L 43 - svar på spm. 29 om forskelle og ligheder mellem henholdsvis økonomisk aktive og økonomisk inaktive tyrkiske statsborgeres adgang til familiesammenføring og ligebehandling med EU-borgere, fra udlændinge- og integrationsministeren

Ministeren
Side 1/2
3. december 2019
Udlændinge- og
Integrationsministeriet
EU-ophold
Slotsholmsgade 10
1216 København K
Tel. 6198 4000
Mail uim@uim.dk
Web www.uim.dk
CVR-nr. 36977191
Sags nr. 2019 - 17776
Akt-id 1098468
Udlændinge- og Integrationsudvalget
Folketinget
Christiansborg
1240 København K
Udlændinge- og Integrationsudvalget har den 28. november 2019 stillet følgende
spørgsmål nr. 29 til L 43 efter ønske fra Pernille Vermund (NB) til udlændinge- og
integrationsministeren, som hermed besvares.
Spørgsmål nr. 29 til L 43:
Vil ministeren redegøre for forskelle og ligheder mellem hhv. økonomisk aktive og
økonomisk inaktive tyrkiske statsborgeres adgang til familiesammenføring og li-
gebehandling med EU-borgere efter en vedtagelse af L43, herunder som de følger
af opholdsdirektivet? Ministeren bedes ligeledes redegøre for, om det fremadret-
tet er muligt for Danmark at stille skærpede krav (af nogen art) til tyrkiske stats-
borgeres adgang til familiesammenføring som følge af associeringsaftalekomplek-
set og EU-retten, samt redegøre for, hvad økonomisk inaktive tyrkiske statsborge-
res retstilling bliver efter en vedtagelse af L43 i relation til familiesammenføring?
Svar:
1. EU og Tyrkiet indgik i 1963 en associeringsaftale for at styrke de økonomiske og
handelsmæssige forbindelser mellem EU og Tyrkiet, herunder gradvist at gennem-
føre arbejdskraftens frie bevægelighed. Aftalen er senere blevet suppleret med en
tillægsprotokol og Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80, som indeholder såkaldte
stand still-klausuler, der indebærer et forbud mod at vedtage nye begrænsninger
for tyrkiske statsborgere, der er økonomisk aktive, inden for visse områder.
Efter EU-Domstolens nyere praksis om fortolkningen af associeringsaftalekom-
plekset kan betingelser for familiesammenføring udgøre en ny begrænsning i
stand still-klausulernes forstand. Det gælder i det omfang, at en national lovgiv-
ning, der gør betingelserne for familiesammenføring strengere, end hvad de var
på tidspunktet for ikrafttrædelsen af stand still-klausulerne, kan påvirke tyrkiske
statsborgeres udøvelse af økonomisk virksomhed i den pågældende medlemsstat.
I den forbindelse har EU-Domstolen understreget, at stand still-klausulerne ikke
medfører en ret til familiesammenføring eller ret til etablering og ophold til fordel
for tyrkiske arbejdstageres familiemedlemmer, men at stand still-klausulerne for-
byder, at familiesammenføring underkastes nye betingelser som nævnt ovenfor.
Udlændinge- og Integrationsudvalget 2019-20
L 43 endeligt svar på spørgsmål 29
Offentligt
Side 2/2
Det følger dog samtidig af EU-Domstolens praksis, at en ny begrænsning i stand
still-klausulernes forstand kan være begrundet, hvis den pågældende nationale
mere restriktive betingelse er begrundet i et tvingende alment hensyn og er pro-
portional, dvs. den er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte lovlige for-
mål og ikke går videre end nødvendigt for at nå formålet.
Der henvises til punkt 2 i den juridiske vurdering af EU-Domstolens dom af 10. juli
2019 i sag C-89/18, A mod Udlændinge- og Integrationsministeriet, som den 26.
august 2019 blev sendt til Folketinget (jf. UUI Alm.del, Bilag 23, 2018-19, 2. sam-
ling).
Der vil således kunne stilles (skærpede) betingelser for tyrkiske statsborgeres ad-
gang til familiesammenføring inden for rammerne af associeringsaftalekomplek-
set, forudsat at betingelserne er begrundet i et tvingende alment hensyn og er
proportionale.
2. Det fremgår af lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt. 8, at den foreslåe-
de frist på 3 måneder for indgivelse af ansøgning om familiesammenføring med
børn ikke vil finde anvendelse i forhold til udlændinge omfattet af EU-retten, her-
under associeringsaftalekomplekset mellem EU og Tyrkiet.
Det betyder, at 3-månedersfristen for indgivelse af ansøgning om familiesammen-
føring med børn efter en vedtagelse af lovforslaget ikke vil finde anvendelse på
herboende tyrkiske statsborgere, der som økonomisk aktive er omfattet af associ-
eringsaftalekomplekset.
Der er i besvarelsen af 26. november 2019 af spørgsmål nr. 2 til L 43 redegjort for,
hvilke regler der efter en vedtagelse af lovforslaget vil gælde for adgangen til fa-
miliesammenføring for økonomisk aktive tyrkiske statsborgere. I samme besvarel-
se er der redegjort for retsgrundlaget for adgangen til familiesammenføring for
unionsborgere, der udøver retten til fri bevægelighed i Danmark.
Retsstillingen med hensyn til familiesammenføring for tyrkiske statsborgere, der
som ikke økonomisk aktive falder uden for associeringsaftalekomplekset, vil, som
det allerede er tilfældet i dag, efter en vedtagelse af lovforslaget svare til retsstil-
lingen for statsborgere fra andre tredjelande uden for EU.
