Revideret høringsnotat, fra erhvervsministeren

Folketingets Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalg
Revideret høringsnotat vedrørende forslag til lov om ændring af ud-
budsloven (L125)
Vedlagt fremsender jeg til udvalgets orientering et korrigeret høringsnotat
vedrørende forslag til lov om ændring af udbudsloven (L125). Korrektio-
nen består i en rettelse af en forkert gengivelse af det høringssvar, som
Klagenævnet for Udbud afgav i forbindelse med den offentlige høring af
lovforslaget.
Det fremgår på side 5 og side 7 i høringsnotatet, at ”Klagenævnet for
Udbud opfordrer til, at kravet til offentliggørelse af alle dele af evalue-
ringsmodellen også omfatter oplysning om, hvilke varer der indgår i en
eventuel ”varekurv”, som danner grundlag for f.eks. en prisevaluering af
et stort antal varer i et sortiments-udbud.” Dette er ikke korrekt. Klage-
nævnet for Udbud opfordrer i deres høringssvar til, at ”det af det endelige
lovforslag klart kommer til at fremgå, om kravet til offentliggørelse af
alle dele af evalueringsmodellen også omfatter oplysning om, hvilke va-
rer der indgår i en eventuel ”varekurv”, som danner grundlag for f.eks. en
prisevaluering af et stort antal varer i et sortiments-udbud.”
Med venlig hilsen
Rasmus Jarlov
ERHVERVSMINISTEREN
28. januar 2019
ERHVERVSMINISTERIET
Slotsholmsgade 10-12
1216 København K
Tlf. 33 92 33 50
Fax 33 12 37 78
CVR-nr. 10 09 24 85
EAN nr. 5798000026001
em@em.dk
www.em.dk
Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalget 2018-19
L 125 Bilag 5
Offentligt


NOTAT
Revideret høringsnotat vedrørende fremsættelse af forslag til æn-
dring af udbudsloven (DEC I)
1. Indledning
Formålet med lovforslaget er todelt. For det første er formålet gennem
forudgående offentliggørelse af evalueringsmetoden at styrke gennemsig-
tighed og ligebehandling af tilbudsgiverne. . For det andet er formålet at
understøtte vurderingen af kvaliteten i tilbud ved større bygge- og an-
lægsprojekter.
Lovforslagets indhold
Udbudsloven foreslås ændret, så offentlige ordregivere forpligtes til at
offentliggøre alle dele af evalueringsmodellen. Ordregivere forpligtes til i
detaljer at beskrive de værktøjer, der benyttes, når tilbuddene skal sam-
menlignes, og der skal findes en vinder af et udbud.
I praksis vil pligten til offentliggørelse indebære, at det ikke vil være lov-
ligt for ordregivere at anvende dele af en evalueringsmodel, hvis disse
dele ikke har været beskrevet i udbudsmaterialet. Samtidig gælder, at dele
af evalueringsmodellen (fx konkrete parametre) kan afhænge af de ind-
komne tilbud, så længe denne sammenhæng er beskrevet præcist og enty-
digt i udbudsmaterialet, og ikke beror på ordregivers valg eller vurdering
efter åbning af tilbuddene.
Bestemmelsen vil skabe yderligere gennemsigtighed for tilbudsgivere,
som dermed ventes at få bedre mulighed for at optimere deres tilbud.
Den oprindelige udbudslovs § 160 indeholdt i princippet samme pligt,
men retsstillingen har ændret sig siden hen, grundet en kendelse afsagt af
Klagenævnet for Udbud. Med lovændringen bringes retstilstanden tilbage
til intentionen med lovforslaget til udbudsloven. I forbindelse hermed
indeholder lovforslaget en ny definitionsbestemmelse i udbudsloven,
hvor det fastlægges, hvad der i udbudsloven menes med begrebet ”evalu-
eringsmodellen”.
Herudover ændres udbudsloven således, at der indføres pligt til at vurdere
kvaliteten af indkomne tilbud adskilt fra vurderingen af pris ved bygge-
og anlægskontrakter med en anslået værdi på mere end DKK 350 mio.,
når sådanne kontrakter tildeles efter kriteriet ”bedste forhold mellem pris
og kvalitet”. Forslaget sikrer, at ordregivere ikke utilsigtet lader sig blæn-
de af et tilbuds pris, når de skal tage stilling til kvaliteten af de indkomne
tilbud.
28. januar 2019
Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalget 2018-19
L 125 Bilag 5
Offentligt
2
Lovforslaget er sendt i høring den 5. oktober 2018 til i alt 106 organisati-
oner, foreninger m.v. med høringsfrist den 5. november 2018.
Der er modtaget høringssvar fra 42 organisationer, foreninger m.v. Heraf
har 34 haft bemærkninger til lovforslaget.
Høringen viser, at høringsparterne er meget delte i deres holdning til lov-
forslaget. 15 høringssvar giver således udtryk for støtte til lovforslaget
imod 15 høringssvar, der giver udtryk for det modsatte. 4 høringssvar
giver hverken udtryk for støtte eller modstand, men angiver i stedet øn-
sker til tekniske forhold, formuleringer mv., som de ønsker præciseret.
Det er i høj grad repræsentanterne for tilbudsgiverne, der udtrykker støtte
for tiltagene i lovforslaget og de formål, som lovforslaget forfølger. Dette
gælder både vedrørende offentliggørelsen af evalueringsmodellen og ad-
skillelsen af vurderingen af pris og kvalitet. Repræsentanterne for ordre-
givere udtrykker herimod bekymring for de administrative byrder, som
lovforslaget frygtes at medføre. To ordregivende ministerier støtter dog
forslaget.
På baggrund af høringen indstilles følgende ændringer og præciseringer i
lovforslaget, jf. gennemgangen nedenfor:
 Lovforslaget ændres således, at det er offentlige og begrænsede
udbud der omfattes af pligten til at vurdere kvaliteten uden kend-
skab til priserne.
