Henvendelse af 3/2-14 fra Institut for Menneskerettigheder

WILDERS PLADS 8K
1403 KØBENHAVN K
TELEFON 3269 8888
DIREKTE 3269 8861
MOBIL 4123 8861
JCH@HUMANRIGHTS.DK
MENNESKERET.DK
J. NR. 540.10-30219/JCH
3. FEBRUAR 2014
Grønlandsudvalget
Folketinget
Christiansborg
1240 København K
K O M P E N S A T I O N T I L J U R I D I S K F A D E R L Ø S E ( L 1 6 )
Formanden for Folketingets Grønlandsudvalg har anmodet mig om at
foretræde for udvalget den 4. februar 2014 for at uddybe Institut for
Menneskerettigheders høringssvar af 5. december 2012 om udkast til
forslag til lov om ændring af lov for Grønland om børns retsstilling og
arvelov for Grønland (Fastslåelse af faderskab til børn født uden for
ægteskab før ikrafttræden af lov for Grønland om børns retsstilling
m.v.) (L 16).
Spørgsmålet er, om Danmark har en forpligtelse til at sikre økonomisk
kompensation til de børn (nu voksne), som i strid med Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention har været afskåret fra at få juridisk
anerkendelse af forholdet til deres biologiske far (de juridisk faderløse).
Jeg kan sammenfatte instituttets vurdering og anbefaling således:
• Der er ikke tilstrækkeligt sikkert juridisk grundlag i den
internationale menneskeret for at hævde, at Danmark er forpligtet
til at etablere en generel kompensationsordning.
• Det er ikke usandsynligt, at enkeltpersoner vil kunne anlægge og
vinde retssager med påstand om betaling af kompensation og/eller
erstatning.
• Danmark bør udtrykkeligt anerkende krænkelsen og enten træffe
politisk beslutning om en generel kompensationsordning eller
overlade det til domstolene at tage stilling til enkeltsager.
Det kræver temmelig komplicerede juridiske analyser og vurderinger at
udrede Danmarks kompensationsansvar under Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention. Jeg vil i det følgende berøre de
væsentligste forhold om to nøglespørgsmål: Dels om Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention er krænket, dels hvilke forpligtelser
Danmark har i tilfælde af en krænkelse.
Grønlandsudvalget 2013-14
L 16 Bilag 10
Offentligt (02)
2/8
1. ER MENNESKERETTIGHEDSKONVENTIONEN KRÆNKET?
Institut for Menneskerettigheder konkluderede i høringssvaret af 5.
december 2012, at retsstillingen for de juridisk faderløse er i strid med
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Formanden for Naalakkersuisut anfører i svar af 20. januar 2014 til
Inatsisartut, at der ”efter international ret ikke er mulighed for, at de
krænkede kan kræve erstatning, uanset at der har været tale om en
årelang krænkelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions
bestemmelse om retten til familieliv” (Grønlandsudvalget 2013-14, L
16, bilag 9).
Den daværende Social-, Børne- og Integrationsminister gav i et svar til
Grønlandsudvalget af 10. december 2013 tilsvarende udtryk for, at
regeringen ”med lovforslaget endeligt har gjort op med, hvilke
initiativer der er nødvendige for at sikre retsstillingen for de juridisk
faderløse. Lovforslaget kompenserer således i sig selv for en eventuel
hidtidig krænkelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Regeringen finder derfor ikke grundlag for at indføre en bagudrettet
erstatnings- eller kompensationsordning” (Grønlandsudvalget 2013-14,
svar på spørgsmål 3 ad L 16).
Social-, Børne- og Integrationsministeren anfører i lovforslaget, at
”meget taler for”, at Menneskerettighedsdomstolen vil anse den
nuværende retsstilling for stridende imod menneskerettigheds-
konventionen. Regeringen finder det ligeledes ”sandsynligt”, at det i en
række tilfælde vil kunne godtgøres, at forholdet mellem en juridisk
faderløs og en biologisk far er tilstrækkelig til at være omfattet af
konventionen, hvorved de pågældende faderløse vil ”skulle have
arveret efter faderen” (Folketinget 2013-14, lovforslag L 16, afsnit
3.3.2).
Trods regeringens forbeholdne formuleringer er der vel reelt enighed
om, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ikke er
respekteret. Der er imidlertid grund til at se lidt nærmere på de
juridiske vurderinger, fordi der er forskellige opfattelser af, hvori det
juridiske problem består.
1.1 REGERINGENS VURDERING
Social-, Børne- og Integrationsministerens lovforslag er baseret på, at
retstillingen er diskriminerende, navnlig fordi børn født i og uden for
ægteskab forskelsbehandles, men også fordi der er forskel på
retsstillingen i Danmark og Grønland, retsstillingen inden for Grønland
og retsstillingen afhængig af fødselstidspunktet:
3/8
”En række af de argumenter, som Domstolen lagde vægt på i Brauer-
dommen, må antages også at gøre sig gældende i forhold til
vurderingen af den grønlandske arvelovgivning. Det gælder navnlig det
principielle spørgsmål om, at hensynet til ligestilling mellem børn født i
og uden for ægteskab i dag må anses for vigtigere end hensynet til
beskyttelsen af den berettigede forventning hos afdøde og dennes
familie, og synspunktet om at ny dna-teknologi indebærer, at der ikke
længere er de samme praktiske vanskeligheder forbundet med at
fastslå faderskab. Hertil kommer, at det er særdeles vanskeligt sagligt at
begrunde, at der gælder forskellige regler afhængigt af, hvor og hvornår
et barn er født uden for ægteskab i riget.
Set i lyset af Domstolens generelle betragtninger i Brauer-dommen om
ligestilling mellem børn født i og uden for ægteskab, er der således
meget, der taler for, at Domstolen i en eventuel klagesag vil finde, at
den grønlandske arvelovgivning for så vidt angår ”juridisk faderløse
børn” ikke er i overensstemmelse med konventionens artikel 14
sammenholdt med artikel 8” (Folketinget 2013-14, lovforslag L 16, afsnit
3.3.2).
1.2 INSTITUT FOR MENNESKERETTIGHEDERS VURDERING
Institut for Menneskerettigheders argumentation er til dels en anden
end Social-, Børne- og Integrationsministerens.
For det første gælder der på en række områder forskellige regler i
Danmark og Grønland. Det er en følge af såvel den tidligere
hjemmestyre- som den nuværende selvstyreordning, der indebærer
enten direkte lovgivningsmæssig kompetence eller en væsentlig
lovgivningsmæssig indflydelse til Grønland. Det er ikke nødvendigvis et
menneskeretligt problem i sig selv, at lovgivningskompetencen
udnyttes på forskellig vis.
For det andet anser instituttet det i sit høringssvar for ”ganske
tvivlsomt”, om forskelsbehandlingen af børn født i og uden for
ægteskab i Grønland i perioden før ændringen af den grønlandske
børnelov i 1963/1974 er i strid med Menneskerettighedskonventionen.
Det skyldes, at forskelsbehandlingen først blev forbudt internationalt
fra midten af 1970’erne, hvor reglerne var ændret i Grønland.
Det er meget væsentligt, om diskrimination er det afgørende problem,
fordi der i givet fald opstår et vanskeligt tidsmæssigt
afgrænsningsspørgsmål i forhold til, hvornår Danmark burde have taget
skridt til at sikre ligebehandling af de børn, der blev født på et
tidspunkt, hvor forskelsbehandlingen var tilladt.
Instituttets høringssvar er imidlertid baseret på retten til privat- og
familieliv – ikke på forskelsbehandling af de juridisk faderløse i forhold
4/8
til børn født på et andet tidspunkt eller et andet sted. Det skyldes dels
de domme, regeringen omtaler i lovforslaget, dels en dom afsagt af
Menneskerettighedsdomstolen i 1979 (Marckx mod Belgien).
