MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Styrkelse af tiltrædelsesprocessen — Et troværdigt EU-perspektiv for landene på Vestbalkan

EN EN
EUROPEAN
COMMISSION
Brussels, 5.2.2020
COM(2020) 57 final
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN
PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL
COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS
Enhancing the accession process - A credible EU perspective for the Western Balkans
Europaudvalget 2020
KOM (2020) 0057
Offentligt
1
Enhancing the accession process – A credible EU perspective for the Western Balkans
I) Introduction
The European Union and its Member States have consistently, since the Feira and
Thessaloniki Summits in 2000 and 2003, expressed their unequivocal support for the
European perspective of the Western Balkans. The Council conclusions adopted at the
General Affairs Council in June 2019 has also reaffirmed “its commitment to enlargement,
which remains a key policy of the European Union, in line with the renewed consensus on
enlargement approved by the European Council on 14 and 15 December 2006 and
subsequent Council conclusions.” At the Council in November 2019, there was a common
understanding of the usefulness of examining the effectiveness of the accession negotiation
process.
This firm, merit-based prospect of full EU membership for the Western Balkans is in the
Union's very own political, security and economic interest. In times of increasing global
challenges and divisions, it remains more than ever a geostrategic investment in a stable,
strong and united Europe. A credible accession perspective is the key incentive and driver of
transformation in the region and thus enhances our collective security and prosperity. It is a
key tool to promote democracy, rule of law and the respect for fundamental rights, which are
also the main engines of economic integration and the essential anchor for fostering regional
reconciliation and stability. Maintaining and enhancing this policy is thus indispensable for
the EU’s credibility, for the EU’ success and for the EU’s influence in the region and
beyond - especially at times of heightened geopolitical competition.
However, it is also clear that the effectiveness of the overall accession process and of its
implementation must be improved further. While the strategic direction of the policy
remains more valid than ever, it must get much better traction on the ground.
Despite successive reforms, such as the new approach on the rule of law, the focus on the
fundamentals and the improvements under the Commission’s 2018 Western Balkans
Strategy1
, the process needs to be better equipped to deal with structural weaknesses in the
countries, in particular in the area of the fundamentals.
It is of major importance to build more trust among all stakeholders and to enhance the
accession process and make it more effective. It has to become more predictable, more
credible - based on objective criteria and rigorous positive and negative conditionality, and
reversibility - more dynamic and subject to stronger political steering.
This Communication sets out the Commission’s concrete proposals for strengthening the
whole accession process. Their overall aim is to enhance credibility and trust on both sides
and yield better results on the ground. The proposed changes can be accommodated within
existing negotiating frameworks, ensuring a level playing field in the region. This means that
the negotiating frameworks for Serbia and Montenegro will not be amended but the proposed
changes could be accommodated within the existing frameworks with the agreement of these
two countries.
1
A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans, COM(2018)
65 final
2
A core objective of the European Union’s engagement with the Western Balkans is to prepare
them to meet all the requirements of membership. This includes supporting fundamental
democratic, rule of law and economic reforms and alignment with core European values.
This will in turn foster solid and accelerated economic growth and social convergence.
Furthermore, for the accession process to be more effective, strategic communication will be
instrumental. It is critical to raise awareness in the region of the opportunities closer
integration and reforms entail, and to tackle malign third country influence. This also requires
more credible efforts by the countries themselves. The public political commitment of their
authorities to the strategic goal of EU accession will be assessed more clearly in the annual
reports.
This policy approach will thus be the cornerstone of a forward-looking agenda. This agenda
will support the transformation of the Western Balkans into functioning market economies
able to integrate fully into the EU’s single market, to create jobs and entrepreneurial
opportunities, to improve the business and investment climate, to promote the rule of law and
to stop the brain drain from the region. These reforms are essential to boost the economies of
the Balkans and to anchor them to the EU markets by accelerating the necessary convergence
with the EU. The Commission will particularly consider how to bring forward investment,
socio-economic integration, and the rule of law, enhance access to the EU single market,
strengthen connectivity as well as embrace the opportunities of the green economy. The
Commission will present a Communication in this regard before the May 2020 Zagreb
Summit.
II) Reinvigorating the accession process
a) More credibility
For the accession process to regain credibility on both sides and deliver to its full potential, it
needs to rest on solid trust, mutual confidence and clear commitments on both sides.
It means the Western Balkans leaders must deliver more credibly on their commitment
to implement the fundamental reforms required, whether on rule of law, fighting corruption,
the economy or ensuring the proper functioning of democratic institutions and public
administration, and foreign policy alignment. EU Member States and citizens have legitimate
concerns and need to be reassured of the unequivocal political will of the countries, proven by
structural, tangible reforms. Western Balkans leaders must also show further efforts to
strengthen regional cooperation and good neighbourly relations to bring stability and
prosperity to their citizens, while giving confidence to the EU that the region is addressing the
legacy of its past.