 Lovforslaget ændres således, at pligten til at vurdere kvaliteten
uden kendskab til priserne ikke gælder, når ordregiver tilbagekal-
der sin tildelingsbeslutning i henhold til § 170.
 Bemærkningerne til § 1, nr. 2, præciseres så det tydeligt fremgår,
at lovforslaget ikke indskrænker mulighederne for at anvende
omvendt licitation, hvorved forstås, at prisen låses fast af ordregi-
ver med det resultat, at tilbudsgiverne udelukkende konkurrerer på
kvaliteten af de indkomne tilbud.
 Det præciseres i § 1, nr. 2, at kvalitet skal vurderes uden kendskab
til priserne.
 Bemærkningerne til § 1, nr. 2, præciseres så det tydeligt fremgår,
at lovforslaget ikke udelukker andre fremgangsmåder i udbud,
hvor der er særlig fokus på kvalitet, som fx kommissions-
modellen.
 Bemærkningerne til§ 1, nr. 3, præciseres så det tydeligt fremgår,
at det skal oplyses, hvilke varer der indgår i en eventuel ”vare-
kurv”, som danner grundlag for evalueringen.
2. Generelle bemærkninger
Asfaltindustrien, Beskæftigelsesministeriet, Byggesocietetet, Danske Ar-
kitektvirksomheder, Danske Busvognmænd, Dansk Byggeri, Dansk Er-
3
hverv, Dansk Industri, Danske Service, Dansk Vand- og Spildevandsfor-
ening, Foreningen af Rådgivende Ingeniører, Medico Industrien, Skatte-
ministeriet, SMVdanmark og Tekniq støtter forslaget til ændring af ud-
budsloven.
Advokatsamfundet, Bygherreforeningen, Danmarks Almene Boliger,
Danske Regioner, FOA, Herning Kommune, Foreningen af Offentlige
Indkøbere, KL, LO og FTF, Metroselskabet I/S og Hovedstadens Letbane
I/S, Moderniseringsstyrelsen, Postnord, SKI, Ørsted og Transport-, Byg-
nings- og Boligministeriet støtter ikke forslaget til ændring af udbudslo-
ven.
Advokatsamfundet, Bygherreforeningen, Danmarks Almene Boliger,
Danske Regioner, FOA, LO og FTF og Moderniseringsstyrelsen bemær-
ker, at det er uhensigtsmæssigt, at lovforslaget ikke afventer den evalue-
ring af udbudsloven, der er planlagt offentliggjort i løbet af 2020.
Bygherreforeningen, FOA, KL, LO og FTF, bemærker, at der ikke er
tilstrækkelig dokumentation for, at der er behov for tiltagene indeholdt i
lovforslaget.
Kommentar
Regeringen ønsker med lovforslaget at styrke den forudgående gennem-
sigtighed for tilbudsgiverne, hvilket både bidrager til en effektiv konkur-
rence og sikrer, at virksomhederne der deltager i konkurrencen behand-
les lige. Herudover er det ønsket at understøtte vurderingen af kvaliteten
i tilbud ved større bygge- og anlægsprojekter.
Disse ønsker udspringer af regeringens mål om at styrke konkurrencen
om offentlige kontrakter og at understøtte en øget kvalitet i store bygge-
og anlægsprojekter.
Indstilling
Det indstilles, at der ikke foretages ændringer i lovforslaget på baggrund
af ovenstående bemærkninger.
2.1 Offentliggørelse af alle dele af evalueringsmodellen
Danske Busvognmænd, Dansk Erhverv, Danske Service, Dansk Byggeri,
Danske Arkitektvirksomheder, FRI, Dansk Industri, Asfaltindustrien,
Byggesocietetets Udbudsretsudvalg, DANVA, og Medicoindustrien er
enige i formålet med at styrke gennemsigtigheden i tilbudsevalueringen
som foreslået ved en pligt til at fastlægge og beskrive indholdet af alle
dele af evalueringsmodellen.
Dansk Erhverv, Danske Service, FRI og Medicoindustrien bemærker, at
den øgede gennemsigtighed fremmer tilbudsgivernes mulighed for at
optimere tilbuddene. Manglende gennemsigtighed kan betyde, at virk-
4
somhederne bruger unødig tid og ressourcer på at afgive tilbud, hvilket
kan øge transaktionsomkostningerne.
Danske Busvognmænd, Dansk Erhverv, Danske Service og DANVA
bemærker, at lovforslaget vil medvirke til at sikre, at ordregiverne ikke i
visse situationer reelt har et frit valg mellem tilbuddene. Herved mindskes
risikoen for favorisering.
Movia og NT offentliggør allerede alle dele af evalueringsmodellen,
hvorfor pligten til at fastlægge og beskrive indholdet af alle dele af evalu-
eringsmodellen ikke ændrer ved deres nuværende praksis.
SMVdanmark, Dansk Byggeri og FRI, der var med i Udbudslovsudval-
get, tilkendegiver, at lovforslaget bringer retstilstanden tilbage til Ud-
budslovsudvalgets hensigt med den oprindelige bestemmelse.
Danske Regioner og IKA bemærker i modsætning hertil, at det ikke var
Udbudslovsudvalgets hensigt at indføre skærpede forpligtelser i forhold
til de forpligtelser, der følger af udbudsdirektivet.
FRI og Dansk Industri har tilkendegivet, at indholdet bør udbredes til
bekendtgørelse nr. 1624 af 15, december 2015 om fremgangsmåderne
ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport
samt posttjeneste, hvor det på nuværende tidspunkt fremgår, at § 160, stk.
1, finder anvendelse, således at ordregivende enheder i udbudsmaterialet
skal angive kriterierne for tildeling, beskrive evalueringsmetoden og be-
skrive, hvad der tillægges betydning ved tilbudsevalueringen.
Bygningsstyrelsen, IKA, SKI, KL, Herning Kommune og Modernise-
ringsstyrelsen finder det usikkert, hvilken værdi den øgede gennemsigtig-
hed reelt medfører for det konkrete udbud, idet evalueringsmodellens
virkning kan afhænge af de modtagne tilbud.
