Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Retsudvalget, Retsudvalget, Retsudvalget 2018-19
L 170 Bilag 1, L 170 A Bilag 1, L 170 B Bilag 1
Offentligt


Slotsholmsgade 10
1216 København K.
T +45 7226 8400
F +45 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
Til brug for behandlingen af forslag til lov om ændring af retsplejeloven og
straffeloven (Skærpelse af strafniveauet for flugt og medvirken til flugt fra
lukkede fængsler og arresthuse samt undersøgelse af arrestanter m.v. i for-
bindelse med transporter) vedlægges en kommenteret høringsoversigt og
kopi af de modtagne høringssvar.
Søren Pape Poulsen
/
Anders Aagaard
Folketingets Retsudvalg
Christiansborg
1216 København K
Dato: 27. februar 2019
Kontor: Straffuldbyrdelseskonto-
ret
Sagsbeh: Karen Brøgger Nielsen
Sagsnr.: 2019-0090-0874
Dok.: 1014356
Retsudvalget, Retsudvalget, Retsudvalget 2018-19
L 170 Bilag 1, L 170 A Bilag 1, L 170 B Bilag 1
Offentligt


Slotsholmsgade 10
1216 København K.
T +45 7226 8400
F +45 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
K O M M E N T E R E T O V E R S I G T
over
høringssvar om forslag til lov om ændring af retsplejeloven og straffe-
loven
(Skærpelse af strafniveauet for flugt og medvirken til flugt fra lukkede
fængsler og arresthuse samt undersøgelse af arrestanter m.v. i forbin-
delse med transporter)
I. Høringen
Et udkast til lovforslag om ændring af straffeloven (Begrænsning af brugen
af samfundstjeneste i sager om vold og skærpelse af strafniveauet for flugt
og medvirken til flugt fra lukkede fængsler og arresthuse) har i perioden fra
den 16. januar 2019 til den 13. februar 2019 været sendt i høring hos føl-
gende myndigheder og organisationer:
Domstolsstyrelsen, Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Direktoratet for Kriminal-
forsorgen, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen,
Foreningen af Offentlige Anklagere, Politiforbundet, Advokatrådet, Danske
Advokater, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Dansk Socialrådgiver-
forening, Danske Regioner, Det Kriminalpræventive Råd, Faggruppen af
Socialrådgivere i Kriminalforsorgen, Foreningen af Socialchefer, Fængsels-
forbundet, HK-Landsklubben for Kriminalforsorgen, Inspektørforeningen i
Kriminalforsorgen, Institut for Menneskerettigheder, KL, Kriminal-
forsorgsforeningen, Landsforeningen KRIM, Retspolitisk Forening, samt-
lige byretter, Vestre Landsret og Østre Landsret.
Lovforslagets del vedrørende skærpelse af strafniveauet for flugt og med-
virken til flugt fra lukkede fængsler og arresthuse er efterfølgende blevet
Dato:
Kontor: Straffuldbyrdelseskonto-
ret
Sagsbeh: Camilla Marta Giordano
Sagsnr.: 2019-0090-0874
Dok.: 1018965
Retsudvalget, Retsudvalget, Retsudvalget 2018-19
L 170 Bilag 1, L 170 A Bilag 1, L 170 B Bilag 1
Offentligt
2
udskilt til et selvstændigt lovforslag, ligesom der er tilføjet en ny del om un-
dersøgelse af arrestanter mv. i forbindelse med transporter.
Det nye samlede lovforslag har derfor været sendt i fornyet høring den 11.
februar 2019 til den 25. februar 2019 hos de myndigheder og organisatio-
ner, der fremgår af pkt. 8 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:
Advokatrådet, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Erhverv, Danske Er-
hvervsskoler og Gymnasier, Danske Regioner, Datatilsynet, Den Danske
Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen,
FOA – Fag og Arbejde, Foreningen af Offentlige Anklagere, FORSETE,
Fængselsforbundet, Institut for Menneskerettigheder, KL, Det Kriminal-
præventive Råd, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Landsforeningen
Krim, Ledernes Hovedorganisation, LOS – Landsorganisationen for Soci-
ale Tilbud , Politiforbundet, Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten, Rigsre-
visionen, Rådet for Erhvervsakademiuddannelser og Professionsbachelor-
uddannelser samt Sø- og Handelsretten, Vestre Landsret og Østre Landsret.
Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.
Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført i kursiv.
II. Høringssvarene
Advokatrådet, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Erhverv, Danske Er-
hvervsskoler og Gymnasier, Datatilsynet, Den Danske Dommerforening,
Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, FOA – Fag og Arbejde,
Foreningen af Offentlige Anklagere, FORSETE, Institut for Menneskeret-
tigheder, KL, Det Kriminalpræventive Råd, Landsforeningen af Forsvarsad-
vokater, Ledernes Hovedorganisation, LOS – Landsorganisationen for So-
ciale Tilbud, Politiforbundet, Rigsrevisionen, Rådet for Erhvervsakademi-
uddannelser og Professionsbacheloruddannelser samt Sø- og Handelsretten
har ingen bemærkninger til lovudkastet.
Vestre Landsret og Østre Landsret ønsker ikke at udtale sig om lovudkastet.
2. Skærpelse af straffen for flugt og medvirken til flugt fra lukkede
fængsler og arresthuse
3
2.1. Generelle bemærkninger
Fængselsforbundet er enig i, at undvigelser fra arresthus eller lukket fængsel
er en alvorlig forbrydelse, men finder det tvivlsomt, at en højere straframme
vil virke forebyggende. Forbundet anfører, at de fleste undvigelser foreta-
ges på baggrund af private omstændigheder, hvor der ikke umiddelbart lig-
ger konsekvensberegninger bag.
Retspolitisk Forening bemærker, at virkningen af at hæve strafniveauet for
flugter eller forsøgt på flugt vil være til at overse. Foreningen anfører, at det
er velkendt kriminologisk viden, at de foreslåede strafskærpelser har ingen
eller kun en negativ kriminalpræventiv effekt.
Justitsministeriet bemærker hertil, at det er en alvorlig lovovertrædelse at
flygte og hjælpe andre med at flygte fra et lukket fængsel eller arresthus, og at
en sådan overtrædelse bør have mærkbare konsekvenser.
Når det lykkes en indsat at flygte, er politiet, kriminalforsorgen og andre myn-
digheder desuden nødt til at reagere akut for hurtigt at pågribe den pågældende
igen og undgå alvorlige følger i form af f.eks. ny kriminalitet. Dette medfører
ofte et omfattende brug af ressourcer og mandskab.
Det nuværende strafniveau i sager om flugter og bistand til flugter fra lukkede
fængsler og arresthuse, herunder flugter i forbindelse med transport og ledsa-
gede udgange fra de pågældende typer af institutioner, afspejler efter Justits-
ministeriets opfattelse ikke i tilstrækkelig grad forbrydelsens grovhed og mu-
lige konsekvenser. Der er derfor efter Justitsministeriets opfattelse behov for
en generel skærpelse af strafniveauet i disse sager.
Fængselsforbundet bemærker, at den øgede strafmasse, lovforslaget medfø-
rer, kræver en yderligere rekruttering af fængselsbetjente, hvilket bør ind-
tænkes i den økonomiske ramme.
Justitsministeriet bemærker hertil, at der i forbindelse med den økonomiske
beregning er taget højde for ekstra lønudgifter.
I forligskredsen bag aftalen om kriminalforsorgens økonomi for 2018-2021
er det besluttet, at der skal igangsættes flere tiltag for at fastholde det nu-
værende personale og for at rekruttere nye fængselsbetjente.
Kriminalforsorgen vil således bl.a. iværksætte en rekrutteringsanalyse, der
skal bidrage til at øge antallet af elever på fængselsbetjentuddannelsen. Der
4
skal bl.a. analyseres på årsager til afslag på optagelse på uddannelsen med
henblik på at øge optagelsesprocenten.
Endvidere iværksætter kriminalforsorgen en afgangsanalyse med henblik
på at målrette fastholdelsesinitiativer. I den forbindelse vil der bl.a. blive
set på, om der kan tilbydes seniorordninger eller lignende til fængselsbe-
tjente, der nærmer sig pensionsalderen.