Mattias Tesfaye
/
Charlotte Barslev


Notat
Side 1/12
26. august 2019
Udlændinge- og
Integrationsministeriet
Tel. 6198 4000
Mail uim@uim.dk
Web www.uim.dk
CVR-nr. 36977191
Sags nr. 2019 - 11000
Akt-id 859476
Juridisk vurdering af EU-Domstolens dom af 10. juli 2019 i sag C-89/18, A mod
Udlændinge- og Integrationsministeriet
1. Indledning
EU-Domstolen har den 10. juli 2019 afsagt dom i den danske præjudicielle sag C-
89/18, A mod Udlændinge- og Integrationsministeriet. Sagen blev forelagt af
Østre Landsret, og EU-Domstolens dom vil danne grundlag for landsrettens videre
behandling og afgørelse af den nationale retssag anlagt af A mod Udlændinge- og
Integrationsministeriet.
Dommen vedrører fortolkningen af artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr.
1/80 samt det tidligere tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring i udlændin-
gelovens § 9, stk. 7. Tilknytningskravet blev ophævet den 1. juli 2018 og erstattet
med det gældende integrationskrav i udlændingelovens § 9, stk. 8.
Udlændinge- og Integrationsministeriet har i samarbejde med Justitsministeriet
foretaget en nærmere analyse af dommen, herunder dens betydning for de kon-
krete sager om ægtefællesammenføring, der dels verserer hos udlændingemyn-
dighederne, dels er afgjort før dommens afsigelse, samt for det gældende integra-
tionskrav, som har erstattet tilknytningskravet, mv.
2. Associeringsaftalekomplekset
I 1963 indgik Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet en associerings-
aftale for at styrke de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem EU og
Tyrkiet, herunder gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed. As-
socieringsaftalen er senere suppleret med bl.a. tillægsprotokol af 23. november
1970, som trådte i kraft den 1. januar 1973, og Associeringsrådets afgørelse nr.
1/80 af 19. september 1980, som blev vedtaget inden for rammerne af associe-
ringsaftalen og trådte i kraft den 1. december 1980.
Tillægsprotokollen indeholder i artikel 41, stk. 1, en såkaldt stand still-klausul ved-
rørende etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, som med-
fører, at Tyrkiet og medlemsstaterne ikke efter tillægsprotokollens ikrafttræden
må indføre nye restriktioner, der hindrer udøvelsen af etableringsfriheden og den
frie udveksling af tjenesteydelser.
Udlændinge- og Integrationsudvalget 2019-20
L 43 endeligt svar på spørgsmål 29
Offentligt
Side 2/12
Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 indeholder i artikel 13 en stand still-klausul
vedrørende arbejdstagere og deres familiemedlemmer, som medfører, at Tyrkiet
og medlemsstaterne ikke efter ikrafttrædelsen af afgørelsen må indføre nye be-
grænsninger for adgang til beskæftigelse for arbejdstagere og deres familiemed-
lemmer, som har opnået opholds- og arbejdstilladelse efter de nationale regler.
EU-Domstolen har tidligere flere gange fastslået, at stand still-klausulerne i artikel
41, stk. 1, i tillægsprotokollen og artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80
er af samme art og forfølger samme formål og omfatter enhver ny hindring eller
begrænsning for udøvelsen af de respektive økonomiske friheder.
Efter EU-Domstolens nyere praksis kan betingelser for familiesammenføring udgø-
re en ny begrænsning i stand still-klausulernes forstand, i det omfang en national
lovgivning, der gør betingelserne for familiesammenføring strengere, end hvad de
var på tidspunktet for ikrafttrædelsen af stand still-klausulerne, kan påvirke tyrki-
ske statsborgeres udøvelse af økonomisk virksomhed i den pågældende medlems-
stat. I den forbindelse har Domstolen understreget, at stand still-klausulerne ikke
medfører en ret til familiesammenføring eller ret til etablering og ophold til fordel
for tyrkiske arbejdstageres familiemedlemmer, men at stand still-klausulerne for-
byder, at familiesammenføring underkastes nye betingelser, der kan påvirke en
tyrkisk statsborgers udøvelse af sine økonomiske friheder i en medlemsstat1
.
Det følger dog samtidig af EU-Domstolens praksis, at en ny begrænsning i stand
still-klausulernes forstand kan være begrundet, hvis den pågældende nationale
mere restriktive betingelse er begrundet i et tvingende alment hensyn og er pro-
portional, dvs. den er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte lovlige for-
mål og ikke går videre end nødvendigt for at nå formålet2
.
3. EU-Domstolens dom af 10. juli 2019 i sagen C-89/18, A mod Udlændinge- og
Integrationsministeriet
EU-Domstolens dom af 10. juli 2019 i sagen C-89/18, A mod Udlændinge- og Inte-
grationsministeriet, vedrører en tyrkisk statsborger, A, som har anlagt sag mod
Udlændinge- og Integrationsministeriet bl.a. med henblik på prøvelse af et afslag
på ægtefællesammenføring med sin herboende ægtefælle, B, som også er tyrkisk
statsborger, og som i hvert fald på afgørelsestidspunktet var arbejdstager i Dan-
mark.
Det daværende Integrationsministerium stadfæstede ved afgørelse af 30. sep-
te er et afslag fra det davære de Udlæ di geservi e på A’s a søg i g o
ægtefællesammenføring med B. Afslaget var begrundet i, at A og B ikke opfyldte
tilknytningskravet i den dagældende bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 7.
1 Jf. i denne retning EU-Domstolens dom af 12. april 2016, Genc, C-561/14, EU:C:2016:247, præmis
44-46 og den deri nævnte praksis.