This also means the European Union delivers on its unwavering commitment to a merit-
based process. When partner countries meet the objective criteria and the established
objective conditions, the Member States shall agree to move forward to the next stage of the
process. All parties must abstain from misusing outstanding issues in the EU accession
process. In the same vein, Member States and institutions must speak with one voice in the
region, sending clear signals of support and encouragement, and speaking clearly and
honestly on shortcomings when they occur.
Credibility should be reinforced through an even stronger focus on the fundamental
reforms essential for success on the EU path. These fundamentals will become even more
central in the accession negotiations. Negotiations on the fundamentals will be opened first
3
and closed last and progress on these will determine the overall pace of negotiations.
Negotiations on the fundamentals will be guided by:
 A roadmap for the rule of law chapters equivalent to the previous action plans will
constitute the opening benchmark. Interim benchmarks will continue to be set. No
other chapter will be provisionally closed before these benchmarks are met.
 A roadmap on the functioning of democratic institutions and public administration
reform.
 A stronger link with the economic reform programme process to help the countries
meet the economic criteria.
The Commission will also further strengthen measures on the rule of law and institution-
building. Results on these reforms will be a requirement for deeper sectoral integration and
progress overall. In addition, anti-corruption work will be mainstreamed through a strong
focus in relevant chapters. Support to regional cooperation will continue unabated. All efforts
need to be undertaken to resolve bilateral disputes, with a particular emphasis on the EU-
facilitated dialogue between Belgrade and Pristina, which should be concluded with a
comprehensive, legally binding normalisation agreement.
b) A stronger political steer
Accession to the European Union is a process requiring and supporting fundamental reform
and political and economic change in the countries aspiring to join, and also to demonstrate
the ability to take on the shared responsibilities as a Member State of the EU. It is not moving
on autopilot but must reflect an active societal choice on their part to reach and respect the
highest European standards and values. Equally, the commitment of the Member States to
share a common future with the Western Balkans as full members of the Union is a significant
political and not simply technical undertaking.
This means both sides should show more leadership and live up to their respective
commitments in public, while coming in more directly on matters of concern. Given what is
at stake, it is time to put the political nature of the process front and centre and ensure
stronger steering and high-level engagement from the Member States.
This should include creating new opportunities for high level political and policy dialogue
with the countries, through regular EU-Western Balkans summits and intensified
ministerial contacts, especially in areas where alignment is progressing well and key criteria
are being met. Such increased engagement could lead to the countries participating as
observers in key European Union meetings on matters of substantial importance to them.
It will be important to ensure that all bodies under the Stabilisation and Association
Agreement (SAA) focus much more on the key political issues and reforms, and allow for
a real political dialogue. Inter-Governmental Conferences (IGCs) should provide for stronger
political steering of the accession negotiations process.
Member States will be invited to contribute more systematically to the accession process,
including via monitoring on the ground through their experts, through direct contributions to
the annual reports and through sectoral expertise. Member States will also have the
opportunity to review and monitor overall progress more regularly.
The Commission will continue to take stock of overall progress in negotiations. It will
propose in its annual enlargement package the way ahead for the following year in greater
reform detail, for approval by Member States, including proposals for corrective measures.
4
Country-specific IGCs should take place after publication of the Commission’s annual
package of reports on each country and provide the fora for political dialogue on reforms,
take stock of the overall accession process, and set out the planning for the year ahead,
including opening and closing of chapters / clusters of chapters and possible corrective
measures. All sides will have to ensure representation in the IGC at the appropriate level to
allow for a productive political dialogue.
The Stabilisation and Association Councils will also provide an important and
complimentary moment for political dialogue on reforms. In addition they can allow together
with the Stabilisation and Association Committees and sub-committees, stronger monitoring
of progress and address aspects of accelerated integration in the respective clusters (see
below).
Deeper political stocktaking should occur at key moments of each partner’s accession
process, for example, once interim benchmarks are met on fundamental reforms, at each time
when the Council decides whether the conditions for opening a cluster are met, and once
overall negotiations are technically ready to close.
c) A more dynamic process
In order to inject further dynamism into the negotiating process and to foster cross-
fertilisation of efforts beyond individual chapters, the negotiating chapters will be organised
in thematic clusters. These clusters follow broad themes such as good governance, internal
market, economic competitiveness and connectivity.
Clustering chapters will allow a stronger focus on core sectors in the political dialogue and
provide an improved framing for higher level political engagement. It will allow the most
important and urgent reforms per sector to be identified. This will give overall reform
processes more traction on the ground, by better incentivizing sectoral reforms in the interests
of citizens and business.
Negotiations on each cluster will be opened as a whole – after fulfilling the opening
benchmarks - rather than on an individual chapter basis. As a result of the screening process,
carried out per cluster, priorities for accelerated integration and key reforms will be agreed
between the EU and the candidate country. When these priorities have been sufficiently
addressed, the cluster (covering all associated chapters) is opened without further conditions
and closing benchmarks are set for each chapter. Where important reforms will already have
been implemented before opening, the timeframe between opening the cluster and closing
individual chapters should be limited, preferably within a year fully dependent on the progress
of the reforms, with the focus on remaining measures needed to ensure full alignment.
