative
Timetable
A common European framework for migration and asylum management
The Commission:
 Proposes an Asylum and Migration Management Regulation, including
a new solidarity mechanism
Q3 2020
 Proposes new legislation to establish a screening procedure at the
external border
Q3 2020
 Amends the proposal for a new Asylum Procedures Regulation to
include a new border procedure and make asylum procedures more
effective
Q3 2020
 Amends the Eurodac Regulation proposal to meet the data needs of the
new framework
Q3 2020
 Will appoint a Return Coordinator within the Commission, supported
by a new High Level Network for Returns and a new operational
strategy
Q1 2021
 Will set out a new Strategy on voluntary returns and reintegration Q1 2021
The European Border and Coast Guard Agency (Frontex) should:
 Fully operationalise the reinforced mandate on return and provide full
support to Member States at national level
Q4 2020
 Appoint a Deputy Executive Director for Return Q2 2021
The European Parliament and the Council should:
 Adopt the Asylum and Migration Management Regulation, as well as
the Screening Regulation and the revised Asylum Procedures
Regulation
Q2 2021
 Give immediate priority to adoption of the Regulation on the EU
Asylum Agency
Q4 2020
 Ensure quick adoption of the revised Eurodac Regulation Q4 2020
 Ensure quick adoption of the revised Reception Conditions Directive
and the Qualification Regulation
Q2 2021
 Ensure the swift conclusion of the negotiations on the revised Return
Directive
Q2 2021
A robust crisis preparedness and response system
The Commission:
 Presents a Migration Preparedness and Crisis Blueprint Q3 2020
 Proposes legislation to address situations of crisis and force majeure
and repealing the Temporary Protection Directive
Q3 2020
The European Parliament and the Council should:
 Prioritise and conclude work on the new crisis instrument Q2 2021
The Member States, the Council and the Commission should:
 Start implementation of the Migration Preparedness and Crisis
Blueprint
Q4 2020
2
Integrated border management
The Commission:
 Adopts a Recommendation on cooperation between Member States
concerning private entities’ rescue activities
Q3 2020
 Presents guidance to Member States to make clear that rescue at sea
cannot be criminalised
Q3 2020
 Will adopt a Strategy on the future of Schengen Q1 2021
 Will establish a Schengen Forum Q4 2020
 Will launch a new European group of experts on search and rescue Q4 2020
The Commission, the Member States and Frontex should:
 Ensure the swift and full implementation of the new European Border
and Coast Guard Regulation
Q4 2020
 Ensure the implementation and interoperability of all large scale IT
systems
Q4 2023
Reinforcing the fight against migrant smuggling
The Commission will:
 Present a new EU Action Plan against Migrant Smuggling for 2021-
2025
Q2 2021
 Start assessment how to strengthen the effectiveness of the Employers
Sanctions Directive
Q4 2020
 Build action against migrant smuggling into partnerships with third
countries
Q4 2020
Working with our international partners
The Commission, in close cooperation with the High Representative and Member States, will:
 Launch work immediately to develop and deepen tailor-made
comprehensive and balanced migration dialogues and partnerships
Q4 2020
 Scale up support to help those in need and their host communities Q4 2020
 Increase support for economic opportunity and addressing the root
causes of irregular migration
Q4 2020
 Step up the place of migration in the programming of the new
instruments in the next Multiannual Financial Framework
Q4 2020
 Examine options for new EU readmission agreements and
arrangements
Q4 2020
 Make use of the Visa Code to incentivise and improve cooperation to
facilitate return and readmission, also preparing for the new provisions
of the Asylum and Migration Management Regulation
Q1 2021
 Take forward the recommendation on legal pathways to protection in
the EU, including resettlement
Q4 2020
 Develop EU Talent Partnerships with key partner countries Q4 2020
The European Parliament and the Council should:
 Conclude swiftly negotiations on the Framework Regulation on
Resettlement and Humanitarian Admission
Q4 2020
3
Attracting skills and talent to the EU
The Commission will:
 Launch a debate on the next steps on legal migration, with a public
consultation
Q3 2020
 Propose a Skills and Talent package including a revision of the Long-
term Residents Directive and a review of the Single Permit Directive,
as well as setting out the options for developing an EU Talent Pool
Q4 2021
The European Parliament and the Council should:
 Conclude negotiations on the EU Blue Card Directive Q4 2020
Supporting integration for more inclusive societies
The Commission will:
 Adopt a comprehensive Action Plan on integration and inclusion for
2021-2024
Q4 2020
 Implement the renewed European Partnership for Integration with
social and economic partners and look into expanding the future
cooperation to the area of labour migration
Q1 2021


EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 23.9.2020
COM(2020) 609 final
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN
PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL
COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS
on a New Pact on Migration and Asylum
Europaudvalget 2020
KOM (2020) 0609
Offentligt
1
‘We will take a human and humane approach. Saving lives at
sea is not optional. And those countries who fulfil their legal
and moral duties or are more exposed than others, must be
able to rely on the solidarity of our whole European Union…
Everybody has to step up here and take responsibility.’
President von der Leyen, State of the Union Address 2020
1. INTRODUCTION: A NEW PACT ON MIGRATION AND ASYLUM
Migration has been a constant feature of human history with a profound impact on European
society, its economy and its culture. With a well-managed system, migration can contribute
to growth, innovation and social dynamism. Key societal challenges faced by the world
today – demography, climate change, security, the global race for talent, and inequality – all
have an impact on migration. Policy imperatives such as free movement in the Schengen
area, safeguarding fundamental rights, ensuring security, and filling skills gaps, all call for
an effective migration policy. The task facing the EU and its Member States, while
continuing to address urgent needs, is to build a system that manages and normalises
migration for the long term and which is fully grounded in European values and
international law.
The New Pact on Migration and Asylum offers a fresh start to address this task. The
refugee crisis of 2015-2016 revealed major shortcomings, as well as the complexity of
managing a situation which affects different Member States in different ways. It unearthed
genuine concerns, and brought to the surface differences which need to be acknowledged
and overcome. Above all, it highlighted a fundamental truth inherent in the nature of the EU:
that every action has implications for others. While some Member States continue to face
the challenge of external border management, others must cope with large-scale arrivals by
land or sea, or overpopulated reception centres, and others still face high numbers of
unauthorised movements of migrants. A new, durable European framework is needed, to
manage the interdependence between Member States’ policies and decisions and to offer a
proper response to the opportunities and challenges in normal times, in situations of pressure
and in crisis situations: one that can provide certainty, clarity and decent conditions for the
men, women and children arriving in the EU, and that can also allow Europeans to trust that
migration is managed in an effective and humane way, fully in line with our values.
 20.9 million non-EU nationals were legally resident in EU Member States in 2019,
some 4.7% of the EU total population.
 EU Member States issued around 3.0 million first residence permits to non-EU
nationals in 2019, including around 1.8 million for a duration of at least 12 months.
 1.82 million illegal border crossings were recorded at the EU external border at the
peak of the refugee crisis in 2015. By 2019 this had decreased to 142 000.
 The number of asylum applications peaked at 1.28 million in 2015 and was 698 000 in
2019.
 On average every year around 370,000 applications for international protection are
rejected but only around a third of these persons are returned home.
 The EU hosted some 2.6 million refugees at the end of 2019, equivalent to 0.6% of the
EU population.
2
The New Pact recognises that no Member State should shoulder a disproportionate
responsibility and that all Member States should contribute to solidarity on a constant
basis.
It provides a comprehensive approach, bringing together policy in the areas of migration,
asylum, integration and border management, recognising that the overall effectiveness
depends on progress on all fronts. It creates faster, seamless migration processes and
stronger governance of migration and borders policies, supported by modern IT systems
and more effective agencies. It aims to reduce unsafe and irregular routes and promote
sustainable and safe legal pathways for those in need of protection. It reflects the reality that
most migrants come to the EU through legal channels, which should be better matched to
EU labour market needs. And it will foster trust in EU policies by closing the existing
implementation gap.
This common response needs to include the EU’s relationships with third countries, as
the internal and external dimensions of migration are inextricably linked: working closely
with partners has a direct impact on the effectiveness of policies inside the EU. Addressing
the root causes of irregular migration, combatting migrant smuggling, helping refugees
residing in third countries and supporting well-managed legal migration are valuable
objectives for both the EU and our partners to pursue through comprehensive, balanced and
tailor-made partnerships.
In designing the New Pact, the Commission undertook dedicated high-level and technical
consultations with the European Parliament, all Member States, and a wide variety of
stakeholders from civil society, social partners and business. The New Pact has been shaped
by the lessons of the inter-institutional debates since the Commission proposals of 2016 to
reform the Common European Asylum System. It will preserve the compromises already
reached on the existing proposals and add new elements to ensure the balance needed in a
common framework, bringing together all aspects of asylum and migration policy. It will
close gaps between the various realities faced by different Member States and promote
mutual trust by delivering results through effective implementation. Common rules are
essential, but they are not enough. The interdependency of Member States also makes it
indispensable to ensure full, transparent and consistent implementation on the ground.
The New Pact on Migration and Asylum:
 robust and fair management of external borders, including identity, health and security
checks;
 fair and efficient asylum rules, streamlining procedures on asylum and return;
 a new solidarity mechanism for situations of search and rescue, pressure and crisis;
 stronger foresight, crisis preparedness and response;
 an effective return policy and an EU-coordinated approach to returns;
 comprehensive governance at EU level for better management and implementation of
asylum and migration policies;
 mutually beneficial partnerships with key third countries of origin and transit;
 developing sustainable legal pathways for those in need of protection and to attract talent
to the EU; and
 supporting effective integration policies.
3
2. A COMMON EUROPEAN FRAMEWORK FOR MIGRATION AND ASYLUM
MANAGEMENT
Since the refugee crisis of 2015-2016, the challenges have changed. Mixed flows of refugees
and migrants have meant increased complexity and an intensified need for coordination and
solidarity mechanisms. The EU and the Member States have significantly stepped up
cooperation on migration and asylum policy. Member States’ responses to the recent
situation in the Moria reception centre have shown responsibility-sharing and solidarity in
action. The plan of the Commission to work with national authorities on a joint pilot for a
new reception centre shows how cooperation can work in the most operational of ways. To
support the implementation of this joint pilot, the Commission will set up an integrated task
force together with Member States and EU Agencies. However, ad hoc responses cannot
provide a sustainable answer and major structural weaknesses remain, both in design and
implementation. Inconsistencies between national asylum and return systems, as well as
shortcomings in implementation, have exposed inefficiencies and raised concerns about
fairness. And at the same time, the proper functioning of migration and asylum policy inside
the EU also needs reinforced cooperation on migration with partners outside the EU.
A comprehensive approach is therefore needed which acknowledges collective
responsibilities, addresses the most fundamental concerns expressed in the negotiations
since 2016 – in particular in relation to solidarity – and tackles the implementation gap. This
approach will build on progress made since 2016 but will also introduce a common
European framework and better governance of migration and asylum management, as well
as a new solidarity mechanism. It will also make procedures at the border more consistent
and more efficient, as well as ensuring a consistent standard of reception conditions.
Building on the progress made since 2016
The Commission’s previous proposals to reform the Common European Asylum System aimed to
create a fair and swift process guaranteeing access to the asylum procedure, as well as equal
treatment, clarity and legal certainty for asylum seekers, and addressing shortcomings on return.
These goals remain valid and the New Pact has sought to maintain as much as possible the progress
made and the compromises reached between the European Parliament and the Council.
The Commission supports the provisional political agreements already reached on the Qualification
Regulation and the Reception Conditions Directive. These proposals should be agreed as soon as
possible. The Qualification Regulation would further harmonise the criteria for granting
international protection, as well as clarifying the rights and obligations of beneficiaries and setting
out when protection should end, in particular if the beneficiary has become a public security threat or
committed a serious crime. The recast of the Reception Conditions Directive would bring more
harmonised rules and improved reception conditions for asylum applicants, including earlier access
to the labour market and better access to education for child migrants. It would also make clear that
reception conditions are only to be provided in the responsible Member State, disincentivising
unauthorised movements, and rules on detention would be clarified. The regulation to set up a fully-
fledged European Union Agency for Asylum is another essential building block in a coherent and
operational system whose swift adoption would bring immediate benefits. The proposal for a Union
Resettlement and Humanitarian Admission Framework Regulation would provide a stable EU
framework for the EU contribution to global resettlement efforts. The Commission’s 2018 proposal
amending the Return Directive also remains a key priority, to close loopholes and streamline
procedures so that asylum and return work as part of a single system1
.
1
See section 2.5.
4
2.1 New procedures to establish status swiftly on arrival
The external border is where the EU needs to close the gaps between external border
controls and asylum and return procedures. This process should be swift, with clear and fair
rules for authorisation to enter and access to the appropriate procedure. The Commission is
proposing to establish a seamless procedure at the border applicable to all non-EU citizens
crossing without authorisation, comprising pre-entry screening, an asylum procedure and
where applicable a swift return procedure – thereby integrating processes which are
currently separate.
The first step should be a pre-entry screening2
applicable to all third-country nationals who
cross the external border without authorisation. This screening will include identification,
health and security checks, fingerprinting and registration in the Eurodac database. It will act
as a first step in the overall asylum and return system, increase transparency for the people
concerned at an early stage and build trust in the system. It will foster closer cooperation
between all relevant authorities, with support from EU Agencies. The screening will
accelerate the process of determining the status of a person and what type of procedure
should apply. To ensure that the same checks are conducted for all irregular arrivals before
legal entry to the territory of a Member State, Member States will also need to carry out the
screening if a person eludes border controls but is later identified within the territory of a
Member State.
The Commission is also proposing a targeted amendment of its 2016 proposal for a new
Asylum Procedures Regulation3
to allow for more effective while flexible use of border
procedures as a second stage in the process. The rules on the asylum and return border
procedures would come together in a single legislative instrument. Border procedures allow
for the fast-tracking of the treatment of an application, much like acceleration grounds such
as the concepts of safe countries of origin or safe third countries. Asylum claims with low
chances of being accepted should be examined rapidly without requiring legal entry to the
Member State’s territory. This would apply to claims presented by applicants misleading the
authorities, originating from countries with low recognition rates likely not to be in need of
protection, or posing a threat to national security. Whilst asylum applications made at the
EU’s external borders must be assessed as part of EU asylum procedures, they do not
constitute an automatic right to enter the EU. The normal asylum procedure would continue
to apply to other asylum claims and become more efficient, bringing clarity for those with
well-founded claims. In addition, it should be possible to relocate applicants during the
border procedure, allowing for procedures to be continued in another Member State.
For those whose claims have been rejected in the asylum border procedure, an EU return
border procedure would apply immediately. This would eliminate the risks of unauthorised
movements and send a clear signal to smugglers. It would be a particularly important tool on
routes where there is a large proportion of asylum applicants from countries with a low
recognition rate.
All necessary guarantees will be put in place to ensure that every person would have an
individual assessment and essential guarantees remain in full, with full respect for the
principle of non-refoulement and fundamental rights. Special attention to the needs of the
most vulnerable would include a general exemption from the border procedures where the
necessary guarantees cannot be secured. To guarantee effective access to asylum procedures
2
Proposal for a Regulation introducing a screening of third country nationals at the external borders,
COM(2020) 612 of 23 September 2020.
3
Amended proposal for a Regulation establishing a common procedure for international protection in the
Union and repealing Directive 2013/32/EU, COM(2020) 611 of 23 September 2020.
5
and respect for fundamental rights, Member States, working closely with the Fundamental
Rights Agency, will put in place an effective monitoring mechanism, already at the stage of
the screening as an additional safeguard.
The new procedures will allow asylum and migration authorities to more efficiently assess
well-founded claims, deliver faster decisions and thereby contribute to a better and more
credible functioning of asylum and return policies. This will be of benefit both to Member
States, and to the EU as a whole: the work should be supported by resources and expertise
from EU agencies as well as EU funds.
The Asylum Procedures Regulation would also establish an accessible, effective and timely
decision-making process, based on simpler, clearer and shorter procedures, adequate
procedural safeguards for asylum seekers, and tools to prevent restrictions being
circumvented. A greater degree of harmonisation of the safe country of origin and safe third
country concepts through EU lists, identifying countries such as those in the Western
Balkans, will be particularly important in the continued negotiations, building on earlier
inter-institutional discussions.
2.2 A common framework for solidarity and responsibility sharing
Drawing on the experience of the negotiations on the 2016 proposals to reform the Common
European Asylum System, it is clear that an approach that goes beyond the limitations of the
current Dublin Regulation is required. Rules for determining the Member State responsible
for an asylum claim should be part of a common framework, and offer smarter and more
flexible tools to help Member States facing the greatest challenges. The Commission will
therefore withdraw its 2016 proposal amending the Dublin Regulation to be replaced by a
new, broader instrument for a common framework for asylum and migration management –
the Asylum and Migration Management Regulation4
. This reform is urgent and a
political agreement on the core principles should be reached by the end of 2020.
This new common framework will set out the principles and structures needed for an
integrated approach for migration and asylum policy, which ensures a fair sharing of
responsibility and addresses effectively mixed arrivals of persons in need of international
protection and those who are not. This includes a new solidarity mechanism to embed
fairness into the EU asylum system, reflecting the different challenges created by different
geographical locations, and ensuring that all contribute through solidarity so that the real
needs created by the irregular arrivals of migrants and asylum seekers are not handled by
individual Member States alone, but by the EU as a whole. Solidarity implies that all
Member States should contribute, as clarified by the European Court of Justice5
.
The new solidarity mechanism will primarily focus on relocation or return sponsorship.
Under return sponsorship, Member States would provide all necessary support to the
Member State under pressure to swiftly return those who have no right to stay, with the
supporting Member State taking full responsibility if return is not carried out within a set
period. Member States can focus on nationalities where they see a better chance of effecting
returns. While each Member State would have to contribute to relocation and/or return
sponsorships and a distribution key would be applied, Member States will have the
flexibility to decide whether and to what extent to share their effort between persons to be
relocated and those to whom return sponsorship would apply. There would also be the
possibility to contribute through other forms of solidarity such as capacity building,
4
Proposal for a Regulation on asylum and migration management, COM(2020) 610 of 23 September 2020.
5
Judgment in Joined Cases C-715/17, C-718/17 and C-719/17 Commission v Poland, Hungary and the
Czech Republic.
6
operational support, technical and operational expertise, as well as support on the external
aspects of migration. Whilst always leaving Member States with viable alternatives to
relocation, a safety net will ensure that the pressure on a Member State is effectively
alleviated by relocation or return sponsorship. The specific situation of search and rescue
cases and particularly vulnerable groups should also be acknowledged, and the Commission
will draw up a pool of projected solidarity measures, consisting mainly of relocations,
indicated by Member States per year, based on the Commission’s short-term projections for
anticipated disembarkations on all routes as well as vulnerable groups projected to need
relocation.
Current rules on the shift of responsibility for examining an application for international
protection between Member States can act as an incentive for unauthorised movement, in
particular when the shift of responsibility results from the behaviour of the applicant (for
example, when an applicant absconds). The system therefore needs to be strengthened and
loopholes closed. While the current criteria for determining responsibility will continue to
apply, the rules on responsibility for examining an application for international protection
should be refined to make the system more efficient, discourage abuses and prevent
unauthorised movements. There should also be clear obligations for the applicant, and
defined consequences if they do not comply. An additional step will be to amend the Long-
term Residents Directive so that beneficiaries of international protection would have an
incentive to remain in the Member State which granted international protection, with the
prospect of long-term resident status after three years of legal and continuous residence in
that Member State. This would also help their integration into local communities.
2.3 Mutual trust through robust governance and implementation monitoring
To be effective, border management, asylum and return policies must work well at the
national level, and in the case of the integration of migrants at the local level. National
policies therefore need to be coherent with the overall European approach. The new Asylum
and Migration Management Regulation will seek to achieve this through closer European
cooperation. It will improve planning, preparedness and monitoring at both national and EU
level. A structured process would offer EU help so that Member States could assist one
another in building a resilient, effective, and flexible system, with national strategies
integrating asylum and return policies at national level. A European strategy would guide
and support the Member States. The Commission will also prepare a report on preparedness
and contingency, based on Member State reporting on an annual basis. This would bring a
forward-looking perspective on addressing the risks and opportunities of migration
management, to improve both the ability and the readiness to respond.
Key to trust in EU and national policies is consistency in implementation, requiring
enhanced monitoring and operational support by EU Agencies. This includes more
systematic Commission monitoring of both existing and new rules, including through
infringement procedures.
Systems of quality control related to management of migration, such as the Schengen
evaluation mechanism and the European Border and Coast Guard Agency (Frontex)
vulnerability assessments, will play a key role. Another important step will be the future
monitoring of the asylum systems included in the latest compromise on the proposal for a
new European Union Agency for Asylum. The new mandate would respond to Member
States’ growing need for operational support and guidance on the implementation of the
common rules on asylum, as well as bringing greater convergence. It would boost mutual
trust through new monitoring of Member States’ asylum and reception systems and through
the ability for the Commission to issue recommendations with assistance measures. This
legislation should be adopted still this year to allow this practical support to be quickly
7
available, while acknowledging that new structures such as the monitoring may need some
time to be put in place.
2.4 Supporting children and the vulnerable
The EU asylum and migration management system needs to provide for the special needs of
vulnerable groups, including through resettlement. This Commission has identified the
needs of children as a priority, as boys and girls in migration are particularly vulnerable6
.
This will be taken fully into account in broader initiatives to promote the rights and interests
of children, such as the Strategy on the Rights of the Child, in line both with international
law on rights of refugees and children and with the EU Charter of Fundamental Rights7
.
The reform of EU rules on asylum and return is an opportunity to strengthen safeguards
and protection standards under EU law for migrant children. The new rules will ensure
that the best interests of the child are the primary consideration in all decisions concerning
migrant children and that the right for the child to be heard is respected. Representatives for
unaccompanied minors should be appointed more quickly and given sufficient resources.
The European Network on Guardianship8
should be strengthened and play a stronger role in
coordination, cooperation and capacity building for guardians. Unaccompanied children and
children under twelve years of age together with their families should be exempt from the
border procedure unless there are security concerns. In all other relevant asylum procedures,
child-specific procedural guarantees and additional support should be effectively provided.
The system needs to be geared to reflect the particular needs of children at every stage,
providing effective alternatives to detention, promoting swift family reunification, and
ensuring that the voice of child protection authorities is heard. Children should be offered
adequate accommodation and assistance, including legal assistance, throughout the status
determination procedures. Finally, they should also have prompt and non-discriminatory
access to education, and early access to integration services.
The risks of trafficking along migration routes are high, notably the risk for women and girls
of becoming victims of trafficking for sexual exploitation or other forms of gender-based
violence. Trafficking networks abuse asylum procedures, and use reception centres to
identify potential victims9
. The early identification of potential non-EU victims will be a
specific theme of the Commission’s forthcoming approach towards the eradication of
trafficking in human beings, as set out in the recent Security Union Strategy10
.
2.5 An effective and common EU system for returns
EU migration rules can be credible only if those who do not have the right to stay in the EU
are effectively returned. Currently, only about a third of people ordered to return from
Member States actually leave. This erodes citizens’ trust in the whole system of asylum and
migration management and acts as an incentive for irregular migration. It also exposes those
staying illegally to precarious conditions and exploitation by criminal networks. The
effectiveness of returns today varies from Member State to Member State, depending to a
6
Communication on the protection of children in migration, COM(2017) 211 of 12 April 2017,
recommending a comprehensive set of measures to strengthen their protection at every step of the
migratory process.
7
The EU Child Guarantee will also take into account the special needs of children in migration, as well as
the Action Plan on integration and inclusion (see section 8 below).
8
The Network was announced in the 2017 Communication (see footnote 6). It brings together guardianship
authorities and agencies, (local) authorities and international and non-governmental organisations in order
to promote good guardianship services for unaccompanied and separated children in the EU.
9
Europol 2020, European Migrant Smuggling Centre 4th Annual report – 2019.
10
EU Security Union Strategy, COM(2020) 605 of 24 July 2020.
8
large extent on national rules and capacities, as well as on relations with particular third
countries. A common EU system for returns is needed which combines stronger structures
inside the EU with more effective cooperation with third countries on return and
readmission. It should be developed building on the recast of the Return Directive and
effective operational support including through Frontex. This approach would benefit from
the process proposed under the Asylum and Migration Management Regulation to identify
measures if required to incentivise cooperation with third countries11
. The common EU
system for returns should integrate return sponsorship and serve to support its successful
implementation.
The main building block to achieve an effective EU return system is the 2018 proposal to
recast the Return Directive. This would bring key improvements in the management of
return policy. It would help prevent and reduce absconding and unauthorised movements,
with common criteria to assess each case and the possibility to use detention for public order
and security concerns. It would boost assisted voluntary return programmes, as the most
efficient and sustainable way to enhance return. It would also improve delivery, with tailor-
made IT tools and a clear obligation for those in the procedure to cooperate, as well as
accelerating procedures. It is important that the European Parliament and the Council find
agreement on provisions on common assessment criteria and detention. The Commission is
ready to work closely with the other institutions to find swift agreement on a revised
Directive that brings these improvements: this also would be helped by bringing together the
rules on the asylum and return border procedures in the new Asylum Procedures Regulation,
closing existing loopholes and further reducing the possibilities to circumvent the asylum
system.
National return efforts also need operational support. Work on return is often hampered by
scarce financial and human resources in Member States. Embedding return in national
strategies under the common framework should result in better planning, resourcing and
infrastructure for return and readmission operations.