Bygningsstyrelsen, DSB, Danske Regioner, IKA, PostNord, SKI, KL,
Moderniseringsstyrelsen, Slots- og Kulturstyrelsen og Ørsted påpeger, at
det kan være forbundet med vanskeligheder at kende prisniveauet på
markedet, hvilket medfører en øget risiko for, at evalueringsmodellen
bliver erklæret uegnet, når evalueringsmodellen ikke kan rumme alle til-
bud.
Bygningsstyrelsen og Bygherreforeningen bemærker, at muligheden for
at anvende sekundære modeller bør afklares.
Bygningsstyrelsen bemærker, at forudgående gennemsigtighed omkring
alle dele af evalueringsmodellen risikerer at være på bekostning af ordre-
givers vægtning af pris og kvalitet.
DSB, Danske Regioner, IKA, KL, SKI, Moderniseringsstyrelsen og Ør-
sted bemærker, at pligten til offentliggørelse af evalueringsmodellen vil
medføre flere annullationer, hvilket øger transaktionsomkostningerne for
udbud.
5
Danske Regioner, og IKA bemærker, at det er påfaldende, at der ikke er
foretaget en analyse af de erhvervsøkonomiske konsekvenser.
DSB, Herning Kommune og Ørsted bemærker, at rækkevidden af pligten
til at offentliggøre evalueringsmodellen er uklart i forhold til kvalitative
underkriterier, idet lovforarbejderne alene nævner eksempler vedrørende
de økonomiske underkriterier.
Bygherreforeningen, KL og BL bemærker, at lovbemærkningerne til den
nuværende § 160 stk. 1, indeholder en mulighed for at foretage mindre,
ikke-væsentlige ændringer i modellen ved forglemmelser og lignende.
Det foreslås, at det præcises, at der er en tilsvarende mulighed i henhold
til nærværende lovforslag.
LO, FTF, FOA, Danske Regioner, PostNord og SKI, bemærker, at der
kan være en risiko for, at offentliggørelse af evalueringsmodellen kan
medføre, at tilbudsgivere kan spekulere i modellen, hvilket kan have
uhensigtsmæssige konsekvenser.
Danske Regioner forudser, at den foreslåede bestemmelse vil have særligt
negative konsekvenser for SMV'erne på grund af de detaljerede oplys-
ninger.
Klagenævnet for Udbud opfordrer til, at det af det endelige lovforslag
klart kommer til at fremgå, om kravet til offentliggørelse af alle dele af
evalueringsmodellen også omfatter oplysning om, hvilke varer der indgår
i en eventuel ”varekurv”, som danner grundlag for f.eks. en prisevalue-
ring af et stort antal varer i et sortimentsudbud.
SKI bemærker, at der bør være sikkerhed for, at Klagenævnet for Udbud
ikke kan tilsidesætte en offentliggjort evalueringsmodel som værende
konkret uegnet, uanset at de konkrete tilbudte priser og den tilbudte kvali-
tet omfatter en anden spredning end den, der er fastlagt i evalueringsmo-
dellen. Endvidere ønskes det præciseret, at de oplyste vægte ikke skal
anses for ændrede, såfremt evalueringsmodellen ikke tager højde for de
faktisk indkomne priser og kvaliteter.
Moderniseringsstyrelsen bemærker, at udbudslovens § 160, stk. 2, anven-
der betegnelsen ”evalueringsmetode” i stedet for evalueringsmodel.
Danske Advokater påpeger, at eksemplet i lovforarbejderne vedrørende
forudgående offentliggørelse af evalueringsmodellen medfører usikker-
hed i forhold til, hvad der skal forstås ved specifikke parametre.
Kommentarer
Flere har bemærket i høringssvarene, at det er usikkert, om den øgede
gennemsigtighed ved en pligt til forudgående offentliggørelse af evalue-
ringsmodellen vil komme tilbudsgiverne til gavn. Det kan i den forbindel-
se anføres, at en række organisationer repræsenterende tilbudsgiverne
6
anser pligten til at offentliggøre evalueringsmodellen som en styrkelse af
gennemsigtigheden, og at det kan danne et grundlag for at optimere til-
buddene.
Flere bemærker i høringssvarene, at det kan være udfordrende at fastsæt-
te og beskrive en evalueringsmodel, der kan rumme alle tilbud, når man
ikke på forhånd kender det eksakte prisspænd. I de situationer hvor det
kan være svært at forudsige prisspændet, kan ordregivere med fordel
anvende evalueringsmodeller, hvor bedømmelsen ikke påvirkes af det
indbyrdes forhold mellem tilbuddenes priser. Eksempler på sådanne mo-
deller fremgår af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning om
evalueringsmodeller.
Det angives i flere høringssvar, at en pligt til at offentliggøre alle dele af
evalueringsmodellen vil medføre øget risiko for annullerede udbud, sær-
ligt når tildelingskriteriet bedste forhold mellem pris og kvalitet anven-
des. Dette er der imidlertid ikke grundlag for at antage. Ifølge data ind-
samlet af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i løbet af 2016 og 2017
offentliggjorde ordregivere alle dele af evalueringsmodellen i langt ho-
vedparten af udbuddene, idet Klagenævnet for Udbud først i kendelse af
8. august 2017 tilkendegiver, at dele af evalueringsmodellen ikke nød-
vendigvis skal offentliggøres. Data viser, at ca. hver femte udbud i denne
periode annulleres. I otte pct. af annullationerne angives det af ordregi-
verne, at den valgte evalueringsmetode ikke viste sig egnet til at identifi-
cere det økonomisk mest fordelagtige tilbud. I hovedparten, svarende til
78 pct., af de udbud, der blev annulleret med denne begrundelse, havde
ordregiver valgt at benytte ”laveste pris” som tildelingskriterie. Annula-
tioner som følge af uhensigtmæssig evalueringsmodel er derimod langt
mere begrænsede for de udbud, hvor kritieret bedste forhold mellem pris
og kvalitet anvendes. Endvidere indeholder lovforslaget mulighed for, at
evalueringsmodellen kan afhænge af de indkomne priser. Formålet med
dette er netop at begrænse risikoen for annullationer.