The clusters will be aligned with SAA sub-committees, so that progress in the cluster can
be monitored and specific measures of accelerated alignment taken under the SAA structures.
This will allow for targeted dialogues and identification of opportunities for accelerated
alignment and integration in all EU policy areas, with clear benefits for European Union and
candidate countries.
To inject more dynamism in the negotiations with Serbia and Montenegro, work on
chapters can also be organised around clusters, while respecting the existing negotiating
frameworks and with the agreement of these countries. This will also allow more political
focus on key sectors and build political momentum in the countries around key issues for
alignment. The possibility of engaging in an exercise to identify areas of interest for
5
accelerated sectoral alignment and integration will be offered, with common roadmaps to be
agreed and followed-up in the SAA structures.
d) Predictability, positive and negative conditionality
There are strong calls from Member States, as well as from Western Balkans countries for a
process that is more predictable and which ensures greater clarity on what the Union
expects of enlargement countries at different stages of the process, and what the positive and
negative consequences are of progress or lack thereof.
The Commission will use the enlargement package to check the compliance of the
candidates with the acquis and provide clearer guidance on specific reform priorities and
alignment criteria as well as expectations for next steps in the process. A stronger political
steer and refocused IGCs will increase predictability, with clearer planning for the year ahead.
The political actors in the countries will thus have a clearer indication of what must be done
to move ahead. This will include an indication of what clusters / chapters could potentially be
opened or closed and, where relevant, which conditions would still need to be met for this to
happen.
The core element of the merit-based accession process is its conditionality. However, in
order to achieve that, conditions must be clear from the outset. It is important that candidate
countries know the benchmarks against which their performance will be measured and that
Member States share a clear understanding of what exactly is requested from the candidates.
The Commission will better define the conditions set for candidates to progress, in
particular through its annual reports. These conditions must be objective, precise, detailed,
strict and verifiable. The Commission will also use third party indicators where relevant to
provide Member States with the broadest possible base for their decisions.
By providing clear and tangible incentives of direct interest to citizens, the EU can
encourage real political will and reward results arising from demanding reforms and the
process of political, economic and societal change. If countries move on reform priorities
agreed in the negotiations sufficiently, this should lead to:
 Closer integration of the country with the European Union, work for accelerated
integration and “phasing-in” to individual EU policies, the EU market and EU
programmes, while ensuring a level playing field.
 Increased funding and investments – including through a performance-based and
reform-oriented Instrument for Pre-accession support and closer cooperation with IFIs
to leverage support.
These measures should help, through the use of EU Funds, to create a strong European
preference that is WTO-compatible, while creating a strong local economy.
While reform progress needs to be incentivised and rewarded more tangibly, there is equally a
need for more decisive measures proportionally sanctioning any serious or prolonged
stagnation or even backsliding in reform implementation and meeting the requirements of
the accession process.
Such decisions to halt or even reverse the process should be informed by the annual
assessment by the Commission in its enlargement package on the overall balance in
accession negotiations and the extent to which fundamental reforms, in particular on the rule
of law are being implemented, Member States will continue to be able to contribute to this
6
process by signalling to the Commission any stagnation or serious backsliding in the reform
process.
In serious cases, the Commission can make proposals at any time on its own or at the duly
motivated request of a Member State in order to ensure a quick response to the situation
through, whenever relevant, simplified procedures, including reverse qualified majority
voting.
The EU could address potential problems in several ways:
 Member States could decide that negotiations can be put on hold in certain areas, or in
the most serious cases, suspended overall. Already closed chapters could be re-opened
or reset if issues need to be reassessed.
 The scope and intensity of EU funding could be adjusted downward, with the
exception of support to civil society.
 Benefits of closer integration, e.g. access to EU programmes, unilateral concessions
for market access could be paused or withdrawn.
Predictability and conditionality will also be enhanced through greater transparency. To
ensure sustainability of reforms and facilitate monitoring of implementation, all key reforms
in the countries should be carried out in a fully transparent and inclusive way, with key
stakeholder involvement. For its part, the European Union should endeavour to make the
process more transparent, with wider publication of key documents.
The Commission will also continue its communication and information activities, including in
EU Member States, where it is primarily for Member States to inform their citizens and
provide them with the facts about the strategic opportunities and challenges of the process.
A table setting out the proposed clusters of chapters is attached in annex. Chapter 34
"Institutions" and chapter 35 "Other issues" will be handled separately.