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol afgjorde i 2010 to sager
om juridisk faderløses adgang til at anlægge faderskabssager, nemlig
Bäcklund mod Finland og Grönmark mod Finland. I Finland havde man i
1976 ligestillet børn født i og uden for ægteskab, ligesom man gjorde
det i Grønland i 1963/1974. I Finland havde man fastsat en frist på 5 år
for at rejse faderskabssager, således at børn født uden for ægteskab i
tiden før 1976 nu kunne rejse faderskabssager. Femårsfristen udløb i
1981 og betød konkret, at de to klagere ikke kunne anlægge
faderskabssager, da de først senere blev opmærksomme på, at de
juridisk set ikke var børn af deres respektive fædre.
Menneskerettighedsdomstolen fandt i de to sager, at retten til privatliv
(ikke forbuddet mod diskrimination) var krænket, fordi de to klagere
som følge af sagsbehandlingsfristerne ikke havde mulighed for at opnå
juridisk anerkendelse af det biologiske faderskab. Dommen bekræfter,
at det er krænkelsen af retten til privat- og familieliv, der er
grundproblemet.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har imidlertid også
angrebet problemstillingen ud fra et diskriminationsperspektiv. Det
fremgår dels af Marckx-dommen, nævnt ovenfor, dels af den dom,
regeringen i hovedsagen bygger lovforslaget på, nemlig Brauer mod
Tyskland fra 2009. Sagen handlede om et barn født uden for ægteskab i
det tidligere Østtyskland, og som ikke kunne rejse en faderskabssag
over for sin far, der var bosat i det tidligere Vesttyskland. Efter
Tysklands genforening tog Tyskland forskellige skridt til at rette op på
retsstillingen for juridisk faderløse, men hun forblev omfattet af en
gruppe personer, der ikke kunne anlægge faderskabssager. Faderen
havde anerkendt forbindelsen til barnet og betalt børnebidrag, men
han var juridisk set ikke barnets far. Da faderen døde, kunne barnet
derfor ikke arve ham, selv om hun forsøgte at få etableret faderskabet.
Menneskerettighedsdomstolen fandt, at der var tale om en krænkelse
af forbuddet mod diskrimination inden for retten til familieliv, fordi
klageren ikke havde samme adgang til at anlægge faderskabsager som
andre.
Denne fortolkning kan umiddelbart fremstå vanskelig at forene med det
forhold, at det i perioden før midten af 1970’erne netop var tilladt at
forskelsbehandle børn født uden for ægteskab, hvilket i praksis ofte
5/8
indebar, at de ikke havde adgang til at anlægge faderskabssager og
dermed heller ikke havde arveret.
Det er imidlertid efter min opfattelse ikke tale om uforenelige
modsætninger. Menneskerettighedsdomstolens har i sagerne Marckx,
Bäcklund og Grönmark antaget, at alle – også børn født uden for
ægteskab – har en grundlæggende ret til familieliv. Det forhold, at
Menneskerettighedsdomstolen i Marckx- og Brauer-sagerne derudover
har anset staterne for forpligtet til at ligebehandle børn født i og uden
for ægteskab, står ikke i modsætning hertil, men er et supplement til
den grundlæggende ret til familieliv.
Konklusionen er derfor, at alle siden Menneskerettigheds-
konventionens ikrafttræden har haft en grundlæggende ret til at søge
juridisk anerkendelse af det biologiske familieliv, ligesom børn født
uden for ægteskab fra midten af 1970’erne ikke må diskrimineres i
sammenligning med børn født i ægteskab.
2. SKAL DANMARK BETALE ØKONOMISK KOMPENSATION?
2.1 KORT OM MENNESKERETTENS KRAV TIL KOMPENSATION
Det menneskeretlige udgangspunkt er, at en stat så vidt muligt skal
stille en borger, som om vedkommendes rettigheder ikke havde været
krænket. Det kan ske ved at rette op på forholdene, for eksempel ved
at løslade en frihedsberøvet eller tilbagelevere en konfiskeret ejendom
– eller i dette tilfælde ved at give juridisk faderløse adgang til at
anlægge faderskabssager. Det er i mange tilfælde tilstrækkeligt
derudover blot at anerkende krænkelsen.