2 Jf. i denne retning Genc-dommen, præmis 51 og den deri nævnte praksis.
Side 3/12
Efter den dagældende bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 7, var det som
udgangspunkt en betingelse for familiesammenføring, at ægtefællernes eller sam-
levernes samlede tilknytning til Danmark var større end deres samlede tilknytning
til et andet land. Tilknytningskravet blev indført i år 2000 og havde til formål at
sikre en vellykket integration af tredjelandsstatsborgere i Danmark samt at sikre
en effektiv styring af migrationsstrømme til Danmark. Bestemmelsen indeholdt en
undtagelsesmulighed, idet tilknytningskravet ikke blev stillet, hvis ganske særlige
grunde, herunder hensynet til familiens enhed, talte derimod.
EU-Domstolen fastslår indledningsvist i dommen af 10. juli 2019, at tilknytnings-
kravet udgør en ny begrænsning som omhandlet i artikel 13 i Associeringsrådets
afgørelse r. / for de her oe de tyrkiske stats orger B’s udøvelse af ar ejds-
kraftens frie bevægelighed i Danmark, jf. dommens præmis 30. Domstolen kon-
staterer i den forbindelse, at det forholder sig således, idet en tyrkisk statsborgers
beslutning om at rejse til en medlemsstat for varigt at udøve lønnet beskæftigelse
dér kan påvirkes negativt, hvis denne medlemsstats lovgivning vanskeliggør eller
umuliggør familiesammenføring, således at den nævnte statsborger i givet fald
kan se sig nødsaget til at vælge mellem sin beskæftigelse i den berørte medlems-
stat og sit familieliv i Tyrkiet, jf. dommens præmis 29.
Herefter henviser EU-Domstolen til sin praksis, hvorefter en ny begrænsning er
forbudt, medmindre den er begrundet i et tvingende alment hensyn, er egnet til
at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte formål og ikke går videre, end hvad der er
nødvendigt for at nå formålet, jf. dommens præmis 31.
Dernæst anerkender EU-Domstolen, at både formålet om at sikre en vellykket
integration og om at sikre en effektiv styring af migrationsstrømme – således som
Domstolen tidligere har anerkendt – kan udgøre tvingende almene hensyn, der
kan begrunde en ny begrænsning som omhandlet i artikel 13 i Associeringsrådets
afgørelse nr. 1/80, jf. præmis 34 og 43.
For så vidt angår tilknytningskravets egnethed i forhold til formålet om at sikre en
vellykket integration anfører EU-Domstolen herefter følgende i dommens præmis
37-42:
”3 Da den tilknytning, som såvel den ægtefælle, der allerede befinder sig
på det danske område [B], som sagsøgeren i hovedsagen [A] har til tredje-
landet, ikke har nogen større indvirkning på sandsynligheden for en vellyk-
ket integration af sidstnævnte [A] i denne medlemsstat, gør den i hoved-
sagen omhandlede nationale foranstaltning det ikke muligt at lægge til
grund på tidspunktet for behandlingen af en ansøgning om opholdstilla-
delse med henblik på familiesammenføring, at en vellykket integration af
ansøgeren i Danmark ikke kan sikres.
Side 4/12
38 Således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 31 i
forslaget til afgørelse[3
], gør den nævnte foranstaltning det nemlig ikke
muligt at vurdere muligheden for integration af ægtefællen til en tyrkisk
arbejdstager, der opholder sig lovligt i Danmark, eller af ægteparret, som
den pågældende danner med den nævnte arbejdstager, i denne medlems-
stat.
39 I det foreliggende tilfælde fremgår det af de for Domstolen fremlagte
sagsakter, at de kompetente nationale myndigheder fandt, at B fortsat
havde en større tilknytning til Tyrkiet end til Danmark. Det skal imidlertid
fastslås, at B er en tyrkisk arbejdstager, der er lovligt integreret i det dan-
ske arbejdsmarked, og som i flere år har opholdt sig lovligt med sine børn i
denne medlemsstat. Det følger heraf, at en tyrkisk statsborgers tilknytning
til sit oprindelsesland ikke kan begrænse muligheden for sidstnævntes in-
tegration, idet forholdet til dette land og forholdet til værtsmedlemsstaten
ikke er af en sådan art, at det ene forhold udelukker det andet.
40 Desuden forholder det sig for det første således, at udlændingelovens §
9, stk. 7, ikke fastsætter nogen integrationsforanstaltning, der kan forbed-
re muligheden for integration af ægtefællen til en tyrkisk arbejdstager
med lovligt i ophold i Danmark, som ønsker at slutte sig til denne arbejds-
tager i nævnte medlemsstat.
41 For det andet fremgår det af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at
de kompetente nationale myndigheders vurdering af kravet i udlændinge-
lovens § 9, stk. 7, hviler på diffuse og upræcise kriterier, som i strid med
retssikkerhedsprincippet medfører forskelligartet og uforudsigelig praksis.
42 Det følger heraf, at den i hovedsagen omhandlede nationale foran-
staltning ikke er egnet til at sikre virkeliggørelsen af formålet om at sikre
e vellykket i tegratio af tredjela dsstatsborgere i Da ark.”
EU-Domstolen fastslår således, at tilknytningskravet ikke er egnet til at sikre virke-
liggørelsen af formålet om vellykket integration.
For så vidt angår formålet om at sikre en effektiv styring af migrationsstrømme
fastslår EU-Domstolen tilsvarende, at tilknytningskravet er uegnet til at sikre virke-
liggørelsen heraf, idet tilknytningskravet ikke gør det muligt at vurdere mulighe-
den for integration af ægtefællen til en tyrkisk arbejdstager, jf. præmis 45.