7
Technical annex: clusters of negotiating chapters
1. Fundamentals 23 - Judiciary and fundamental rights
24 - Justice, Freedom and Security
Economic criteria
Functioning of democratic institutions
Public administration reform
5 - Public procurement
18 - Statistics
32 - Financial control
2. Internal Market 1 - Free movement of goods
2 - Freedom of movement for workers
3 - Right of establishment and freedom to
provide services
4 - Free movement of capital
6 - Company law
7 - Intellectual property law
8 - Competition policy
9 - Financial services
28 - Consumer and health protection
3. Competitiveness and inclusive growth 10 - Information society and media
16 - Taxation
17 - Economic and monetary policy
19 - Social policy and employment
20 - Enterprise and industrial policy
25 - Science and research
26 - Education and culture
29 - Customs union
4. Green agenda and sustainable
connectivity
14 - Transport policy
15 - Energy
21 - Trans-European networks
27 - Environment and climate change
5. Resources, agriculture and cohesion 11 - Agriculture and rural development
12 - Food safety, veterinary and
phytosanitary policy
13 - Fisheries
22 - Regional policy & coordination of
structural instruments
33 - Financial & budgetary provisions
6. External relations 30 - External relations
31 - Foreign, security & defence policy


DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 5.2.2020
COM(2020) 57 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET,
DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG
REGIONSUDVALGET
Styrkelse af tiltrædelsesprocessen — Et troværdigt EU-perspektiv for landene på
Vestbalkan
Europaudvalget 2020
KOM (2020) 0057
Offentligt
1
Styrkelse af tiltrædelsesprocessen — Et troværdigt EU-perspektiv for landene på Vestbalkan
I) Indledning
Den Europæiske Union og dens medlemsstater har siden topmøderne i Feira og Thessaloniki i 2000 og
2003 konsekvent givet udtryk for deres uforbeholdne støtte til det europæiske perspektiv for
landene på Vestbalkan. I de konklusioner, der blev vedtaget på samlingen i Rådet (almindelige
anliggender) i juni 2019, bekræftede Rådet på ny "sin vilje til udvidelse som en fortsat central politik
for Den Europæiske Union i overensstemmelse med den nye konsensus om udvidelse, som Det
Europæiske Råd godkendte den 14.-15. december 2006, og efterfølgende konklusioner fra Rådet". På
Rådets samling i november 2019 var der en fælles forståelse af nytten af at undersøge effektiviteten af
tiltrædelsesforhandlingerne.
Den faste, meritbaserede udsigt til fuldt EU-medlemskab for landene på Vestbalkan er i høj grad i
Unionens egen politiske, sikkerhedsmæssige og økonomiske interesse. I en tid med voksende globale
udfordringer og splittelser udgør dette mere end nogensinde før en geostrategisk investering i et
stabilt, stærkt og forenet Europa. Et troværdigt tiltrædelsesperspektiv er et centralt incitament og en af
de vigtigste drivkræfter for omstillingen i regionen og øger dermed vores fælles sikkerhed og velstand.
Det er et vigtigt redskab til at fremme demokratiet, retsstatsprincippet og respekten for de
grundlæggende rettigheder, som også er de vigtigste drivkræfter for økonomisk integration og et
væsentligt grundlag for at fremme regional forsoning og stabilitet. Det er derfor absolut nødvendigt for
EU's troværdighed, for EU's succes og for EU's indflydelse i og uden for regionen, at denne
politik opretholdes og styrkes — navnlig i disse tider med øget geopolitisk konkurrence.
Det er dog også klart, at effektiviteten af den samlede tiltrædelsesproces og dens gennemførelse
skal forbedres yderligere. Den strategiske kurs for politikken er fortsat og mere end nogensinde før
relevant, men den skal omsættes langt bedre i praksis.
På trods af flere på hinanden følgende reformer, såsom den nye tilgang til retsstatsprincippet, fokus på
grundprincipperne og forbedringer inden for rammerne af Kommissionens 2018-strategi for
Vestbalkan1
, skal der i processen være bedre redskaber til at håndtere strukturelle svagheder i
landene, navnlig hvad angår grundprincipperne.
Det er meget vigtigt, at der opbygges større tillid mellem alle de interesserede parter, og at
tiltrædelsesprocessen styrkes og gøres mere effektiv. Den skal være mere forudsigelig, mere
troværdig — baseret på objektive kriterier og streng positiv og negativ konditionalitet samt
reversibilitet — mere dynamisk og med en stærkere politisk styring.
Denne meddelelse indeholder Kommissionens konkrete forslag til at styrke hele
tiltrædelsesprocessen. Det overordnede mål er at øge troværdigheden og tilliden på begge sider og
opnå bedre praktiske resultater. De foreslåede ændringer kan indarbejdes i de eksisterende
forhandlingsrammer, således at der sikres lige vilkår i regionen. Det betyder, at forhandlingsrammerne
for Serbien og Montenegro ikke vil blive ændret, men at de foreslåede ændringer vil kunne
indarbejdes i de eksisterende rammer efter aftale med disse to lande.
Et af de centrale mål i Den Europæiske Unions engagement i forhold til landene på Vestbalkan er at
forberede dem på at opfylde alle kravene til medlemsskab. Derfor ydes der bl.a. støtte til
grundlæggende demokratiske, retsstatslige og økonomiske reformer og tilpasning til centrale
europæiske værdier. Disse tiltag fremmer igen en solid og hurtig økonomisk vækst og social
konvergens.