Kriminalforsorgen har desuden i løbet af 2018 iværksat en række tiltag, der
har frigjort fængselsbetjente til postbesættelse i fængsler og arrester. Tilta-
gene har bl.a. indebåret frigørelse af fængselsbetjente fra andre funktioner
til postbesættelse i institutionerne, en midlertidig suspendering af konflikt-
håndteringskurser og forsøg med øget indelukning på udvalgte matrikler.
Kriminalforsorgen vil herudover fortsat have fokus på yderligere mulighe-
der for at frigøre nuværende fængselsbetjente til postbesættelse i fængsler
og arrester.
Hertil kommer, at det med finansloven for 2019 er besluttet at oprette en ud-
dannelsessatellit for fængselsbetjente i Vestdanmark, så det fremover bliver
muligt at uddanne sig til fængselsbetjent i det vestlige Danmark. Det er for-
håbningen, at etableringen af en uddannelsessatellit kan bidrage til at un-
derstøtte de eksisterende kampagneaktiviteter rettet mod ansøgere i Vest-
danmark samt være et redskab til at øge rekrutteringen til kriminalforsor-
gen, idet elever fra Vestdanmark vil få en kortere afstand til undervisnings-
aktiviteterne.
2.2. Særligt om straf og disciplinærstraf for samme forhold
Landsforeningen Krim anfører, at en ikendelse af både en strafferetlig sank-
tion og en disciplinær foranstaltning for samme forseelse (fangeflugt) vil
være i uoverensstemmelse med De Europæiske Fængselsregler. Foreningen
synes endvidere at anføre, at dette også vil rejse spørgsmål i forhold til for-
buddet mod at blive retsforfulgt eller straffet to gange i artikel 4 i tillægs-
protokol 7 til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK).
Foreningen anbefaler, at der indføres en ordning, hvor der ikke kan ikendes
en disciplinærstraf, såfremt der er sket politianmeldelse af et strafbart for-
hold i en af kriminalforsorgens institutioner.
5
Justitsministeriet bemærker hertil, at lovforslaget ikke ændrer på den gæl-
dende ordning, hvorefter der både kan anvendes en strafferetlig sanktion og
en disciplinærstraf for samme forseelse.
Det er Justitsministeriets opfattelse, at den gældende ordning ikke er i strid
med Danmarks internationale forpligtelser, herunder De Europæiske
Fængselsreglers forbud mod dobbelt strafforfølgning.
Det fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, jf.
blandt andet dom af 10. februar 2009 i sagen Zolotukhin mod Rusland (Kla-
gesag nr. 14939/03), at der ved vurderingen af, om en administrativ forse-
else er en straffesag i artikel 4 i Tillægsprotokol nr. 7's forstand, skal læg-
ges vægt på de såkaldte »Engel-kriterier« (jf. dom af 8. juni 1976 i sagen
Engel m.fl. mod Holland). Disse kriterier er for det første, hvorledes de be-
stemmelser, der udgør grundlaget for sanktionen, er klassificeret i det na-
tionale retssystem, for det andet karakteren af den omhandlede forseelse,
herunder navnlig om den pågældende forskrift retter sig mod alle eller kun
mod bestemte grupper, og for det tredje karakteren og intensiteten af den
sanktion, der er mulighed for at ikende.
Efter straffuldbyrdelseslovens § 68, stk. 1, kan som disciplinærstraf anven-
des advarsel, bøde og strafcelle. De disciplinærretlige sanktioner i straf-
fuldbyrdelsesloven er alene rettet mod personer, der aktuelt er indsat i en
fængselsinstitution til afsoning af en frihedsstraf. Ved ikendelse af advarsel,
bøde eller strafcelle bliver den allerede idømte fængselsstraf ikke forlænget,
da udståelse af særligt strafcelle ikke afbryder selve strafudståelsen, og da
tiden i strafcellen medregnes i straffetiden. Ikendelse af disciplinærstraf in-
debærer således ikke nogen yderligere frihedsberøvelse, men vedrører pri-
mært en skærpelse af afsoningsvilkårene i en kortere periode.