Frontex must play a leading role in the common EU system for returns, making returns
work well in practice. It should be a priority for Frontex to become the operational arm of
EU return policy, with the appointment of a dedicated Deputy Executive Director and
integrating more return expertise into the Management Board12
. The deployment of the new
standing corps will also assist return. Frontex will also support the introduction of a return
case management system at EU and national level, covering all steps of the procedure from
the detection of an irregular stay to readmission and reintegration in third countries. In this
way the Agency can realise its full potential to support return, linking up operational
cooperation with Member States and effective readmission cooperation with third countries.
An effective system to ensure return is a common responsibility and it will need strong
governance structures to ensure a more coherent and effective approach. To this end, the
Commission will appoint a Return Coordinator, supported by a new High Level Network
for Return. The Coordinator will provide technical support to bring together the strands of
EU return policy, building on positive experiences of Member States in managing returns
and facilitating a seamless and interlinked implementation of the return process. A strategic
focus will be provided by an operational strategy on returns.
Return is more effective when carried out voluntarily and accompanied with strong
reintegration measures. Promoting voluntary return is a key strategic objective, reflected in
11
Return policy needs to be fully integrated with the readmission policy set out in section 6.5.
12
The EBCG Regulation requires that one of the three deputy executive directors should be assigned a
specific role and responsibilities in overseeing the Agency’s tasks regarding returns.
9
the Commission’s 2018 proposal on the Return Directive as well as in a forthcoming
Strategy on voluntary return and reintegration. This strategy will set out new approaches to
the design, promotion and implementation of assisted voluntary return and reintegration
schemes13
, setting common objectives and promoting coherence both between EU and
national initiatives and between national schemes. This work can also draw on the
reinforced mandate on return of the European Border and Coast Guard.
2.6 A new common asylum and migration database
A seamless migration and asylum process needs proper management of the necessary
information. For this purpose, Eurodac should be further developed to support the common
framework14
. The 2016 Commission proposal, on which a provisional political agreement
was reached by the European Parliament and the Council, would already enlarge the scope
of Eurodac. An upgraded Eurodac would help to track unauthorised movements, tackle
irregular migration and improve return. The data stored would be extended to address
specific needs, with the necessary safeguards: for example, the European Parliament and the
Council had already agreed to extend its scope to resettled persons.
These changes should now be complemented to allow an upgraded database to count
individual applicants (rather than applications), to help apply new provisions on shifting
responsibility within the EU, to facilitate relocation, and to ensure better monitoring of
returnees. The new system would help create the necessary link between asylum and return
procedures and provide additional support to national authorities dealing with asylum
applicants whose application has already been rejected in another Member State. It could
also track support for voluntary departure and reintegration. The new Eurodac would be
fully interoperable with the border management databases, as part of an all-encompassing
and integrated migration and border management system.
Key actions
The Commission:
 Proposes an Asylum and Migration Management Regulation, including a new solidarity
mechanism;
 Proposes new legislation to establish a screening procedure at the external border;
 Amends the proposal for a new Asylum Procedures Regulation to include a new border
procedure and make asylum procedures more effective;
 Amends the Eurodac Regulation proposal to meet the data needs of the new framework
for EU asylum and migration management;
 Will appoint a Return Coordinator within the Commission, supported by a new High
Level Network for Returns and a new operational strategy; and
 Will set out a new Strategy on voluntary returns and reintegration.
The European Border and Coast Guard Agency (Frontex) should:
 Fully operationalise the reinforced mandate on return and provide full support to
Member States at national level; and
 Appoint a Deputy Executive Director for Return,
The European Parliament and the Council should:
13
See section 6.5.
14
Amended proposal for a Regulation on the establishment of ‘Eurodac’, COM(2020) 614 of 23 September
2020.
10
 Adopt the Asylum and Migration Management Regulation, as well as the Screening
Regulation and the revised Asylum Procedures Regulation, by June 2021;
 Give immediate priority to adoption of the Regulation on the EU Asylum Agency by the
end of the year to allow effective European support on the ground;
 Ensure adoption of the revised Eurodac Regulation this year;
 Ensure quick adoption of the revised Reception Conditions Directive and the
Qualification Regulation; and
 Ensure the swift conclusion of the negotiations on the revised Return Directive.
3. A ROBUST CRISIS PREPAREDNESS AND RESPONSE SYSTEM
The New Pact’s goal of putting in place a comprehensive and robust migration and asylum
policy is the best protection against the risk of crisis situations. The EU is already better
prepared today than it was in 2015, and the common framework for asylum and migration
management will already put the EU on a stronger footing, reinforcing preparedness and
making solidarity a permanent feature. Yet the EU will always need to be ready for the
unexpected.
The EU must be ready to address situations of crisis and force majeure with resilience and
flexibility – in the knowledge that different types of crises require varied responses. The
effectiveness of response can be improved through preparation and foresight. This needs an
evidence-based approach, to increase anticipation and help to prepare EU responses to key
trends15
. A new Migration Preparedness and Crisis Blueprint16
will be issued to help
move from a reactive mode to one based on readiness and anticipation. It will bring together
all existing crisis management tools and set out the key institutional, operational and
financial measures and protocols which must be in place to ensure preparedness both at EU
and national level.
The Blueprint entails continuous anticipation and monitoring of Member States’ capacities,
and provides a framework for building resilience and organising a coordinated response to a
crisis. At the request of a Member State, operational support would be deployed, both from
EU agencies and by other Member States. This would build on the hotspot approach and
draw on recent experience of crisis response and civil protection. The Blueprint will be
immediately effective, but will also act as important operational support to the EU’s ability
to respond under the future arrangements. It will set out the array of measures that can be
used to address crises related to a large number of irregular arrivals. Experience, however,
tells us that we also need to add a new element to the toolbox.
A new legislative instrument would provide for temporary and extraordinary measures
needed in the face of crisis17
. The objectives of this instrument will be twofold: firstly to
provide flexibility to Member States to react to crisis and force majeure situations and grant
immediate protection status in crisis situations, and secondly, to ensure that the system of
solidarity established in the new Asylum and Migration Management Regulation is well
adapted to a crisis characterised by a large number of irregular arrivals. The circumstances
of crisis demand urgency and therefore the solidarity mechanism needs to be stronger, and
15
This work stream will be supported through the Knowledge Centre on Migration and Demography in the
Commission’s Joint Research Centre.
16
Commission Recommendation on an EU mechanism for Preparedness and Management of Crises related to
Migration (Migration Preparedness and Crisis Blueprint), C(2020) 6469 of 23 September 2020.
17
Proposal for a Regulation addressing situations of crisis and force majeure in the field of migration and
asylum, COM(2020) 613 of 23 September 2020.
11
the timeframes governing that mechanism should be reduced18
. It would also widen the
scope of compulsory relocation, for example to applicants for and beneficiaries of
immediate protection, and return sponsorship.
In situations of crisis that are of such a magnitude that they risk to overwhelm Member
States’ asylum and migration systems, the practical difficulties faced by Member States
would be recognised through some limited margin to temporarily derogate from the normal
procedures and timelines, while ensuring respect for fundamental rights and the principle of
non-refoulement19
.
Protection, equivalent to subsidiary protection, could also be immediately granted to a pre-
defined group of people, notably to people who face an exceptionally high risk of
indiscriminate violence due to armed conflict in their country of origin. Given the
development of the concepts and rules of qualification for international protection, and in
view of the fact that the new legislation would lay down rules for granting immediate
protection status in crisis situations, the Temporary Protection Directive would be
repealed20
.
Key actions
The Commission:
 Presents a Migration Preparedness and Crisis Blueprint; and
 Proposes legislation to address situations of crisis and force majeure and repealing the
Temporary Protection Directive.
The European Parliament and the Council should:
 Prioritise work on the new crisis instrument.
The Member States, the Council and the Commission should:
 Start implementation of the Migration Preparedness and Crisis Blueprint.
4. INTEGRATED BORDER MANAGEMENT
Integrated border management is an indispensable policy instrument for the EU to protect
the EU external borders and safeguard the integrity and functioning of a Schengen area
without internal border controls. It is also an essential component of a comprehensive
migration policy: well-managed EU external borders are an essential component in working
together on integrated policies on asylum and return.
4.1 Stepping up the effectiveness of EU external borders
The management of EU external borders is a shared responsibility of all Member States and
Schengen Associated Countries, and of the EU and its agencies. This also means that where
there are shortcomings, the impact is twofold, both an extra challenge for the Member State
in question, and consequences such as unauthorised movements which affect the credibility
18
Advancing the obligation to relocate an irregular migrant to the territory of the sponsoring Member State.
19
Under international human rights law, the principle of non-refoulement guarantees that no one should be re-
turned to a country where they would face torture, cruel, inhuman or degrading treatment or punishment
and other irreparable harm.
20
Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in
the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between
Member States.
12
of the entire EU system. Effective management of EU external borders is a key element for a
Schengen area without internal border controls.
European Integrated Border Management is implemented by the European Border and
Coast Guard, composed of the Member States’ border and coastguard authorities and
Frontex. It is designed to prevent fragmentation and ensure coherence between different EU
policies.
The Commission will launch the preparatory process in view of submitting the policy
document for the multiannual strategic policy and implementation cycle in the first half
of 2021. This cycle will ensure a unified framework to provide strategic guidelines to all
relevant actors at the European and national level in the area of border management and
return, through linked strategies: an EU technical and operational strategy set out by
Frontex, and national strategies by Member States. This will allow all the relevant legal,
financial and operational instruments and tools to be coherent, both within the EU and with
our external partners. It will be discussed with the European Parliament and the Council.
The EU must be able to support Member States at the external border with speed, scale and
flexibility. The swift and full implementation of the new European Border and Coast
Guard Regulation is a critical step forward. It strengthens day-to-day cooperation and
improves the EU’s reaction capacity. Developing common capabilities and linked planning
in areas like training and procurement will mean more consistency and more effectiveness.
Frontex’s yearly vulnerability assessments are particularly important, assessing the readiness
of Member States to face threats and challenges at the external borders and recommending
specific remedial action to mitigate vulnerabilities. They complement the evaluations under
the Schengen evaluation mechanism, carried out jointly by the Commission and the Member
States. The vulnerability assessments will also help to target the Agency’s operational
support to the Member States to best effect.
The new Regulation sets up a standing corps of operational staff, bringing together
personnel from the Agency as well as from Member States, and exercising executive
powers: a major reinforcement of the EU’s ability to respond to different situations at the
external borders. A standing corps with a capacity of 10 000 staff remains essential for the
necessary capability to react quickly and sufficiently. The first deployment of the standing
corps should be ready for 1 January 2021.
4.2 Reaching full interoperability of IT systems
Strong external borders also require up-to-date and interoperable IT systems to keep track
of arrivals and asylum applicants. Once operational, different systems will form an
integrated IT border management platform checking and keeping track of the right to stay of
all third country nationals, whether visa-free or visa holders, arriving in a legal manner on
EU territory, helping the work of identifying cases of overstaying21
.
Interoperability will connect all European systems for borders, migration, security and
justice, and will ensure that all these systems ‘talk’ to each other, that no check gets missed
because of disconnected information, and that national authorities have the complete,
reliable and accurate information needed. It will bring a major boost to the fight against
identity fraud. Each system will keep its established safeguards. It is essential that these new
and upgraded information systems are operational and fully interoperable by the end of
21
The systems participating in interoperability are: the Entry/Exit System, the European Travel Information
and Authorisation System, the Visa Information System, the European Criminal Records Information
System for third-country nationals, Eurodac, and the Schengen Information System.
13
2023, as well as the upgrade of the Schengen Information System. The Commission will
also table the necessary amendments in the proposed revision of the Eurodac Regulation to
integrate it into this approach, so that Eurodac also plays a full part in controlling irregular
migration and detecting unauthorised movements within the EU. Trust in the Schengen area
will be further reinforced by making the visa procedure fully digitalised by 2025, with a
digital visa and the ability to submit visa applications online.
The tight schedule for delivering the new architecture of EU information systems requires
both monitoring and support for preparations in the Member States and in the agencies. The
Commission’s rapid alert process for IT systems will enable early warning and, if needed,
fast and targeted corrective action. This will inform a bi-annual High-Level
Implementation Forum of top coordinators from Member States, the Commission and the
agencies.
4.3 A common European approach to search and rescue
Since 2014, attempts to reach Europe on unseaworthy vessels have increased, with many
lives lost at sea. This has prompted the EU, Member States, and private actors to
significantly step up maritime search and rescue capacity in the Mediterranean. The EU joint
naval operation EUNAVFOR MED Sophia and Frontex-coordinated operations – such as
Themis, Poseidon and Indalo – have contributed to over 600 000 rescues since 2015.
Assisting those in distress at sea is a moral duty and an obligation under international law.
While national authorities remain ultimately responsible for implementing the relevant rules
under international law, search and rescue is also a key element of the European integrated
border management, implemented as a shared responsibility by Frontex22
and national
authorities, making the boosting of Frontex’s access to naval and aerial capacity essential.
Dangerous attempts to cross the Mediterranean continue to bring great risk and fuelling
criminal networks. The disembarkation of migrants has a significant impact on asylum,
migration and border management, in particular on coastal Member States. Developing a
more coordinated EU approach to the evolving search and rescue practice, grounded in
solidarity, is crucial. Key elements should include:
 Recognising the specificities of search and rescue in the EU legal framework for
migration and asylum. Since January 2019, at the request of Member States, the
Commission has coordinated the relocation of more than 1 800 disembarked persons
following rescue operations by private vessels. While the Commission will continue to
provide operational support and proactive coordination, a more predictable solidarity
mechanism for disembarkation is needed. The new Asylum and Migration Management
Regulation will cater for help through relocation following disembarkations after search
and rescue operations. This should help to ensure the continuity of support and to avoid
the need for ad hoc solutions.
 Frontex should provide increased operational and technical support within EU
competence, as well as deployment of maritime assets to Member States, to improve
their capabilities and thus contribute to saving lives at sea.
 Cooperation and coordination among Member States needs to be significantly
stepped up, particularly in view of the search and rescue activities that have developed
over the past years with the regular involvement of private actors. The Commission is
22
Regulation (EU) 656/2014 sets out a specific set of rules for external sea borders surveillance in the context
of the operational cooperation coordinated by Frontex, which covers search and rescue incidents arising
during Frontex joint operations.
14
issuing a Recommendation on cooperation between Member States in the context of
operations carried out by vessels owned or operated by private entities for the purpose of
performing regular rescue activities, with a view to maintaining safety of navigation and
ensuring effective migration management23
. This cooperation should also be channelled
through an expert group on search and rescue established by the Commission to
encourage cooperation and the exchange of best practices.
 The Commission is also providing Guidance on the effective implementation of EU
rules on definition and prevention of the facilitation of unauthorised entry, transit
and residence24
, and how to prevent the criminalisation of humanitarian actors25
.
 The EU will strengthen cooperation with countries of origin and transit to prevent
dangerous journeys and irregular crossings, including through tailor-made Counter
Migrant Smuggling Partnerships with third countries26
.
4.4 A well-functioning Schengen area
The Schengen area is one of the major achievements of European integration. But it has
been put under strain by difficulties in responding to changing situations at the Union’s
border, by gaps and loopholes, and by diverging national asylum, reception and return
systems. These elements increase unauthorised movements, both of asylum seekers and of
migrants who should be returned. Measures already agreed and which now need to be
adopted by the European Parliament and the Council will help to bring more consistency in
standards in asylum and migration systems. Further steps under the New Pact – on screening
and border procedures, on reinforced external borders, on more consistent asylum and return
procedures under the more integrated approach of the common framework – also add up to a
major reinforcement of Schengen.
Concerns about existing shortcomings have contributed to the triggering of temporary
internal border controls. The longer these controls continue, the more questions are raised
about their temporary nature, and their proportionality. Temporary controls may only be
used in exceptional circumstances to provide a response to situations seriously affecting
public policy or internal security. As a last resort measure, they should last only as long as
the extraordinary circumstances persist: for example, in the recent emergency circumstances
of the COVID-19 pandemic, internal border control measures were introduced but most of
them have now been lifted.
Building on experience from the multiple crises of the last five years, the Commission will
present a Strategy on the future of Schengen, which will include initiatives for a stronger
and more complete Schengen. This will include a fresh way forward on the Schengen
Borders Code, with conclusions to be drawn on the state of play of the negotiations on the
Commission’s proposal of 2017. It will also cover how to improve the Schengen evaluation
mechanism to become a fully effective tool for evaluating the functioning of Schengen and
for ensuring that improvements are effectively implemented. An efficient Schengen
evaluation mechanism is an essential tool for an effective Schengen area, building trust
through verifying how Member States implement the Schengen rules. It is important that
23
Commission Recommendation on cooperation among Member States concerning operations carried out by
vessels owned or operated by private entities for the purpose of search and rescue activities, C(2020) 6468
of 23 September 2020.
24
Commission Guidance on the implementation of EU rules on definition and prevention of the facilitation of
unauthorised entry, transit and residence, C(2020) 6470 of 23 September 2020.
25
See section 5.
26
See section 5.
15
Member States remedy deficiencies identified during the evaluations. Where Member States
persistently fail to do so, or where controls at internal borders are kept in place beyond what
is necessary, the Commission will more systematically consider the launching of
infringement procedures.
There are also alternatives to internal border controls – for example, police checks can be
highly effective, and new technology and smart use of IT interoperability can help make
controls less intrusive. At the moment, readmission agreements also remain between
Member States which could also be implemented more effectively.
Building on the work already in place to promote these measures27
, the Commission will put
in place a programme of support and cooperation to help Member States to maximise the
potential of these measures. The Commission will establish a dedicated Schengen Forum,
involving the relevant national authorities such as Ministries of Interior and (border) police
at national and regional level in order to stimulate more concrete cooperation and more trust.
Once a year, a discussion in the Forum should be organised at political level to allow
national Ministers, Members of the European Parliament and other stakeholders to bring
political momentum to this process.
Key actions
The Commission:
 Adopts a Recommendation on cooperation between Member States concerning private
entities’ rescue activities;
 Presents guidance to Member States to make clear that rescues at sea cannot be
criminalised;
 Will adopt a Strategy on the future of Schengen which reinforces the Schengen Borders
Code and the Schengen evaluation mechanism;
 Will establish a Schengen Forum to foster concrete cooperation and ways to deepen
Schengen through a programme of support and cooperation to help end internal border
controls; and
 Will launch a new European group of experts on search and rescue.
The Commission, the Member States and Frontex should:
 Ensure the swift and full implementation of the new European Border and Coast Guard
Regulation; and
 Ensure the implementation and interoperability of all large scale IT systems by 2023.
5. REINFORCING THE FIGHT AGAINST MIGRANT SMUGGLING
Smuggling involves the organised exploitation of migrants, showing scant respect for human
life in the pursuit of profit. This criminal activity therefore damages both the humanitarian
and the migration management objectives of the EU. The new 2021-2025 EU Action Plan
against migrant smuggling will focus on combatting criminal networks, and in line with
the EU’s Security Union Strategy, it will boost cooperation and support the work of law
enforcement to tackle migrant smuggling, often also linked to trafficking in human beings.
The Action Plan will build on the work of Europol and its European Migrant Smuggling
Centre, Frontex, Eurojust and the EU Agency for Law Enforcement Training. New measures
and strengthened inter-agency cooperation will address challenges in the areas of financial
27
C(2017) 3349 final of 12 May 2017 and C(2017) 6560 final of 27 September 2017.
16
investigations, asset recovery and document fraud, and new phenomena such as digital
smuggling28
.
Existing rules to clamp down on migrant smuggling29
have proven an effective legal
framework to combat those who facilitate unauthorised entry, transit and residence.
Reflection is ongoing on how to modernise these rules30
. The Commission will bring clarity
to the issue of criminalisation for private actors through guidance on the implementation
of the counter-smuggling rules, and make clear that carrying out the legal obligation to
rescue people in distress at sea cannot be criminalised.
Finding employment in the EU without the required legal status is one of the drivers for
smuggling to the EU. The Commission will assess how to strengthen the effectiveness of the
Employers Sanctions Directive and evaluate the need for further action. The Commission
will also work with the European Labour Authority to coordinate the efforts of the national
authorities and ensure the efficient implementation of the Directive, which is indispensable
to deter irregular migration by ensuring effective prohibition of the employment of
irregularly staying third-country nationals.
Combatting smuggling is a common challenge requiring international cooperation and
coordination as well as effective border management. The July 2020 Ministerial Conference
between the EU and African partners confirmed the mutual determination to address this
problem31
. The new EU Action Plan against migrant smuggling will stimulate cooperation
between the EU and third countries, through targeted counter migrant smuggling
partnerships, as part of broader partnerships with key third countries. This will include
support to countries of origin and transit in capacity-building both in terms of law
enforcement frameworks and operational capacity, encouraging effective action by police
and judicial authorities. The EU will also improve information exchange with third countries
and action on the ground, through support to common operations and joint investigative
teams, as well as information campaigns on the risks of irregular migration and on legal
alternatives. EU agencies should also work more intensively with partner countries. Europol
will strengthen cooperation with the Western Balkans and the Commission and Europol will
work towards similar agreements with Turkey and others in the neighbourhood. The
Commission will also include this in its cooperation with the African Union (AU).
Common Security and Defence Policy operations and missions will continue making an
important contribution, where the fight against irregular migration or migrant smuggling is
part of their mandates. Complementing existing missions, such as EUCAP Sahel Niger and
EUBAM Libya, Operation EUNAVFOR MED IRINI is now under way in the Central
Mediterranean and helps to disrupt smuggling networks.
Immigration Liaison Officers provide a valuable connection in the fight against irregular
migration and migrant smuggling. The full implementation of the Regulation on the
European network of immigration liaison officers32
will further consolidate this network and
enhance the fight against smuggling.
28
The use, in particular by organised criminal groups, of modern information and communication technology
to facilitate migrant smuggling, including advertising, organising, collecting payments, etc.
29
The ‘Facilitators’ Package’ of Directive 2002/90/EC and the Accompanying Council Framework Decision
on facilitation of unauthorised entry, transit and residence Directive.
30
Directive 2002/90/EC and Council Framework Decision 2002/946/JHA.
31
The Ministerial Conference took place on 13 July 2020 and brought together Ministers of the Interior of
Algeria, Libya, Mauritania, Morocco and Tunisia with their counterparts from Italy (chair), France,
Germany (participating as the Council Presidency), Malta and Spain, as well as the Commission.
32
Regulation 2019/1240.
17
Key actions
The Commission will:
 Present a new EU Action Plan against Migrant Smuggling for 2021-2025;
 Assess how to strengthen the effectiveness of the Employers Sanctions Directive; and
 Build action against migrant smuggling into partnerships with third countries.
6. WORKING WITH OUR INTERNATIONAL PARTNERS
The majority of migrants undertake their journeys in a regular and safe manner, and well-
managed migration, based on partnership and responsibility-sharing, can have positive
impacts for countries of origin, transit and destination alike. In 2019, there were over 272
million international migrants33
, with most migration taking place between developing
countries. Demographic and economic trends, political instability and conflict, as well as
climate change, all suggest that migration will remain a major phenomenon and global
challenge for the years to come. Migration policies that work well are in the interest of
partner countries, the EU, and refugees and migrants themselves.
The prerequisite in addressing this is cooperation with our partners, first and foremost based
on bilateral engagement, combined with regional and multilateral commitment. Migration
is central to the EU’s overall relationships with key partner countries of origin and
transit. Both the EU and its partners have their own interests and tools to act.
Comprehensive, balanced and tailor-made partnerships, can deliver mutual benefits, in the
economy, sustainable development, education and skills, stability and security, and relations
with diasporas. Working with partners also helps the EU to fulfil its obligations to provide
protection to those in need, and to carry out its role as the world’s major development
donor. Under the New Pact, engagement with partner countries will be stepped up across all
areas of cooperation. The Commission and the High Representative will immediately start
work, together with Member States, to put this approach into practice through dialogue and
cooperation with our partners.
6.1 Maximising the impact of our international partnerships
The EU needs a fresh look at its priorities, first in terms of the place of migration in its
external relations and other policies, and then in terms of what this means for our overall
relations with specific partners. In comprehensive partnerships, migration should be built
in as a core issue, based on an assessment of the interests of the EU and partner
countries. It is important to address the complex challenges of migration and its root causes
to the benefit of the EU and its citizens, partner countries, migrants and refugees themselves.
By working together, the EU and its partners can improve migration governance, deepen the
common efforts to address shared challenges and benefit from opportunities.
The approach needs to deploy a wide range of policy tools, and have the flexibility to be
both tailor-made and able to adjust over time. Different policies such as development
cooperation, security, visa, trade, agriculture, investment and employment, energy,
environment and climate change, and education, should not be dealt with in isolation. They
are best handled as part of a tailor-made approach, at the core of a real mutually beneficial
partnership. It is also important to bear in mind that migration issues such as border
management or more effective implementation of return and readmission can be politically
sensitive for partners. Tackling the issues we see today – the loss of life first and foremost,
33
World Migration Report 2020, International Organisation for Migration, 2019, p.2.
18
but also shortcomings in migration management – means working together so that everyone
assumes their responsibilities.
EU level engagement alone is not sufficient: effective coordination between the EU level
and Member States is essential at all levels: bilateral, regional and multilateral. Consistent
messaging between the EU and Member States on migration and joint outreach to partners
have proven to be critical to showing the EU’s common commitment. The EU should in
particular draw on the experience and privileged relationships of some Member States with
key partners – experience has shown that the full involvement of Member States in the EU
migration partnerships, including through the pooling of funds and expertise via the various
EU Trust Funds, is key to success.