1
Et troværdigt udvidelsesperspektiv for landene på Vestbalkan og et øget engagement heri fra Den Europæiske
Unions side (COM(2018) 65 final).
2
Desuden vil det, for at tiltrædelsesprocessen kan blive mere effektiv, være væsentligt med strategisk
kommunikation. Det er af afgørende betydning at øge bevidstheden i regionen om de muligheder,
som en tættere integration og reformer kan medføre, og at tackle ondsindet indflydelse fra tredjelande.
Dette kræver også, at landene selv gør en mere troværdig indsats. Myndighedernes offentlige politiske
tilsagn om at nå det strategiske mål om tiltrædelse af EU vil blive vurderet tydeligere i årsrapporterne.
Denne politiske tilgang vil således være hjørnestenen i en fremadrettet dagsorden. Denne dagsorden
vil støtte omstillingen i landene på Vestbalkan til fungerende markedsøkonomier, der fuldt ud kan
integreres i EU's indre marked og kan skabe job og muligheder for iværksættere, forbedre erhvervs- og
investeringsklimaet, fremme retsstatsprincippet og standse hjerneflugten fra regionen. Disse reformer
er afgørende for at sætte gang i økonomierne i Balkanlandene og knytte dem sammen med EU-
markederne ved at fremskynde den nødvendige konvergens med EU. Kommissionen vil især overveje,
hvordan man kan fremme investeringer, socioøkonomisk integration og retsstatsprincippet, forbedre
adgangen til EU's indre marked, styrke konnektiviteten og udnytte mulighederne i den grønne
økonomi. Kommissionen vil forelægge en meddelelse herom inden topmødet i Zagreb i maj 2020.
II) Ny dynamik i tiltrædelsesprocessen
a) Større troværdighed
For at tiltrædelsesprocessen igen kan få troværdighed for begge sider og give optimale resultater, er
det nødvendigt, at den bygger på solid tiltro, gensidig tillid og klare forpligtelser for begge siders
vedkommende.
Det betyder, at lederne i landene på Vestbalkan skal levere mere troværdige resultater
vedrørende deres tilsagn om at gennemføre de nødvendige grundlæggende reformer, uanset om det
gælder retsstatsprincippet, bekæmpelse af korruption, økonomien eller sikring af velfungerende
demokratiske institutioner og offentlig forvaltning eller tilpasning af udenrigspolitikken. EU's
medlemsstater og borgere har legitime betænkeligheder og har behov for at få bekræftet landenes
utvetydige politiske vilje, som skal bevises af håndgribelige strukturelle reformer. Lederne i landene
på Vestbalkan skal også gøre en yderligere indsats for at styrke regionalt samarbejde og gode
naboskabsforbindelser med henblik på at skabe stabilitet og velstand for deres borgere og samtidig
give EU tillid til, at regionen gør noget ved de historisk betingede problemer.
Dette betyder også, at Den Europæiske Union skal leve op til sit urokkelige tilsagn om en
meritbaseret proces. Når partnerlandene opfylder de objektive kriterier og betingelser, skal
medlemsstaterne acceptere at gå videre til næste fase i processen. Alle parter skal afstå fra at misbruge
udestående spørgsmål i EU-tiltrædelsesprocessen. På samme måde skal medlemsstaterne og
institutionerne tale med én stemme i regionen, sende klare signaler om støtte og opmuntring og tale
klart og ærligt om manglerne, når de opstår.
Troværdigheden bør styrkes gennem et endnu stærkere fokus på de grundlæggende reformer, der
er afgørende for at gøre fremskridt på vejen mod EU. Disse grundprincipper vil være endnu mere
centrale i tiltrædelsesforhandlingerne. Forhandlingerne om grundprincipperne vil blive åbnet som
det første og afsluttet som det sidste, og fremskridtene på dette område vil være afgørende for det
generelle forhandlingstempo. Forhandlingerne om grundprincipperne vil bygge på følgende:
 En køreplan for retsstatskapitlerne svarende til de tidligere handlingsplaner vil udgøre
åbningsbenchmarket. Der vil fortsat blive fastsat foreløbige benchmarks. Intet andet kapitel vil
blive foreløbigt lukket, før disse benchmarks er opfyldt.
 En køreplan for demokratiske institutioners funktionsmåde og reform af den offentlige
forvaltning.
 En stærkere sammenkædning med det økonomiske reformprogram for at hjælpe landene
med at opfylde de økonomiske kriterier.