Lovbemærkningerne til den nuværende § 160, stk. 1, er indholdsmæssigt
identisk med den anbefaling Udbudslovsudvalget afleverede til Er-
hvervsministeren i 2015. Som det nævnes i flere af høringssvarene, så er
både lovteksten til § 160, stk. 1, som lovbemærkningerne hertil et udtryk
for et kompromis i Udbudslovsudvalget. Alle dele af de tidligere lovbe-
mærkninger er ikke gentaget i det nuværende lovforslag, der har været
sendt i høring. Eksempelvis er dele om vægtning, muligheden for at fore-
tage justeringer eller foretage ændringer af evalueringsmodellen, kvalita-
tive kriterier for tildeling, prosamodeller og sekundære modeller ikke
medtaget, som det også nævnes i enkelte af høringssvarene. Lovteksten
og lovbemærkningerne til lovforslaget om pligt til forudgående offentlig-
gørelse af evalueringsmodellen begrænser ikke ordregivers muligheder i
forhold til andre tiltag, der er i overensstemmelse med principperne, så
længe evalueringsmodellen offentliggøres. Som følge heraf vil ordregiver
7
kunne anvende en række forskellige fremgangsmåder, når disse er i over-
ensstemmelse med principperne og den øvrige regulering i udbudsloven.
Som flere bemærker i høringssvarene, er der ikke lavet en (ny) analyse af
de økonomiske konsekvenser for forslaget vedrørende offentliggørelse af
evalueringsmodellen. Dette skyldes, som det også påpeges i en række af
høringssvarene, at retstilstanden med forslaget nu bringes tilbage til det,
der var lovgivers hensigt med det oprindelige forslag. Derfor er den øko-
nomiske analyse identisk med den, der blev foretaget i forbindelse med
vedtagelsen af lovforslaget i 2015.
Som følge heraf er det lagt til grund, at analysen af de økonomiske kon-
sekvenser allerede er foretaget i forbindelse med det oprindelige forslag
til en udbudslov.
I flere af høringssvarene angives en bekymring for, at tilbudsgiverne har
mulighed for at ”spekulere” i forhold til evalueringsmodellen. I udbud
skal ordregivere fastsætte rammen for evaluering i udbudsmaterialet.
Denne ramme tilkendegiver, hvad ordregiveren vil lægge vægt på, og
hvordan der vil blive lagt vægt på forskellige dele. Evalueringsmodellen
er en del af denne ramme. Som en række af organisationerne, der repræ-
senterer tilbudsgiverne, har bemærket, så giver detaljerede oplysninger
om evalueringsmodellen en øget gennemsigtighed, der giver tilbudsgi-
verne en mulighed for at optimere tilbuddene. Dette forudsætter naturlig-
vis, at ordregiveren fastsætter en ramme for evaluering, som er i overens-
stemmelse med det, som ordregiveren har ønsket. Konkurrence- og For-
brugerstyrelsens vejledning angående evalueringsmodeller, beskriver
forskellige virkninger af de enkelte evalueringsmodeller, og kan give in-
spiration, når en evalueringsmodel skal fastlægges og beskrives.
Danske Regioner bemærker i deres høringssvar, at den foreslåede pligt
til forudgående offentliggørelse af evalueringsmodellen vil have særligt
negative konsekvenser for SMV'erne på grund af de detaljerede oplysnin-
ger. Øget gennemsigtig vurderes at ville styrke konkurrencen generelt på
markedet for offentlige kontrakter og uafhængigt af virksomhedsstørelse.
I denne forbindelse kan det konstateres, at SMVdanmark, der repræsente-
rer SMV’erne samt andre erhvervsorganisationer er positivt stemt over-
for forslaget.
Som det påpeges i flere høringssvar, anvendes terminologien ”evalue-
ringsmetoder” i forskellige dele af udbudsloven, og i bekendtgørelserne
der implementerer forsyningsvirksomhedsdirektivet og koncessionsdirek-
tivet. Idet der de fleste steder henvises til § 160, er det vurderingen, at
ændringen af § 160 vil medføre, at disse bestemmelser nu skal forstås i
overensstemmelse den nye udformning af § 160, stk. 1. I forhold til § 160,
stk. 2, vurderes det ikke, at en ændring af begrebet ”evalueringsmetode”
til ”evalueringsmodel” vil ændre indholdet af bestemmelsen.
8
Klagenævnet for Udbud opfordrer til, at det af det endelige lovforslag
klart kommer til at fremgå, om kravet til offentliggørelse af alle dele af
evalueringsmodellen også omfatter oplysning om, hvilke varer der indgår
i en eventuel ”varekurv”, som danner grundlag for f.eks. en prisevalue-
ring af et stort antal varer i et sortiments-udbud.
Det indstilles, at denne opfordring følges, så det klart afspejles i lovbe-
mærkningerne, at det skal oplyses, hvilke varer der indgår i en eventuel
”varekurv”, som danner grundlag for evalueringen. Forslaget vurderes
at harmonere med det overordnede formål med bestemmelsen om at und-
gå risiko for favorisering.
Danske Advokater bemærker, at der kan være uklarhed vedrørende ek-
semplet i lovbemærkningerne, og hvad der skal forstås ved muligheden
for at fastlægge specifikke parametre. I den forbindelse kan det nævnes,
at ved en prismodel, hvor der på y-aksen er point og x-aksen absolutte tal
(kr.), vil fordelingen af point ved lineær interpolation mellem laveste pris
og laveste pris + 50 pct. være afhængig af, hvad det laveste tilbuds pris
er. Som anført i eksemplet vil det altså påvirke evalueringen af de andre
tilbud, om den laveste pris er 10 eller 20 mio. kr. Ved en laveste pris på
10 mio. kr. vil ét ekstra point have en ”værdi” på 0,5 mio. kr., mens det
ved laveste pris på 20 mio. kr. vil have en ”værdi” på 1 mio. kr. Det
samme kan ses, hvis man ikke tager udgangspunkt i absolutte tal, men i
relative tal ifht. den laveste pris.
Det er korrekt, som anført af Danske Advokater, at en procentvis forskel
fra den laveste pris ikke vil påvirkes af indkomne tilbud. Men evaluerin-
gen vil i sidste ende give samme udfald som i eksemplet ovenfor: En eva-
luering, hvor laveste pris er 10 mio. kr., vil give ét mindre point ved en
procentvis forskel på 5 pct. ”Værdien” af pointet er derfor 5 pct. af den
laveste kontraktværdi. 5 pct. af 10 mio. kr. er 0,5 mio. kr. Hvis laveste
pris er 20 mio. kr., vil der ligeledes gives ét mindre point ved 5 pct. for-
skel. 5 pct. af 20 mio. kr. er 1 mio. kr. Nøjagtig som det ”absolutte” ek-
sempel ovenfor. Derfor vil en model, hvor der på x-aksen tages udgangs-
punkt i den procentvise forskel fra den laveste pris på lige fod med en
model med absolutte priser afhænge af den indkomne laveste pris.
Indstilling
Det indstilles, at det i lovbemærkningerne anføres, at det skal oplyses,
hvilke varer der indgår i en eventuel ”varekurv”, som danner grundlag for
evalueringen.
2.2 Adskillelse mellem vurderingen af kvalitet og vurderingen af
pris i tilbud ved større bygge- og anlægsprojekter
Foreningen af Rådgivende Ingeniører, Asfaltindustrien, Byggesocietetet,
Danske Arkitektvirksomheder, Dansk Byggeri, Dansk Industri, SMV-
danmark og Tekniq bemærker, at tærskelværdien i lovforslagets § 1, nr. 2
på 350.000.000 kr. eksklusive moms er for høj, hvilket gør bestemmelsen
9
relevant i meget få tilfælde. SMVdanmark bemærker, at pligten i § 159,
stk. 8, også kan være nødvendig for kontrakter under kr. 350.000.000.
Byggesocietetet, Tekniq, Foreningen af Rådgivende Ingeniører, Dansk
Byggeri og Danske Arkitektvirksomheder foreslår, at bestemmelsen i §
159, stk. 8, ændres således at den omfatter ethvert udbud efter udbudslo-
ven. Tekniq foreslår herudover, at to-kuvert-systemet også finder anven-
delse for kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt
posttjenester.
Asfaltindustrien bemærker, at det er uhensigtsmæssigt, at det udelukken-
de fremgår af lovforarbejderne, at kvalitet skal vurderes uden kendskab til
priserne. Dette medfører risiko for, at praktikere overser denne pligt. Det
foreslås derfor præciseret i selve ordlyden af forslaget til formulering af §
159, stk. 8.
Byggesocietetet foreslår, at lovforslagets undtagelse af tilbudslovens § 7
udvides således, at pligten i § 7 slet ikke skal finde anvendelse for udbud
efter udbudsloven eller i det mindste, når ordregiver efter eget valg væl-
ger at anvende en evalueringsmodel, hvorefter pris vurderes adskilt fra
kvalitet. Dansk Byggeri bemærker derimod, at tilbudslovens § 7 bør finde
anvendelse på et to-kuvert-system for at sikre fuld gennemsigtighed for
tilbudsgiverne.
Af hensyn til risikoen for omgåelse bemærker Dansk Byggeri, at det bør
være den samlede værdi af bygge- og anlægsopgaven, som er afgørende
for om to-kuvert-systemet skal overholdes i forbindelse med udbuddet i
stedet for værdien af den individuelle delkontrakt i de tilfælde, hvor or-
dregiver har valgt at opdele et udbud i flere delkontrakter. Også SMV-
danmark ønsker, at den samlede værdi skal udgøre grundlaget for pligten.
Vejdirektoratet ønsker det præciseret, om pligten gælder for det samlede
projekt eller for den individuelle delkontrakt, og anbefaler, at pligten
gælder for en delkontrakt.
Advokatsamfundet, Bygningsstyrelsen, Moderniseringsstyrelsen, IKA,
Herning Kommune, Danske Regioner og Bygherreforeningen bemærker,
at lovforslaget vil komplicere og fordyre evalueringsprocessen og føre til
spildt arbejde, idet ordregiver efter gennemførelsen af kvalitetsvurderin-
gen kan stå i en situation, hvor det konstateres, at de modtagne tilbud ikke
kan rummes inden for den afsatte budgetramme. IKA bemærker i forlæn-
gelse heraf, at det samme gør sig gældende i tilfælde af unormalt lave
tilbud. Danske Regioner og KL bemærker i forlængelse heraf, at der vil
være betydelig risiko for flere annullationer. Advokatsamfundet foreslår
at indføre en pligt til at overveje anvendelse af et to-kuvert-system med
en tilknyttet pligt til at begrunde sit valg, hvis man ikke ønsker dette, i
stedet for en decideret pligt til at anvende et to-kuvert-system.
Bygherreforeningen bemærker, at det bør forklares, om lovforslaget ude-
lukker andre tilgange med særlig fokus på kvalitet, som fx kommissions-
modellen. Herudover bemærker Bygherreforeningen, at reglen lovteknisk
10
ville give bedre mening som § 160, stk. 3, da emnet omhandler evalue-
ringsmetode og ikke tildeling.
Danske Regioner bemærker, at det klart bør fremgå, at ordregiver fortsat
kan vælge at udbyde i omvendt licitation, hvor prisen ligger fast.
Advokatsamfundet, IKA og Herning Kommune bemærker, at lovforslaget
giver udtryk for mistillid til ordregivernes professionalisme.
Herning Kommune bemærker, at lovforslaget medfører helt nye udfor-
dringer i situationer, hvor det viser sig nødvendigt at tilbagekalde sin til-
delingsbeslutning, som følge af fejl i evalueringen. Vejdirektoratet anbe-
faler i denne forbindelse, at der indføres en bestemmelse, der tillader
genoptagelse af evalueringen uden adskillelse mellem vurderingen af pris
og kvalitet i disse situationer.
Herning Kommune bemærker, at der savnes en stillingtagen til, hvordan
ordregiver skal forholde sig til pligten i lovforslaget i tilfælde af gennem-
førelse af udbud med forhandling, idet formålet med forhandlinger er at
identificere de enkelte punkter i tilbuddene, som man betaler en for høj
pris for. KL og DSB bemærker om dette, at det er et centralt element i fx
udbud med forhandling, at prisen og kvaliteten sammenholdes nøje, hvil-
ket tilsiger, at pris og kvalitet vurderes i sammenhæng. Vejdirektoratet
anbefaler, at kravet om adskillelse af vurderingen af pris og kvalitet kun
omfatter det endelige tilbud i tilfælde af udbudsformer med både indle-
dende og endelige tilbud, dvs. udbud med forhandling, konkurrencepræ-
get dialog og innovationspartnerskaber.
KL bemærker, at det er kritisabelt, at lovforslaget ikke eksplicit forholder
sig til de afledte udfordringer lovforslaget vil give i forhold til digitalise-
ring. DSB bemærker i forlængelse heraf, at der er væsentlig risiko for
fejl, da udbud i den størrelsesorden som lovforslaget vedrører ofte består
af mange filer og dokumenter.
SKI bemærker, at der henvises til den titel på tilbudsloven, der blev æn-
dret med vedtagelsen af udbudsloven.
Vejdirektoratet foreslår, at det præciseres, om lovforslaget indebærer krav
om fysisk opdeling af tilbudsgivernes aflevering af tilbud. Vejdirektoratet
foreslår også, at det præciseres, hvornår i forløbet resultatet af evaluerin-
gen af de kvalitative kriterier kommunikeres til tilbudsgiverne. Herudover
foreslår Vejdirektoratet, at livscyklusomkostninger skal evalueres sam-
men med de kvalitative kriterier og ikke sammen med priskriteriet.
Bygningsstyrelsen udtrykker bekymring for, at gennemførelse af et 2-
kuvert-system bliver for omfattende og for bureaukratisk, hvis der indfø-
res et dokumentationskrav.
Kommentarer
11
En række høringsparter har givet udtryk for, at tærskelværdien i forsla-
gets § 1, nr. 2, enten sænkes eller helt fjernes, således at pligten til at
adskille vurderingen af pris og kvalitet indføres for alle udbud omfattet af
udbudsloven. Som modstykke hertil, har en række andre høringsparter
udtrykt bekymring bl.a. for de administrative byrder, som indførelsen af
denne bestemmelse vil indføre. Da det som nævnt i de almindelige be-
mærkninger til lovforslaget er Erhvervsministeriets vurdering, at risikoen
som forslaget har til formål at fjerne er størst ved gennemførelsen af sto-
re bygge- og anlægsprojekter, og i forsøget på at balancere hensynene
der kommer til udtryk i høringssvarene, vurderes det bedst at bevare tær-
skelværdien, som denne fremstår i lovforslaget.
Asfaltindustrien har bemærket, at det er uhensigtsmæssigt, at det kun
fremgår af lovforarbejderne, at kvalitet skal vurderes uden kendskab til
priserne.
Det er indstilles, at lovforslaget præciseres i overensstemmelse hermed,
så dette fremgår klart af lovteksten.
En høringspart har bemærket, at § 7 i tilbudsloven slet ikke skal finde
anvendelse for udbud omfattet af udbudsloven, eller i det mindste ikke
når en ordregiver vælger at anvende et to-kuvert-system. En anden hø-
ringspart har bemærket, at §7 bør finde fuld anvendelse af hensyn til
gennemsigtigheden. Som det anføres i lovforslagets bemærkninger, er det
vurderingen, at det i visse situationer ikke praktisk vil kunne lade sig gøre
at opfylde forpligtelserne i tilbudslovens § 7, hvorfor lovforslaget undta-
ger de berørte udbud fra tilbudslovens §7. Samtidig harmonerer tilbuds-
givernes ret i § 7 til at være til stede ikke med de stigende samfundsmæs-
sige krav til digitalisering. Det indstilles derfor helt at ophæve § 7 i til-
budsloven. Det vil ligeledes mindske risikoen for karteldannelse.
To høringsparter har udtrykt ønske om, at vurderingen af om pligten til at
adskille vurderingen af pris og kvalitet foretages på baggrund af et byg-
ge- og anlægsprojekts samlede værdi, dvs. den samlede værdi af alle
eventuelle delkontrakter. En enkelt høringspart har ønsket det præciseret,
hvordan det beregnes om pligten finder anvendelse og har anbefalet, at
det skal beregnes ud fra værdien af den individuelle delkontrakt. Det
fremgår af lovforslagets bemærkninger til nr. 2, at det er værdien af den
individuelle delkontrakt, der er afgørende for, om pligten i denne be-
stemmelse finder anvendelse. Det er formålet med lovforslaget, at oplys-
ninger om pris ikke påvirker vurderingen af kvalitet i indkomne tilbud.
Da vurderingen af kvalitet foretages på hver enkelt delkontrakt, som en
ordregiver eventuelt har besluttet at opdele et bygge- og anlægsprojekt i,
er det vurderingen, at det giver bedst mening også at foretage beregnin-
gen af, om tærskelværdien i § 1, nr. 2, er overskredet ud fra den individu-
elle delkontrakt. Bemærkninger vurderes derfor ikke at medføre behov for
ændringer af lovforslaget.
12
En række høringsparter har bemærket, at lovforslaget vil komplicere og
fordyre evalueringsprocessen og føre til spildt arbejde, idet ordregiver
efter gennemførelsen af kvalitetsvurderingen kan stå i en situation, hvor
det konstateres, at de modtagne tilbud ikke kan rummes inden for den
afsatte budgetramme. Dette vil i henhold til høringsparterne medføre
øget risiko for annullationer. En enkelt høringspart fremhæver, at det
samme kan gøre sig gældende i forhold til unormalt lave tilbud. Lov-
forslaget stiller imidlertid ikke krav om, at kvaliteten vurderes før i tid,
men at kvaliteten vurderes adskilt fra prisen. Dette kan enten opnås ved
at adskille vurderingerne i tid eller via en personel adskillelse. Hvis or-
dregiver ønsker at sikre sig imod overskridelser af budgetrammen eller
unormalt lave tilbud, er det derfor muligt at benytte sig af en personel
adskillelse. Bemærkningerne vurderes ikke at medføre behov for ændrin-
ger af lovforslaget.
Flere høringsparter bemærker, at lovforslaget giver udtryk for mistillid
til ordregivernes professionalisme. Det bemærkes hertil, at det på ingen
måde er tilfældet. Som også fremhævet i lovforslagets almindelige be-
mærkninger, har lovforslaget til hensigt at understøtte vurderingen af
kvalitet ved at fjerne risikoen for utilsigtede afsmittende effekter som føl-
ge af kendskab til pris.
Bygherreforeningen bemærker, at det bør forklares, om lovforslaget ude-
lukker andre tilgange med særlig fokus på kvalitet, som fx kommissions-
modellen. Danske Regioner bemærker, at det klart bør fremgå, at ordre-
giver fortsat kan vælge at udbyde i omvendt licitation, hvor prisen ligger
fast.
Det indstilles, at lovforslaget præciseres, så dette klart fremgår af lovbe-
mærkningerne.
I forhold til bemærkningerne om, at lovforslaget medfører helt nye udfor-
dringer i forhold til tilbagekaldelse af tildelingsbeslutning, i henhold til
udbudslovens §170, bør det nævnes, at indførelse af en mulighed for at
genoptage en evaluering uden adskillelse mellem pris og kvalitet som
udgangspunkt kan udgøre en hindring for bestemmelsens effektive virk-
ning. Det er dog vurderingen, at ordregiver påtager sig en stor processu-
el risiko ved at tilbagekalde sin tildelingsbeslutning ved kontrakter af den
størrelse, som lovforslaget vedrører, og derfor vurderes risikoen for, at
en ordregiver vil tilbagekalde sin tildelingsbeslutning med det formål at
omgå pligten i lovforslaget, som meget lille. Med henblik på at undgå
unødvendigt store administrative omkostninger for ordregiverne, indstil-
les det derfor at undtage ordregiver fra pligten i lovforslaget, når en til-
delingsbeslutning tilbagekaldes.
Ovenstående er dog ikke til hinder for, at en ordregiver stadig kan vælge
at holde pris- og kvalitetsvurderingen adskilt ved en genoptagelse af eva-
lueringen. Det kan eksempelvis ske ved, at de personer, der gennemfører
13
kvalitetsvurderingen holdes uvidende om prisevalueringen indtil ordregi-
ver er sikker på, at tildelingsbeslutningen ikke tilbagekaldes.
I forhold til bemærkningerne om gennemførelse af udbud med både ind-
ledende og endelige tilbud, så som udbud med forhandling bemærkes det,
at kravet om adskillelse af vurderingen af pris og kvalitet kan medføre
omfattende ændringer i den måde forhandlinger gennemføres på i prak-
sis. Af hensyn til kontinuiteten heri indstilles det, at lovforslaget kun fin-
der anvendelse for udbudsprocedurerne offentlig og begrænset udbud.
I forhold til bemærkningerne vedrørende de digitale udfordringer, som
lovforslaget medfører skal det bemærkes, at der i forvejen er krav om
elektronisk kommunikation for udbud omfattet af udbudslovens afsnit II
og III. Som det også bemærkes af høringsparterne, vil udbud i den stør-
relsesorden som pligten til at adskille vurderingen af pris og kvalitet ved-
rører ofte bestå af mange filer og dokumenter, hvorfor det ikke vurderes
at udgøre nogen nævneværdig ekstra byrde, at tilbuddet deles op i en
kvalitativ del og en prisdel. Hertil kommer, at bekendtgørelsen om an-
vendelse af elektronisk kommunikation i udbud i forvejen stiller krav om,
at kun bemyndigede personer har adgang til tilbuddet. Udbudssystemerne
bør derfor allerede nu være i stand til at håndtere et stort antal filer samt
adgangen hertil. Bemærkningerne vurderes ikke at medføre behov for
ændringer af lovforslaget.
I forhold til bemærkningerne om, hvorvidt lovforslaget kræver fysisk op-
deling af afgivelse tilbud og om ønsket om en præcisering af, hvornår
evalueringen af de kvalitative kriterier kommunikeres til tilbudsgiverne
bemærkes det for det første, at der i forvejen er krav om elektronisk
kommunikation for udbud omfattet af udbudslovens afsnit II og III, hvor-
for tilbud som det klare udgangspunkt ikke afgives fysisk. I det tilfælde, at
tilbud som en af de tilladte undtagelser i bekendtgørelsen om anvendelse
af elektronisk kommunikation afgives fysiske tilbud, bemærkes det, at
lovforslaget ikke stiller krav om fysisk adskillelse. Som det fremgår af
bemærkningerne til § 1, nr. 2, indebærer kravet om adskillelse, at den
kvalitative vurdering foretages uden kendskab til priserne og at lov-
forslaget ikke tager stilling til, hvordan denne adskillelse opnås. Lov-
forslaget tager heller ikke stilling til, hvordan evalueringen kommunike-
res til tilbudsgiverne, så længe kravet om adskillelse efterleves. Bemærk-
ningerne vurderes ikke at medføre behov for ændringer af lovforslaget.
I forhold til bemærkningerne om, at livscyklusomkostninger bør evalueres
sammen med de kvalitative kriterier bemærkes det, at livscyklusomkost-
ninger udgør en form for omkostninger og skal som følge heraf evalueres
sammen med priserne i tilbuddene.
I forhold til bemærkningerne vedrørende kravet om dokumentation be-
mærkes det, at lovforslaget ikke medfører nogen nye krav vedrørende
dokumentation. Det følger af udbudslovens § 174, stk. 4, at ordregiver
skal dokumentere afviklingen af alle udbud og opbevare tilstrækkelig
14
dokumentation til at begrunde beslutninger, der træffes på alle stadier af
udbudsproceduren. Bemærkningerne vurderes ikke at medføre behov for
ændringer af lovforslaget.
Indstilling
Det indstilles, at der foretages følgende ændringer:
 Lovforslaget ændres således, at det er offentlige og begrænsede
udbud der, omfattes af pligten til at vurdere kvaliteten uden kend-
skab til priserne.
 Lovforslaget ændres således, at pligten til at vurdere kvaliteten
uden kendskab til priserne ikke gælder, når ordregiver tilbagekal-
der sin tildelingsbeslutning i henhold til § 170.
 Bemærkningerne til § 1, nr. 2, præciseres så det tydeligt fremgår,
at lovforslaget ikke indskrænker mulighederne for at anvende
omvendt licitation, hvorved forstås, at prisen låses fast af ordregi-
ver med det resultat, at tilbudsgiverne udelukkende konkurrerer på
kvaliteten af de indkomne tilbud.
 Det præciseres i § 1, nr. 2, at kvalitet skal vurderes uden kendskab
til priserne.
 Bemærkningerne til § 1, nr. 2, præciseres så det tydeligt fremgår,
at lovforslaget ikke udelukker andre tilgange med særlig fokus på
kvalitet, som fx kommissions-modellen og at ordregiver fortsat
kan vælge at udbyde i omvendt licitation, hvor prisen ligger fast.
3. Oversigt over hørte organisationer og myndigheder m.v.
Akademikernes centralorganisation, Amagerforbrænding, AMGROS, Arbej-
derbevægelsens Erhvervsråd, Asfaltindustrien, Banedanmark, BAT-kartellet,
Beskæftigelsesministeriet, Bryggeriforeningen, Byggesocietetet, Bygherre-
foreningen, Bygningsstyrelsen, Børne og Socialministeriet, Børsmæglerfor-
eningen, Clean clothes campaign, CO-industri, Damarks Fiskeriforening,
Danmarks Almene Boliger, Danmarks Apotekerforening, Danmarks Ek-
sportråd, Danmarks Nationalbank, Danmarks Rederiforening, Dansk Af-
faldsforening, Dansk Annoncørforening, Dansk Arbejdsgiverforening,
Dansk Byggeri, Dansk Energi, Dansk Erhverv, Dansk Fjernvarme, Dansk
Industri, Dansk Initiativ for Etisk Handel, Dansk IT, Dansk Landbrugsråd-
givning, Dansk Skovforening, Dansk Taxi Råd, Dansk Transport og Logi-
stik, Danske Advokater, Danske Arkitektvirksomheder, Danske Busvogn-
mænd, Danske Dagblades Forening, Danske Havne, Danske Malermestre,
Danske Regioner, Danske Revisorer, Danske Service, DANVA, De Samvir-
kende Købmænd, Den Danske Dommerforening, Det Økologiske Råd,
Dong-Energy, Ecolabel, Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet, Energi-
styrelsen, Fair Trade, Falck, Finansministeriet, Finansrådet, Forbrugerrådet,
Tænk, Foreningen af offentlige indkøbere, Foreningen af Rådgivende Inge-
niører, Forlæggerforeningen, Forsikring og Pension, Forsvarsministeriets
15
Materiel- og Indkøbsstyrelse, Forsvarsministeriet, FSC, FTF, FødevareDan-
mark, Horesta, Ingeniørforeningen, IT Projektrådet, IT-Branchen, Justitsmi-
nisteriet, Kirkeministeriet, KL, Klagenævnet for udbud, Kooperationen,
Kreativitet og kommunikation, Kulturministeriet, Landbrug og Fødevarer,
Landsorganisationen i Danmark, Lederne, Liberale Erhvervs Råd, Lokale,
Pengeinstitutter, LOS De private sociale tilbud, Miljø- og Fødevareministe-
riet, Moderniseringsstyrelsen, Offentligt Ansattes Organisationer, Olie
Gas Danmark, Realkreditforeningen, Realkreditrådet, Rigsrevisionen,
Rådet for samfundsansvar, Skatteministeriet, SMV Danmark, Social- og
indenrigsministeriet, Statens og Kommunernes Indkøbsservice, Statsmi-
nisteriet, Sundheds- og Ældreministeriet, TEKNIQ, Trafikselskaberne i
Danmark, Transport- og Bygningsministeriet, Uddannelses- og Forsk-
ningsministeriet, Udenrigsministeriet, Udlændinge- og Integrationsmini-
steriet, Vejdirektoratet.
4. Følgende organisationer, foreninger m.v. har haft bemærk-
ninger til lovforslaget (34)
Advokatsamfundet, Afaltindustrien, Beskæftigelsesministeriet, Byggeso-
cietetet, Bygherreforeningen, Danmarks Almene Boliger, Dansk Byggeri,
Dansk Erhverv, Dansk Fjernvarme, Dansk Industri, Dansk Service,
Dansk Vand- og Spildevandsforening, Danske Advokater, Danske Arki-
tektvirksomheder, Danske Busvognmænd, Danske Regioner, FOA, For-
eningen af offentlige indkøbere, Foreningen af Rådgivende Ingeniører,
Herning Kommune, Klagenævnet for Udbud, Kommunernes Landsfor-
ening, Kulturministeriet, LO og FTF, Medici Industrien, Metroselskabet
I/S og Hovedstadens Letbane I/S, Moderniseringsstyrelsen, Postnord,
Skatteministeriet, SKI, SMVdanmark, Tekniq, Transport-, Bygnings og
Boligministeriet og Ørsted.
5. Følgende organisationer, foreninger m.v. har afgivet hørings-
svar uden bemærkninger (8)
Amgros, Dansk arbejdsgiverforening, Danske havne, Erhvervsstyrelsen,
Miljø- og Fødevareministeriet, Landsorganisation for sociale tilbud, Rigs-
revisionen og Trafikselskaberne i Danmark.