The EU has credibility and strength through its role in the international and multilateral
context, including through its active engagement in the United Nations (UN) and close
cooperation with its agencies. The EU should build on the important progress made at the
regional level, through dedicated dialogues and frameworks34
and through partnerships with
organisations such as the African Union. Further innovative partnerships could building on
the positive example of the AU-EU-UN Taskforce on Libya. The specific context of the
post-Cotonou framework with States in Africa, the Caribbean and the Pacific is of particular
importance in framing and effectively operationalising migration cooperation.
Dialogue has deepened with a range of key partners in recent years35
. The EU’s neighbours
are a particular priority. Economic opportunity, particularly for young people, is often the
best way to reduce the pressure for irregular migration. The ongoing work to address
migrant smuggling is one example of the critical importance of relations with the countries
of North Africa. The Western Balkans require a tailor-made approach, both due to their
geographical location and to their future as an integral part of the EU: coordination can help
to ensure they are well equipped as future Member States to respond constructively to
shared challenges, developing their capacities and border procedures to bring them closer to
the EU given their enlargement perspective. The 2016 EU-Turkey Statement reflected a
deeper engagement and dialogue with Turkey, including helping its efforts to host around 4
million refugees36
. The Facility for Refugees in Turkey continues to respond to essential
needs of millions of refugees, and continued and sustained EU funding in some form will be
essential37
.
Migration is an integral part of the approach under the Joint Communication towards a
Comprehensive Strategy with Africa to deepen economic and political ties in a mature and
wide-ranging relationship38
and give practical support. The reality of multiple migration
routes also underlines the need to work with partner countries in Asia39
and Latin America.
With all these partners, we need to recognise that the COVID-19 pandemic is already
causing massive disruption. This must be a key part of a vision of cooperation based on
34
Including the Valletta process between the EU and African countries. Other key regional processes include
the Budapest, Prague, Rabat and Khartoum processes.
35
Progress report on the Implementation of the European Agenda on Migration, COM(2019) 481, 16 October
2019.
36
The Facility for Refugees in Turkey has mobilised €6 billion.
37
For example, in July 2020 the EU agreed a €485 million extension to humanitarian support under the
Facility, to allow the extension to the end of 2021 of programmes helping over 1.7 million refugees to meet
their basic needs and over 600,000 children to attend school.
38
Joint Communication “Towards a comprehensive Strategy with Africa”, JOIN(2020) 4 final of 9 March
2020.
39
Notably with the Silk Road countries: Afghanistan, Bangladesh, Iran, Iraq, and Pakistan.
19
mutual interests, helping to build strengthened, resilient economies delivering growth and
jobs for local people and at the same time reducing the pressure for irregular migration.
EU funding for refugees and migration issues outside the EU, amounting to over €9 billion
since 2015, has proven to be indispensable to the delivery of the EU’s migration objectives.
In July 2020 the European Council underlined that this must be developed further and in a
more coordinated manner in programmes across the relevant headings of the EU budget40
.
Strategic, policy-driven programming of the EU’s external funding will be essential to
implement this new comprehensive approach to migration. The 10% target for migration-
related actions proposed in the Neighbourhood, Development and International Cooperation
Instrument recognises that resources need to match the needs of the EU’s increased
international engagement, as well as being sufficiently flexible to adjust to circumstances.
The proposed architecture of the EU’s external financial instruments also provides for
additional flexibilities to respond to unforeseen circumstances or crises.
6.2 Protecting those in need and supporting host countries
The EU’s work to address emergency and humanitarian needs is based on principles of
humanity, impartiality, neutrality and independence. Over 70 million people, men, women
and children are estimated to have been forcibly displaced worldwide, with almost 30
million refugees and asylum seekers41
. The vast majority of these are hosted in developing
countries and the EU will maintain its commitment to help.
The EU can build on a track record of cooperation with a wide range of partners in
delivering this support. The humanitarian evacuation of people from Libya to Emergency
Transit Mechanisms in Niger and Rwanda for onward resettlement helped the most
vulnerable to escape from desperate circumstances. Assisting refugees affected by the
Syrian crisis and their hosting countries will continue to be essential. Millions of refugees
and their host communities in Turkey, Lebanon, Jordan or Iraq are benefitting from daily
support, through dedicated instruments such as the EU’s Facility for Refugees in Turkey and
the EU Regional Trust Fund in Response to the Syrian crisis.
As reiterated in December 2019 at the Global Refugee Forum, the EU is determined to
maintain its strong commitment to providing life-saving support to millions of refugees
and displaced people, as well as fostering sustainable development-oriented solutions42
.
6.3 Building economic opportunity and addressing root causes of irregular migration
The root causes of irregular migration and forced displacement, as well as the immediate
factors leading people to migrate, are complex43
.
The EU is the world’s largest provider of development assistance. This will continue to be
a key feature in EU engagement with countries, including on migration issues. Work to
build stable and cohesive societies, to reduce poverty and inequality and promote human
development, jobs and economic opportunity, to promote democracy, good governance,
40
European Council conclusions of 21 July 2020, paragraphs 19, 103, 105, 111 and 117.
41
The United Nations High Commissioner for Refugees reports that in 2018 almost 71 million persons were
forcibly displaced persons, including almost 26 million refugees and 3.5 million asylum seekers (UNHCR
Global Trends – Forced Displacement in 2018, https://www.unhcr.org/5d08d7ee7.pdf).
42
In recent years most of the EU humanitarian budget (80% of €1.2 billion in 2018 and of €1.6 billion in
2019) went to projects helping the immediate needs of the forcibly displaced and their host communities to
meet their immediate, basic needs in conflict, crisis and protracted displacement.
43
See the work produced and supported by the Joint Research Centre Knowledge Centre on Migration and
Demography on International Migration Drivers (2018) and the Atlas of Migration (2019).
20
peace and security, and to address the challenges of climate change can all help people feel
that their future lies at home. In the Commission proposals for the next generation of
external policy instruments, migration is systematically factored in as a priority in the
programming. Assistance will be targeted as needed to those countries with a significant
migration dimension. Flexibility has been built into the proposals for the instruments since
experience of recent years has shown that the flexibility of instruments such as Trust Funds
is key to rapid delivery when required, compared to funding predetermined for specific
countries or programmes.
Many other policies can be harnessed to help build stability and prosperity in partner
countries44
. Conflict prevention and resolution, as well as peace, security and governance,
are often the cornerstone of these efforts. Trade and investment policies already contribute
to addressing root causes by creating jobs and perspectives for millions of workers and
farmers worldwide. Boosting investment through vehicles such as the External Investment
Plan can make a significant contribution to economic development, growth and
employment. Better exploiting the potential of remittances can also help economic
development. Cooperation in education, skills and research, as well as in policies such as
digital, energy or transport, also helps to deepen economic development. The EU will use
these policies wherever relevant in the engagement with partner countries under the New
Pact.
6.4 Partnerships to strengthen migration governance and management
Supporting the EU’s partners in developing effective migration governance and
management capacity will be a key element in the mutually beneficial partnerships the EU
seeks to develop. The EU can support capacity building in line with partners’ needs. This
will help partner countries manage irregular migration, forced displacement and combat
migrant smuggling networks45
. Tools such as strategic communication will be further
deployed, providing information on legal migration opportunities and explaining the risks of
irregular migration, as well as countering disinformation. In addition, depending on the
contexts and situations, the EU can assist partner countries in strengthening capacities for
border management, including by reinforcing their search and rescue capacities at sea or on
land, through well-functioning asylum and reception systems, or by facilitating voluntary
returns to third countries or the integration of migrants46
.
EU cooperation with partner countries in the area of migration governance will continue to
ensure the protection of the rights of migrants and refugees, combat discrimination and
labour exploitation, and ensure that their basic needs are met through the provision of key
services. Support may also be targeted at maximising the positive impact of migration and
reducing the negative consequences for partner countries, for example by reducing the
transfer costs of remittances, reducing “brain drain”, or facilitating circular migration.
Member States have a key role to play in providing such practical support, as demonstrated
by the fruitful cooperation in the fight against migrant smuggling, where joint investigation
teams benefit from the hands-on expertise of national administrations.
The EU should use all the tools at its disposal to bring operational support to the new
partnerships, including through a much deeper involvement of EU agencies. Frontex’s
44
This broad-based approach is fully acknowledged in the EU-Africa Alliance (A new Africa–Europe
Alliance for Sustainable Investment and Jobs, COM(2018) 643 of 12 September 2018).
45
See Section 5.
46
Including through the posting of European Migration Liaison Officers, currently stationed in 10 third
countries, with another four ready to be posted as soon as the COVID-19 situation allows.
21
enhanced scope of action should now be used to make cooperation with partners operational.
Cooperation with the Western Balkans, including through EU status agreements with the
Western Balkan partners, will enable Frontex border guards to work together with national
border guards on the territory of a partner country. Frontex can also now provide practical
support to develop partners’ border management capacity and to cooperate with partners to
optimise voluntary return. The Commission will continue encouraging agreements with its
neighbours47
. As for asylum, the possibilities today to work with third countries are limited,
but well-functioning migration management on key routes is essential both to protection and
to asylum and return procedures. The new EU Asylum Agency would be able to work on
capacity building and operational support to third countries, and support EU and Member
State resettlement schemes, building on the existing cooperation with UN agencies such as
the UN Refugee Agency UNHCR and the International Organisation for Migration.
6.5 Fostering cooperation on readmission and reintegration
Strands of work such as creating economic opportunity, increasing stability or tackling
migrant smuggling can reduce the number of irregular arrivals to the EU and the numbers of
those in the EU with no right to stay. Nevertheless, for those with no right to stay, an
effective system of returns needs to be in place. Some of them may take up voluntary return
options, and this should be proactively supported. Currently, one of the key gaps in
European migration management is the difficulty to effectively return those who do not take
up this option. Working closely with countries of origin and transit is a prerequisite for a
well-functioning system of returns, readmission and reintegration.
Action taken by Member States48
in the field of returns needs to go hand in hand with a new
drive to improve cooperation on readmission with third countries, complemented by
cooperation on reintegration, to ensure the sustainability of returns. This first and foremost
requires the full and effective implementation of the twenty-four existing EU agreements
and arrangements on readmission with third countries, the completion of ongoing
readmission negotiations and as appropriate the launch of new negotiations, as well as
practical cooperative solutions to increase the number of effective returns.
These discussions should be seen in the context of the full range of the EU’s and Member
States’ policies, tools and instruments, which can be pulled together in a strategic way. A
first step was made by introducing a link between cooperation on readmission and visa
issuance in the Visa Code49
. Based on information provided by Member States, the
Commission will assess at least once a year the level of cooperation of third countries on
readmission, and report to the Council. Any Member State can also notify the Commission
if it is confronted with substantial and persistent practical problems in the cooperation with a
third country on readmission, triggering an ad hoc assessment. Following an assessment, the
Commission can propose to apply restrictive visa measures, or in case of good cooperation,
propose favourable visa measures.
Visa policy can also be used to curb unfounded asylum applications from visa-free
countries, keeping in mind that almost a quarter of asylum applications received by Member
States were lodged by applicants who can enter the Schengen+ area visa-free. More
cooperation and exchange of information would help to detect visa abuse. The Visa
47
Status agreements were successfully negotiated with all Western Balkans countries (not including Kosovo).
The status agreements with Albania, Montenegro and Serbia have already been signed and have entered
into force, whereas signature of agreements with North Macedonia and Bosnia and Herzegovina is still
pending.
48
See section 2.5 above.
49
Regulation (EC) No 810/2009 as amended.
22
Suspension Mechanism provides for the systematic assessment of visa-free countries
against criteria including irregular migration risks and abusive asylum applications. This can
ultimately result in the removal of third countries from the visa-free list.
To deliver on the goal set out by the European Council50
to mobilise relevant policies and
tools, joint efforts need to be taken a step further. This is why the proposed Asylum and
Migration Management Regulation includes the possibility that the Commission, when
reporting to the Council on the state of play of the cooperation on readmission, could
identify further effective measures to incentivise and improve cooperation to facilitate return
and readmission, including in other policy areas of interest to the third countries51
, while
taking into account the Union’s overall interests and relations with the third country. In this
respect, close cooperation with the High Representative will be important. The Commission,
the High Representative and the Member States should ensure that progress on readmission
accompanies progress in other areas under the partnerships. This would require more
coordination, and flexibility in legislative, policy and funding instruments, bringing together
action at both EU and Member State level.
An important component of the future Voluntary Return and Reintegration Strategy will
consist in setting out new approaches in third countries and include better linkages with
other development initiatives and national strategies, to build third countries’ capacity and
ownership. The effective implementation of the Strategy will require close cooperation with
Frontex under its reinforced mandate on return and as part of the common EU system for
returns.
6.6 Developing legal pathways to Europe
Safe channels to offer protection to those in need remove the incentive to embark on
dangerous journeys to reach Europe, as well as demonstrating solidarity with third countries
hosting refugees. Legal migration can bring benefit to our society and the economy. While
Member States retain the right to determine volumes of admission for people coming from
third countries to seek work, the EU’s common migration policy needs to reflect the
integration of the EU economy and the interdependence of Member States’ labour markets.
This is why EU policies need to foster a level playing field between national labour markets
as migration destinations. They should also help Member States use their membership of the
EU as an asset in attracting talent.
Resettlement is a tried and tested way to provide protection to the most vulnerable refugees.
Recent years have already seen a major increase in resettlement to the EU, and this work
should be further scaled up. The Commission is recommending to formalise the ad hoc
scheme of approximately 29 500 resettlement places already being implemented by Member
States, and to cover a two-year period, 2020-202152
(due to the COVID-19 pandemic, it will
not be possible to fulfil all resettlement pledges during 2020). To ensure a seamless
continuation of EU resettlement efforts beyond 2021 and to confirm the EU’s global lead on
resettlement, the Commission will invite Member States to make pledges from 2022
onwards. This will be supported by the EU budget and include complementary pathways to
protection, such as humanitarian admission schemes and measures such as study or work-
related schemes. The EU will also support Member States wishing to establish community
50
European Council conclusions of 18 October 2018.
51
The EU’s humanitarian assistance is provided in line with the principles of humanity, impartiality,
neutrality, and independence.
52
Commission Recommendation on legal pathways to protection in the EU: promoting resettlement,
humanitarian admission and other complementary pathways, C(2020) 6467 of 23 September 2020.
23
or private sponsorship schemes through funding, capacity building and knowledge-
sharing, in cooperation with civil society, with the aim of developing a European model of
community sponsorship, which can lead to better integration outcomes in the longer term.
The EU also works with its partner countries on legal pathways to Europe as part of
migration partnerships, opening the way for cooperation on schemes to match people, skills
and labour market needs through legal migration. At the same time, developing legal
pathways should contribute to the reduction of irregular migration, which often leads to
undeclared work and labour exploitation in the EU. The Commission will reinforce support
to Member States to scale up legal migration together with partner countries as a positive
incentive and in line with the EU’s skills and labour market needs, while fully respecting
Member States’ competencies.
The EU has a strong track record in labour mobility schemes. Legal migration pilot
projects53
have shown that by providing targeted support, the EU can help Member States
implement schemes that meet the needs of employers. The EU has also opened Erasmus+
and vocational training to third country nationals and offered support grants for the
mobilisation of the diaspora. However, the scope and ambition of existing schemes remains
limited.
A reinforced and more comprehensive approach54
, would offer cooperation with partner
countries and help boost mutually-beneficial international mobility. The Commission will
therefore launch Talent Partnerships in the form of an enhanced commitment to support
legal migration and mobility with key partners. They should be launched first in the EU’s
Neighbourhood, the Western Balkans, and in Africa, with a view to expanding to other
regions. These will provide a comprehensive EU policy framework as well as funding
support for cooperation with third countries, to better match labour and skills needs in the
EU, as well as being part of the EU’s toolbox for engaging partner countries strategically on
migration. Strong engagement of Member States will be essential, as will involvement of the
private sector and the social partners, and ownership from partner countries. The
Commission will organise a high-level conference with Member States and key EU
stakeholders to launch the Talent Partnerships.
The Talent Partnerships should be inclusive, building strong cooperation between concerned
institutions (such as Ministries of Labour and Education, employers and social partners,
education and training providers, and diaspora associations). The Commission will stimulate
this cooperation through dedicated outreach and build a network of involved enterprises.
The Talent Partnerships will provide a single framework to mobilise EU and Member
States’ tools. EU funding streams in the area of external relations, home affairs, research,
and education (Erasmus+) could all contribute. The Partnerships would combine direct
support for mobility schemes for work or training with capacity building in areas such as
labour market or skills intelligence, vocational education and training, integration of
returning migrants, and diaspora mobilisation. Greater focus on education would help to
support and reinforce investment in local skills.
As part of the comprehensive approach to migration and mobility, visa measures can act as a
positive incentive in the engagement with third countries. Full implementation of the
53
Eight Member States are currently involved in six such projects with Egypt, Morocco, Tunisia, Nigeria and
Senegal. Key themes include mobility for ICT experts, opportunities for study and traineeships in Europe,
and boosting the capacity of third countries to manage migration and support reintegration.
54
This would be in line with the Global Skills Partnerships, bilateral agreements through which a country of
destination gets directly involved in creating human capital among potential migrants in the country of
origin prior to migration.
24
recently revised Visa Code55
and additional efforts on visa facilitation with third countries
will bring more consistency and should encourage bona fide short-term mobility, including
student exchanges. Short-term mobility could complement other legal pathways to improve
upstream cooperation with third countries (for example, in stemming irregular migratory
flows).
Key actions
The Commission, where relevant in close cooperation with the High Representative and
Member States, will:
 Launch work immediately to develop and deepen tailor-made comprehensive and
balanced migration dialogues and partnerships with countries of origin and transit,
complemented by engagement at the regional and global level;
 Scale up support to help those in need and their host communities;
 Increase support for economic opportunity and addressing the root causes of irregular
migration;
 Step up the place of migration in the programming of the new instruments in the next
Multiannual Financial Framework;
 Ensure full and effective implementation of existing EU readmission agreements and
arrangements and examine options for new ones;
 Make use of the Visa Code to incentivise and improve cooperation to facilitate return
and readmission, as well as working through the Asylum and Migration management
Regulation when in place;
 Take forward the recommendation on legal pathways to protection in the EU, including
resettlement; and
 Develop EU Talent Partnerships with key partner countries to facilitate legal migration
and mobility.
The European Parliament and the Council should:
 Conclude swiftly negotiations on the Framework Regulation on Resettlement and
Humanitarian Admission.
7. ATTRACTING SKILLS AND TALENT TO THE EU
Working with third countries on legal pathways is fully in line with the EU’s interests.
Europe has an ageing and shrinking population56
. The structural pressure this is expected to
create on the labour market is complemented by specific skills shortages in different
localities and sectors such as health, medical care, and agriculture. The contribution of
legally staying migrants to reducing skills gaps and increasing the dynamism of the EU
labour market was recognised in the recently updated Skills Agenda for Europe57
.
Activating and upskilling the domestic workforce is necessary but not sufficient to address
all existing and forecasted labour and skills shortages. This is already happening: in 2018,
Member States issued over 775,000 first residence permits to third country nationals for
employment purposes58
. Workers from third countries are filling key shortages in a number
55
Regulation (EC) No 810/2009 as amended.
56
Report on the Impact of Demographic Change, COM(2020) 241 of 17 June 2020.
57
European Skills Agenda for sustainable competitiveness, social fairness and resilience, COM(2020) 274 of
1 July 2020.
58
Eurostat (online data code: migr_pop1ctz). This figure does not include UK data.
25
of occupations across Member States59
, including in occupations that were key to the
COVID-19 response60
. In a joint statement with the Commission, the European Social and
Economic Partners have highlighted the potential of migrant workers to contribute to the
green and digital transitions by providing the European labour market with the skills it
needs61
. Nevertheless, the EU is currently losing the global race for talent62
. While Member
States are responsible for deciding on the number of persons they admit for labour purposes,
an improved framework at EU level would put Member States and businesses in the best
possible position to attract the talents they need.
In addition to launching Talent Partnerships, it is important to complete the unfinished work
of reforming the EU Blue Card Directive, to attract highly skilled talent63
. The
Commission acknowledges the diversity of labour market situations across Member States
and their wish for flexibility through retaining national schemes tailored to specific labour
market needs. At the same time, the reform must bring real EU added value in attracting
skills through an effective and flexible EU-wide instrument. This requires more inclusive
admission conditions, improved rights, swift and flexible procedures, improved possibilities
to move and work in different Member States, and a level playing field between national and
EU systems. The new EU-wide scheme should be open to recognising high-level
professional skills and relevant experience. It should also be inclusive, covering categories
such as highly skilled beneficiaries of international protection, to benefit from their skills
and foster their integration into EU societies. The Commission calls on the European
Parliament and the Council to finalise negotiations swiftly, and is ready to work towards a
compromise along these lines.
The international mobility of students and researchers can increase the pool of expertise
available to European universities and research institutions, boosting our efforts to manage
the transition towards a green and digital economy. Full implementation of the recently
revised Directive on Students and Researchers64
is essential to make it easier and more
attractive to come to the EU, and to promote the circulation of knowledge by moving
between Member States. Talent Partnerships may also directly support schemes facilitating
the mobility of students and researchers.
More could be done to increase the impact of the EU legal migration framework on
Europe’s demographic and migration challenges65
. There are a number of inherent
shortcomings in the EU legal migration system (such as fragmentation, limited coverage of
EU rules, inconsistencies between different Directives, and complex procedures) that could
be addressed through measures ranging from better enforcement to new legislation. The
Commission will first ensure that the current framework is implemented fully and
effectively, by intensifying cooperation and dialogue with Member States.
59
OECD (2018), “The contribution of migration to the dynamics of the labour force in OECD countries:
2005-2015”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 203, OECD Publishing,
Paris.
60
For instance, non-EU immigrants represented in 2018 around 6% of health professionals in the EU, 14% of
personal care workers, 10% of refuse workers, 16% of agricultural labourers (without counting in seasonal
workers), 25% of cleaners and helpers and 27% of food preparation assistants.
61
https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/legal-migration-policy/joint-
statement-commission-economic-social-partners-renewal-european-partnership-integration.pdf
62
See for example: Recruiting immigrant workers: Europe, OECD and EU (2016), OECD Publishing, Paris.
63
COM(2016) 378 of 7 June 2016.
64
Directive (EU) 2016/801.
65
See Fitness check on EU legal migration legislation (SWD(2019) 1055 of 29 March 2019). On
demographic issues, see also: Demographic Scenarios for the EU – Migration, Population and Education
(Commission, 2019).
26
The Commission will also address the main shortcomings in three new sets of measures,
responding to the overall objective of attracting the talent the EU needs. Admission of
workers of different skills levels to the EU, and intra-EU mobility of third-country workers
already in the EU, would both be facilitated.
 A revision of the Directive on long-term residents66
, which is currently under-used and
does not provide an effective right to intra-EU mobility. The objective would be to
create a true EU long-term residence status, in particular by strengthening the right of
long-term residents to move and work in other Member States.
 A review of the Single Permit Directive67
, which has not fully achieved its objective to
simplify the admission procedures for all third-country workers. This would look at
ways to simplify and clarify the scope of the legislation, including admission and
residence conditions for low and medium skilled workers.
 Further explore an EU Talent Pool for third-country skilled workers which could
operate as an EU-wide platform for international recruitment, through which skilled
third-country nationals could express their interest in migrating to the EU, and could be
identified by EU migration authorities and employers based on their needs68
.
The Commission has also launched a public consultation on attracting skills and talent.
This aims to identify additional areas where the EU framework could be improved,
including through possible new legislation. It also invites new ideas to boost the EU’s
attractiveness, facilitate skills matching, and better protect labour migrants from
exploitation. As part of the consultation, the Commission will pursue its dialogue with social
and economic partners on all these initiatives. The results will inform the development of an
EU Talent Pool and help the Commission to decide what other initiatives are needed to
address the long-term challenges in this area.
Key actions
The Commission will:
 Launch a debate on the next steps on legal migration, with a public consultation; and
 Propose a Skills and Talent package including a revision of the Long-term Residents
Directive and a review of the Single Permit Directive, as well as setting out the options
for developing an EU Talent Pool.
The European Parliament and the Council should:
 Conclude negotiations on the EU Blue Card Directive.
8. SUPPORTING INTEGRATION FOR MORE INCLUSIVE SOCIETIES
Part of a healthy and fair system of migration management is to ensure that everyone who is
legally in the EU can participate in and contribute to the well-being, prosperity and cohesion
of European societies. In 2019, almost 21 million non-EU nationals were legally resident in
the EU69
. Successful integration benefits both the individuals concerned, and the local
communities into which they integrate. It fosters social cohesion and economic dynamism. It
66
Directive 2003/109/EC.
67
Directive 2011/98/EU.
68
See the work carried out by the OECD: Building an EU Talent Pool - A New Approach to Migration
Management for Europe, 2019.
69
Source of statistics in this paragraph: Eurostat. UK figures not included.
27
sets positive examples for how Europe can manage the impacts of migration and diversity
by building open and resilient societies. But despite numerous success stories, too many
migrants and households with migrant backgrounds still face challenges in terms of
unemployment, lack of educational or training opportunities and limited social interaction.
For example, in 2019, there was still a significant shortfall in the employment prospects of
non-EU nationals – at around 60% of 20-64 year olds, compared to around 74% for host-
country nationals. This creates concern amongst citizens on the pace and depth of
integration – and a legitimate public policy reason to make this work.
The integration of migrants and their families is therefore a key part of the broader EU
agenda to promote social inclusion. While integration policy is primarily a Member State
responsibility, the EU has stepped up its support to Member States and other relevant
stakeholders since the adoption of the 2016 Action Plan70
. The European Integration
Network works to boost cooperation and mutual learning between the national authorities
responsible for integration. The EU has also strengthened cooperation with local and
regional authorities and civil society and has created new partnerships with employers and
social and economic partners71
. The Commission has recently renewed the European
Partnership for Integration with social and economic partners to offer opportunities for
refugees to integrate into the European labour market72
. This should lead to further dialogue
and future cooperation to attract the skills our economy needs.
This work now needs to be deepened, to ensure that meaningful opportunities are provided
for all to participate to our economy and society. As part of the priority on promoting our
European way of life, the Commission will adopt an Action Plan on integration and
inclusion for 2021-2024. The integration of migrants and their families will be a key aspect
of this. This work will provide strategic guidance and set out concrete actions to foster
inclusion of migrants and broader social cohesion, bringing together relevant stakeholders
and recognising that regional and local actors have a key part to play. It will draw on all
relevant policies and tools in key areas such as social inclusion, employment, education,
health, equality, culture and sport, setting out how migrant integration should be part of
efforts to achieve the EU’s goals on each. Ensuring migrants fully benefit from the European
Pillar of Social Rights will be a key objective. It will recognise that people with a migrant
background (e.g. foreign born or second generation migrants) often face similar integration
challenges to third-country nationals. The actions will include direct support to those active
‘on the ground’ and cover the full range of measures needed to accompany migrants and
their families along the path to successful integration and social inclusion. The Commission
is now consulting to seek the views of stakeholders, citizens and migrants on possible
actions to promote the integration and social inclusion of migrants and EU citizens with a
migrant background.
To ensure that migrants are actively involved in the development of EU migration policies,
the Commission is creating an informal expert group on the views of migrants. One of its
first tasks will be to provide input to the preparation of the Action Plan on integration and
inclusion, but it will also be able to provide advice and expertise to the Commission on the
design and implementation of initiatives in any area of migration and asylum.
Key actions
70
COM(2016) 377 final of 7 June 2016.
71
Initiatives European Partnership on Integration and Employers together for integration; support to the
Committee of Regions initiative Cities and Regions for integration.
72
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_20_1561
28
The Commission will:
 Adopt a comprehensive Action Plan on integration and inclusion for 2021-2024; and
 Implement the renewed European Partnership for Integration with social and economic
partners and look into expanding the future cooperation to the area of labour migration.
9. NEXT STEPS
This New Pact on Migration and Asylum sets out the end-to-end approach needed to make
migration management in Europe fair, efficient and sustainable. The EU will now have to
show the will to make the New Pact a reality. This is the only way to prevent the recurrence
of events such as those seen in Moria this month: by putting in place a system to match the
scale of the challenge. A common European framework for migration management is the
only way to have the impact required. Bringing policies together in this way is essential to
provide the clarity and results needed for citizens to trust that the EU will deliver results that
are both robust and humane.
Such a system can only function if it has the tools needed to deliver. This means a strong
legal framework able to give the clarity and focus needed for mutual confidence, with robust
and fair rules for those in need of international protection and those who do not have the
right to stay. It requires migration to be at the heart of mutually beneficial partnerships with
third countries to effectively improve migration management. It calls for an intelligent
approach to legal migration to support the economic need for talent and the social need for
integration. It also requires sufficient budget to reflect the common responsibilities and the
common benefits of EU migration policies, inside and outside the EU.
Finally, it needs the engagement and commitment of all. That is why the New Pact has been
built on careful consultations: with the European Parliament and the Council, the Member
States, and with stakeholders. It is grounded in our values but will also provide the results
needed. The Commission considers that the result is a balance of interests and needs which
deserves the support of all. The Commission now calls on the European Parliament and the
Council to bring a new impetus. A first step should be to reach a common understanding on
the new solidarity mechanism as well as the responsibility elements in the form of the new
screening and border procedure by the end of this year, followed swiftly by adopting the full
package of legislation required. By working together, the EU can and must ensure that a
truly common migration and asylum policy is quickly made a reality.


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 23.9.2020
COM(2020) 609 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET,
DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG
REGIONSUDVALGET
en ny pagt om migration og asyl
Europaudvalget 2020
KOM (2020) 0609
Offentligt
1
"Vi vil benytte en menneskeværdig og medmenneskelig tilgang.
At redde menneskeliv på havet er ikke noget, man kan vælge til
eller fra. Alle de lande, der opfylder deres retlige og moralske
forpligtelser, eller som er mere udsatte end andre, skal kunne
regne med solidaritet fra hele Den Europæiske Union [...] Alle
skal gøre en indsats og tage ansvar."
Kommissionsformand Ursula von der Leyens tale om
Unionens tilstand 2020
1. INDLEDNING: EN NY PAGT OM MIGRATION OG ASYL
Migration har til alle tider været kendetegnende for menneskets historie og har haft stor
betydning for det europæiske samfund, den europæiske økonomi og kultur. Med et
velforvaltet system kan migration bidrage til vækst, innovation og social dynamik. De
centrale samfundsmæssige udfordringer, som verden står over for i dag — bl.a. demografi,
klimaforandringer, sikkerhed, det globale kapløb om talent og ulighed — har alle en
indvirkning på migration. Politiske krav såsom fri bevægelighed i Schengenområdet,
beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, sikkerhed og afhjælpning af
kvalifikationskløfter forudsætter alle en effektiv migrationspolitik. Samtidig med at EU og
medlemsstaterne fortsat skal tage hånd om presserende behov, står de over for den opgave,
det er at opbygge et system, der forvalter og normaliserer migration på lang sigt, og som er
fuldt ud baseret på europæiske værdier og folkeretten.
Den nye pagt om migration og asyl giver mulighed for at starte på en frisk, når det gælder
om at løse denne opgave. Flygtningekrisen i 2015-2016 afdækkede store mangler og viste,
hvor komplekst det er at forvalte en situation, som påvirker de enkelte medlemsstater så
forskelligt. Den blotlagde oprigtige bekymringer og bragte forskelligheder for dagen, som vi
er nødt til at anerkende og overvinde. Frem for alt fremhævede den en grundlæggende
sandhed, som er iboende i selve EU, nemlig at hver eneste handling har konsekvenser for
andre. Mens nogle medlemsstater fortsat står over for den udfordring, det er at forvalte de
ydre grænser, skal andre håndtere en massiv tilstrømning ad land- eller søvejen, eller
overbefolkede modtagelsescentre, mens andre igen fortsat skal håndtere et stort antal
migranter, der foretager ulovlige bevægelser. Der er brug for en ny holdbar europæisk
ramme for forvaltningen af den indbyrdes afhængighed mellem medlemsstaternes politikker
og beslutninger, således at der kan reageres hensigtsmæssigt på både muligheder og
udfordringer i normale tider såvel som i pressede situationer og i krisesituationer: en ramme,
der kan skabe vished, klarhed og ordentlige forhold for mænd, kvinder og børn, der
ankommer til EU, og som desuden kan give europæerne tillid til, at migration forvaltes på en
effektiv og human måde, der er fuldt ud i overensstemmelse med vores værdier.
 I 2019 havde 20,9 mio. tredjelandsstatsborgere lovligt ophold i EU-medlemsstaterne,
hvilket udgør ca. 4,7 % af den samlede befolkning i EU.
 I 2019 udstedte EU-medlemsstaterne 3,0 mio. førstegangsopholdstilladelser til
tredjelandsstatsborgere, hvoraf ca. 1,8 mio. gjaldt for en periode på mindst 12 måneder.
 I 2015, hvor flygtningekrisen var på sit højeste, blev der registreret 1,82 mio. ulovlige
grænsepassager ved EU's ydre grænse. I 2019 var antallet faldet til 142 000.
 Antallet af asylansøgninger toppede med 1,28 mio. i 2015, og var på 698 000 i 2019.
 Hvert år afvises ca. 370 000 ansøgninger om international beskyttelse, men kun
omkring en tredjedel af disse personer sendes hjem igen.
2
 I 2019 var EU vært for ca. 2,6 mio. flygtninge svarende til 0,6 % af EU's befolkning.
Det erkendes i forbindelse med den nye pagt, at ingen medlemsstat skal tage et
uforholdsmæssigt stort ansvar, og at alle medlemsstaterne skal bidrage til solidaritet på
et konstant grundlag.
Pagten tilvejebringer en sammenhængende tilgang, som samler politikken på områderne
migration, asyl, integration og grænseforvaltning, idet det anerkendes, at den
overordnede effektivitet afhænger af fremskridt på alle fronter. Den skaber hurtigere og
gnidningsløse migrationsprocedurer og stærkere styring af migrations- og
grænsepolitikkerne med støtte fra moderne IT-systemer og mere effektive agenturer. Den
har til formål at nedbringe antallet af farlige og ulovlige ruter og fremme holdbare lovlige og
sikre adgangsveje for dem, der har behov for beskyttelse. Den afspejler den kendsgerning, at
de fleste migranter ankommer til EU via lovlige kanaler, som bør være bedre tilpasset
behovet på EU's arbejdsmarked. Desuden vil den fremme tilliden til EU's politikker ved at
afhjælpe de nuværende mangler i gennemførelsen.
Denne fælles reaktion skal omfatte EU's forbindelser med tredjelande, da de interne og
eksterne aspekter af migration hænger uløseligt sammen. Et tæt samarbejde med partnerne
har således direkte indflydelse på politikkernes virkning inden for EU. Håndtering af de
grundlæggende årsager til irregulær migration, bekæmpelse af migrantsmugling, hjælp til
flygtninge med ophold i tredjelande og støtte til en velforvaltet lovlig migration er
værdifulde mål for både EU og vores partnere at arbejde hen imod gennem omfattende,
afbalancerede og skræddersyede partnerskaber.
I forbindelse med udarbejdelsen af den nye pagt afholdt Kommissionen en række
emnespecifikke tekniske høringer på højt plan med Europa-Parlamentet, alle
medlemsstaterne og en bred vifte af interessenter fra civilsamfundet, arbejdsmarkedets
parter og erhvervslivet. Den nye pagt er formet af de erfaringer, der er indsamlet under de
interinstitutionelle drøftelser, der har fundet sted, siden Kommissionen i 2016 fremsatte
forslag til en reform af det fælles europæiske asylsystem. Den bibeholder de kompromiser,
der allerede er indgået om de eksisterende forslag og tilføjer nye elementer for at sikre den
fornødne balance i en fælles ramme, som samler alle aspekter af asyl- og
migrationspolitikken. Den lukker hullerne mellem de forskellige realiteter, som de enkelte
medlemsstater står over for, og fremmer den gensidige tillid ved at levere resultater som
følge af en effektiv gennemførelse. Det er helt afgørende at have fælles regler, men det er
ikke nok. Medlemsstaternes indbyrdes afhængighed betyder også, at det er nødvendigt at
sikre en fuldstændig, gennemsigtig og konsekvent gennemførelse i praksis.
Den nye pagt om migration og asyl omfatter:
 korrekt og retfærdig forvaltning af de ydre grænser, herunder kontrol af identitet samt
sundheds- og sikkerhedskontrol
 retfærdige og effektive asylregler, der strømliner procedurerne for asyl og
tilbagesendelse
 en ny solidaritetsmekanisme beregnet på situationer, der kræver eftersøgnings- og
redningsoperationer, pressede situationer eller krisesituationer
 større fremsynethed og effektivitet hvad angår kriseberedskab og -indsats
 en effektiv tilbagesendelsespolitik og en koordineret tilgang til tilbagesendelse på EU-
plan
 samlet styring på EU-plan med henblik på en bedre forvaltning og gennemførelse af
asyl- og migrationspolitikkerne
3
 gensidigt fordelagtige partnerskaber med vigtige oprindelses- og transitlande uden for
EU
 udvikling af holdbare og lovlige adgangsveje for dem, der har behov for beskyttelse, og
med det formål at tiltrække talent til EU og
 støtte til effektive integrationspolitikker.
2. EN FÆLLES EUROPÆISK RAMME FOR FORVALTNING AF MIGRATION
OG ASYL
Siden flygtningekrisen i 2015-2016 har udfordringerne ændret sig. Blandede strømme af
flygtninge og migranter har medført stadigt større kompleksitet og et øget behov for
koordinerings- og solidaritetsmekanismer. EU og medlemsstaterne har intensiveret deres
samarbejde om migrations- og asylpolitikken betydeligt. Medlemsstaternes reaktion på den
situation, der for nylig udspillede sig i modtagelsescentret i Moria, er et eksempel på, at vi
tager fælles ansvar og udviser solidaritet. Kommissionens plan om at samarbejde med de
nationale myndigheder om et fælles pilotprojekt, der skal resultere i et nyt
modtagelsescenter, viser, hvordan et samarbejdet kan fungere i praksis. For at støtte
gennemførelsen af dette fælles pilotprojekt vil Kommissionen sammen med
medlemsstaterne og EU-agenturerne nedsætte en integreret taskforce. Ad hoc-reaktioner er
imidlertid ikke en holdbar løsning, og der er stadig store strukturelle svagheder, både hvad
angår udformning og gennemførelse. Manglende overensstemmelse mellem de nationale
asyl- og tilbagesendelsessystemer og mangler i gennemførelsen har blotlagt ineffektivitet og
rejst spørgsmål om retfærdighed. En velfungerende migrations- og asylpolitik inden for EU
forudsætter samtidig et styrket samarbejde om migration med partnere uden for EU.
Der er derfor behov for en samlet tilgang, hvor man anerkender det kollektive ansvar,
adresserer de mest grundlæggende bekymringer, der er givet udtryk i forhandlingerne siden
2016 — navnlig vedrørende solidaritet — og løser spørgsmålet om manglende
gennemførelse. Denne tilgang skal bygge videre på de fremskridt, der er gjort siden 2016,
men også føre til indførelse af en fælles europæisk ramme og en bedre forvaltning af
migration og asyl samt en ny solidaritetsmekanisme. Den skal også gøre procedurerne ved
grænsen mere sammenhængende og mere effektive og sikre en konsekvent standard for
modtagelsesforhold.
Der bygges videre på de fremskridt, der er gjort siden 2016
Kommissionens tidligere forslag til en reform af det fælles europæiske asylsystem havde til formål
at skabe en retfærdig og hurtig proces, der sikrer adgang til asylproceduren samt ligebehandling,
klarhed og retssikkerhed for asylansøgere og afhjælper mangler i forbindelse med tilbagesendelse.
Disse mål er fortsat gyldige, og det forsøges i den nye pagt i videst muligt omfang at fastholde de
fremskridt, der er gjort, og de kompromiser, der er indgået mellem Europa-Parlamentet og Rådet.
Kommissionen støtter de foreløbige politiske aftaler, der allerede er indgået om
kvalifikationsforordningen og direktivet om modtagelsesforhold. Disse forslag bør snarest muligt
vedtages. Kvalifikationsforordningen har til formål yderligere at harmonisere kriterierne for
indrømmelse af international beskyttelse, præcisere modtagernes rettigheder og forpligtelser og
fastsætte, hvornår beskyttelsen bør ophøre, navnlig hvis modtageren er blevet en trussel mod den
offentlige sikkerhed eller har begået en alvorlig forbrydelse. Omarbejdningen af direktivet om
modtagelsesforhold har til formål at tilvejebringe mere harmoniserede regler og bedre
modtagelsesforhold for asylansøgere, herunder hurtigere adgang til arbejdsmarkedet og bedre adgang
til uddannelse for migrantbørn. Den har ligeledes til formål at præcisere, at modtagelsesforhold kun
skal stilles til rådighed i den ansvarlige medlemsstat, hvorved incitamentet til ulovlige bevægelser
fjernes, og at præcisere reglerne om frihedsberøvelse. Forordningen om oprettelse af et fuldt
funktionsdygtigt Asylagentur, dvs. Den Europæiske Unions Asylagentur, er endnu en vigtig
4
byggesten i et sammenhængende og operationelt system, der vil bringe umiddelbare fordele, hvis det
vedtages hurtigt. Forslaget til en EU-rammeforordning om genbosætning og indrejse af
humanitære årsager har til formål at sikre en stabil EU-ramme for EU's bidrag til den globale
genbosætningsindsats. Kommissionens forslag fra 2018 om ændring af direktivet om
tilbagesendelse er ligeledes fortsat en nøgleprioritet, som tager sigte på at lukke smuthuller og
strømline procedurerne, således at asyl og tilbagesendelse fungerer som en del af et enkelt system1
.
2.1 Nye procedurer for hurtig fastslåelse af status ved ankomst
Det er ved den ydre grænse, at EU skal lukke hullerne mellem henholdsvis kontrollen ved
den ydre grænse og asyl- og tilbagesendelsesprocedurerne. Denne proces bør ske hurtigt
efter klare og rimelige regler for tilladelse til indrejse og adgang til den relevante procedure.
Kommissionen foreslår, at der etableres en gnidningsløs procedure ved grænsen for alle
ikke-EU-borgere, der passerer uden tilladelse, som skal omfatte screening før indrejse, en
asylprocedure og, hvis det er relevant, en procedure for hurtig tilbagesendelse, som
integrerer de procedurer, der i øjeblikket foregår særskilt.
Det første skridt bør være en screening før indrejse2
af alle tredjelandsstatsborgere, der
passerer den ydre grænse uden tilladelse. Denne screening vil omfatte identifikation,
sundheds- og sikkerhedskontrol, optagelse af fingeraftryk og registrering i
Eurodacdatabasen. Dette skal være første trin i det samlede asyl- og tilbagesendelsessystem,
og det vil øge gennemsigtigheden for de berørte personer på et tidligt stadium og skabe tillid
til systemet. Det skal fremme et tættere samarbejde mellem alle relevante myndigheder med
støtte fra EU-agenturerne. Screeningen skal fremskynde fastslåelsen af en persons status og
den type procedure, der skal anvendes. For at sikre, at der foretages samme kontrol af alle
irregulære indrejsende før lovlig indrejse i en medlemsstats område, vil medlemsstaterne
også skulle foretage screeningen, hvis en person unddrager sig grænsekontrol, men senere
identificeres på en medlemsstats område.
Kommissionen foreslår desuden en målrettet ændring af sit forslag fra 2016 til en ny
forordning om asylprocedurer3
for at muliggøre en mere effektiv, men samtidig fleksibel
anvendelse af procedurerne ved grænsen som andet trin i processen. Derved vil reglerne om
asylgrænseproceduren og grænseproceduren for tilbagesendelse blive samlet i en enkelt
retsakt. Grænseprocedurerne muliggør fremskyndet behandling af en ansøgning, ligesom det
er tilfældet på grundlag af begreber som sikre oprindelseslande og sikre tredjelande.
Asylansøgninger med få chancer for at blive accepteret bør behandles hurtigt, uden at det
kræver lovlig indrejse i en medlemsstats område. Dette vil gælde for ansøgninger, der
indgives af ansøgere, der vildleder myndighederne, kommer fra oprindelseslande med lave
anerkendelsesprocenter, og som sandsynligvis ikke har brug for beskyttelse, eller som udgør
en trussel for den nationale sikkerhed. Selv om asylansøgninger, der indgives ved EU's ydre
grænser, skal behandles som led i EU's asylprocedurer, giver de ikke automatisk ret til
indrejse i EU. Den normale asylprocedure vil fortsat finde anvendelse på andre
asylansøgninger og blive mere effektiv, hvilket vil skabe klarhed for de mennesker, hvis
ansøgninger er velbegrundede. Derudover bør det være muligt at omfordele ansøgere i løbet
af grænseproceduren, således at proceduren kan fortsættes i en anden medlemsstat.
De personer, hvis ansøgning er blevet afvist i forbindelse med asylgrænseproceduren, vil
straks blive omfattet af EU's grænseprocedure for tilbagesendelse. Denne fremgangsmåde
1
Se afsnit 2.5.
2
Forslag til forordning om indførelse af screening af tredjelandsstatsborgere ved de ydre grænser
(COM(2020) 612 af 23.9.2020).
3
Ændret forslag til forordning om en fælles procedure for international beskyttelse i Unionen og om
ophævelse af direktiv 2013/32/EU (COM(2020) 611 af 23.9.2020).
5
vil fjerne risikoen for ulovlige bevægelser og sende et klart signal til smuglerne. Det vil
desuden være et særligt vigtigt redskab på ruter, hvor en stor andel af asylansøgerne kommer
fra lande med lave anerkendelsesprocenter.
Der vil blive indført alle de garantier, der er nødvendige for at sikre, at der foretages en
individuel vurdering af hver enkelt person, og disse garantier opretholdes under fuld
overholdelse af deres grundlæggende rettigheder, herunder princippet om non-refoulement.
Der vil blive sat særlig fokus på behovene hos de mest sårbare, f.eks. i form af en generel
undtagelse fra grænseprocedurerne, hvis der ikke kan stilles de nødvendige garantier. For at
sikre en effektiv adgang til asylprocedurerne og respekten for de grundlæggende rettigheder
vil medlemsstaterne i tæt samarbejde med Den Europæiske Unions Agentur for
Grundlæggende Rettigheder som en yderligere sikkerhedsforanstaltning indføre en effektiv
overvågningsmekanisme, som skal anvendes allerede i forbindelse med screeningen.
De nye procedurer sætter asyl- og migrationsmyndighederne i stand til mere effektivt at
vurdere velbegrundede ansøgninger, træffe hurtigere afgørelser og dermed bidrage til mere
velfungerende og troværdige asyl- og tilbagesendelsespolitikker. Dette vil være til gavn for
både medlemsstaterne og for EU som helhed. Arbejdet bør understøttes med ressourcer og
ekspertise fra EU-agenturerne og med EU-midler.
Forordningen om asylprocedurer har også til formål at fastsætte en letforståelig, effektiv og
rettidig beslutningsproces baseret på enklere, klarere og kortere procedurer dækkende
proceduremæssige garantier for asylansøgere og redskaber til at forhindre, at restriktioner
omgås. En større grad af harmonisering af begreberne sikkert oprindelsesland og sikkert
tredjeland i form af EU-lister, der udpeger lande såsom landene i Vestbalkan, vil være et
særlig vigtigt spørgsmål i de videre forhandlinger, som skal bygge på de tidligere
interinstitutionelle drøftelser.
2.2 En fælles ramme for solidaritet og ansvarsdeling
Erfaringerne fra forhandlingerne om forslaget fra 2016 om en reform af det fælles
europæiske asylsystem viser klart, at der er behov for en tilgang, der går videre end den
gældende Dublinforordning med de begrænsninger, den indeholder. Den fælles ramme bør
indeholde regler for fastlæggelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for en
asylansøgning, og den bør omfatte mere veludformede og fleksible redskaber til hjælp for de
medlemsstater, der har de største udfordringer. Kommissionen har derfor til hensigt at
trække sit forslag fra 2016 om ændring af Dublinforordningen tilbage og fremsætte forslag
til en ny og mere omfattende retsakt, der indeholder en fælles ramme for asyl- og
migrationsforvaltning, nemlig forordningen om asyl- og migrationsforvaltning4
. Denne
reform haster, og der vil derfor skulle opnås politisk konsensus om de centrale principper
inden udgangen af 2020.
Denne nye fælles ramme fastlægger de principper og strukturer, der er nødvendige for en
integreret tilgang til migrations- og asylpolitikken, og som sikrer en retfærdig fordeling af
ansvaret og adresserer spørgsmålet om blandede grupper af personer med behov for
international beskyttelse og personer uden et sådant behov. Den nye ramme omfatter en ny
solidaritetsmekanisme, der tager sigte på at integrere retfærdighed i EU's asylsystem for at
afspejle de forskellige udfordringer som følge af forskellig geografisk beliggenhed, og for at
sikre, at alle bidrager på et solidarisk grundlag. Derved sikres det, at de reelle behov, der
opstår som følge af migranters og asylansøgeres irregulære indrejse ikke håndteres af de
4
Forslag til forordning om asyl- og migrationsforvaltning (COM (2020) 610 af 23.9.2020).
6
enkelte medlemsstater alene, men af EU som helhed. Solidaritet indebærer, at alle
medlemsstaterne skal bidrage, således som præciseret af EU-Domstolen5
.
Den nye solidaritetsmekanisme vil primært fokusere på omfordeling eller overtagelse af
tilbagesendelser. Ved overtagelse af en tilbagesendelse er det meningen, at medlemsstaterne
skal yde al nødvendig støtte til den medlemsstat, der er under pres til hurtigt at sende dem
tilbage, der ikke har ret til ophold, idet den medlemsstat, der yder støtte til processen,
påtager sig det fulde ansvar, hvis tilbagesendelsen ikke sker inden for en bestemt periode.
Medlemsstaterne kan fokusere på nationaliteter, i forbindelse med hvilke chancerne for at
gennemføre tilbagesendelsen er større. Selv om hver medlemsstat vil skulle bidrage til
omfordeling og/eller overtagelse af tilbagesendelse, og der vil blive anvendt en
fordelingsnøgle, vil medlemsstaterne have fleksibilitet til at beslutte, om og i hvilket omfang
de vil fordele deres indsats på personer, der skal omfordeles, og personer, der vil være
omfattet af ordningen med overtagelse af tilbagesendelse. Der vil også være mulighed for at
bidrage gennem andre former for solidaritet såsom kapacitetsopbygning, operationel støtte,
teknisk og operationel ekspertise samt støtte til de eksterne aspekter af migration. Selv om
mekanismen altid giver medlemsstaterne brugbare alternativer til omfordeling, sikrer et
sikkerhedsnet, at presset på en medlemsstat rent faktisk lettes ved hjælp af omfordelinger
eller overtagelse af tilbagesendelser. Man bør også anerkende den særlige situation, der gør
sig gældende for eftersøgnings- og redningsaktioner og særligt sårbare grupper, og
Kommissionen har til hensigt at oprette en pulje af planlagte solidaritetsforanstaltninger, der
hovedsagelig består af omfordelinger, som angives pr. medlemsstat pr. år på grundlag af
Kommissionens kortsigtede prognoser for forventede ilandsætninger på alle ruter og for
sårbare grupper, der forventes at have behov for omfordeling.
De gældende regler om overdragelse mellem medlemsstaterne af ansvaret for at behandle
en ansøgning om international beskyttelse kan virke som et incitament til ulovlige
bevægelser, særlig når ansvarsoverdragelsen sker som følge af ansøgerens adfærd (f.eks. når
en ansøger forsvinder). Systemet skal derfor styrkes og smuthuller lukkes. De gældende
kriterier for fastlæggelse af ansvar vil fortsat finde anvendelse, men reglerne om
fastlæggelse af ansvaret for behandling af en ansøgning om international beskyttelse bør
præciseres for at gøre systemet mere effektivt, modvirke misbrug og forhindre ulovlige
bevægelser. Ansøgeren bør også have klare forpligtelser, og konsekvenserne for manglende
opfyldelse af disse forpligtelser bør være klart defineret. Endnu en opgave vil være at ændre
direktivet om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding, således at personer
med international beskyttelse tilskyndes til at forblive i den medlemsstat, som har givet dem
international beskyttelse, ved at de stilles i udsigt at få status som fastboende udlænding
efter tre års lovligt og uafbrudt ophold i den pågældende medlemsstat. Dette vil også bidrage
til deres integration i lokalsamfundene.
2.3 Skabelse af gensidig tillid ved hjælp af korrekt styring, gennemførelse og tilsyn
For at være effektive skal politikkerne for grænseforvaltning, asyl og tilbagesendelse
fungere godt på nationalt plan og, når der er tale om integration af migranter, på lokalt plan.
De nationale politikker skal derfor være i overensstemmelse med den overordnede
europæiske tilgang. Den nye forordning om asyl og migrationsforvaltning har til formål at
opfylde dette kriterie ved hjælp af et tættere europæisk samarbejde. Forordningen vil
resultere i bedre planlægning, beredskab og overvågning på både nationalt plan og EU-plan.
En struktureret procedure vil være til hjælp for EU, således at medlemsstaterne kan bistå
5
Dom i forenede sager C-715/17, C-718/17 og C-719/17, Kommissionen mod Polen, Ungarn og Den
Tjekkiske Republik.
7
hinanden med at opbygge et robust, effektivt og fleksibelt system ved hjælp af nationale
strategier, der integrerer asyl- og tilbagesendelsespolitikkerne på nationalt plan. En
europæisk strategi skal vejlede og støtte medlemsstaterne. Kommissionen skal ligeledes
udarbejde en rapport om forberedende foranstaltninger og beredskab på grundlag af
medlemsstaternes årlige rapportering. En sådan rapport vil bidrage med et fremadrettet
perspektiv, når det drejer sig om at håndtere de risici og muligheder, der er forbundet med
migrationsstyring, for at forbedre både evnen og paratheden til at reagere.
Afgørende for tilliden til EU's politikker og de nationale politikker er en konsekvent
gennemførelse, hvilket kræver øget overvågning og operationel støtte fra EU-agenturerne.
Dette kræver, at Kommissionen foretager en mere systematisk overvågning af både
gældende og nye regler, herunder ved hjælp af traktatbrudsprocedurer.
De kvalitetskontrolordninger, der benyttes i forbindelse med migrationsforvaltningen, som
f.eks. Schengenevalueringsmekanismen og de sårbarhedsvurderinger, der foretages af Det
Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex), kommer til at spille en
nøglerolle. Endnu et vigtigt skridt vil være den fremtidige overvågning af de asylsystemer,
der indgår i det seneste kompromis om forslaget til et nyt asylagentur, nemlig Den
Europæiske Unions Asylagentur. Det nye mandat er en reaktion på medlemsstaternes
stigende behov for operationel støtte og vejledning om gennemførelsen af de fælles regler
om asyl og vil desuden resultere i større konvergens. Det vil styrke den gensidige tillid ved
hjælp af ny overvågning af medlemsstaternes asyl- og modtagelsessystemer og i kraft af, at
Kommissionen har mulighed for at udstede henstillinger med støtteforanstaltninger.
Lovgivningen bør vedtages allerede i år for at gøre det muligt hurtigt at stille denne
praktiske støtte til rådighed, om end det erkendes, at nye strukturer, som f.eks.
overvågningen, kan tage en del tid at indføre.
2.4 Støtte til børn og sårbare personer
Der skal i EU's asyl- og migrationsforvaltningssystem tages højde for sårbare gruppers
særlige behov, også i form af genbosætning. Kommissionen har udpeget børns behov som
en prioritet, fordi mindreårige, der migrerer, er særligt sårbare6
. Der vil blive taget fuldt
hensyn til dette i forbindelse med bredere initiativer til fremme af børns rettigheder og tarv
såsom strategien for barnets rettigheder — i overensstemmelse med den internationale
lovgivning om flygtninges og børns rettigheder og med EU's charter om grundlæggende
rettigheder7
.
Reformen af EU's regler om asyl og tilbagesendelse er en lejlighed til at styrke de garantier
og beskyttelsesstandarder, der i henhold til EU-lovgivningen finder anvendelse på
migrantbørn. De nye regler vil sikre, at barnets tarv kommer i første række i alle afgørelser
vedrørende migrantbørn, og at barnets ret til at blive hørt respekteres. Udpegelsen af
repræsentanter for uledsagede mindreårige bør fremskyndes, og disse repræsentanter bør
tildeles tilstrækkelige ressourcer. Det europæiske netværk for værgemål8
bør styrkes og
spille en større rolle i koordineringen, samarbejdet og kapacitetsopbygningen i forbindelse
med værgemål. Uledsagede børn og børn under tolv år og deres familier bør være undtaget
6
Meddelelse om beskyttelse af migrantbørn (COM(2017) 211 af 12.4.2017), hvori der anbefales en række
omfattende foranstaltninger for at øge beskyttelsen af børn på alle trin i migrationsprocessen.
7
Der vil i forbindelse med EU-børnegarantien og handlingsplanen for integration og inklusion (se afsnit 8
nedenfor) også blive taget hensyn til de særlige behov hos migrantbørn.
8
Netværket blev annonceret i meddelelsen fra 2017 (se fodnote 6). Det samler myndigheder med ansvar for
værgemål og agenturer, (lokale) myndigheder og internationale og ikke-statslige organisationer med
henblik på at fremme gode værgemålstjenester i EU for uledsagede børn og børn, der er blevet adskilt fra
deres familie.
8
fra grænseproceduren, medmindre der er sikkerhedsmæssige betænkeligheder. I alle andre
relevante asylprocedurer bør der indføres specifikke proceduremæssige garantier for børn,
og der bør ydes effektiv supplerende støtte. Systemet skal indrettes således, at der kan tages
hånd om børns særlige behov på alle stadier, idet der bør tilbydes effektive alternativer til
frihedsberøvelse og hurtig familiesammenføring, og det sikres, at de myndigheder, der er
ansvarlige for at beskytte børn, høres. Børn bør i hele proceduren for fastslåelse af status
tilbydes passende indkvartering og bistand, herunder juridisk bistand. Endelig bør de også
have hurtig og ikke-diskriminerende adgang til uddannelse og tidligt i processen have
adgang til integrationstjenester.
Risikoen for menneskehandel langs migrationsruterne er høj, navnlig risikoen for, at kvinder
og piger bliver ofre for menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse eller andre
former for kønsbaseret vold. Menneskehandelsnetværk misbruger asylprocedurerne og
bruger modtagelsescentrene til at udse sig potentielle ofre9
. Der vil i Kommissionens
kommende strategi for bekæmpelse af menneskehandel blive sat særlig fokus på tidlig
udpegelse af potentielle ofre fra tredjelande som beskrevet i den nylige meddelelse om
strategien for EU's sikkerhedsunion10
.
2.5 Et effektivt fælles EU-system for tilbagesendelser
EU's migrationsregler er kun troværdige, hvis de personer, der ikke har ret til at blive i EU,
rent faktisk sendes tilbage. I øjeblikket er det kun omkring en tredjedel af de personer, der
skal sendes tilbage, der rent faktisk forlader EU. Det undergraver borgernes tillid til hele
asyl- og migrationsforvaltningen og fungerer som et incitament til irregulær migration. Det
udsætter også personer uden lovligt ophold for usikre forhold og for at blive udnyttet af
kriminelle netværk. Tilbagesendelsernes effektivitet varierer i dag fra medlemsstat til
medlemsstat og afhænger i høj grad af nationale regler og national kapacitet samt af
forbindelserne med bestemte tredjelande. Der er behov for et fælles EU-system for
tilbagesendelser, der kombinerer EU's stærke interne strukturer med et mere effektivt
samarbejde med tredjelande om tilbagesendelse og tilbagetagelse. Det bør udvikles på
grundlag af omarbejdningen af direktivet om tilbagesendelse og en effektiv operationel
støtte, herunder gennem Frontex. Denne tilgang vil være til gavn for den proces, der foreslås
i forordningen om asyl- og migrationsforvaltning med henblik på at fastlægge
foranstaltninger, der ved behov kan anvendes til at tilskynde til samarbejde med
tredjelande11
. Det fælles EU-system for tilbagesendelser bør omfatte overtagelse af
tilbagesendelser og støtte en vellykket implementering heraf.
Den vigtigste byggesten for et effektivt EU-system for tilbagesendelser er forslaget fra 2018
til omarbejdning af direktivet om tilbagesendelse. Dette vil medføre vigtige forbedringer i
forvaltningen af tilbagesendelsespolitikken. Systemet vil bidrage til at forebygge og
begrænse risikoen for, at migranter forsvinder og foretager ulovlige bevægelser, ved hjælp
af fælles kriterier til at vurdere hvert enkelt sag og muligheden for at anvende
frihedsberøvelse for at sikre den offentlige orden og sikkerhed. Det vil sætte skub i
programmer for støttet frivillig tilbagevenden, som er den mest effektive og bæredygtige
måde at fremme tilbagesendelser på. Ved hjælp af skræddersyede IT-værktøjer og en klar
forpligtelse for de involverede i proceduren til at samarbejde vil det derudover forbedre
resultaterne og fremskynde procedurerne. Det er vigtigt, at Europa-Parlamentet og Rådet når
til enighed om bestemmelser om fælles vurderingskriterier og frihedsberøvelse.
9
Europol 2020, Det Europæiske Center vedrørende Migrantsmugling, fjerde årsrapport – 2019.
10
Strategien for EU's sikkerhedsunion (COM(2020) 605 af 24.7.2020).
11
Tilbagesendelsespolitikken skal integreres fuldt ud i den tilbagetagelsespolitik, der er omhandlet i afsnit
6.5.
9
Kommissionen er parat til at arbejde tæt sammen med de andre institutioner for hurtigt at nå
til enighed om et revideret direktiv, der vil medføre disse forbedringer. Dette vil også blive
hjulpet på vej af en samling af reglerne om asyl- og tilbagesendelsesprocedurerne ved
grænsen i den nye forordning om asylprocedurer, som vil lukke eksisterende huller og
mindske mulighederne for at omgå asylsystemet.
Der er også behov for operationel støtte til medlemsstaternes nationale
tilbagesendelsesindsats. Arbejdet med tilbagesendelser besværliggøres ofte af
medlemsstaternes knappe finansielle og menneskelige ressourcer. En integrering af de
nationale strategier i den fælles ramme bør resultere i bedre planlægning, flere ressourcer og
bedre infrastruktur i forbindelse med tilbagesendelses- og tilbagetagelsesoperationer.
Frontex skal spille en fremtrædende rolle i det fælles EU-system for tilbagesendelser og
sikre, at tilbagesendelser fungerer godt i praksis. Frontex bør prioritere at være den
operationelle del af EU's tilbagesendelsespolitik ved at udpege en viceadministrerende
direktør for dette område og inddrage ekspertbistand om tilbagesendelser i bestyrelsen12
. Det
nye stående korps, der indsættes, vil også bistå ved tilbagesendelser. Frontex vil også støtte
indførelsen af et system for behandling af tilbagesendelsessager på EU-plan og nationalt
plan, der dækker alle trin i proceduren, fra opdagelsen af personer med irregulært ophold til
tilbagetagelse og reintegration af dem i tredjelande. På den måde kan agenturet udnytte sit
fulde potentiale med hensyn til at støtte tilbagesendelser og forbinde operationelt samarbejde
med medlemsstaterne med et effektivt samarbejde om tilbagetagelse med tredjelande.
At skabet et effektivt system, der skal sikre tilbagesendelser, er et fælles ansvar, og der er
behov for stærke forvaltningsstrukturer for at sikre en mere sammenhængende og effektiv
tilgang. Til det formål vil Kommissionen udnævne en koordinator for tilbagesendelser,
der understøttes af et nyt netværk på højt plan for tilbagesendelse. Koordinatoren vil yde
teknisk bistand for at samle de forskellige dele af EU's tilbagesendelsespolitik på grundlag af
medlemsstaternes positive erfaringer med at forvalte tilbagesendelser og med at fremme en
gnidningsløs og sammenhængende tilbagesendelsesproces. Gennem en operationel
tilbagesendelsesstrategi vil der blive skabt et strategisk fokus.
Tilbagesendelser er mere effektive, når de gennemføres frivilligt og suppleres af omfattende
reintegrationsforanstaltninger. At fremme frivillig tilbagevenden er et centralt strategisk mål,
der dels afspejles i Kommissionens forslag fra 2018 om direktivet om tilbagesendelse, dels i
en kommende strategi for frivillig tilbagevenden og reintegration. Med denne strategi vil der
blive fastlagt nye tilgange til udformning, fremme og gennemførelse af ordninger for støttet
frivillig tilbagevenden og reintegration13
gennem fastsættelse af fælles mål og en styrkelse af
sammenhængen mellem EU's initiativer og nationale initiativer samt mellem nationale
ordninger. I den forbindelse er det også muligt at udnytte den europæiske grænse- og
kystvagts styrkede mandat vedrørende tilbagesendelse.
2.6 En ny fælles asyl- og migrationsdatabase
En gnidningsløs migrations- og asylproces kræver, at de nødvendige oplysninger forvaltes
korrekt. Til det formål bør Eurodac udvikles yderligere for at støtte den fælles ramme14
.
Kommissionens forslag fra 2016, på grundlag af hvilket Europa-Parlamentet og Rådet har
indgået en foreløbig politisk aftale, vil allerede udvide Eurodacs anvendelsesområde. En
12
I henhold til forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt skal en ud af de tre viceadministrerende
direktører tildeles en særlig rolle og et ansvar for tilsyn med agenturets opgaver med hensyn til
tilbagesendelse.
13
Se afsnit 6.5.
14
Ændret forslag til forordningen om oprettelse af "Eurodac" (COM(2020) 614 af 23.9.2020).
10
opgradering af Eurodac vil gøre det lettere at spore ulovlige bevægelser, tackle irregulær
migration og forbedre tilbagesendelsesprocedurerne. De lagrede data vil under hensyntagen
til de nødvendige sikkerhedsforanstaltninger blive udvidet for at dække særlige behov:
Europa-Parlamentet og Rådet er for eksempel allerede nået til enighed om at udvide
anvendelsesområdet til også at omfatte genbosatte personer.
Disse ændringer bør nu suppleres med henblik på at gøre det muligt at registrere individuelle
ansøgere (snarere end ansøgninger) i en opgraderet database, at gøre det lettere at anvende
nye bestemmelser om overdragelse af ansvaret inden for EU, at lette omfordelingen samt at
sikre bedre overvågning af personer i udsendelsesposition. Det nye system vil bidrage til at
skabe den nødvendige forbindelse mellem asyl- og tilbagesendelsesprocedurerne og yde
yderligere støtte til de nationale myndigheder, som beskæftiger sig med de asylansøgere, der
allerede har fået afslag på deres ansøgning i en anden medlemsstat. Med systemet kan
støtten til frivillig udrejse og reintegration også følges. Det nye Eurodac vil som led i et
altomfattende og integreret migrations- og grænseforvaltningssystem være fuldt ud
interoperabelt med grænseforvaltningsdatabaserne.
De vigtigste tiltag
Kommissionen:
 fremsætter forslag til en forordning om asyl- og migrationsforvaltning, herunder en ny
solidaritetsmekanisme
 fremsætter forslag til ny lovgivning om indførelse af en screeningprocedure ved den
ydre grænse
 ændrer forslaget til en ny forordning om asylprocedurer, så den indeholder en ny
grænseprocedure og gør asylprocedurerne mere effektive
 ændrer forslaget til Eurodacforordningen, således at databehovene i den nye ramme for
EU's asyl- og migrationsforvaltning dækkes
 vil udpege en koordinator for tilbagesendelse internt i Kommissionen, som understøttes
af et nyt netværk på højt plan for tilbagesendelse og en ny operationel strategi og
 vil fastlægge en ny strategi for frivillig tilbagevenden og reintegration.
Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) skal:
 fuldt ud operationalisere det styrkede mandat vedrørende tilbagesendelse og yde fuld
støtte til medlemsstaterne på nationalt plan og
 udpege en viceadministrerende direktør for tilbagesendelse.
Europa-Parlamentet og Rådet skal:
 senest i juni 2021 vedtage forordningen om asyl- og migrationsforvaltning samt
forordningen om screening og den reviderede forordning om asylprocedurer
 prioritere vedtagelsen af forordningen om EU's asylagentur inden udgangen af året for at
muliggøre en effektiv europæisk støtte på stedet
 sikre, at den reviderede Eurodacforordning vedtages i år
 sikre en hurtig vedtagelse af det reviderede direktiv om modtagelsesforhold og
kvalifikationsforordningen og
 sikre en hurtig afslutning på forhandlingerne om det reviderede direktiv om
tilbagesendelse.
3. ET ROBUST KRISEBEREDSKABS- OG KRISERESPONSSYSTEM
Målet med den nye pagt om at indføre en omfattende og solid migrations- og asylpolitik
udgør den bedste beskyttelse mod risikoen for krisesituationer. EU er allerede bedre
11
forberedt i dag end i 2015, og den fælles ramme for asyl- og migrationsforvaltning giver
allerede EU et stærkere fundament ved at øge beredskabet og gøre solidaritet til en fast
bestanddel. EU skal dog altid være forberedt på det uventede.
EU skal være parat til at imødegå krisesituationer og force majeure med
modstandsdygtighed og fleksibilitet — vel vidende at forskellige typer kriser kræver
forskellige reaktioner. Gennem forberedelse og fremsynethed kan responsen gøres mere
effektiv. Dette kræver en evidensbaseret tilgang, således at situationer bedre kan foregribes,
og EU's reaktion på vigtige tendenser bedre kan forberedes15
. Der vil blive fremsat en ny
plan for beredskab og krisestyring på migrationsområdet16
, som skal bidrage til
omstillingen fra en tilgang, der går ud på blot at reagere, til en tilgang baseret på beredskab
og foregribelse. Den vil samle alle eksisterende krisestyringsredskaber og fastsætte de
vigtigste institutionelle, operationelle og finansielle foranstaltninger og protokoller, der skal
være til stede for at sikre beredskabet på både EU-plan og nationalt plan.
Planen omfatter en vedvarende foregribelse og overvågning af medlemsstaternes kapacitet
og fastlægger en ramme for opbygning af modstandsdygtighed og tilrettelæggelse af en
koordineret reaktion på en krise. Efter anmodning fra en medlemsstat vil både EU-agenturer
og andre medlemsstater ifølge planen yde operationel støtte. Dette bygger på
hotspottilgangen og trækker på nylige erfaringer med kriserespons og civilbeskyttelse.
Planen får umiddelbart virkning, men kommer også til at fungere som en vigtig operationel
støtte for EU's evne til at reagere inden for rammerne af fremtidige ordninger. I planen vil
der blive fastsat en række foranstaltninger til håndtering af kriser i forbindelse med et stort
antal irregulære indrejsende. Erfaringerne viser dog, at vi er nødt til at tilføje et nyt element
til værktøjskassen.
I en ny retsakt vil der kunne fastsættes midlertidige og ekstraordinære foranstaltninger,
som der vil være behov for i tilfælde af kriser17
. Et sådant instrument vil have to mål: for
det første at give medlemsstaterne fleksible rammer med hensyn til at reagere på krise- og
force majeuresituationer og indrømme migranter øjeblikkelig beskyttelsesstatus i
krisesituationer og for det andet at sikre, at det solidaritetssystem, der er fastsat i den nye
forordning om asyl- og migrationsforvaltning, er tilpasset til en krise, der er kendetegnet ved
et stort antal irregulære indrejsende. Da kriser som følge af deres omstændigheder kræver en
hurtig reaktion, skal solidaritetsmekanismen gøres mere solid, og mekanismens tidsramme
bør afkortes18
. Det vil også udvide anvendelsesområdet for obligatorisk omfordeling, således
at for eksempel personer, der har ansøgt om øjeblikkelig beskyttelse, og personer, der er
indrømmet en sådan beskyttelse, også er omfattet samt udvide anvendelsesområdet i
forbindelse med overtagelse af tilbagesendelser.
I krisesituationer, der er af en sådan størrelsesorden, at medlemsstaternes asyl- og
migrationssystemer risikerer at blive overbelastede, vil der blive taget hensyn til de praktiske
vanskeligheder, som medlemsstaterne står over for, ved, at de får et vist begrænset råderum,
der vil give dem mulighed for midlertidigt at fravige de normale procedurer og frister,
15
Der vil blive ydet støtte til dette arbejde gennem videncentret om migration og demografi i Kommissionens
Fælles Forskningscenter.
16
Kommissionens henstilling om en EU-mekanisme til kriseberedskab og -styring i forbindelse med
migration (plan for beredskab og krisestyring på migrationsområdet) (C(2020) 6469 af 23. september
2020).
17
Forslag til en forordning om håndtering af krisesituationer og force majeure på migrations- og asylområdet
(COM(2020) 613 af 23.9.2020).
18
Fremskyndelse af forpligtelsen til at omfordele irregulære migranter til den medlemsstats område, som
overtager tilbagesendelsen.
12
samtidig med at det skal sikres, at de grundlæggende rettigheder og
nonrefoulementprincippet overholdes19
.
Beskyttelse, der svarer til subsidiær beskyttelse, kan også straks indrømmes en forud fastsat
gruppe af mennesker, navnlig dem, der løber en ekstraordinær stor risiko for at blive udsat
for vilkårlig vold som følge af væbnede konflikter i deres oprindelsesland. I betragtning af
udviklingen i begreber og regler for anerkendelse af international beskyttelse og den
kendsgerning, at der i ny lovgivning vil blive fastsat regler for indrømmelse af øjeblikkelig
beskyttelsesstatus i krisesituationer, vil direktivet om midlertidig beskyttelse blive
ophævet20
.
De vigtigste tiltag
Kommissionen:
 fremlægger en plan for beredskab og krisestyring på migrationsområdet og
 foreslår lovgivning til håndtering af krise- og force majeuresituationer og ophævelse af
direktivet om midlertidig beskyttelse.
Europa-Parlamentet og Rådet skal:
 prioritere arbejdet med det nye kriseinstrument.
Medlemsstaterne, Rådet og Kommissionen skal:
 påbegynde gennemførelsen af planen for beredskab og krisestyring på
migrationsområdet.
4. INTEGRERET GRÆNSEFORVALTNING
Integreret grænseforvaltning er et uundværligt politisk instrument, der sætter EU i stand til
at beskytte sine ydre grænser og sikre integriteten og funktionen af et Schengenområde uden
kontrol ved de indre grænser. Det er også en vigtig del af en samlet migrationspolitik: En
god forvaltning af EU's ydre grænser er en vigtig del af samarbejdet om integrerede
politikker vedrørende asyl og tilbagesendelser.
4.1 Mere effektive ydre grænser i EU
Forvaltningen af EU's ydre grænser er et fælles ansvar for alle medlemsstaterne og de
associerede Schengenlande og for EU og EU-agenturerne. Det betyder også, at eventuelle
mangler har to konsekvenser: De udgør både en yderligere udfordring for den pågældende
medlemsstat, og de har konsekvenser såsom ulovlige bevægelser, som påvirker hele EU-
systemets troværdighed. En effektiv forvaltning af EU's ydre grænser udgør en vigtig del et
Schengenområde uden kontrol ved de indre grænser.
Den europæiske integrerede grænseforvaltning gennemføres af den europæiske grænse-
og kystvagt, som består af medlemsstaternes grænse- og kystvagtmyndigheder og Frontex.
Den er har til formål at forhindre fragmentering og sikre sammenhæng mellem de
forskellige EU-politikker.
19
I henhold til den internationale menneskerettighedslovgivning sikrer nonrefoulementprincippet, at ingen må
sendes tilbage til et land, hvor de vil blive udsat for tortur og anden grusom, umenneskelig eller
nedværdigende behandling eller straf og anden ubodelig skade.
20
Rådets direktiv 2001/55/EF af 20. juli 2001 om minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse i tilfælde
af massetilstrømning af fordrevne personer og om foranstaltninger, der skal fremme en ligelig fordeling
mellem medlemsstaterne.
13
Kommissionen vil indlede det forberedende arbejde med henblik på at fremlægge
politikdokumentet om den flerårige strategiske politik- og gennemførelsescyklus i første
halvdel af 2021. Denne cyklus vil sikre en ensartet ramme for de strategiske retningslinjer til
alle relevante aktører på europæisk og nationalt plan inden for området grænseforvaltning og
tilbagesendelser gennem indbyrdes forbundne strategier, nemlig en teknisk og operationel
EU-strategi udarbejdet af Frontex og medlemsstaternes nationale strategier. Dette vil gøre
det muligt at skabe sammenhæng mellem alle relevante retlige, finansielle og operationelle
instrumenter og værktøjer både inden for EU og med vores eksterne partnere. Cyklussen vil
blive drøftet med Europa-Parlamentet og Rådet.
EU skal være i stand til hurtigt og fleksibelt at yde støtte i stort omfang til medlemsstaterne
ved de ydre grænser. En hurtig og fuldstændig gennemførelse af den nye forordning om den
europæiske grænse- og kystvagt er et vigtigt skridt fremad. Den styrker det daglige
samarbejde og forbedrer EU's reaktionskapacitet. Udviklingen af fælles kapaciteter og dertil
knyttet planlægning inden for områder såsom uddannelse og indkøb er ensbetydende med
større ensartethed og mere effektivitet. Frontex' årlige sårbarhedsvurderinger er særlig
vigtige, idet medlemsstaternes beredskab til at imødegå trusler og udfordringer ved de ydre
grænser vurderes, og der bliver fremsat henstillinger om foranstaltninger til afbødning af
sårbarheder. De supplerer de evalueringer, som Kommissionen og medlemsstaterne
foretager i fællesskab inden for rammerne af Schengenevalueringsmekanismen.
Sårbarhedsvurderingerne bidrager også til bedst muligt at målrette agenturets operationelle
støtte til medlemsstaterne.
I henhold til den nye forordning oprettes der et stående korps af operationelle medarbejdere,
der består af ansatte fra såvel agenturet som medlemsstaterne, og som har udøvende
beføjelser. Det udgør en betydelig forstærkning af EU's evne til at reagere på forskellige
situationer ved de ydre grænser. Det er fortsat vigtigt at have et stående korps med en
kapacitet på 10 000 medarbejdere for at sikre den nødvendige kapacitet til reagere hurtigt
og i tilstrækkeligt omfang. Det stående korps bør kunne indsættes fra den 1. januar 2021.
4.2 Fuldt interoperable IT-systemer
Sikre ydre grænser kræver også ajourførte og interoperable IT-systemer til at føre tilsyn
med indrejsende og asylansøgere. Når de forskellige systemer er klar til at blive taget i brug,
vil de udgøre en integreret IT-platform for grænseforvaltning, der vil gøre det muligt at
kontrollere og skabe overblik over alle tredjelandsstatsborgeres ret til ophold, uanset om de
er fritaget for visumpligten eller er indehavere af visum, når de indrejser lovligt på EU's
område. Dette vil gøre det lettere at finde frem til de personer, hvis tilladelse til ophold er
udløbet21
.
Takket være interoperabiliteten forbindes alle europæiske systemer vedrørende
grænseforvaltning, migration, sikkerhed og retlige anliggender med hinanden, og det sikres,
at alle disse systemer "taler" sammen, at de nødvendige kontroller ikke undlades som følge
af manglende oplysninger, og at de nationale myndigheder råder over de fuldstændige,
pålidelige og nøjagtige oplysninger, som de har behov for. Det vil være et stort skridt fremad
i bekæmpelsen af identitetssvig. Hvert system bevarer sine hidtidige
sikkerhedsfunktionaliteter. Det er vigtigt, at disse nye og opgraderede informationssystemer
og det opgraderede Schengensystem er klar til brug og fuldt interoperable inden
udgangen af 2023. Kommissionen vil med den foreslåede revision af
21
De interoperable systemer er: ind- og udrejsesystemet, det europæiske system vedrørende rejseinformation
og rejsetilladelse, visuminformationssystemet, ECRIS-TCN-systemet, Eurodac og
Schengeninformationssystemet.
14
Eurodacforordningen også fremlægge de ændringer, der er nødvendige for at integrere
forordningen i denne tilgang, således at Eurodac fuldt ud udfylder sin rolle med hensyn til at
kontrollere irregulær migration og opdage ulovlige bevægelser inden for EU. Frem mod
2025 vil visumproceduren blive fuldt ud digitaliseret, idet der vil blive indført et digitalt
visum og blive mulighed for at indgive visumansøgninger online, hvilket vil styrke tilliden
til Schengenområdet.
Som følge af den stramme tidsplan for gennemførelsen af den nye arkitektur for EU's
informationssystemer skal forberedelserne i medlemsstaterne og agenturerne både overvåges
og støttes. Kommissionens procedure for hurtig varsling i forbindelse med IT-systemer
vil gøre det muligt at udsende varsler tidligt og om nødvendigt indføre hurtige og målrettede
afhjælpende foranstaltninger. Dette vil udgøre informationsgrundlaget for et
gennemførelsesforum på højt plan bestående af højtstående koordinatorer fra
medlemsstaterne, Kommissionen og agenturerne, som mødes to gange årligt.
4.3 En fælles europæisk tilgang til eftersøgnings- og redningsaktioner
Siden 2014 er forsøgene på at nå Europa i usødygtige fartøjer taget til, og det har kostet
mange menneskeliv på havet. Derfor har EU, medlemsstaterne og private aktører øget deres
eftersøgnings- og redningskapacitet i Middelhavet betydeligt. Siden 2015 har EU's fælles
flådeoperation EUNAVFOR MED Sophia og operationer koordineret af Frontex såsom
Themis, Poseidon og Indalo bidraget til at redde over 600 000 mennesker.
At hjælpe mennesker i havsnød er ikke kun en moralsk forpligtelse, men også en forpligtelse
i henhold til folkeretten. Selv om de nationale myndigheder i sidste ende er ansvarlige for
gennemførelsen af de relevante regler i henhold til folkeretten, er eftersøgning og redning
også en vigtig del af den integrerede europæiske grænseforvaltning, der gennemføres som et
fælles ansvarsområde for Frontex22
og de nationale myndigheder, og derfor er det vigtigt, at
Frontex får øget adgang til kapaciteten til søs og i luften.
Farlige forsøg på at krydse Middelhavet er fortsat forbundet med stor risiko og giver næring
til kriminelle netværk. Ilandsætningen af migranter har stor indvirkning på asyl-, migrations-
og grænseforvaltningen, navnlig for kystmedlemsstaterne. Det er af afgørende betydning, at
der udvikles en mere koordineret EU-tilgang til eftersøgnings- og redningspraksis baseret på
solidaritet. Tilgangen bør omfatte følgende vigtige elementer:
 En anerkendelse af de særlige forhold, der gør sig gældende for eftersøgning og
redning, i EU's retlige ramme for migration og asyl. Siden januar 2019 har
Kommissionen efter anmodning fra medlemsstaterne koordineret omfordelingen af mere
end 1 800 personer, der blev sat i land i forbindelse med private fartøjers
redningsoperationer. Selv om Kommissionen fortsat vil yde operationel støtte og sørge
for en proaktiv koordinering, er der alligevel behov for en mere forudsigelig
solidaritetsmekanisme med hensyn til ilandsætning af migranter. Den nye forordning om
asyl- og migrationsforvaltning giver mulighed for støtte i form af omfordeling af
personer, der er sat i land efter eftersøgnings- og redningsoperationer. Dette skal bidrage
til at sikre kontinuitet i støtten og til at undgå et behov for ad hoc-løsninger.
 I overensstemmelse med EU's kompetencer bør Frontex yde øget operationel og
teknisk støtte og indsætte maritime aktiver i medlemsstaterne for at øge deres kapacitet
og således bidrage til at redde liv på havet.
22
I forordning (EU) nr. 656/2014 fastsættes der særlige regler for overvågning af de ydre søgrænser inden for
rammerne af det operative samarbejde, der samordnes af Frontex, og som omfatter de eftersøgnings- og
redningsaktioner, der er gennemført under fælles Frontex-operationer.
15
 Samarbejdet og koordineringen mellem medlemsstaterne skal styrkes betydeligt,
særligt med hensyn til de eftersøgnings- og redningsaktiviteter, der er blevet udviklet i
de forgangne år, og som private aktører regelmæssigt er involveret i. Kommissionen
fremsætter en henstilling om samarbejde mellem medlemsstaterne vedrørende
operationer, som udføres af fartøjer, der ejes eller drives af private enheder, med henblik
på eftersøgnings- og redningsaktiviteter for at opretholde sejlladssikkerheden og sikre en
effektiv migrationsforvaltning23
. Dette samarbejde bør også finde sted inden for
rammerne af en ekspertgruppe om eftersøgning og redning nedsat af Kommissionen for
at fremme samarbejdet og udveksle bedste praksis.
 Kommissionen udsteder også retningslinjer for en effektiv gennemførelse af EU's regler
om definition og bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt
ophold24
og for forebyggelse af kriminalisering af humanitære aktører25
.
 EU vil styrke samarbejdet med oprindelses- og transitlandene for at forhindre farlige
rejser og irregulære passager, bl.a. ved hjælp af skræddersyede partnerskaber om
bekæmpelse af migrantsmugling med tredjelande26
.
4.4 Et velfungerende Schengenområde
Schengenområdet udgør et af de vigtigste resultater af de europæiske
integrationsbestræbelser. Det har dog været under pres på grund af vanskeligheder med at
reagere på skiftende situationer ved Unionens grænser, på grund af mangler og smuthuller
og på grund af de forskellige nationale asyl-, modtagelses- og tilbagesendelsessystemer.
Dette har ført til, at flere asylansøgere og migranter, der skal sendes tilbage, foretager
ulovlige bevægelser. De foranstaltninger, der allerede er opnået enighed om, og som nu skal
vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet, vil bidrage til at skabe mere ensartede standarder
for asyl- og migrationssystemerne. Derudover bidrager yderligere foranstaltninger inden for
rammerne af den nye pagt om screening- og grænseprocedurer, styrkede ydre grænser samt
mere sammenhængende asyl- og tilbagesendelsesprocedurer som led i den integrerede
tilgang i den fælles ramme til at styrke Schengensamarbejdet betydeligt.
Bekymringer over eksisterende mangler har bidraget til indførelse af midlertidig kontrol
ved de indre grænser. Jo længere tid denne kontrol fortsætter, desto større tvivl sås der om,
hvorvidt den er midlertidig og afstemt med behovet. Midlertidig kontrol ved grænserne må
kun anvendes under ekstraordinære omstændigheder for at reagere på situationer, der i
alvorlig grad påvirker den offentlige orden eller den interne sikkerhed. De bør kun
opretholdes som en sidste udvej, så længe de usædvanlige omstændigheder varer ved. For
eksempel blev der indført foranstaltninger til kontrol af de indre grænser i forbindelse med
den nylige nødsituation som følge af covid-19-pandemien, men de fleste er blevet ophævet
igen.
På grundlag af erfaringer fra de seneste fem års mange kriser vil Kommissionen fremlægge
en strategi for Schengensamarbejdet fremover, der vil omfatte initiativer til skabelse af et
stærkere og mere omfattende Schengensamarbejde. Den omfatter bl.a. også en ny tilgang til
Schengengrænsekodeksen, hvor der skal drages konklusioner af status for forhandlingerne
23
Kommissionens henstilling om samarbejde mellem medlemsstaterne vedrørende operationer, som udføres
af fartøjer, der ejes eller drives af private enheder, med henblik på eftersøgnings- og redningsaktiviteter
(C(2020) 6468 af 23.9.2020).
24
Kommissionens retningslinjer for gennemførelsen af EU's regler om definition og bekæmpelse af hjælp til
ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold (C(2020) 6470 af 23.9.2020).
25
Se afsnit 5.
26
Se afsnit 5.
16
om Kommissionens forslag fra 2017. Det handler i den forbindelse også om, hvordan
Schengenevalueringsmekanismen kan forbedres og gøres til et fuldt ud effektivt redskab til
at evaluere, om Schengensamarbejdet fungerer, og til at sikre, at forbedringer gennemføres
effektivt. En effektiv Schengenevalueringsmekanisme er et vigtigt redskab til
opretholdelse af et effektivt Schengenområde, fordi det skaber tillid, at det kontrolleres,
hvordan medlemsstaterne gennemfører Schengenreglerne. Det er vigtigt, at medlemsstaterne
afhjælper de mangler, der konstateres i forbindelse med evalueringerne. Hvis
medlemsstaterne konsekvent undlader at gøre dette, eller hvis kontrollerne ved de indre
grænser opretholdes længere end nødvendigt, vil Kommissionen mere systematisk overveje
at indlede traktatbrudsprocedurer.
Der findes også alternativer til kontrol ved de indre grænser. For eksempel kan
politikontroller være særdeles effektive, og ny teknologi og intelligent brug af IT-
interoperabilitet kan bidrage til at gøre kontroller mindre indgribende. I øjeblikket er der
også tilbagetagelsesaftaler mellem medlemsstaterne, der ligeledes kan gennemføres mere
effektivt.
På grundlag af det arbejde, der allerede er udført for at fremme disse foranstaltninger27
, vil
Kommissionen iværksætte et program for støtte og samarbejde, der skal hjælpe
medlemsstaterne med at udnytte disse foranstaltningers potentiale bedst muligt.
Kommissionen vil oprette et særligt Schengenforum, der omfatter de relevante nationale
myndigheder såsom indenrigsministerier og (grænse)politi på nationalt og regionalt plan,
med henblik på at stimulere mere konkret samarbejde og skabe større tillid. En gang om året
bør der arrangeres en politisk drøftelse med henblik på at give medlemsstaternes ministre,
medlemmer af Europa-Parlamentet og andre interessenter mulighed for at skabe politisk
fremdrift i denne proces.
De vigtigste tiltag
Kommissionen:
 vedtager en henstilling om samarbejde mellem medlemsstaterne vedrørende private
enheders redningsaktiviteter
 fremlægger vejledning til medlemsstaterne for at gøre det klart, at redningsaktioner til
søs ikke kan gøres strafbare
 vil vedtage en strategi for Schengensamarbejdet fremover, som styrker
Schengengrænsekodeksen og Schengenevalueringsmekanismen
 vil oprette et Schengenforum for at fremme konkret samarbejde og måder, hvorpå
Schengen kan styrkes, gennem et program for støtte og samarbejde, der skal bringe
kontrollen ved de indre grænser til ophør og
 vil lancere en ny europæisk ekspertgruppe for eftersøgning og redning.
Kommissionen, medlemsstaterne og Frontex skal:
 sikre en hurtig og fuldstændig anvendelse af den nye forordning om den europæiske
grænse- og kystvagt og
 sikre gennemførelsen og interoperabiliteten af alle store IT-systemer inden 2023.
5. STYRKE BEKÆMPELSEN AF MIGRANTSMUGLING
27
C(2017) 3349 final af 12.5.2017 og C(2017) 6560 final af 27.9.2017.
17
Smugling indebærer organiseret udnyttelse af migranter og er udtryk for mangel på respekt
for menneskers liv i jagten på fortjeneste. Denne kriminelle aktivitet er derfor til skade for
EU's mål for såvel humanitær bistand som migrationsforvaltning. I EU's nye handlingsplan
for bekæmpelse af migrantsmugling for 2021-2025 vil der blive fokuseret på at bekæmpe
kriminelle netværk, og den vil i overensstemmelse med EU's strategi for sikkerhedsunionen
fremme samarbejdet om og støtte retshåndhævelsen i forbindelse med bekæmpelse af
migrantsmugling, som ofte også er knyttet til menneskehandel. Handlingsplanen bygger på
det arbejde, der er gjort i Europol og dets Europæiske Center vedrørende Migrantsmugling,
Frontex, Eurojust og Den Europæiske Unions Agentur for Uddannelse inden for
Retshåndhævelse. Der vil ved hjælp af nye foranstaltninger og et styrket samarbejde mellem
de forskellige organer blive taget fat på udfordringerne på områderne finansiel
efterforskning, inddrivelse af aktiver, dokumentfalsk og nye fænomener såsom digital
smugling28
.
De eksisterende regler til bekæmpelse af migrantsmugling29
har vist sig at udgøre en effektiv
retlig ramme til bekæmpelse af dem, der yder hjælp til ulovlig indrejse og transit samt
ulovligt ophold. Der er overvejelser i gang om, hvordan disse regler kan moderniseres30
.
Kommissionen vil skabe klarhed i spørgsmålet om kriminalisering af private aktører gennem
vejledning om gennemførelsen af reglerne om bekæmpelse af smugling og gøre det klart,
at det ikke kan gøres strafbart at overholde den retlige forpligtelse til at redde nødstedte på
havet.
At finde beskæftigelse i EU uden den krævede retlige status er en af drivkræfterne bag
smugling til EU. Kommissionen vil vurdere, hvordan det er muligt at gøre direktivet om
sanktioner over for arbejdsgivere mere effektivt og evaluere behovet for yderligere tiltag.
Kommissionen vil også samarbejde med Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndighed om at
koordinere de nationale myndigheders indsats og sikre en effektiv gennemførelse af
direktivet. Dette er nødvendigt for at forhindre irregulær migration og skal ske ved at sikre
et effektivt forbud mod at ansætte tredjelandsstatsborgere med irregulært ophold.
Bekæmpelse af menneskesmugling er en fælles udfordring, der kræver samarbejde og
koordinering på internationalt plan samt en effektiv grænseforvaltning. På
ministerkonferencen i juli 2020 mellem EU og afrikanske partnere bekræftede man den
gensidige vilje til at løse dette problem31
. EU's nye handlingsplan for bekæmpelse af
migrantsmugling vil fremme samarbejdet mellem EU og tredjelande via målrettede
partnerskaber om bekæmpelse af migrantsmugling som led i bredere partnerskaber med
vigtige tredjelande. Dette vil omfatte støtte til kapacitetsopbygning i oprindelses- og
transitlande både med hensyn til de retshåndhævelsesmæssige rammer og den operationelle
kapacitet med henblik på at fremme en effektiv indsats fra politiet og retsmyndighederne.
EU vil også forbedre udvekslingen af oplysninger med tredjelande og indsatsen på stedet
gennem støtte til fælles operationer og fælles efterforskningshold samt
informationskampagner om risiciene ved irregulær migration og om lovlige alternativer.
EU-agenturerne bør også arbejde mere intensivt med partnerlande. Europol vil styrke
samarbejdet med landene på Vestbalkan, og Kommissionen og Europol vil arbejde hen imod
28
Navnlig organiserede kriminelle gruppers brug af moderne informations- og kommunikationsteknologi til at
lette smuglingen af migranter, herunder reklame, organisering, opkrævning af betalinger m.m.
29
Pakken vedrørende hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ophold — direktiv 2002/90/EF og den
ledsagende rammeafgørelse fra Rådet om styrkelse af de strafferetlige rammer med henblik på bekæmpelse
af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold.
30
Direktiv 2002/90/EF og Rådets rammeafgørelse 2002/946/RIA.
31
Ministerkonferencen fandt sted den 13.7.2020 og havde deltagelse af indenrigsministrene fra Algeriet,
Libyen, Mauretanien, Marokko og Tunesien, som mødtes med deres modparter fra Italien (formandskab),
Frankrig, Tyskland (deltog i egenskab af Rådets formandskab), Malta og Spanien samt Kommissionen.
18
indgåelse af lignende aftaler med Tyrkiet og andre nabolande. Kommissionen vil også
medtage dette i sit samarbejde med Den Afrikanske Union (AU).
Operationer og missioner inden for rammerne af den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik
vil fortsat yde et vigtigt bidrag i de tilfælde, hvor bekæmpelse af irregulær migration eller
migrantsmugling indgår som en del af deres mandat. Operation EUNAVFOR MED IRINI,
der supplerer eksisterende missioner såsom EUCAP Sahel Niger og EUBAM Libya, er nu
ved at blive gennemført i det centrale Middelhavsområde og bidrager til optrævlingen af
smuglernetværk.
Indvandringsforbindelsesofficerer udgør et værdifuldt bindeled i bekæmpelsen af
irregulær migration og migrantsmugling. En fuldstændig anvendelse af forordningen om
oprettelse af et europæisk netværk af indvandringsforbindelsesofficerer32
vil yderligere
konsolidere dette netværk og styrke bekæmpelsen af smugling.
De vigtigste tiltag
Kommissionen vil:
 fremlægge en ny EU-handlingsplan for bekæmpelse af migrantsmugling for 2021-2025
 vurdere, hvordan direktivet om sanktioner over for arbejdsgivere kan gøres mere
effektivt og
 integrere indsatsen mod migrantsmugling i partnerskaber med tredjelande.
6. SAMARBEJDE MED VORES INTERNATIONALE PARTNERE
De fleste migranter foretager deres rejse på en regulær og sikker måde, og velstyret
migration baseret på partnerskab og ansvarsdeling kan have positive virkninger for både
oprindelses-, transit- og bestemmelseslandene. I 2019 var der over 272 millioner migranter
på internationalt plan33
. Størstedelen af migrationen finder sted mellem udviklingslande.
Demografiske og økonomiske tendenser, politisk ustabilitet og konflikter samt
klimaændringer er alt sammen forhold, der tyder på, at migration fortsat vil være en
fremtrædende tendens og en global udfordring i de kommende år. Det er i partnerlandenes,
EU's og flygtningenes og migranternes egen interesse, at migrationspolitikkerne fungerer
godt.
Forudsætningen for dette er samarbejde med vores partnere, først og fremmest baseret på et
bilateralt engagement kombineret med regionale og multilaterale tilsagn. Migration er af
central betydning i forbindelse med EU's overordnede forbindelser med vigtige
partnerlande, der er oprindelses- og transitlande. Både EU og dets partnere har deres
egne interesser og aktionsmuligheder. Omfattende, afbalancerede og skræddersyede
partnerskaber kan give gensidige fordele og bidrage til økonomien, en bæredygtig udvikling,
uddannelse og færdigheder, stabilitet og sikkerhed og forbindelserne med diasporaer.
Samarbejdet med partnere hjælper også EU med at opfylde sine forpligtelser til at yde
beskyttelse til dem, der har behov for det, og at spille sin rolle som verdens største donor af
udviklingsbistand. Inden for rammerne af den nye pagt vil samarbejdet med partnerlandene
bliver optrappet på alle områder. Kommissionen og den høje repræsentant vil sammen med
medlemsstaterne straks indlede arbejdet med at gennemføre denne tilgang i praksis via
dialog og samarbejde med vores partnere.
32
Forordning (EU) 2019/1240.
33
World Migration Report 2020, Den Internationale Organisation for Migration, 2019, s. 2.
19
6.1 Maksimere virkningerne af vores internationale partnerskaber
EU har brug for at se på sine prioriteter med friske øjne, først hvad angår den rolle,
migration spiller med hensyn til dets forbindelser med tredjelande og i forbindelse med
andre politikker, og dernæst hvad dette betyder for vores overordnede forbindelser med
specifikke partnere. Migration bør inden for rammerne af omfattende partnerskaber indgå
som et centralt spørgsmål baseret på en vurdering af EU's og partnerlandenes
interesser. Det er vigtigt at imødegå de komplekse udfordringer i forbindelse med migration
og de grundlæggende årsager hertil til gavn for EU og dets borgere, partnerlande samt
migranterne og flygtningene selv. EU og dets partnere kan gennem samarbejde forbedre
migrationsforvaltningen, styrke den fælles indsats for at imødegå de fælles udfordringer og
drage fordel af mulighederne.
Denne tilgang kræver, at der anvendes en bred vifte af politiske værktøjer, og at den har den
fornødne fleksibilitet til både at være skræddersyet og at kunne tilpasses over tid.
Forskellige politikker på områder som udviklingssamarbejde, sikkerhed, visum, handel,
landbrug, investeringer og beskæftigelse, energi, miljø og klimaforandringer samt
uddannelse bør ikke behandles isoleret. Det er bedst, at de indgår som en del af en
skræddersyet tilgang som et centralt element i et reelt gensidigt fordelagtigt partnerskab.
Det er også vigtigt at huske på, at migrationsspørgsmål såsom grænseforvaltning eller en
mere effektiv gennemførelse af tilbagesendelser og tilbagetagelser kan være politisk
følsomme emner for partnere. At tage fat på de problemer, vi oplever i dag — først og
fremmest tab af menneskeliv, men også mangler i forbindelse med migrationsforvaltningen
— indebærer, at vi arbejder sammen, således at alle påtager sig deres ansvar.
Det er ikke tilstrækkeligt med engagement på EU-plan alene: En effektiv koordinering
mellem EU og medlemsstaterne er vigtig på alle niveauer, dvs. bilateralt, regionalt og
multilateralt. Konsekvent kommunikation mellem EU og dets medlemsstater om migration
og fælles outreachaktiviteter rettet mod partnere har vist sig at være afgørende for at vise
EU's fælles engagement. EU bør navnlig trække på visse medlemsstaters erfaringer og
privilegerede forbindelser med vigtige partnere — erfaringerne har vist, at medlemsstaternes
fulde engagement i EU's migrationspartnerskaber, herunder ved at samle midler og
ekspertise via de forskellige EU-trustfonde, er af afgørende betydning for et vellykket
resultat.
EU har qua sin rolle i international og multilateral sammenhæng troværdighed og styrke,
bl.a. via dets aktive engagement i De Forenede Nationer (FN) og tætte samarbejde med dets
organer. EU bør bygge videre på de vigtige fremskridt, der er gjort på regionalt plan
gennem målrettede dialoger og rammer34
og gennem partnerskaber med organisationer
såsom Den Afrikanske Union. Andre innovative partnerskaber kunne bygge videre på det
positive eksempel med taskforcen mellem AU, EU og FN vedrørende Libyen. Den
specifikke kontekst i forbindelse med rammen for perioden efter Cotonouaftalen med
landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet er af særlig betydning for udformningen af og en
effektiv operationalisering af samarbejdet om migration.
I de senere år er dialogen med en række vigtige partnere blevet uddybet35
. EU's naboer har
særlig prioritet. Skabelse af økonomiske muligheder for navnlig unge er ofte den bedste
måde at mindske presset som følge af irregulær migration på. Det igangværende arbejde
med at bekæmpe migrantsmugling er et eksempel på, af hvor afgørende betydning
34
Herunder Vallettaprocessen mellem EU og de afrikanske lande. Andre vigtige regionale processer er
Budapest-, Prag-, Rabat- og Khartoumprocesserne.
35
Statusrapport om gennemførelsen af den europæiske dagsorden for migration (COM(2019) 481 final af
16.10.2019).
20
forbindelserne med landene i Nordafrika er. Hvad angår landene på Vestbalkan, er der
behov for en skræddersyet tilgang, både på grund af deres geografiske placering og deres
fremtid som en integreret del af EU: Koordinering kan være med til at sikre, at de er vel
rustede som fremtidige medlemsstater til at reagere konstruktivt på fælles udfordringer ved
at udvikle deres kapaciteter og grænseprocedurer, så de med henblik på
udvidelsesperspektivet kommer tættere på EU. Erklæringen fra EU og Tyrkiet fra 2016
afspejler det dybere engagement og den tættere dialog med Tyrkiet, bl.a. bistanden til
landets indsats med at huse omkring 4 millioner flygtninge36
. Via faciliteten for flygtninge i
Tyrkiet dækkes fortsat millioner af flygtninges essentielle behov, og det vil være vigtigt, at
EU fortsat og vedvarende yder finansiering i en eller anden form37
.
Migration indgår som en integreret del af tilgangen i den fælles meddelelse med titlen "Frem
mod en omfattende strategi for samarbejdet med Afrika" for at uddybe de økonomiske og
politiske bånd i et modent og vidtrækkende forhold38
og yde praktisk støtte. Det forhold, at
der findes mange migrationsruter, understreger også behovet for at arbejde sammen med
partnerlande i Asien39
og Latinamerika.
I forbindelse med alle disse partnere må vi erkende, at covid-19-pandemien allerede
forårsager massive forstyrrelser. Dette skal være en central del af visionen for samarbejde
baseret på gensidige interesser, der bidrager til at opbygge stærkere, modstandsdygtige
økonomier, der skaber vækst og job til lokalbefolkningen og samtidig mindsker presset,
hvad angår irregulær migration.
EU's finansiering i forbindelse med flygtninge- og migrationsrelaterede problemer uden for
EU, som siden 2015 har beløbet sig til 9 mia. EUR, har vist sig at være nødvendig for at nå
EU's mål på migrationsområdet. I juli 2020 understregede Det Europæiske Råd, at denne
finansiering skal udvikles yderligere og på en mere koordineret måde i programmer på tværs
af de relevante udgiftsområder på EU-budgettet40
. Strategisk, politikstyret programmering af
EU's eksterne finansiering vil være afgørende for at gennemføre denne nye samlede tilgang
til migration. I forbindelse med målet på 10 % til migrationsrelaterede foranstaltninger, der
blev foreslået i forbindelse med instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og
internationalt samarbejde, erkendes det, at ressourcerne skal matche behovene i EU's øgede
internationale engagement og samtidig være tilstrækkeligt fleksible til at kunne tilpasses til
omstændighederne. Den foreslåede opbygning af EU's eksterne finansieringsinstrumenter
sikrer også yderligere fleksibilitet med henblik på at kunne reagere på uforudsete
omstændigheder eller kriser.
6.2 Beskyttelse af dem, der har behov for det, og støtte til værtslandene
EU's arbejde med at yde nød- og humanitærhjælp er baseret på principperne om
medmenneskelighed, upartiskhed, neutralitet og uafhængighed. Over 70 millioner
mennesker, både mænd, kvinder og børn, skønnes at være blevet tvangsfordrevet på
36
Faciliteten for flygtninge i Tyrkiet har mobiliseret 6 mia. EUR.
37
I juli 2020 nåede man i EU f.eks. til enighed om en forøgelse på 485 mio. EUR til humanitær bistand inden
for rammerne af faciliteten for at muliggøre en forlængelse af programmerne frem til udgangen af 2021 og
derved hjælpe over 1,7 millioner flygtninge med at dække deres grundlæggende behov og sende
600 000 børn i skole.
38
Fælles meddelelse "Frem mod en omfattende strategi for samarbejdet med Afrika" (JOIN(2020) 4 af
9.3.2020).
39
Navnlig landene langs silkeruten: Afghanistan, Bangladesh, Iran, Irak og Pakistan.
40
Konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde den 21.7.2020, punkt 19, 103, 105, 111 og 117.
21
verdensplan, hvoraf næsten 30 millioner er flygtninge og asylansøgere41
. Langt de fleste af
dem får ly i udviklingslandene, og EU har fortsat vilje til at hjælpe.
EU kan med hensyn til at yde denne støtte bygge videre på resultaterne af samarbejdet med
en lang række partnere. Den humanitære evakuering af personer fra Libyen til
nødtransitmekanismer i Niger og Rwanda med henblik på videre genbosætning har hjulpet
de mest sårbare til at komme ud af desperate situationer. At bistå flygtninge, der er påvirket
af krisen i Syrien, og deres værtslande vil fortsat være vigtigt. Millioner af flygtninge og
deres værtssamfund i Tyrkiet, Libanon, Jordan og Irak nyder godt af daglig støtte gennem
særlige instrumenter såsom EU's facilitet for flygtninge i Tyrkiet og EU's regionale trustfond
som reaktion på den syriske krise.
Som det blev gentaget i december 2019 på det globale flygtningeforum, er EU fast besluttet
på at fastholde sit stærke engagement med henblik på at yde livsvigtig støtte til millioner af
flygtninge og fordrevne samt fremme bæredygtige udviklingsorienterede løsninger42
.
6.3 Skabe økonomiske muligheder og tackle de grundlæggende årsager til irregulær
migration
De grundlæggende årsager til irregulær migration og tvangsfordrivelse samt de
umiddelbare faktorer, der får mennesker til at migrere, er komplekse43
.
EU er verdens største donor af udviklingsbistand. Dette vil fortsat være et centralt element i
EU's samarbejde med lande, herunder om migrationsspørgsmål. Indsatsen for at skabe
stabile og sammenhængende samfund, mindske fattigdom og ulighed og fremme
menneskelig udvikling, jobskabelse og økonomiske muligheder, fremme demokrati, god
regeringsførelse, fred og sikkerhed og imødegå udfordringerne i forbindelse med
klimaforandringer kan alt sammen være med til at få mennesker til at føle, at deres fremtid
ligger i deres hjemegn. I Kommissionens forslag til den næste generation af
udenrigspolitiske instrumenter indregnes migration systematisk som en prioritet i
programmeringen. Bistanden vil blive målrettet efter behov til lande med en betydelig
migrationsdimension. Der er blevet indarbejdet fleksibilitet i forslagene til instrumenter,
efter at erfaringerne de senere år med finansiering, der på forhånd er fastsat til at gå til
specifikke lande eller programmer, har vist, at det er vigtigt med fleksible instrumenter
såsom trustfonde, der gør det muligt at reagere hurtigt, når det er påkrævet.
Der kan anvendes mange andre politikker til at skabe stabilitet og velstand i
partnerlandene44
. Konfliktforebyggelse og -løsning samt fred, sikkerhed og god
regeringsførelse er ofte hjørnestenen i disse bestræbelser. Handels- og investeringspolitikken
bidrager allerede til at tackle de grundlæggende årsager ved at skabe job og perspektiver for
millioner af arbejdstagere og landbrugere verden over. Fremme af investeringer ved brug af
redskaber såsom den eksterne investeringsplan kan i væsentlig grad bidrage til økonomisk
udvikling, vækst og beskæftigelse. En bedre udnyttelse af potentialet i forbindelse med
pengeoverførsler kan også bidrage til den økonomiske udvikling. Samarbejde inden for
41
Ifølge FN's højkommissær for flygtninge var der i 2018 næsten 71 millioner personer, der var blevet
tvangsfordrevet, heraf var næsten 26 millioner flygtninge og 3,5 millioner asylansøgere (UNHCR Global
Trends – Forced Displacement in 2018, https://www.unhcr.org/5d08d7ee7.pdf).
42
I de senere år er det meste af EU's budget til humanitær bistand (80 % af 1,2 mia. EUR i 2018 og 1,6 mia.
EUR i 2019) gået til projekter, der skal være med til at dække de umiddelbare grundlæggende behov hos de
tvangsfordrevne og deres værtssamfund i forbindelse med konflikter, kriser og langvarige fordrivelser.
43
Se det arbejde, der er udført og støttet af Det Fælles Forskningscenters videncenter om migration og
demografi om "International Migration Drivers" (2018) og "Atlas of Migration" (2019).
44
Denne bredt baserede tilgang anerkendes fuldt ud i alliancen mellem EU og Afrika (En ny alliance mellem
Afrika og Europa med fokus på bæredygtige investeringer og jobs (COM(2018) 643 af 12.9.2018)).
22
uddannelse, kvalifikationer og forskning samt inden for rammerne af politikker på det
digitale område, energiområdet eller transportområdet er også med til at fremme den
økonomiske udvikling. Når det er relevant, vil EU anvende disse politikker i samarbejdet
med partnerlandene inden for rammerne af den nye pagt.
6.4 Partnerskaber med henblik på at styrke migrationsstyringen og -forvaltningen
At støtte EU's partnere i forbindelse med udviklingen af en effektiv migrationsstyrings- og
migrationsforvaltningskapacitet vil være et centralt element i de gensidigt fordelagtige
partnerskaber, EU søger at udvikle. EU kan støtte kapacitetsopbygningen i
overensstemmelse med partnernes behov. Dette vil hjælpe partnerlandene med at håndtere
irregulær migration og tvangsfordrivelser samt bekæmpe migrantsmuglingsnetværk45
.
Redskaber såsom strategisk kommunikation vil blive udnyttet yderligere for at tilvejebringe
oplysninger om mulighederne for lovlig migration og forklare risiciene ved irregulær
migration samt bekæmpe disinformation. Afhængigt af konteksten og situationen kan EU
desuden bistå partnerlande med at øge deres kapacitet med hensyn til grænseforvaltning,
herunder ved at styrke deres eftersøgnings- og redningskapacitet til søs eller til lands, ved
hjælp af velfungerende asyl- og modtagelsessystemer eller ved at gøre det lettere for
migranter frivilligt at vende tilbage til tredjelande eller gøre det lettere at få integreret
migranter46
.
EU's samarbejde med partnerlande om migrationsforvaltning vil fortsat sikre, at migranters
og flygtninges rettigheder beskyttes, at diskrimination og udnyttelse af arbejdskraft
bekæmpes, og at disses grundlæggende behov dækkes ved hjælp af levering af vigtige
tjenesteydelser. Støtten kan også rettes mod at maksimere migrationens positive virkninger
og mindske de negative konsekvenser for partnerlandene, f.eks. ved at mindske
omkostningerne ved pengeoverførsler, mindske "hjerneflugt" eller lette cirkulær migration.
Medlemsstaterne har en vigtig rolle at spille med hensyn til at yde praktisk støtte, således
som det frugtbare samarbejde om bekæmpelse af migrantsmugling har vist, hvor fælles
efterforskningshold drager fordel af de nationale forvaltningers praktiske ekspertise.
EU bør anvende alle de værktøjer, det råder over, til at yde operationel støtte til de nye
partnerskaber, herunder gennem en langt større inddragelse af EU-agenturer. Frontex'
udvidede aktivitetsområde bør nu udnyttes til at gøre samarbejdet med partnere operationelt.
Samarbejdet med landene på Vestbalkan, herunder via EU-statusaftaler med partnerne på
Vestbalkan, vil gøre det muligt for Frontex' grænsevagter at samarbejde med nationale
grænsevagter på et partnerlands område. Frontex kan også nu yde praktisk støtte til at
udvikle partneres grænseforvaltningskapacitet og til at samarbejde med partnere for at
optimere frivillig tilbagevenden. Kommissionen vil fortsætte med at tilskynde til, at der
indgås aftaler med EU's naboer47
. Med hensyn til asyl er mulighederne for samarbejde med
tredjelande i dag begrænsede, men en velfungerende migrationsforvaltning på vigtige ruter
er af afgørende betydning både for beskyttelsen af migranter og for asyl- og
tilbagesendelsesprocedurerne. EU's nye asylagentur vil kunne arbejde med
kapacitetsopbygning og operationel støtte til tredjelande og støtte EU's og medlemsstaternes
genbosætningsordninger på grundlag af det eksisterende samarbejde med FN-agenturer
45
Se afsnit 5.
46
Herunder gennem udstationering af europæiske migrationsforbindelsesofficerer. Der er allerede
udstationeret sådanne i 10 tredjelande, og yderligere 4 migrationsforbindelsesofficerer er klar til at blive
udstationeret, når covid-19-situationen tillader det.
47
Der er med held ført forhandlinger med alle landene på Vestbalkan (eksklusive Kosovo) om statusaftaler.
Statusaftalerne med Albanien, Montenegro og Serbien er allerede blevet undertegnet og er trådt i kraft,
mens undertegnelsen af aftalerne med Nordmakedonien og Bosnien-Hercegovina endnu ikke er afsluttet.
23
såsom FN's Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR) og Den Internationale Organisation
for Migration.
6.5 Fremme af samarbejdet om tilbagetagelse og reintegration
En øget indsats, f.eks. ved at skabe økonomiske muligheder, øge stabiliteten eller bekæmpe
smugling af migranter, kan bidrage til at nedbringe antallet af irregulære indrejsende til EU
og antallet af personer, der ikke har ret til ophold. For personer, der ikke har ret til ophold,
skal der imidlertid være et effektivt system for tilbagesendelse. Hvis nogle af disse benytter
sig af muligheden for frivillig tilbagevenden, bør de støttes proaktivt heri. I øjeblikket er en
af de væsentligste mangler i den europæiske migrationsforvaltning problemerne med
effektivt at tilbagesende de personer, der ikke benytter sig af denne mulighed. Et tæt
samarbejde med oprindelses- og transitlandene er en væsentlig forudsætning for et
velfungerende system for tilbagesendelse, tilbagetagelse og reintegration.
Medlemsstaternes foranstaltninger48
på området tilbagesendelse skal ledsages af en ny
indsats for at forbedre samarbejdet med tredjelande om tilbagetagelse og suppleres med
samarbejde om reintegration for at sikre, at tilbagesendelserne er holdbare. Det kræver først
og fremmest, at de eksisterende 24 EU-aftaler og -ordninger med tredjelande om
tilbagetagelse gennemføres fuldt ud og effektivt, at de igangværende forhandlinger om
tilbagetagelse afsluttes og — hvis det er hensigtsmæssigt — at der eventuelt indledes nye
forhandlinger, samt at der udarbejdes praktiske samarbejdsløsninger med henblik på at øge
antallet af effektive tilbagesendelser.
Disse drøftelser skal ses i sammenhæng med EU's og medlemsstaternes samlede politikker,
værktøjer og instrumenter, der kan samles i en strategisk tilgang. Et første skridt blev taget
ved at skabe en forbindelse mellem samarbejdet om tilbagetagelse og visumudstedelsen i
henhold til visumkodeksen49
. På grundlag af oplysninger fra medlemsstaterne vil
Kommissionen mindst en gang om året vurdere graden af samarbejde med tredjelande
om tilbagetagelse og aflægge rapport herom til Rådet. En medlemsstat kan også underrette
Kommissionen, hvis den står over for betydelige og vedvarende praktiske problemer i
forbindelse med samarbejdet med et tredjeland om tilbagetagelse, hvilket giver anledning til
gennemførelse af en ad hoc-vurdering. Efter en vurdering kan Kommissionen foreslå at
anvende restriktive visumforanstaltninger eller — hvis samarbejdet er velfungerende —
foreslå visumlempelser.
Visumpolitikken kan også bruges til at begrænse antallet af grundløse asylansøgninger fra
visumfrie lande, da næsten en fjerdedel af de asylansøgninger, som medlemsstaterne har
modtaget, blev indgivet af ansøgere, der kan rejse ind i Schengen+-området uden visum. Et
tættere samarbejde og en øget udveksling af oplysninger vil bidrage til at afsløre
visummisbrug. Mekanismen til suspension af visumfritagelse indeholder bestemmelser
om systematisk vurdering af visumfrie lande på baggrund af kriterier, der omfatter risiciene
for irregulær migration og uberettigede asylansøgninger. Dette kan i sidste ende føre til, at
tredjelande fjernes fra listen over lande, hvis statsborgere er fritaget for visumpligten.
For at nå det Det Europæiske Råds mål50
om at mobilisere relevante politikker og
værktøjer er en yderligere fælles indsats nødvendig. Derfor omfatter den foreslåede
forordning om asyl- og migrationsforvaltning en mulighed for, at Kommissionen, når denne
aflægger rapport til Rådet om status for samarbejdet om tilbagetagelse, kan udpege
yderligere effektive foranstaltninger for at tilskynde til samarbejde med henblik på at lette
48
Se afsnit 2.5 ovenfor.
49
Forordning (EF) nr. 810/2009 som ændret.
50
Det Europæiske Råds konklusioner af 18. oktober 2018.
24
tilbagesendelse og tilbagetagelse, herunder på andre politikområder af interesse for
tredjelandene51
, idet der tages hensyn til Unionens overordnede interesser og forbindelser
med tredjelandet. I den forbindelse er et tæt samarbejde med den højtstående repræsentant af
stor betydning. Kommissionen, den højtstående repræsentant og medlemsstaterne bør sikre,
at fremskridt med hensyn til tilbagetagelse ledsages af fremskridt på andre områder af
partnerskabet. Dette vil kræve mere koordinering og fleksibilitet med hensyn til retsakter,
politikker og finansielle instrumenter, for således at samle tiltagene på både EU- og
medlemsstatsniveau.
Et vigtigt element i den fremtidige strategi for frivillig tilbagevenden og reintegration
består i at fastlægge nye tilgange i tredjelande og etablere bedre forbindelser med andre
udviklingsinitiativer og nationale strategier med henblik på at styrke tredjelandenes
kapacitet og ejerskab. En effektiv gennemførelse af strategien kræver et tæt samarbejde med
Frontex inden for rammerne af dets styrkede mandat vedrørende tilbagesendelse og som led
i det fælles EU-system for tilbagesendelser.
6.6 Udvikling af lovlige adgangsveje til Europa
Sikre adgangsveje for personer med behov for beskyttelse fjerner incitamentet til at begive
sig ud på farlige rejser for at nå Europa, og samtidig udvises der solidaritet med tredjelande,
der huser flygtninge. Lovlig migration kan være til gavn for vores samfund og vores
økonomi. Medlemsstaterne bevarer retten til selv at fastsætte, hvor mange personer fra
tredjelande, der kan få tilladelse til indrejse på deres område for at søge arbejde, men
samtidig skal EU's fælles migrationspolitik afspejle integrationen af EU's økonomi og den
indbyrdes afhængighed mellem medlemsstaternes arbejdsmarkeder. Derfor skal EU's
politikker fremme lige vilkår mellem de nationale arbejdsmarkeder, når de udgør
bestemmelsessteder for migration. De bør også hjælpe medlemsstaterne med at udnytte
deres EU-medlemskab som et aktiv med henblik på at tiltrække talent.
Genbosætning er en velprøvet metode til at yde beskyttelse til de mest sårbare flygtninge. I
de seneste år er antallet af genbosætninger i EU allerede steget betydeligt, og denne tendens
forventes at intensiveres yderligere. Kommissionen anbefaler at formalisere ad hoc-
ordningen, der omfatter ca. 29 500 genbosætningspladser, som medlemsstaterne allerede har
givet tilsagn om, og som dækker en periode på to år, dvs. 2020-202152
(som følge af covid-
19-pandemien vil ikke alle tilsagn om genbosætning kunne efterkommes i 2020). For at
sikre en gnidningsløs videreførelse af EU's indsats for genbosætning efter 2021 og bekræfte
EU's rolle som global leder med hensyn til genbosætning vil Kommissionen opfordre
medlemsstaterne til at give tilsagn fra 2022 og frem. Dette vil blive støttet under EU's
budget og omfatte supplerende adgangsveje for personer med behov for beskyttelse, f.eks.
ordninger for indrejse af humanitære årsager og foranstaltninger såsom
uddannelsesrelaterede eller arbejdsrelaterede ordninger. EU vil desuden støtte de
medlemsstater, der ønsker at etablere lokalsamfundsbaserede eller private
sponsorordninger finansielt, gennem kapacitetsopbygning og gennem vidensdeling i
samarbejde med civilsamfundet med henblik på at udvikle en europæisk model for
lokalsamfundsbaseret sponsorering, der kan føre til bedre integrationsresultater på lang sigt.
Endvidere søger EU i samarbejde med sine partnerlande at udvikle lovlige adgangsveje til
Europa som led i migrationspartnerskaber, hvilket åbner mulighed for et samarbejde om
51
EU's humanitære bistand ydes i overensstemmelse med principperne om medmenneskelighed, upartiskhed,
neutralitet og uafhængighed.
52
Kommissionens henstilling om lovlige adgangsveje til beskyttelse i EU: fremme af genbosætning, indrejse
af humanitære årsager og andre supplerende adgangsveje, C(2020) 6467 af 23. september 2020.
25
ordninger, der gennem lovlig migration skal matche arbejdsmarkedets behov for arbejdskraft
og kvalifikationer. Samtidig bør udviklingen af lovlige adgangsveje bidrage til at mindske
den irregulære migration, der ofte fører til sort arbejde og udnyttelse af arbejdskraften i EU.
For at skabe et positivt incitament og tage hensyn til behovet for kvalifikationer og
arbejdsmarkedsbehovene i EU vil Kommissionen øge støtten til medlemsstaterne for i
samarbejde med partnerlandene at øge den lovlige migration, og samtidig fuldt ud respektere
medlemsstaternes beføjelser.
EU har opnået gode resultater med arbejdskraftmobilitetsordninger. Pilotprojekter
vedrørende lovlig migration53
har vist, at EU ved at yde målrettet støtte kan hjælpe
medlemsstaterne med at gennemføre ordninger, der opfylder arbejdsgivernes behov. EU har
også åbnet Erasmus+ og erhvervsuddannelse op for tredjelandsstatsborgere og tilbudt tilskud
til mobilisering af diasporasamfundene. Anvendelsesområdet og ambitionsniveauet for de
eksisterende ordninger er dog fortsat begrænset.
En styrket og mere samlet tilgang54
vil kunne muliggøre samarbejde med partnerlande og
bidrage til at fremme en gensidigt fordelagtig international mobilitet. Kommissionen vil
derfor indlede talentpartnerskaber med vigtige partnere i form af øget støtte til lovlig
migration og mobilitet. Disse partnerskaber skal først indledes i EU's naboskabsområde, det
vestlige Balkan og i Afrika med henblik på at udvide dem til andre regioner. De vil udgøre
en omfattende ramme for EU's politik, yde finansieringsstøtte til samarbejdet med
tredjelande med henblik på en bedre tilpasning til arbejdskraft- og kvalifikationsbehovet i
EU, og de vil desuden udgøre en del af EU's værktøjskasse til strategisk inddragelse af
partnerlande vedrørende migrationsspørgsmål. Et tæt samarbejde med medlemsstaterne er af
afgørende betydning, og det samme gælder inddragelsen af den private sektor og
arbejdsmarkedets parter samt ejerskab hos partnerlandene. Kommissionen vil afholde en
konference på højt plan med medlemsstaterne og vigtige EU-interessenter, hvor
talentpartnerskaberne vil blive indledt.
Talentpartnerskaberne bør være inkluderende og medvirke til at opbygge et stærkt
samarbejde mellem de berørte institutioner (f.eks. arbejds- og undervisningsministerier,
arbejdsgivere og arbejdsmarkedets parter, uddannelsesudbydere og diasporaorganisationer).
Kommissionen vil fremme dette samarbejde gennem målrettet opsøgende arbejde og
opbygge et netværk af deltagende virksomheder.
Talentpartnerskaberne vil skabe en fælles ramme for mobilisering af EU's og
medlemsstaternes værktøjer. Bidragene kan komme fra alle EU-finansieringskilder på
områderne forbindelser med tredjelande, indre anliggender, forskning samt uddannelse
(Erasmus+). Partnerskaberne vil kombinere direkte støtte til mobilitetsordninger for arbejde
eller erhvervsuddannelse med kapacitetsopbygning på områder såsom information om
situationen på arbejdsmarkedet og viden om kvalifikationer, erhvervsrettet uddannelse,
integration af tilbagevendende migranter og mobilisering af diasporasamfundene. En større
fokus på uddannelse vil bidrage til at støtte og styrke investeringer i lokale kvalifikationer.
Visumforanstaltninger kan som en del af den samlede tilgang til migration og mobilitet
fungere som et positivt incitament for samarbejdet med tredjelande. Fuld gennemførelse af
53
Otte medlemsstater deltager i øjeblikket i seks projekter af denne type med Egypten, Marokko, Tunesien,
Nigeria og Senegal. De centrale temaer omfatter mobilitet for IKT-eksperter, muligheder for studier og
praktikophold i Europa samt styrkelse af tredjelandes kapacitet til at forvalte migration og støtte
reintegration.
54
Dette vil være i tråd med de globale kvalifikationspartnerskaber, som er bilaterale aftaler, hvorigennem et
bestemmelsesland forud for migrationen inddrages direkte i at opbygge menneskelige ressourcer blandt
potentielle migranter i oprindelseslandet.
26
den nyligt reviderede visumkodeks55
og en yderligere indsats for visumlempelse for
tredjelande vil sikre mere konsekvens og fremme kortvarig bona fide-mobilitet, herunder
udvekslinger af studerende. Kortvarig mobilitet kan supplere andre lovlige adgangsveje,
således at det forudgående samarbejde med tredjelande forbedres (f.eks. om at dæmme op
for irregulære migrationsstrømme).
Vigtige tiltag
Kommissionen vil, hvis det er relevant, i tæt samarbejde med den højtstående repræsentant
og medlemsstaterne:
 straks igangsætte arbejdet med at indlede og uddybe skræddersyede, omfattende og
afbalancerede dialoger og partnerskaber vedrørende migration med oprindelses- og
transitlande suppleret med samarbejde på regionalt og globalt plan
 øge støtten for at hjælpe personer, der har behov for international beskyttelse, og deres
værtssamfund
 øge støtten til at skabe økonomiske muligheder og håndtere de grundlæggende årsager til
irregulær migration
 prioritere migration som en del af programmeringen af de nye instrumenter i den næste
flerårige finansielle ramme
 sikre en fuldstændig og effektiv gennemførelse af EU's eksisterende
tilbagetagelsesaftaler og -ordninger og undersøge mulighederne for nye aftaler og
ordninger
 anvende visumkodeksen til at tilskynde til og forbedre samarbejdet for at lette
tilbagesendelse og tilbagetagelse samt følge forordningen om forvaltning af asyl og
migration, når den træder i kraft
 gå videre med henstillingen om lovlige adgangsveje til beskyttelse i EU, herunder
genbosætning og
 oprette EU-talentpartnerskaber med centrale partnerlande for at lette lovlig migration og
mobilitet.
Europa-Parlamentet og Rådet bør:
 hurtigt afslutte forhandlingerne om rammeforordningen om genbosætning og indrejse af
humanitære årsager.
7. TILTRÆKNING AF KVALIFIKATIONER OG TALENT TIL EU
Samarbejdet med tredjelande om lovlige adgangsveje er i fuld overensstemmelse med EU's
interesser. Europas befolkning er aldrende og faldende56
. Dette forventes at lægge et
strukturelt pres på arbejdsmarkedet, der forstærkes af de specifikke mangler på
kvalifikationer i forskellige regioner og i sektorer såsom sundhedsvæsenet, sundhedsplejen
og landbruget. I den nyligt ajourførte dagsorden for færdigheder i Europa57
anerkendes
det, at migranter med lovligt ophold bidrager til at mindske manglen på kvalifikationer og
øge dynamikken på EU's arbejdsmarked.
Det er nødvendigt at aktivere og opkvalificere EU's arbejdsstyrke, men det er ikke
tilstrækkeligt til at afhjælpe den eksisterende og forventede mangel på arbejdskraft og
55
Forordning (EF) nr. 810/2009 som ændret.
56
Rapport om konsekvenserne af de demografiske forandringer (COM(2020) 241 af 17.6.2020).
57
Den europæiske dagsorden for færdigheder med henblik på bæredygtig konkurrenceevne, social
retfærdighed og modstandsdygtighed (COM(2020) 274 af 1.7.2020).
27
kvalifikationer i alle regioner og sektorer. Derfor udstedte medlemsstaterne i 2018 over
775 000 førstegangsopholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere med henblik på skaffe
arbejdskraft58
. Arbejdstagere fra tredjelande bidrager til at afhjælpe de store mangler i en
række erhverv i medlemsstaterne59
, herunder inden for erhverv, der var af afgørende
betydning i forbindelse med reaktionen på covid-1960
. I en fælles erklæring med
Kommissionen har arbejdsmarkedets parter og de økonomiske interesseorganisationer i EU
fremhævet, at migrantarbejderne vil kunne bidrage til den grønne og digitale omstilling ved
at tilbyde det europæiske arbejdsmarked netop de kvalifikationer, der efterspørges61
. Ikke
desto mindre taber EU i øjeblikket terræn i det globale kapløb om talent62
. Det er op til
medlemsstaterne at beslutte, hvor mange personer de tager imod med henblik på
beskæftigelse, men en forbedret ramme på EU-plan ville klart forøge medlemsstaternes og
virksomhedernes muligheder for at tiltrække det nødvendige talent.
Ud over at indlede talentpartnerskaber er det vigtigt at få afsluttet arbejdet med at reformere
direktivet om det blå EU-kort med henblik på at tiltrække højt kvalificerede
arbejdstagere63
. Kommissionen anerkender, at situationen på arbejdsmarkedet er meget
forskellig i de enkelte medlemsstater, og at medlemsstaterne ønsker fleksibilitet gennem
bibeholdelse af nationale ordninger, der er skræddersyet til de specifikke behov på det
pågældende arbejdsmarked. Samtidig skal reformen gennem et effektivt og fleksibelt
instrument, der gælder i hele EU, skabe reel EU-merværdi ved at tiltrække kvalificeret
arbejdskraft. Det stiller krav om mere inkluderende indrejsebetingelser, forbedrede
rettigheder, hurtige og fleksible procedurer, forbedrede muligheder for at flytte mellem og
arbejde i forskellige medlemsstater og lige vilkår mellem de nationale systemer og EU-
systemerne. Den nye EU-ordning bør gøre det muligt at anerkende professionelle
kvalifikationer på højt niveau og relevant erfaring. Ordningen bør også være inkluderende
og sikre, at kategorier som f.eks. højt kvalificerede personer, der nyder international
beskyttelse, kan udnytte deres kvalifikationer i EU og får støtte til deres integration i
samfundet. Kommissionen opfordrer Europa-Parlamentet og Rådet til hurtigt at afslutte
forhandlingerne og er rede til at arbejde hen imod et fælles kompromis.
Studerendes og forskeres internationale mobilitet kan øge den samlede ekspertise, der er til
rådighed for europæiske universiteter og forskningsinstitutioner, og dermed støtte vores
indsats for at styre overgangen til en grøn og digital økonomi. En fuld gennemførelse af det
nyligt reviderede direktiv om studerende og forskere64
er afgørende for at gøre et ophold i
EU lettere og mere tiltrækkende for studerende og forskere og fremme udvekslingen af
viden gennem bevægelser mellem medlemsstaterne. Gennem talentpartnerskaber kan
ordninger, der letter studerendes og forskeres mobilitet, også støttes direkte.
58
Eurostat (online-datakode: migr_pop1ctz). Dette tal inkluderer ikke data fra Det Forenede Kongerige.
59
OECD (2018): "The contribution of migration to the dynamics of the labour force in OECD countries:
2005-2015", OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 203, OECD Publishing,
Paris.
60
For eksempel udgjorde migranter fra lande uden for EU i 2018 ca. 6 % af sundhedspersonalet i EU, 14 % af
plejepersonalet, 10 % af renovationsarbejderne, 16 % af landbrugets arbejdskraft (heri ikke medregnet
sæsonarbejdere), 25 % af rengøringsassistenterne og hjemmehjælperne og 27 % af de assistenter, der er
beskæftiget med tilberedning af fødevarer.
61
https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/legal-migration-policy/joint-
statement-commission-economic-social-partners-renewal-european-partnership-integration.pdf
62
Se f.eks.: "Recruiting immigrant workers: Europe, OECD and EU (2016)", OECD Publishing, Paris.
63
COM(2016) 378 af 7.6.2016.
64
Direktiv (EU) 2016/801.
28
Der kan gøres mere for at øge den virkning, som EU's ramme for lovlig migration har med
hensyn til Europas demografiske og migrationsmæssige udfordringer65
. Der er en række
mangler ved EU's system for lovlig migration (f.eks. fragmentering, EU-reglernes
begrænsede anvendelsesområde, mangel på konsekvens mellem forskellige direktiver og
komplekse procedurer), som kan afhjælpes gennem foranstaltninger, der spænder fra bedre
håndhævelse til ny lovgivning. Kommissionen vil først sikre, at den nuværende ramme
gennemføres fuldt ud og effektivt ved at intensivere samarbejdet og dialogen med
medlemsstaterne.
Desuden vil Kommissionen afhjælpe de største mangler med tre nye pakker af
foranstaltninger, der modsvarer det overordnede mål om at tiltrække det talent, som EU har
behov for. Indrejse til EU for arbejdstagere med forskellige kvalifikationsniveauer og
mobiliteten inden for EU for arbejdstagere fra tredjelande, der allerede opholder sig i EU, vil
således blive lettet:
 Revision af direktivet om fastboende udlændinge66
, som i øjeblikket ikke anvendes i
tilstrækkelig grad og ikke giver en effektiv ret til mobilitet inden for EU. Målet er at
skabe en egentlig EU-status som fastboende udlænding, navnlig ved at styrke fastboende
udlændinges ret til at flytte til og arbejde i andre medlemsstater
 Revision af direktivet om en kombineret tilladelse67
, hvis mål om at forenkle
indrejseprocedurerne for alle arbejdstagere fra tredjelande ikke er blevet opfyldt fuldt ud.
Ved revisionen skal det undersøges, hvordan lovgivningens anvendelsesområde kan
forenkles og præciseres, herunder indrejse- og opholdsbetingelser for arbejdstagere med
kvalifikationer på lavt niveau og mellemniveau
 Yderligere undersøgelse af mulighederne for at etablere en EU-talentmasse for
kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande, der kan fungere som en EU-platform for
international rekruttering, gennem hvilken kvalificerede tredjelandsstatsborgere kan
tilkendegive deres interesse i at migrere til EU, og gennem hvilken EU's
migrationsmyndigheder og arbejdsgivere kan finde frem til personer med de
kvalifikationer, som de har behov for68
.
Kommissionen har endvidere iværksat en offentlig høring om tiltrækning af kvalificeret
arbejdskraft og talent. Høringen har til formål at udpege på hvilke yderligere områder,
EU-rammen kan forbedres, eventuelt gennem ny lovgivning. Høringen skal også bidrage til
udviklingen af nye idéer til at gøre EU mere attraktivt, fremme matchning af kvalifikationer
og beskytte arbejdsmigranter bedre mod udnyttelse. Som led i høringen vil Kommissionen
fortsætte sin dialog med arbejdsmarkedets parter og de økonomiske interesseorganisationer
om alle disse initiativer. Resultaterne vil få indflydelse på oprettelsen af en EU-talentmasse
og på Kommissionens overvejelser om, hvilke andre initiativer der er nødvendige for at
tackle de langsigtede udfordringer på dette område.
Vigtige tiltag
Kommissionen vil:
65
Se kvalitetskontrollen af EU's lovgivning om lovlig migration (SWD(2019) 1055 af 29.3.2019). For så vidt
angår demografiske spørgsmål, se også: Demographic Scenarios for the EU — Migration, Population and
Education (Kommissionen, 2019).
66
Direktiv 2003/109/EF.
67
Direktiv 2011/98/EU.
68
Se OECD's publikation: Building an EU Talent Pool — A New Approach to Migration Management for
Europe, 2019.
29
 med en offentlig høring indlede en debat om de næste skridt med hensyn til lovlig
migration og
 fremsætte forslag om en pakke vedrørende kvalifikationer og talent, der omfatter en
revision af direktivet om fastboende udlændinge og en revision af direktivet om en
kombineret tilladelse, og med hvilken mulighederne for at oprette en EU-talentmasse
fastlægges.
Europa-Parlamentet og Rådet bør:
 afslutte forhandlingerne om direktivet om det blå EU-kort.
8. FREMME AF INTEGRATION MED HENBLIK PÅ MERE INKLUDERENDE
SAMFUND
Et sundt og retfærdigt system til migrationsforvaltning skal sikre, at alle, der lovligt
opholder sig i EU, kan integrere sig i og bidrage til de europæiske samfunds trivsel, velstand
og samhørighed. I 2019 havde næsten 21 millioner tredjelandsstatsborgere lovligt ophold i
EU69
. En vellykket integration gavner ikke alene de berørte personer, men også de
lokalsamfund, som de integrerer sig i. Integrationen fremmer den sociale samhørighed og
den økonomiske dynamik. Den skaber positive eksempler på, hvordan Europa kan håndtere
virkningerne af migration og mangfoldighed ved at opbygge åbne og modstandsdygtige
samfund. Selv om der er mange succeshistorier, står mange migranter og husstande med
migrantbaggrund stadig over for udfordringer med hensyn til arbejdsløshed, manglende
uddannelses- og erhvervsuddannelsesmuligheder og begrænset social interaktion. F.eks. var
der i 2019 hvad angår beskæftigelsesudsigterne for tredjelandsstatsborgere stadig en
betydelig forskel: blandt tredjelandsstatsborgere i alderen 20-64 år udgjorde den andel, der
var i beskæftigelse, ca. 60 %, mens den blandt værtslandets egne statsborgere udgjorde ca.
74 %. Dette giver anledning til bekymring blandt borgerne med hensyn til, hvor hurtig og
hvor vidtgående integrationen skal være, og gør det klart, at der skal findes en løsning
gennem politikken på dette område.
Integrationen af migranter og deres familier er derfor en vigtig del af den overordnede EU-
dagsorden til fremme af social inklusion. Integrationspolitikken er primært
medlemsstaternes ansvar, men EU har siden vedtagelsen af handlingsplanen fra 201670
øget
sin støtte til medlemsstaterne og andre relevante interessenter. Det europæiske
integrationsnetværk arbejder for at fremme samarbejde og gensidig læring mellem de
nationale myndigheder, der har ansvar for integration. EU har desuden styrket samarbejdet
med lokale og regionale myndigheder og civilsamfundet og opbygget nye partnerskaber med
arbejdsgivere, arbejdsmarkedets parter og de økonomiske interesseorganisationer71
.
Kommissionen har for nylig fornyet det europæiske partnerskab for integration med
arbejdsmarkedets parter og de økonomiske interesseorganisationer for at give flygtninge
mulighed for at blive integreret på det europæiske arbejdsmarked72
. Dette bør føre til en
yderligere dialog og et fremtidigt samarbejde om at tiltrække arbejdskraft med de
kvalifikationer, som vores økonomi har behov for.
Dette arbejde skal nu uddybes for at sikre, at alle får reelle muligheder for på en
meningsfyldt måde at deltage i vores økonomi og samfund. Som led i prioriteten "fremme af
69
Kilde til statistikken i dette afsnit: Eurostat. Tal fra Det Forenede Kongerige indgår ikke.
70
COM(2016) 377 final af 7.6.2016.
71
Initiativerne det europæiske partnerskab for integration og arbejdsgivere i fællesskab for integrationog
støtte til Regionsudvalgets initiativ byer og regioner for integration.
72
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/IP_20_1561.
30
vores europæiske levevis" vil Kommissionen vedtage en handlingsplan for integration og
inklusion for 2021-2024. Integrationen af migranter og deres familier er et vigtigt aspekt i
denne sammenhæng. I denne handlingsplan vil der blive udstukket strategiske retningslinjer
og fastlagt konkrete tiltag til fremme af inklusion af migranter og større social samhørighed,
som skal inddrage de relevante interessenter, idet det anerkendes, at de regionale og lokale
aktører spiller en vigtig rolle. Handlingsplanen vil trække på alle relevante politikker og
værktøjer på nøgleområder såsom social inklusion, beskæftigelse, uddannelse, sundhed,
ligestilling, kultur og sport og angive, hvordan integrationen af migranter kan indgå i
indsatsen for at nå EU's mål på de enkelte områder. Det skal navnlig sikres, at migranter
kommer til at drage fuld nytte af den europæiske søjle for sociale rettigheder. Desuden
anerkendes det, at personer med migrantbaggrund (f.eks. udenlandsk fødte migranter og
andengenerationsmigranter) hvad angår integration ofte står over for de samme udfordringer
som tredjelandsstatsborgere. Foranstaltningerne omfatter direkte støtte til dem, der er aktive
"på stedet", og dækker alle de foranstaltninger, med hvilke migranter og deres familier
ledsages på vejen mod en vellykket integration og social inklusion. Kommissionen hører nu
interessenter, borgere og migranter om mulige foranstaltninger til fremme af integrationen
og den sociale inklusion af migranter og EU-borgere med migrantbaggrund.
For at sikre, at migranter inddrages aktivt i udformningen af EU's migrationspolitikker,
opretter Kommissionen en uformel ekspertgruppe om migranters synspunkter. En af dens
første opgaver bliver at yde et bidrag til udarbejdelsen af handlingsplanen for integration og
inklusion, og den vil desuden kunne yde rådgivning og ekspertbistand til Kommissionen om
udformningen og gennemførelsen af initiativer på alle områder af migration og asyl.
Vigtige tiltag
Kommissionen vil:
 vedtage en omfattende handlingsplan for integration og inklusion for 2021-2024 og
 gennemføre det fornyede europæiske partnerskab for integration med arbejdsmarkedets
parter og de økonomiske interesseorganisationer og undersøge, i hvilket omfang det
fremtidige samarbejde på området arbejdsmigration kan udvides.
9. DE NÆSTE SKRIDT
Med denne nye pagt om migration og asyl fastlægges der en helhedsorienteret tilgang for at
sikre en retfærdig, effektiv og holdbar migrationsforvaltning i Europa. EU skal nu vise, at
det er rede til at gøre den nye pagt til virkelighed. Kun på den måde kan man forhindre en
gentagelse af begivenheder som dem, der indtraf i Moria i denne måned, dvs. ved at indføre
et system, der kan håndtere udfordringens omfang. En fælles europæisk ramme for
migrationsforvaltning er den eneste måde, hvorpå den ønskede effekt kan opnås. For at opnå
de ønskede resultater skal forskellige politikker samles, således at det er klart for borgerne,
at EU på dette område leverer resultater, der er både stærke og humane.
Et sådant system kan kun fungere, hvis det er udstyret med de nødvendige værktøjer. Det er
derfor nødvendigt at have en stærk retlig ramme, der sikrer den klarhed og fokus, der er
nødvendig for den gensidige tillid, og hvor det på baggrund af klare og retfærdige regler kan
afgøres, hvilke personer der har behov for international beskyttelse, og hvilke der ikke har
ret til ophold. Migration skal således stå i centrum for gensidigt fordelagtige partnerskaber
med tredjelande for effektivt at forbedre migrationsforvaltningen. Vi skal have en intelligent
tilgang til lovlig migration for at støtte det økonomiske behov for talent og det sociale behov
for integration. Dette kræver også tilstrækkelige budgetmidler, som skal afspejle det fælles
ansvar og de fælles fordele ved EU's migrationspolitik i lande i og uden for EU.
31
Og endelig forudsætter det samarbejde og tilsagn fra alle berørte parter. Derfor er den nye
pagt blevet udarbejdet på baggrund af grundige høringer af Europa-Parlamentet, Rådet,
medlemsstaterne og andre interessenter. Pagten er ikke alene baseret på vores værdier, men
vil også give de nødvendige resultater. Kommissionen er af den opfattelse, at pagten udgør
en afvejning af forskellige interesser og behov og derfor bør støttes af alle parter.
Kommissionen opfordrer nu Europa-Parlamentet og Rådet til at tilføre ny dynamik. Først
bør der inden årets udgang nås frem til en fælles forståelse af den nye solidaritetsmekanisme
og ansvarsfordelingen i form af den nye screening- og grænseprocedure, og dernæst bør hele
lovgivningspakken hurtigt vedtages. Gennem samarbejde kan og skal EU sikre, at en
egentlig fælles migrations- og asylpolitik hurtigt bliver til virkelighed.


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 23.9.2020
COM(2020) 609 final
ANNEX
BILAG
til
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET,
DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG
REGIONSUDVALGET
En ny pagt om migration og asyl
Europaudvalget 2020
KOM (2020) 0609
Offentligt
1
Køreplan for gennemførelsen af den nye pagt om migration og asyl
Foranstaltninger Vejledende
tidsplan
En fælles europæisk ramme for forvaltning af migration og asyl
Kommissionen:
 Fremsætter forslag til en forordning om forvaltning af asyl og
migration, herunder en ny solidaritetsmekanisme
Q3 2020
 Fremsætter forslag til ny lovgivning om indførelse af en
screeningprocedure ved den ydre grænse
Q3 2020
 Ændrer forslaget til en ny forordning om asylprocedurer, så den
indeholder en ny grænseprocedure og gør asylprocedurerne mere
effektive
Q3 2020
 Ændrer forslaget til Eurodacforordningen, således at databehovene i
den nye ramme dækkes
Q3 2020
 Vil udpege en koordinator for tilbagesendelse internt i Kommissionen,
som understøttes af et netværk på højt plan for tilbagesendelse og en ny
operationel strategi
Q1 2021
 Vil fastlægge en ny strategi for frivillig tilbagevenden og reintegration Q1 2021
Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) skal:
 Fuldt ud operationalisere det styrkede mandat vedrørende
tilbagesendelse og yde fuld støtte til medlemsstaterne på nationalt plan
Q4 2020
 Udpege en viceadministrerende direktør for tilbagesendelse Q2 2021
Europa-Parlamentet og Rådet skal:
 vedtage forordningen om forvaltning af asyl og migration samt
forordningen om screening og den reviderede forordning om
asylprocedurer
Q2 2021
 Straks prioritere vedtagelsen af forordningen om Den Europæiske
Unions Asylagentur
Q4 2020
 Sikre en hurtig vedtagelse af den reviderede Eurodacforordning Q4 2020
 Sikre en hurtig vedtagelse af det reviderede direktiv om
modtagelsesforhold og kvalifikationsforordningen
Q2 2021
 Sikre en hurtig afslutning af forhandlingerne om det reviderede
direktiv om tilbagesendelse
Q2 2021
Et robust kriseberedskabs- og kriseresponssystem
Kommissionen:
 Fremlægger en plan for beredskab og krisestyring på
migrationsområdet
Q3 2020
 Fremsætter forslag til lovgivning med henblik på håndtering af
krisesituationer og force majeure og ophævelse af direktivet om
midlertidig beskyttelse
Q3 2020
Europa-Parlamentet og Rådet skal:
 Prioritere og afslutte arbejdet med det nye kriseinstrument Q2 2021
Medlemsstaterne, Rådet og Kommissionen skal:
 Indlede gennemførelsen af planen for beredskab og krisestyring på Q4 2020
2
migrationsområdet
Integreret grænseforvaltning
Kommissionen:
 Vedtager en henstilling om samarbejde mellem medlemsstaterne
vedrørende private enheders redningsaktiviteter
Q3 2020
 Fremlægger vejledning til medlemsstaterne for at gøre det klart, at
redningsaktioner til søs ikke kan gøres strafbare
Q3 2020
 Vil vedtage en strategi for Schengensamarbejdet fremover Q1 2021
 Vil oprette et Schengenforum Q4 2020
 Vil lancere en ny europæisk ekspertgruppe for eftersøgning og redning Q4 2020
Kommissionen, medlemsstaterne og Frontex skal:
 Sikre en hurtig og fuldstændig anvendelse af den nye forordning om
den europæiske grænse- og kystvagt
Q4 2020
 Sikre gennemførelsen og interoperabiliteten af alle store IT-systemer Q4 2023
Styrkelse af bekæmpelsen af migrantsmugling
Kommissionen vil:
 Fremlægge en ny EU-handlingsplan for bekæmpelse af
migrantsmugling for 2021-2025
Q2 2021
 Begynde at vurdere, hvordan direktivet om sanktioner over for
arbejdsgivere kan gøres mere effektivt
Q4 2020
 Integrere indsatsen mod migrantsmugling i partnerskaber med
tredjelande.
Q4 2020
Samarbejde med internationale partnere
Kommissionen vil i tæt samarbejde med den højtstående repræsentant og medlemsstaterne:
 Straks indlede arbejdet med at udvikle og uddybe skræddersyede
omfattende og afbalancerede dialoger og partnerskaber vedrørende
migration
Q4 2020
 Opskalere støtten for at hjælpe dem, der har behov for det, og deres
værtssamfund
Q4 2020
 Øge støtten til skabelse af økonomiske muligheder og tackle de
grundlæggende årsager til irregulær migration
Q4 2020
 Optrappe den plads, migration har i programmeringen af de nye
instrumenter i den næste flerårige finansielle ramme
Q4 2020
 Undersøge mulighederne for nye EU-tilbagetagelsesaftaler og -
ordninger
Q4 2020
 Anvende visumkodeksen til at tilskynde til samarbejde om at lette
tilbagesendelse og tilbagetagelse og forbedre dette samarbejde samt
udarbejde de nye bestemmelser i forordningen om forvaltning af asyl
og migration
Q1 2021
 Gå videre med henstillingen om lovlige adgangsveje til beskyttelse i
EU, herunder genbosætning
Q4 2020
 Udvikle talentpartnerskaber med vigtige partnerlande Q4 2020
Europa-Parlamentet og Rådet skal:
 Hurtigt afslutte forhandlingerne om rammeforordningen om Q4 2020
3
genbosætning og indrejse af humanitære årsager
Tiltrække færdigheder og evner til EU
Kommissionen vil:
 Iværksætte en debat om de næste skridt vedrørende lovlig migration og
foretage en offentlig høring
Q3 2020
 Fremsætte forslag til en pakke vedrørende færdigheder og evner,
herunder revision af direktivet om tredjelandsstatsborgeres status som
fastboende udlænding og en gennemgang af direktivet om en
kombineret tilladelse samt fastlægge mulighederne for at oprette en
EU-talentmasse
Q4 2021
Europa-Parlamentet og Rådet skal:
 Afslutte forhandlingerne om direktivet om det blå EU-kort Q4 2020
Støtte integrationen med henblik på at skabe mere inklusive samfund
Kommissionen vil:
 Vedtage en omfattende handlingsplan for integration og inklusion for
2021-2024
Q4 2020
 Gennemføre det fornyede europæiske partnerskab for integration med
arbejdsmarkedets parter med henblik på at udvide det fremtidige
samarbejde, så det også omfatter arbejdskraftmigration
Q1 2021