3
Kommissionen vil også styrke foranstaltningerne vedrørende retsstaten og opbygningen af
institutioner. Resultaterne af disse reformer vil være en forudsætning for at opnå en dybere
sektorintegration og mere generelle fremskridt. Desuden vil indsatsen for at bekæmpe korruption blive
integreret i hele processen, ved at der i de relevante kapitler fokuseres kraftigt herpå. Støtten til
regionalt samarbejde vil fortsætte med uformindsket styrke. Der skal gøres alt for at løse bilaterale
tvister, med særlig vægt på den EU-støttede dialog mellem Beograd og Pristina, som bør afsluttes
med, at der indgås en omfattende og retligt bindende normaliseringsaftale.
b) En stærkere politisk styring
Tiltrædelse af Den Europæiske Union er en proces, som kræver, at der gennemføres grundlæggende
reformer og politiske og økonomiske ændringer i de lande, der ønsker at tiltræde EU, samtidig med at
der også ydes støtte dertil; landene skal desuden vise, at de er i stand til at påtage sig det fælles ansvar,
der vil påhvile dem som medlemsstater i EU. Tiltrædelse er ikke en automatisk proces, men derimod
et forløb, som skal afspejle et aktivt samfundsmæssigt valg fra deres side for at nå og respektere de
højeste europæiske standarder og værdier. På samme måde er medlemsstaternes tilsagn om at dele en
fælles fremtid med landene på Vestbalkan som fuldgyldige medlemmer af Unionen et betydningsfuldt
politisk og ikke blot teknisk tilsagn.
Det betyder, at begge parter bør udvise større lederskab og leve op til deres respektive offentlige
tilsagn, samtidig med at de mere direkte kommer ind på de spørgsmål, der giver anledning til
bekymring. I betragtning af, hvad der står på spil, er tiden inde til at sætte processens politiske
karakter i centrum og sikre en stærkere styring og et højt engagement fra medlemsstaternes side.
Dette bør indebære, at der skabes nye muligheder for politisk dialog på højt plan med landene
takket være regelmæssige topmøder mellem EU og landene på Vestbalkan og intensiverede
kontakter på ministerplan, navnlig på de områder, hvor tilpasningen skrider godt frem og de
afgørende kriterier opfyldes. Et sådant øget engagement vil kunne føre til, at landene kan deltage som
observatører i vigtige EU-møder om spørgsmål, der er af væsentlig betydning for dem.
Det vil være vigtigt at sikre, at alle organerne under stabiliserings- og associeringsaftalerne (SAA)
fokuserer meget mere på de centrale politiske spørgsmål og reformer, og at der åbnes mulighed
for en reel politisk dialog. Via regeringskonferencer skal der opnås en stærkere politisk styring af
tiltrædelsesforhandlingerne.
Medlemsstaterne vil blive opfordret til at bidrage mere systematisk til tiltrædelsesprocessen,
bl.a. via deres eksperters overvågning på stedet, gennem direkte bidrag til årsrapporterne og gennem
sektorspecifik ekspertise. Medlemsstaterne vil også få mulighed for at vurdere og overvåge de samlede
fremskridt mere regelmæssigt.
Kommissionen vil fortsat gøre status over de samlede fremskridt i forhandlingerne. Den vil i sin
årlige udvidelsespakke foreslå det videre forløb for det følgende år med nærmere reformdetaljer
med henblik på medlemsstaternes godkendelse, herunder forslag til korrigerende foranstaltninger.
Der bør afholdes landespecifikke regeringskonferencer efter offentliggørelsen af Kommissionens
årlige pakke af rapporter om hvert enkelt land og på den baggrund skabes fora for politisk dialog
om reformer, gøres status over den samlede tiltrædelsesproces og foretages planlægning for det
kommende år, herunder åbning og lukning af kapitler/klynger af kapitler og eventuelle korrigerende
foranstaltninger. Alle parter skal sikre, at de er repræsenteret på regeringskonferencen på et passende
niveau, således at der kan føres en produktiv politisk dialog.
Stabiliserings- og associeringsrådene vil også være et vigtigt og supplerende forum for den politiske
dialog om reformer. Desuden kan de sammen med stabiliserings- og associeringsudvalgene og
underudvalgene muliggøre en stærkere overvågning af fremskridtene og håndtere aspekterne
vedrørende fremskyndet integration i de respektive klynger (se nedenfor).
Der bør foretages en mere tilbundsgående politisk statusopgørelse på vigtige tidspunkter i hver
partners tiltrædelsesproces, f.eks. når foreløbige benchmarks for grundlæggende reformer er opfyldt,
4
hver gang Rådet beslutter, om betingelserne for at åbne en klynge er opfyldt, og når de overordnede
forhandlinger teknisk set kan afsluttes.
c) En mere dynamisk proces
For at puste nyt liv i forhandlingsprocessen og fremme interaktionen i indsatsen ud over de enkelte
kapitler vil forhandlingskapitlerne blive organiseret i tematiske klynger. Disse klynger er centreret
om brede temaer som god forvaltning, det indre marked, økonomisk konkurrenceevne og
konnektivitet.