På den baggrund kan disciplinære sanktioner i medfør af straffuldbyrdel-
sesloven efter en samlet vurdering i henhold til Engel-kriterierne ikke anses
for straf i EMRK’s 7. tillægsprotokols forstand. Justitsministeriet kan i den
forbindelse også henvise til Østre Landsrets dom refereret i UfR2014.15Ø.
For så vidt angår De Europæiske Fængselsregler bemærkes det, at det frem-
går af bemærkningerne til De Europæiske Fængselsreglers regel 63, som
foreningen Krim henviser til, at den fortolkes i lyset af medlemsstaternes in-
ternationale forpligtelser, især de forpligtelser, der påhviler dem inden for
rammerne af gennemførelsen af internationale traktater, som indeholder
bestemmelser vedrørende forbuddet mod dobbeltstraf (”ne bis in idem”).
6
Landsforeningen Krim henviser til, at det i bemærkningerne til lovforslaget
er anført, at en ikendt disciplinærstraf, som det også er tilfældet i dag, ikke
skal indebære en fravigelse af strafniveauet i nedadgående retning. Forenin-
gen henstiller til, at det præciseres, om sætningen er en præceptiv bestem-
melse om, at en fravigelse af strafniveauet i nedadgående retning er udeluk-
ket, eller om ordlyden skal forstås som deklaratorisk, hvor en fravigelse af
strafniveauet i nedadgående retning ikke er en obligatorisk retsfølge, men ej
heller udelukket. Foreningen anfører, at såfremt lovforslaget afskærer dom-
stolene fra at fravige strafniveauet i en nedadgående retning, synes der er at
være tale om en ændring af praksis, som efter foreningens opfattelse bør
fremgå af lovforslaget.
Justitsministeriet bemærker hertil, at det fremgår af lovforslagets pkt.
2.1.1.3 (gældende ret), at der ved fastsættelsen af strafniveauet i straffe-
lovens § 124, stk. 1, er taget hensyn til, at vedkommende for samme flugt el-
ler flugtforsøg ofte allerede kan være ikendt en disciplinærstraf. At der er
ikendt en disciplinærstraf, indebærer således ikke, at der skal ske en fravi-
gelse af strafniveauet i nedadgående retning. I de specielle bemærkninger
til lovforslagets § 2, nr. 2 er anført, at en ikendt disciplinærstraf fortsat ikke
skal indebære en fravigelse af strafniveauet i nedadgående retning. Der er
ikke med lovforslaget tiltænkt en ændring af gældende regler eller praksis.
2.3. Særligt om straffens udmåling
Fængselsforbundet mener, at det er relevant for strafudmålingen, hvilken
straf man undviger fra. Det bør således tælle i formildende retning, hvis man
undviger fra en kort straf, og i skærpende retning, hvis undvigelse sker fra
en længerevarende straf.
Justitsministeriet bemærker hertil, at det med lovforslaget er tilsigtet, at en
førstegangsovertrædelse skal straffes med fængsel i 4 måneder. Fastsættel-
sen af straffen vil fortsat bero på domstolenes konkrete vurdering i det en-
kelte tilfælde af samtlige omstændigheder i sagen, og det angivne strafni-
veau vil kunne fraviges i opad- eller nedadgående retning, hvis der i den
konkrete sag foreligger skærpende eller formildende omstændigheder, jf.
herved de almindelige regler om straffens fastsættelse i straffelovens kapi-
tel 10. Justitsministeriet finder ikke anledning til nærmere at regulere,
hvilke kriterier domstolene skal lægge vægt på i den forbindelse.
3. Undersøgelse af arrestanter mv. i forbindelse med transporter
7
Danske Regioner kan tilslutte sig, at kriminalforsorgens medarbejdere gives
de foreslåede beføjelser, således at transporterne kan foregå under samme
betryggende forhold som hidtil.
III. Lovforslaget i forhold til lovudkastet
Udover de ændringer, der er anført ovenfor under pkt. 2, indeholder lovfor-
slaget i forhold til lovudkastet, der blev sendt i høring, alene justeringer af
navnlig sproglig og lovteknisk karakter.