En sådan fysisk eller retlig genopretning kan dog være utilstrækkelig.
Staten kan i så fald være forpligtet til at rette op på krænkelsen ved at
betale kompensation i form af godtgørelse og/eller erstatning.
Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis beror det
på en konkret vurdering, hvordan en stat skal rette op på krænkelser af
borgernes rettigheder.
2.2 KORT OM TIDLIGERE TILKENDEGIVELSER
Formanden for Naalakkersuisut antager i ovennævnte svar til
Inatsisartut af 20. januar 2014, at der ikke kan rejses krav om erstatning
eller kompensation, uanset at der er tale om langvarige krænkelser af
de faderløses rettigheder.
Social-, Børne- og Integrationsministeren har i svaret til
Grønlandsudvalget af 10. december 2013 givet udtryk for, at
6/8
lovforslaget i sig selv kompenserer for en eventuel hidtidig krænkelse af
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, og at der derfor ikke
er anledning til at etablere en kompensations- eller erstatningsordning.
Institut for Menneskerettigheder tilkendegav ligeledes i høringssvaret
af 5. december 2012, at en udtrykkelig anerkendelse må være
tilstrækkelig til at kompensere krænkelsen.
Instituttets høringssvar af 5. december 2012 tilsluttede sig
bemærkningerne om Danmarks internationale forpligtelser i
regeringens lovforslag, hvor der imidlertid ikke anføres noget nærmere
om erstatnings- eller kompensationsspørgsmålet. Det skyldes
formentlig, at det dengang var Social- og Integrationsministeriets
opfattelse, at spørgsmålet om en sådan ordning faldt uden for
lovforslagets rammer (svar på spørgsmål 2 ad L 16/2013).
Instituttet tilsigtede således ikke med høringssvaret at gøre endeligt op
med, om enkeltpersoner i konkrete tilfælde ville kunne rejse krav om
erstatning og/eller godtgørelse, idet fokus var på lovforslagets
forenelighed med den internationale menneskeret.
Det er fortsat instituttets vurdering, at der ikke er et tilstrækkeligt
sikkert grundlag i den internationale menneskeret for at hævde, at
Danmark er forpligtet til at etablere en erstatnings- eller
kompensationsordning, men en politisk vurdering af spørgsmål bør tage
højde for spørgsmålets kompleksitet.
2.3 NÆRMERE OM ØKONOMISK KOMPENSATION
Instituttets høringssvar af 5. december 2012 er, som nævnt, først og
fremmest baseret på Menneskerettighedsdomstolens dom fra 1979 i
Marckx-sagen. Domstolen fandt, at det måtte være tilstrækkeligt, at
dommen anerkendte krænkelsen af konventionen, og at Belgien
rettede op på krænkelsen.
Det kan imidlertid tilføjes, at Menneskerettighedsdomstolen i de
ovenfor omtalte Bäcklund- og Grönmark-sager fra 2010 tilkendte
klagerne en godtgørelse på 6.000 euro, fordi de som følge af
sagsbehandlingsfristen på fem år ikke længere havde adgang til at
anlægge en faderskabssag. Klagerne fik ikke erstatning for tabt arveret,
fordi Domstolen ikke havde taget stilling til, om de juridisk set burde
være anset som børn af deres fædre. Dette fremgår ikke af dommene
fra 2010, men af to beslutninger fra 2011 som afsluttede sagerne.
Det kan yderligere fremhæves, at den tidligere omtalte Brauer-sag fra
2009 endte med, at klageren fik en samlet kompensation på 115.000
7/8
euro. Klageren havde rejst krav om erstatning på ca. 96.000 euro for
tabt arv efter faderen, ligesom hun gjorde krav på en godtgørelse på
50.000 euro og på erstatning af sagsomkostningerne på ca. 3.000 euro.
Domstolen henskød den økonomiske opgørelse til parterne, der i
begyndelsen af 2010 indgik et forlig på betaling af i alt 115.000 euro,
uden at det nærmere fremgår af forliget, hvordan det samlede beløb er
opgjort. Domstolen godkendte forliget i 2010.
2.4 ADGANG TIL AT SØGE ØKONOMISK KOMPENSATION
Det er på denne baggrund ikke usandsynligt, at juridisk faderløse med
henvisning til Menneskerettighedsdomstolens nyere praksis kan rejse
krav, dels om godtgørelse med henvisning til Bäcklund- og Grönmark-
sagerne, dels om erstatning for tabt arv med henvisning til i Brauer-
sagen.
Når det overvejes, hvordan eventuelt berettigede krav på
kompensation bør imødekommes, er det væsentligt at tage højde for
omfanget og karakteren af de kompensationskrav, der kan tænkes at
blive rejst.
For det første er der så vidt vides ingen i Grønland, der over for
domstolene har påberåbt sig den Europæiske
Menneskerettighedskonvention med henblik på at udfordre
retsstillingen i Grønland. Det er nu 40 henholdsvis 50 år siden, at
lovgivningen blev ændret i Nord-/Østgrønland henholdsvis
Vestgrønland, uden at der er taget skridt til at rette op på
konsekvenserne af den tidligere gældende forskelsbehandling af børn
født i og uden for ægteskab.
Det er i mine øjne et betydeligt svigt set fra et menneskeretligt
perspektiv, men i modsætning til de konkrete sager afgjort af
Menneskerettighedsdomstolen har ingen enkeltpersoner i Grønland
ført deres sager gennem det nationale retssystem og hele vejen til
Menneskerettighedsdomstolen. På det punkt adskiller de konkrete
enkeltsager sig fra en generel regulering i Grønland. Det må i betydelig
grad have formodningen imod sig, at Danmark som led i en generel
ændring af retstilstanden skulle være forpligtet til at betale en
(betydelig) godtgørelse til et meget stort antal borgere i Grønland.
For det andet vil det volde store vanskeligheder at foretage en
opgørelse af eventuelle erstatningskrav på tabt arv. Det vil i første
række være praktisk vanskeligt at identificere og gennemgå de
relevante dødsboer med henblik på at opgøre den arv, den juridiske
faderløse kunne have været berettiget til, hvis vedkommende inden
den pågældende arveladers død havde været anerkendt som juridisk
8/8
barn og dermed som arving. Dette praktiske problem vil man formentlig
kunne overkomme i en række tilfælde. Den erstatningssøgende vil
derefter i anden række stå over for en i praksis ofte uløselig opgave
med at dokumentere, at vedkommende ret faktisk ville have været
berettiget til udbetaling af arv. Det kan således formentlig aldrig
godtgøres med sikkerhed, hvordan afdøde ville have disponeret ved
testamente, ved ægtepagt, ved gave eller ved andre overdragelser, hvis
den juridisk faderløse havde været anerkendt som juridisk barn og
dermed som arving. Det må derfor formodes, at erstatningskravene i de
fleste tilfælde enten ikke vil kunne opgøres eller ikke vil kunne
dokumenteres.
For det tredje vil kompensationskrav mod den danske stat i en lang
række tilfælde vil være forældede, fordi problemstillingen strækker sig
både 40 og 50 år tilbage i tiden.
3. KONKLUSION
Det er min konklusion, at der ikke er tilstrækkeligt sikkert grundlag i den
internationale menneskeret for hævde, at Danmark er forpligtet til at
etablere en – i øvrigt omkostningstung – kompensationsordning. Det er
tilstrækkeligt, at lovgivningen ændres, så de juridisk faderløse fremover
får adgang til at anlægge faderskabssager.
Det er imidlertid også min konklusion, at det ikke er usandsynligt, at
enkeltpersoner vil kunne anlægge og vinde retssager med påstand om
betaling af kompensation i form af godtgørelse og/eller erstatning.
Det kan tale for, at der træffes en politisk afgørelse om at imødekomme
eventuelt berettigede kompensationskrav. I fravær af en politisk løsning
må det overlades til domstolene at tage stilling til eventuelle
enkeltsager.
Jeg ser frem til at drøfte sagen med Grønlandsudvalget.
Med venlig hilsen
Jonas Christoffersen
DIREKTØR