Ved at samle kapitler i klynger bliver det muligt at sætte større fokus på centrale sektorer i den
politiske dialog og skabe bedre rammer for politisk engagement på højere niveau. Det vil gøre det
muligt at fastlægge de vigtigste og mest presserende reformer i hver sektor. Dermed kommer der
mere gang i den samlede faktiske reformproces, i og med at der tilskyndes til sektorreformer til gavn
for borgerne og erhvervslivet.
Frem for at være koncentreret om de enkelte kapitler vil forhandlingerne om hver enkelt klynge
blive åbnet som en helhed — når de indledende benchmarks er opfyldt. Efter den screeningproces,
der foretages for de enkelte klynger, vil EU og kandidatlandet aftale prioriteterne for fremskyndet
integration og centrale reformer. Når der er gjort tilstrækkeligt ved disse prioriteter, åbnes klyngen
(der omfatter alle de tilknyttede kapitler) uden yderligere betingelser, og der fastsættes afsluttende
benchmarks for hvert kapitel. I de tilfælde hvor der allerede er gennemført vigtige reformer inden
åbningen, bør tidsrummet fra åbningen af klyngen til lukningen af de enkelte kapitler være begrænset
og helst ikke længere end et år, afhængigt af de fremskridt, der gøres med reformerne, og med fokus
på de resterende foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre fuld tilpasning.
Klyngerne vil blive knyttet til SAA-underudvalgenes arbejdsområder, således at fremskridtene i
hver klynge kan overvåges, og der kan træffes specifikke foranstaltninger for at fremskynde
tilpasningen inden for rammerne af SAA-strukturerne. Dette vil give mulighed for målrettede dialoger
og fastlæggelse af muligheder for fremskyndet tilpasning og integration i alle EU's politikområder
med klare fordele for både Den Europæiske Union og kandidatlandene.
For at skabe mere dynamik i forhandlingerne med Serbien og Montenegro kan arbejdet inden for
kapitler også organiseres i klynger, hvis disse lande giver deres samtykke dertil, og de eksisterende
forhandlingsrammer samtidig respekteres. Dermed bliver det også muligt at opnå et mere politisk
fokus på centrale sektorer og skabe politisk momentum i landene omkring centrale spørgsmål, der skal
tilpasses. Der vil blive mulighed for at deltage i en proces med henblik på at identificere områder af
interesse for en fremskyndet sektortilpasning og integration, med fælles køreplaner, der skal vedtages
og følges op under SAA-strukturerne.
d) Forudsigelighed, positiv og negativ konditionalitet
Både medlemsstaterne og landene på Vestbalkan er kommet med stærke opfordringer til, at der
iværksætte en proces, der er mere forudsigelig, og som sikrer større klarhed om, hvad Unionen
forventer af udvidelseslandene i de forskellige faser af processen, og hvilke positive og negative
konsekvenser fremskridt eller manglende fremskridt vil have.
Kommissionen vil anvende udvidelsespakken til at kontrollere kandidatlandenes overholdelse af
gældende EU-ret og udstikke klarere retningslinjer for specifikke reformprioriteter og
tilpasningskriterier såvel som forventninger til de næste skridt i processen . En stærkere politisk
styring og refokuserede regeringskonferencer vil øge forudsigeligheden med en klarere planlægning
for det kommende år. De politiske aktører i landene vil således få en klarere angivelse af, hvad de skal
gøre for at komme videre. De vil bl.a. få en angivelse af, hvilke klynger/kapitler der potentielt kan
åbnes eller lukkes, og hvis det er relevant, hvilke betingelser der i så tilfælde mangler at blive opfyldt.
Hovedelementet i den meritbaserede tiltrædelsesproces er konditionalitet. Derfor skal
betingelserne være klare lige fra starten. Det er vigtigt, at kandidatlandene er klar over, hvilke
5
benchmarks deres resultater vil blive holdt op mod, og at medlemsstaterne klart forstår, præcist hvad
der forlanges af kandidatlandene. Kommissionen vil fastlægge klarere betingelser for
kandidatlandenes fremskridt, navnlig via sine årsrapporter. Disse betingelser skal være objektive,
præcise, detaljerede, strenge og kunne verificeres. Kommissionen vil også i relevante tilfælde anvende
indikatorer fra tredjeparter for at give medlemsstaterne mulighed for at træffe beslutninger på det
bredest mulige grundlag.
Ved at skabe klare og håndgribelige incitamenter af direkte interesse for borgerne kan EU
anspore til reel politisk vilje og belønne de resultater, der fremkommer som følge af krævende
reformer og processen med politiske, økonomiske og samfundsmæssige forandringer. Hvis et land
gør tilstrækkelige fremskridt med reformprioriteter, der er aftalt under forhandlingerne, bør
dette føre til:
 Tættere integration af landet med Den Europæiske Union, tiltag for at fremskynde
integrationen og "indfasningen" i forhold til de enkelte EU-politikker, EU-markedet og EU-
programmerne, samtidig med at der sikres lige vilkår.
 Øget finansiering og større investeringer — bl.a. gennem et resultatbaseret og reformorienteret
instrument til førtiltrædelsesstøtte og tættere samarbejde med internationale finansielle
institutioner for at øge støttens løftestangseffekt.