3 I pu kt a fører ge eraladvokate l.a. Desuden bygger de kriterier, som danner grundlag for
de danske myndigheders vurdering, for størstedelens vedkommende på forhold, som ægtefællen
ikke har nogen indflydelse på (såsom fødested, stedet for skolegang, familiemæssige bånd mv.). De
gør det hverken muligt at fastslå, hvad der fører til manglende integration, eller at forudsige, om
integrationen vil lykkes. […] Efter min opfattelse ville det i højere grad være i overensstemmelse
med det forfulgte formål at fastsætte positive fremtidsrettede krav til ansøgerne, som f.eks. en
forpligtelse til at nå et vist niveau af kendskab til det danske sprog og samfund inden for en frist, der
var fastsat til et rimeligt tidspunkt efter tilladelsen til familiesammenføring.
Side 5/12
På den baggrund konkluderer EU-Domstolen, at en national regel som tilknyt-
ningskravet i den nu ophævede bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 7, ud-
gør en ny begrænsning som omhandlet i artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse
nr. 1/80, der ikke er begrundet.
Hovedbegrundelsen for domskonklusionen synes at være, at der efter EU-
Domstolens opfattelse er en utilstrækkelig sammenhæng mellem på den ene side
den del af tilknytningskravet, der vægter både den herboende tyrkiske arbejdsta-
ger B’s og a søgere A’s tilk yt i g til et a det la d og på de a de side he sy-
net til en vellykket integration. Det forhold, at parrets samlede tilknytning til et
andet land er størst, har i Domstolens optik således ikke nogen større indvirkning
på A’s ulighed for fre adrettet at op å e vellykket i tegratio her i la det. I
den forbindelse henviser Domstolen til generaladvokatens beskrivelse af karakte-
ren af størstedelen af de forhold, der lægges vægt på ved vurderingen af tilknyt-
ningskravets opfyldelse, so agudrettede forhold ude for A’s i dflydelse, jf.
fodnote 3 med gengivelse af punkt 31 i generaladvokatens forslag til afgørelse.
EU-Domstolen bemærker i den forbindelse, at der er tale om en ægtefælle til en
herboende tyrkisk arbejdstager, so er lovligt i tegreret i det da ske ar ejds-
arked, og so i flere år har opholdt sig lovligt ed si e ør i [Da ark] , hvil-
ket efter Do stole s opfattelse viser, at B’s tilk yt i g til sit opri delsesla d ikke
egræ ser ulighede for B’s i tegration i Danmark. Forholdet til Tyrkiet og for-
holdet til Danmark er således efter Domstolens opfattelse ikke af en sådan karak-
ter, at det ene forhold udelukker det andet, jf. dommens præmis 39.
EU-Domstolen lægger endvidere vægt på, at bestemmelsen om tilknytningskravet
for det første ikke fastsætter nogen integrationsforanstaltning, der kan forbedre
muligheden for integration af A og dermed for, at A vil kunne slutte sig til B i
Danmark. Desuden lægger EU-Domstolen ved den proportionalitetsvurdering,
som den foretager inden for rammerne af associeringsaftalekomplekset, vægt på,
at kriterierne for myndighedernes vurdering af tilknytningskravets opfyldelse må
anses for at være diffuse og upræcise på en måde, der i strid med retssikkerheds-
princippet fører til en forskelligartet og uforudsigelig praksis i de af dommen be-
rørte sager.
4. Dommens betydning for ægtefællesammenføringssager
Dommen, der er en afgørelse i en præjudiciel sag, har konstaterende – og ikke
retsstiftende – virkning fra ikrafttrædelsen af den fortolkede EU-retlige regel, dvs.
ikrafttrædelsen af Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 den 1. december 1980.
EU-Domstolens dom er bindende, fordi Danmark deltager fuldt ud i associerings-
aftalekomplekset med Tyrkiet gennem EU-medlemskabet. Associeringsaftalekom-
plekset med Tyrkiet er således ikke omfattet af det retlige forbehold.
4.1 Den af dommen berørte personkreds
Udlændinge- og Integrationsministeriet og Justitsministeriet har på baggrund af
dommens præmisser og i lyset af EU-Domstolen praksis i øvrigt, jf. punkt 2, vurde-
Side 6/12
ret, at dommens resultat er begrænset til at omfatte herboende tyrkiske statsbor-
gere, der som økonomisk aktive er omfattet af associeringsaftalekomplekset, dvs.
tyrkiske statsborgere, der på det oprindelige afgørelsestidspunkt udøvede en af
de økonomiske friheder, der gælder for dem på baggrund af associeringsaftale-
komplekset, som arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende eller tjenesteyde-
re i Danmark. Dommen betyder, at det ikke er og ikke har været i overensstem-
melse med Danmarks EU-retlige forpligtelser at stille tilknytningskravet i den nu
ophævede bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 7, i sager om familiesam-
menføring af ægtefæller og samlevere efter § 9, stk. 1, nr. 1, med den nævnte
herboende persongruppe.
Det bemærkes, at EU-Domstolen ikke udtaler sig om tilknytningskravets betydning
i forhold til de grundlæggende rettigheder, som f.eks. retten til respekt for privat-
liv og fa ilieliv efter EU’s Charter o Gru dlægge de Rettigheder, artikel , eller
Den Europæiske Menneskerettighedsko ve tio s EMRK’s artikel . Do e
kan således ikke antages at have betydning i forhold til tilknytningskravets over-
ensstemmelse med EMRK artikel 8.
Det bemærkes i den forbindelse, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
i forbindelse med en sag mod Danmark (førsteinstansafgørelsen i Biao mod Dan-
mark) har vurderet, at det tidligere tilknytningskrav var i overensstemmelse med
EMRK artikel 8.4
Udlændinge- og Integrationsministeriet og Justitsministeriet vurderer på den bag-
grund, at dommen ikke har betydning for sager, hvor der er tale om andre herbo-
ende tredjelandsstatsborgere eller danske statsborgere, og der er givet afslag på
ægtefællesammenføring begrundet i manglende opfyldelse af tilknytningskravet i
den tidligere bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 7.
4.2 Verserende sager, hvor ansøgning om ægtefællesammenføring er indgivet
før tilknytningskravets ophævelse
Tilknytningskravet i den nu ophævede bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk.
7, blev ophævet den 1. juli 2018 ved lov nr. 742 af 8. juni 2018 og erstattet af et
integrationskrav i udlændingelovens § 9, stk. 8. Det fremgår imidlertid af æn-
dringsloven, at de hidtil gældende regler finder anvendelse på ansøgninger indgi-
vet før lovens ikrafttræden. Udlændinge- og Integrationsministeriet tilkendegav
den 10. juli 2019 over for Udlændingestyrelsen og Udlændingenævnet, at behand-
4 Menneskerettighedsdomstolen fandt i dom af 25. marts 2014 (kammerafgørelse) i sagen Biao mod
Danmark, at afslag på ægtefællesammenføring på baggrund af tilknytningskravet i den dagældende
udlændingelovs § 9, stk. 7, svarende til kravet, som nærværende sag angår, og den måde, det var
udmøntet på i praksis, var foreneligt med EMRK artikel 8. Menneskerettighedsdomstolen fandt
e ste igt, at de da ske y digheder ikke havde ha dlet vilkårligt ar itrarily eller på a de
måde overskredet deres skønsmargin ved fastlæggelse af e ri elig ala e fair ala e el-
lem den offentlige interesse i at sikre effektiv immigrationskontrol og kIagernes behov for familie-
sammenføring. Derfor var der ikke tale om krænkelse af EMRK artikel 8, jf. præmis 59. Sagen blev
påklaget til Menneskerettighedsdomstolens Storkammer, som i sin dom af 24. maj 2016 dog ikke tog
stilling til tilknytningskravet, allerede fordi den dagældende regel i den dagældende udlændingelovs
§ 9, stk. 7, om, at tilknytningskravet ikke gjaldt for personer, der havde været statsborgere i mere
end 28 år, udgjorde diskrimination i strid EMRK artikel 14 sammenholdt med artikel 8.
Side 7/12
lingen af verserende sager efter ministeriets opfattelse burde afvente en snarlig
vurdering af dommens konsekvenser. Udlændingestyrelsen og Udlændingenæv-
net har ikke truffet afgørelse i verserende sager, som er indgivet før ikrafttrædel-
sen af det nugældende integrationskrav, og som derfor behandles efter de hidtil
gældende regler, siden EU-Domstolens dom af 10. juli 2019.
Udlændingemyndighederne kan på bagrund af nærværende vurdering af dom-
mens betydning nu fortsætte behandlingen af de verserende sager om familie-
sammenføring af ægtefæller og samlevere, der er indgivet før ikrafttrædelsen af
de nugældende regler, idet der i sager, hvor den herboende er en tyrkisk stats-
borger, der som økonomisk aktiv er omfattet af associeringsaftalekomplekset, skal
ses bort fra tilknytningskravet i den tidligere bestemmelse i udlændingelovens § 9,
stk. 7, uanset ansøgers (dvs. den tilrejsende ægtefælles) nationalitet5
.
Udlændingemyndighederne vil ved sagsbehandlingen skulle vurdere, om de øvrige
betingelser for familiesammenføring af ægtefæller og samlevere er opfyldt, f.eks.
krav til bolig og økonomisk sikkerhedsstillelse m.v.
4.3 Afgjorte sager, hvor der er meddelt afslag på ægtefællesammenføring med
henvisning til tilknytningskravet i udlændingelovens tidligere § 9, stk. 7
Tilknytningskravet i den nu ophævede bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk.
7, blev oprindeligt indsat ved § 1, nr. 9, i lov nr. 424 af 31. maj 2000 om ændring af
udlændingeloven med flere love (Krav om egen bolig ved familiesammenføring,
tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring og indsats mod ægteskaber, der ikke
beror på parternes egen fri vilje) og trådte i kraft den 3. juni 2000.
Afgørelser i sager, hvor ansøgningen er indgivet fra og med dette tidspunkt – den
3. juni 2000 – er således afgjort på grundlag af en regel, der ikke har kunnet an-
vendes i forhold til herboende økonomisk aktive tyrkiske statsborgere.
Som nævnt har A sagsøgt Udlændinge- og Integrationsministeriet for bl.a. at få en
domstolsprøvelse af dette afslag. Sagen verserer ved Østre Landsret, som skal
træffe afgørelse i sagen i lyset af EU-Domstolens besvarelse af de fortolknings-
spørgsmål, som har givet Østre Landsret anledning til at forelægge sagen for
Domstolen. Det bemærkes, at der ved Københavns Byret verserer to andre rets-
sager, som er anlagt af ægtefæller til herboende tyrkiske statsborgere til prøvelse
af afslag begrundet med henvisning til tilknytningskravet i den nu ophævede be-
stemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 7. Disse to retssager vedrørende tilknyt-
ningskravet har været udsat på EU-Domstolens afgørelse i sag C-89/18, A mod
Udlændinge- og Integrationsministeriet.
Det er på baggrund af EU-Domstolens dom i sag C-89/18 Udlændinge- og Integra-
tionsministeriets og Justitsministeriets opfattelse, at udlændingemyndighederne
som udgangspunkt er forpligtet til at genoptage sager, hvor der fra den 3. juni
5 Se herved EU-Domstolens dom af 19. juli 2012, Dülger, C-451/11, EU:C:2012:504, hvorefter associ-
eringsaftalekomplekset ikke kan begrænses til kun at finde anvendelse på økonomisk aktive tyrkiske
statsborgeres familiemedlemmer, der også er tyrkiske statsborgere.
Side 8/12
2000 er meddelt afslag på opholdstilladelse med henvisning til manglende opfyl-
delse af tilknytningskravet i den nu ophævede bestemmelse i udlændingelovens §
9, stk. 7, til ægtefæller eller samlevere til herboende tyrkiske statsborgere, der
som økonomisk aktive er omfattet af associeringsaftalekomplekset, jf. nærmere
nedenfor om, hvorvidt genoptagelse skal ske på myndighedernes initiativ eller
efter begæring.
Af systemtekniske grunde kan Udlændingestyrelsen ikke opgøre, hvor mange af
de afslag på familiesammenføring, som styrelsen i perioden 2000-2019, hvor til-
knytningskravet har fundet anvendelse, har meddelt med henvisning til tilknyt-
ningskravet i den nu ophævede bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 7, der
vedrører sager, hvor den herboende er en økonomisk aktiv tyrkisk statsborger.
Først fra 2011 blev det i kraft af overgangen til et nyt sagsbehandlingssystem mu-
ligt at foretage en opgørelse af afgørelser opdelt på den herboendes nationalitet.
Udlændingestyrelsen har således kunnet opgøre elektronisk, at styrelsen i perio-
den 2011-2019 har meddelt 171 afslag med henvisning til manglende opfyldelse
af tilknytningskravet i sager, hvor den herboende var tyrkisk statsborger. Det er
dog ikke registreret som en oplysning, der kan fremsøges elektronisk, om den
herboende tyrkiske statsborger var økonomisk aktiv på det relevante tidspunkt og
dermed var omfattet af associeringsaftalekomplekset. Det kræver således en ma-
nuel gennemgang af de 171 sager at finde frem til den delmængde af sager, som
berøres af dommen.
Det er Udlændinge- og Integrationsministeriets og Justitsministeriets vurdering, at
det er muligt for Udlændingestyrelsen uden uforholdsmæssigt store administrati-
ve byrder at foretage en sådan manuel gennemgang vedrørende perioden 2011-
2019, og at udlændingemyndighederne er forpligtet til på eget initiativ at genop-
tage de sager, der identificeres i den forbindelse.
Udlændingestyrelsen har på den baggrund foretaget en manuel gennemgang af
de nævnte 171 sager, og denne gennemgang viser, at de 171 afslag, der er med-
delt i perioden, er meddelt til i alt 138 ansøgere, idet 29 af disse ansøgere har fået
mere end ét afslag begrundet i manglende opfyldelse af tilknytningskravet. Den
manuelle gennemgang viser endvidere, at styrelsen for så vidt angår 104 ansøgere
umiddelbart vurderer, at den herboende reference på tidspunktet for den oprin-
delige afgørelse var at anse som økonomisk aktiv og dermed omfattet af associe-
ringsaftalekomplekset. For så vidt angår de resterende 34 ansøgere, skal der fore-
tages yderligere undersøgelser med henblik på en endelig vurdering af dette.
Hvad angår afslag, der er meddelt på baggrund af ansøgninger indgivet i perioden
2000-2010 med henvisning til manglende opfyldelse af tilknytningskravet, er det
af systemtekniske årsager ikke muligt at identificere de sager, hvor den herboen-
de ægtefælle var tyrkisk statsborger. Dette vil derfor kræve en manuel gennem-
gang af de i alt 1.818 sager – som således omfatter alle sager uanset den herbo-
endes nationalitet – hvori der er i perioden er givet afslag på ægtefællesammen-
føring med henvisning til manglende opfyldelse af tilknytningskravet, og hvor an-
Side 9/12
søgeren ikke efterfølgende er meddelt opholdstilladelse. Det vil herefter desuden
skulle undersøges6
, i hvilke af de identificerede sager den herboende tyrkiske
statsborger kunne anses for at være økonomisk aktiv på afgørelsestidspunktet og
derfor er berørt af dommen. Det bemærkes, at der for denne periode er tale om
fysiske sager, dvs. at akterne kun forefindes i papirform.
Det er Udlændinge- og Integrationsministeriets og Justitsministeriets vurdering, at
udlændingemyndighederne på begæring skal genoptage de sager, hvor der i peri-
oden 2000-2010 er meddelt afslag på ægtefællesammenføring under henvisning
til manglende opfyldelse af tilknytningskravet, og hvor den herboende på afgørel-
sestidspunktet som økonomisk aktiv tyrkisk statsborger var omfattet af associe-
ringsaftalekomplekset.
Ved vurderingen af, hvorvidt myndighederne er forpligtet til at genoptage afgørel-
ser af egen drift eller på begæring, indgår i almindelighed karakteren af den un-
derkendte retsopfattelse. Det er således tillagt betydning, at EU-Domstolen tidli-
gere har fastslået7
og ved den foreliggende dom har bekræftet, at nye begræns-
ninger for tyrkiske statsborgeres udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed
kan begrundes i tvingende almene hensyn, herunder de hensyn der lå til grund for
det nu ophævede tilknytningskrav i udlændingelovens dagældende § 9, stk. 7.
Ved vurderingen er der desuden lagt vægt på, at det ikke er muligt ud fra generel-
le kriterier – uden en omfattende manuel gennemgang – at udskille de afgjorte
sager, som er berørt af dommen, da de konkrete sager fra perioden 2000-2010
som nævnt ikke er registreret på en sådan måde i udlændingemyndighedernes
sagsbehandlingssystem, at de berørte sager umiddelbart vil kunne udfindes.
Udlændinge- og Integrationsministeriet og Justitsministeriet har herudover bl.a.
lagt vægt på, at det må forventes, at der vil være en del af de pågældende udlæn-
dinge, der ikke har noget aktuelt ønske om ægtefællesammenføring. Det vil derfor
ikke nødvendigvis være hensigtsmæssigt eller i overensstemmelse med de pågæl-
dendes interesser at gennemføre en fornyet sagsbehandling i alle de sager, hvor
der er meddelt afslag på ægtefællesammenføring siden tilknytningskravets indfø-
relse den 3. juni 2000.
Der vil blive oplyst om muligheden for genoptagelse på udlændingemyndigheder-
nes hjemmeside www.nyidanmark.dk.
Ved behandlingen af en genoptaget sag om ægtefællesammenføring, skal der ses
bort fra tilknytningskravet i udlændingelovens tidligere § 9, stk. 7. Udlændinge-
myndighederne skal vurdere, hvorvidt de øvrige betingelser for ægtefællesam-
menføring er opfyldt, f.eks. krav til bolig og økonomisk sikkerhedsstillelse m.v.
6 Hvis den herboende har afgivet oplysninger i ansøgningsskemaet om sine beskæftigelsesmæssige
forhold, skal det undersøges, om disse oplysninger er understøttet af vedlagt dokumentation. Hvis
den herboende ikke har afgivet oplysninger i ansøgningsskemaet undersøges det i sagens øvrige
relevante akter eller noter på sagen, hvorvidt der på et senere tidspunkt under sagsbehandlingen er
tilgået sagen oplysninger herom.
7 Genc-dommen, præmis 55-56.
Side 10/12
Ved vurderingen heraf vil myndighederne tage de retlige og faktiske forhold i be-
tragtning, som forvaltningsretten tilsiger.
Genoptagelse af en sag, hvor der er givet afslag på ægtefællesammenføring, fordi
tilknytningskravet ikke var opfyldt, vil således ikke nødvendigvis føre til en tilladel-
se. Andre forhold og betingelser end tilknytningskravet vil kunne betyde, at der
skal gives afslag.
Afgørelser i genoptagelsessager vil kunne påklages til Udlændingenævnet på sæd-
vanlig måde. Afgørelserne vil indeholde klagevejledning og klagefrist.
5. Dommens betydning for udlændingelovens gældende integrationskrav mv. i
forhold til herboende økonomisk aktive tyrkiske statsborgere
Udlændinge- og Integrationsministeriet og Justitsministeriet har på baggrund af
dommens præmisser vurderet, at dommen ikke ændrer ved, at der kan stilles
betingelser for familiesammenføring til både herboende økonomisk aktive tyrki-
ske statsborgere og deres familiemedlemmer, hvis betingelserne er begrundet i et
tvingende alment hensyn og er proportionale.
Der er i den forbindelse lagt vægt på, at EU-Domstolen i dommens præmis 38 ikke
blot henviser til den tilrejsende ægtefælles integrationspotentiale, men også til
ægteparrets.
Det vurderes i den forbindelse, at det forhold, at EU-Domstolen i dommens præ-
mis 39 fastslår, at den her oe de tyrkisk ar ejdstager er lovligt i tegreret i det
da ske ar ejds arked , derfor ikke i sig selv ka føre til de ko klusio , at der i
familiesammenføringssager ikke kan stilles betingelser, der vedrører den herbo-
ende økonomisk aktive tyrkiske statsborger. Denne konstatering fra Domstolens
side skal endvidere ses i sammenhæng med de øvrige præmisser, navnlig 37-38 og
40. Hovedbegrundelsen for, at EU-Domstolen erklærer tilknytningskravet for
uproportionalt, synes som ovenfor anført her at være, at der efter Domstolens
opfattelse er en utilstrækkelig sammenhæng mellem på den en side den del af
tilk yt i gskravet, der vægter åde de her oe de tyrkiske ar ejdstager B’s og
a søgere A’s tilk yt i g til et andet land, og på den anden side hensynet til en
vellykket integration. Det forhold, at parrets samlede tilknytning til et andet land
er størst, har i Do stole s optik således ikke oge større i dvirk i g på A’s u-
lighed for (fremadrettet) at opnå en vellykket integration her i landet. I den for-
bindelse henviser Domstolen til generaladvokatens beskrivelse af karakteren af
størstedelen af de forhold, der lægges vægt på ved vurderingen af tilknytnings-
kravets opfyldelse, som bagudrettede forhold uden for A’s i dflydelse, jf. pu kt
i generaladvokatens forslag til afgørelse.
Tilknytningskravet blev som nævnt ophævet den 1. juli 2018 ved lov nr. 742 af 8.
juni 2018 og erstattet af et integrationskrav i udlændingelovens § 9, stk. 8. Dette
skete som en del af implementeringen af den aftale om stramme, afbalancerede
og realistiske regler for ægtefællesammenføring, hvor integrationen er i centrum,
som den tidligere V-LA-K-regering indgik med Dansk Folkeparti og Socialdemokra-
tiet den 7. februar 2018. Af punkt 3.1.7 i bemærkningerne til lovforslaget, som
Side 11/12
også vedrørte en række af de øvrige betingelser for ægtefællesammenføring,
fremgår bl.a. følgende:
”[…] forslage e o et yt i tegratio skrav, et yt besøgskrav, skærpelse
af de overførte betingelser, skærpelse af boligkravet, skærpelse af kravet
om økonomisk sikkerhedsstillelse samt det nye danskkrav til ansøgeren
[er] begrundet i bl.a. hensynet til at sikre integrationen af de udlændinge,
der kommer til Danmark. Det fremgår endvidere af afsnittene om forhol-
det til Danmarks internationale forpligtelser vedrørende de enkelte krav,
at kravet ikke går videre end nødvendigt for at sikre bl.a. hensynet til inte-
grationen. Heri ligger også, at kravene er egnede til virkeliggørelsen af det
forfulgte lovlige formål.
Det er på den baggrund regeringens opfattelse, at de nævnte forslag i lov-
forslaget er i overensstemmelse med stand still-klausulerne i artikel 41,
stk. 1, i Tillægsprotokollen til Associeringsaftalen med Tyrkiet og artikel 13
i Associeringsrådets afgørelse r. / .”
Integrationskravet betyder, at ægtefællesammenføring normalt kun kan gives,
hvis ægtefællerne eller samleverne samlet set opfylder fire ud af seks integrati-
onsrelevante betingelser vedrørende begge parters sprogkundskaber, erhvervser-
faring og uddannelse. Betingelsen vedrørende den herboendes sprogkundskaber,
der er et krav til den herboende ægtefælle om bestået Prøve i Dansk 3 eller tilsva-
rende, er obligatorisk. Det er vurderingen, at integrationskravet ikke er berørt af
dommen, idet de enkelte elementer er tilstrækkeligt klare og præcise og fastsæt-
ter positive fremtidsrettede krav, der har betydning for sandsynligheden for en
vellykket integration af familiemedlemmet i Danmark. Det bemærkes i den for-
bindelse tillige, at både den herboende og ansøgeren vil have mulighed for at
forbedre deres muligheder for at opfylde de enkelte elementer i integrationsvur-
deringen.
For så vidt angår de øvrige eksisterende betingelser for ægtefællesammenføring,
der er begrundet i hensynet til vellykket integration, er det Udlændinge- og Inte-
grationsministeriets og Justitsministeriets umiddelbare vurdering, at disse heller
ikke er berørt af dommen. Det er karakteristisk for disse betingelser, som f.eks.
boligkravet og kravet om sikkerhedsstillelse, at de ikke er bagudrettede. Både den
herboende økonomisk aktive tyrkiske statsborger og ansøgeren har desuden mu-
lighed for ved en indsats at kunne opfylde de pågældende betingelser. Det er så-
ledes Udlændinge- og Integrationsministeriets og Justitsministeriets umiddelbare
vurdering, at disse betingelser er egnede til og nødvendige for at varetage hensy-
net til at sikre integrationen af ægteparret. Den begrundelse, som EU-Domstolen
anfører i afgørelsen i sag C-89/18, A mod Udlændinge- og Integrationsministeriet,
for at erklære tilknytningskravet for uproportionalt og dermed i strid med associe-
ringsaftalekomplekset, synes således ikke at kunne overføres på de øvrige eksiste-
rende betingelser for ægtefællesammenføring.
Side 12/12
I lyset af dommen kan det imidlertid give anledning til tvivl, om EU-Domstolen i en
eventuel fremtidig sag vil finde, at kravet om barnets udsigt til en vellykket inte-
gration i udlændingelovens § 9, stk. 20, der finder anvendelse i forbindelse med
visse sager om familiesammenføring med børn, er foreneligt med associeringsaf-
talekomplekset, når den herboende forælder er en økonomisk aktiv tyrkisk stats-
borger.
Vurderingen af, om der er udsigt til en vellykket integration, er – ligesom tilknyt-
ningskravet – en skønsmæssig vurdering, der hviler på elementer omtalt i be-
stemmelsens forarbejder. Der skal bl.a. lægges vægt på barnets alder, længden og
karakteren af barnets ophold i bl.a. hjemlandet, om barnet taler dansk og/eller
hjemlandets sprog, om den herboende forælder løbende har haft kontakt til bar-
net og bidrager til barnets forsørgelse i hjemlandet, og om barnet under sin op-
vækst i øvrigt er blevet præget af danske værdier og normer i en sådan grad, at
barnet har eller har mulighed for at opnå en sådan tilknytning til Danmark, at der
er grundlag for en vellykket integration her i landet.
Set i lyset af dommen kan det give anledning til tvivl, om EU-Domstolen i en even-
tuel fremtidig sag vil finde, at barnets tilknytning til hjemlandet har nogen større
indvirkning på sandsynligheden for en vellykket integration i Danmark, jf. dom-
mens præmis 37, og om kravet gør det muligt at vurdere muligheden for barnets
integration i Danmark, jf. dommens præmis 38.
Set i lyset af dommen kan der endvidere være tvivl om, hvorvidt EU-Domstolen i
en sådan sag vil finde, at vurderingen af kravet hviler på diffuse og upræcise krite-
rier, der medfører forskelligartet og uforudsigelig praksis, jf. dommens præmis 41.
Det bemærkes i den forbindelse, at Socialdemokratiet, den tidligere V-LA-K-
regering og Dansk Folkeparti i februar 2019 indgik en aftale om nye regler om
familiesammenføring med børn, som bl.a. går ud på at afskaffe bestemmelsen i
udlændingelovens § 9, stk. 20. Regeringen planlægger at fremsætte et lovforslag
herom i efteråret 2019.