Disse foranstaltninger bør via anvendelsen af EU-midler bidrage til at skabe en stærk europæisk
præference, der er kompatibel med WTO's regler, samtidig med at der skabes en stærk lokal økonomi.
Samtidig med at fremskridtene med reformerne skal intensiveres og belønnes, er der også behov for
mere resolutte foranstaltninger med forholdsmæssig sanktionering af alvorlig eller
længerevarende stagnation eller tilbagegang med hensyn til gennemførelse af reformer og
opfyldelse af kravene i tiltrædelsesprocessen.
Sådanne afgørelser om at standse eller endda sætte processen i bakgear bør tages på grundlag af
oplysningerne i Kommissionens årlige vurdering i udvidelsespakken om den overordnede balance i
tiltrædelsesforhandlingerne og på grundlag af, i hvilket omfang de grundlæggende reformer, navnlig
på retsstatsområdet, bliver gennemført. Medlemsstaterne vil fortsat kunne bidrage til denne proces ved
at gøre Kommissionen opmærksom på enhver stagnation eller alvorlig tilbagegang i reformprocessen.
I alvorlige tilfælde kan Kommissionen til enhver tid selv eller efter behørigt begrundet anmodning fra
en medlemsstat fremsætte forslag for at sikre en hurtig reaktion på situationen gennem forenklede
procedurer, herunder omvendt kvalificeret flertal, når dette er relevant.
6
EU vil kunne imødegå potentielle problemer på flere måder:
 Medlemsstaterne vil kunne beslutte, at forhandlingerne på visse områder kan sættes i bero
eller i de mest alvorlige tilfælde suspenderes fuldstændigt. Kapitler, som allerede er blevet
lukket, vil kunne genåbnes eller genforhandles, hvis der er spørgsmål, som skal revurderes.
 EU-finansieringens omfang og intensitet kan eventuelt blive nedjusteret, undtagen i
forbindelse med støtte til civilsamfundet.
 Visse fordele ved en tættere integration, f.eks. adgang til EU-programmer eller unilaterale
indrømmelser vedrørende markedsadgang, vil kunne sættes i bero eller trækkes tilbage.
Forudsigeligheden og konditionaliteten vil også blive styrket gennem større gennemsigtighed. For at
sikre reformernes bæredygtighed og lette overvågningen af gennemførelsen bør alle de centrale
reformer i landene gennemføres på en fuldstændig gennemsigtig og inklusiv måde med inddragelse af
de vigtigste interesseparter. Den Europæiske Union bør på sin side bestræbe sig på at gøre processen
mere gennemsigtig og i højere grad offentliggøre vigtige dokumenter.
Kommissionen vil også fortsætte sine kommunikations- og informationsaktiviteter, bl.a. i EU's
medlemsstater, hvor det primært er medlemsstaterne, der skal informere deres borgere og give dem
faktuelle oplysninger om de strategiske muligheder og udfordringer, der er forbundet med processen.
I bilaget findes en tabel over de foreslåede klynger af kapitler. Kapitel 34 "Institutioner" og kapitel 35
"Andre spørgsmål" vil blive behandlet særskilt.
7
Teknisk bilag: klynger af forhandlingskapitler
1. Grundprincipper 23 — Retsvæsen og grundlæggende rettigheder
24 — Retfærdighed, frihed og sikkerhed
Økonomiske kriterier
De demokratiske institutioners funktionsmåde
Reform af den offentlige forvaltning
5 — Offentlige udbud
18 — Statistikker
32 — Finanskontrol
2. Det indre marked 1 — Fri bevægelighed for varer
2 — Fri bevægelighed for arbejdstagere
3 — Etableringsret og fri udveksling af
tjenesteydelser
4 — Frie kapitalbevægelser
6 — Selskabsret
7 — Intellektuel ejendomsret
8 — Konkurrencepolitik
9 — Finansielle tjenesteydelser
28 — Forbruger- og sundhedsbeskyttelse
3. Konkurrenceevne og inklusiv vækst 10 — Informationssamfund og medier
16 — Beskatning
17 — Økonomisk og monetær politik
19 — Socialpolitik og beskæftigelse
20 — Virksomheds- og industripolitik
25 — Videnskab og forskning
26 — Uddannelse og kultur
29 — Toldunionen
4. Grøn dagsorden og bæredygtig
konnektivitet
14 — Transportpolitik
15 — Energi
21 — Transeuropæiske net
27 — Miljø og klimaændringer
5. Ressourcer, landbrug og samhørighed 11 — Landbrug og udvikling af landdistrikter
12 — Fødevaresikkerhed, veterinær- og
plantesundhedspolitik
13 — Fiskeri
22 — Regionalpolitik og koordination af
strukturinstrumenterne
33 — Finansielle og budgetmæssige
bestemmelser
6. Eksterne forbindelser 30 — Eksterne forbindelser
31 — Udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik