RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Ordninger for tildeling af statsborgerskab og opholdsret til investorer i Den Europæiske Union

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 23.1.2019
COM(2019) 12 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET
EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET
Ordninger for tildeling af statsborgerskab og opholdsret til investorer i Den Europæiske
Union
{SWD(2019) 5 final}
Europaudvalget 2019
KOM (2019) 0012
Offentligt
1
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET,
RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG
REGIONSUDVALGET
1. Indledning
Der har i de seneste år været en stigende tendens til, at lande indfører ordninger for tildeling
af statsborgerskab til investorer (såkaldte "gyldne pas") og opholdsret til investorer (såkaldte
"gyldne visa"), der har til formål at tiltrække investeringer ved at give investorer
statsborgerskab eller opholdsret i det pågældende land. Sådanne ordninger har givet anledning
til bekymring om visse dermed forbundne risici, navnlig sikkerhedsmæssige risici, hvidvask
af penge, skatteunddragelse og korruption.
Tre medlemsstater har ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer, ifølge hvilke
der gives statsborgerskab på mindre strenge betingelser end i forbindelse med almindelige
naturaliseringsprocedurer, navnlig uden reelt forudgående ophold i det pågældende land1
.
Sådanne ordninger har konsekvenser for Den Europæiske Union som helhed, eftersom
enhver, der er statsborger i en medlemsstat, samtidig er unionsborger. Selv om der er tale om
nationale ordninger, markedsføres de da også ofte udtrykkeligt som et middel til at opnå
unionsborgerskab ledsaget af alle de rettigheder og privilegier, der er knyttet hertil, herunder
navnlig retten til fri bevægelighed.
Ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer adskiller sig fra ordninger for tildeling
af opholdsret til investorer (såkaldte "gyldne visa"), der har til formål at tiltrække
investeringer til gengæld for opholdsret i det pågældende land, og som findes i 20 EU-
medlemsstater. Disse ordninger er imidlertid forbundet med de samme risici som ordninger
for tildeling af statsborgerskab til investorer. De påvirker desuden andre medlemsstater,
eftersom en gyldig opholdstilladelse giver tredjelandsstatsborgere visse rettigheder, herunder
ret til at bevæge sig frit i især Schengenområdet.
Europa-Parlamentet udtrykte i sin beslutning af 16. januar 20142
frygt for, at nationale
ordninger, der kan omfatte "direkte salg, direkte eller indirekte", af EU-statsborgerskab,
undergraver selve begrebet unionsborgerskab. Det opfordrede derfor Kommissionen til at
vurdere de forskellige ordninger for statsborgerskab i lyset af EU's værdier og ånd og bogstav
i EU-lovgivningen og EU-praksis. Kommissionen rettede henvendelse til myndighederne i
Bulgarien, Cypern og Malta for at indhente yderligere oplysninger om deres respektive
ordninger. Under forhandlinger i maj 2018 drøftede Europa-Parlamentet en række risici i
forbindelse med ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer.
I sin rapport fra 2017 om unionsborgerskab3
bebudede Kommissionen en rapport om
nationale ordninger for tildeling af unionsborgerskab til investorer med en beskrivelse af
Kommissionens indsats på dette område, gældende national ret og praksis samt vejledning til
medlemsstaterne. Som forberedelse til denne rapport bestilte Kommissionen en undersøgelse
om lovgivning og praksis vedrørende ordninger for statsborgerskab og opholdsret i alle
1
Se afsnit 2.3. nedenfor om definitionen af faktisk ophold.
2
Europa-Parlamentets beslutning af 16. januar 2014 om EU-borgerskab til salg (2013/2995(RSP)).
3
Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg
og Regionsudvalget om styrkelse af borgernes rettigheder i en Union med demokratiske forandringer –
2017-rapport om unionsborgerskab (COM(2017) 30 final).
2
relevante medlemsstater4
og arrangerede en høring af medlemsstaterne. Denne rapport tager
også højde for andre relevante kilder, herunder de seneste publikationer om emnet5
.
Rapporten omhandler både ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer og
ordninger for tildeling af opholdsret til investorer og identificerer de vigtigste
problemområder og risici, der er forbundet med tildeling af unionsborgerskab eller opholdsret
udelukkende på grundlag af en investering. Rapporten beskriver navnlig de mulige
sikkerhedsproblemer, der er forbundet med tildeling af statsborgerskab uden forudgående
ophold, samt de risici for hvidvask af penge, korruption og skatteunddragelse, som er
forbundet med statsborgerskab eller opholdsret til gengæld for investeringer. Den beskriver
også problemerne ved sådanne ordninger med hensyn til forvaltning og gennemsigtighed og
diskuterer, hvordan disse problemer kan løses, samt fastsætter rammerne for forbedring.
Rapporten ledsages af et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, som indeholder
mere detaljeret baggrundsinformation om ordninger for tildeling af statsborgerskab eller
opholdsret til investorer.
2. Ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer i EU
2.1. Baggrund
Som det fremgår af Domstolens retspraksis, er nationalitet et bånd mellem en borger og stat,
og det er "det særlige solidaritets- og loyalitetsforhold mellem [en medlemsstat] og dens
borgere og den gensidige sammenhæng mellem rettigheder og pligter, der er grundlaget for
statsborgerskabstilknytningen"6
. Statsborgerskab i et land er traditionelt baseret på
erhvervelse af indfødsret, det være sig via forældrenes statsborgerskab (jus sanguinis) eller
ved, at den pågældende person er født på et lands territorium (jus soli)7
. Stater giver ligeledes
indvandrere mulighed for at blive statsborgere, forudsat at de opfylder visse
integrationsbetingelser og/eller dokumenterer en reel tilknytning til landet, herunder eventuelt
ægteskab med en af landets borgere8
. Alle medlemsstaterne har sådanne almindelige
naturaliseringsprocedurer.
4
Undersøgelse af de faktiske omstændigheder. Milieu Law and Policy Consulting, "Factual Analysis of
Member States' Investor Schemes granting citizenship or residence to third-country nationals investing in
the said Member State", Bruxelles 2018 ("undersøgelsen").
5
Se navnlig Europa-Parlamentets Forskningstjeneste, "Citizenship and residency by investment schemes in
the EU: State of play, issues and impacts", oktober 2018,
http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_STU(2018)627128,
Transparency International/Global Witness, European Getaway – Inside the Murky World of Golden Visas,
oktober 2018, https://www.transparency.org/whatwedo/publication/golden_visas
6
Domstolens dom af 2. marts 2010, Rottmann, C-135/08, ECLI:EU:C:2010:104, præmis 51.
7
En fuldstændig oversigt over, hvordan der kan opnås statsborgerskab, herunder indfødsret, findes i Global
Database on Modes of Acquisition of Citizenship på http://globalcit.eu/acquisition-citizenship/.
8
Yderligere oplysninger om naturalisering gennem ægteskab i EU-medlemsstaterne findes i bilag III til
undersøgelsen, ibid., fodnote 4. Medlemsstaterne træffer generelt foranstaltninger for at forhindre misbrug
af sådanne muligheder, f.eks. i form af proformaægteskaber. For at afdække og bekæmpe svigagtigt
erhvervet statsborgerskab opfordres de nationale myndigheder til at anvende samtaler eller spørgeskemaer,
dokument- og baggrundskontrol, inspektioner eller lokale kontroller under overholdelse af gældende
lovkrav, f.eks. vedrørende bevisbyrden eller de grundlæggende rettigheder. De kan også trække på
lighederne mellem svigagtigt erhvervet statsborgerskab og opholdsret erhvervet gennem
3
De fleste medlemsstater har også diskretionære naturaliseringsprocedurer9
. I henhold til
sådanne procedurer kan medlemsstaterne på individuelt grundlag tildele statsborgerskab til en
udlænding på grundlag af en "national interesse". Det kan være på grundlag af fremragende
resultater, f.eks. inden for kultur, videnskab eller sport. I visse medlemsstater er det fastsat i
lovgivningen, at "national interesse" kan sidestilles med økonomiske eller kommercielle
interesser10
. Diskretionære naturaliseringsprocedurer kan benyttes i enkeltstående tilfælde for
at give statsborgerskab til gengæld for investeringer. Sådanne diskretionære
naturaliseringsprocedurer er meget individualiserede og anvendes i begrænset omfang. De er
derfor ikke omfattet af denne rapport.
Bulgarien, Cypern og Malta indførte i henholdsvis 2005, 2007 og 201311
bredere ordninger,
der skal tiltrække investeringer fra tredjelandsstatsborgere ved at lette adgangen til
statsborgerskab i landene. Disse ordninger er en ny form for naturalisering, eftersom de
systematisk giver statsborgerskab i den pågældende medlemsstat, forudsat at de krævede
investeringer foretages, og visse kriterier er opfyldt12
.
Da Bulgarien13
, Cypern og Malta er de eneste medlemsstater, der tilbyder ordninger for
tildeling af statsborgerskab til investorer, omhandler denne del af rapporten lovgivning og
praksis i disse lande.
2.2. Krævet investeringsform og -beløb
Ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer har til formål at tiltrække investeringer
ved at tilbyde statsborgerskab til gengæld for et nærmere fastsat beløb. I Bulgarien kræves en
samlet investering på 1 mio. EUR ifølge ordningen for hurtig14
tildeling af statsborgerskab til
investorer. I Cypern stilles der krav om, at den person, der søger om statsborgerskab i henhold
til ordningen, mindst skal investere 2 mio. EUR og desuden eje fast ejendom i Cypern. I
Malta skal der betales et bidrag på 650 000 EUR til en national investeringsfond, og der stilles
krav om, at ansøgeren skal investere 150 000 EUR og desuden eje eller leje fast ejendom i
Malta15
. I Cypern og Malta stilles der krav om yderligere investeringer for
familiemedlemmer.
proformaægteskaber med unionsborgere (se Kommissionens håndbog om proformaægteskaber
(COM(2014) 604 final).
9
Yderligere oplysninger findes i bilag III til undersøgelsen, ibid., fodnote 4.
10
Lande, hvor lovgivningen udtrykkeligt sidestiller "nationale interesser" med statens økonomiske eller
kommercielle interesser, er Østrig, Bulgarien, Slovenien og Slovakiet. Yderligere oplysninger herom findes
i undersøgelsen, ibid., fodnote 4.
11
Oplysninger om disse ordninger findes i undersøgelsen, ibid., fodnote 4.
12
Se J. Dzankic, "The pros and cons of ius pecuniae: investor citizenship in comparative perspective", Robert
Schuman Centre for Advanced Studies, EUDO Observatory, Issue 14.
13
I Bulgarien nedsatte justitsministeren den 15. februar 2018 en arbejdsgruppe, der skulle udarbejde
ændringsforslag til lov om bulgarsk statsborgerskab, herunder den ordning for tildeling af statsborgerskab
til investorer, som Bulgarien overvejer at afskaffe.
14
Forskellene mellem den hurtige (fast-track) og den almindelige ordning i Bulgarien beskrives nærmere i
arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene.
15
Ifølge artikel 7, stk. 5, i LN 47/2014 skal den primære ansøger erhverve eller være indehaver af fast
ejendom til beboelse i Malta til en værdi af mindst 350 000 EUR eller b) leje sig ind i en fast ejendom til
beboelse for en årlig husleje af mindst 16 000 EUR.
4
Der er forskellige investeringsmuligheder i de tre medlemsstater, der tilbyder ordninger for
tildeling af statsborgerskab til investorer: kapitalinvesteringer16
, investeringer i fast
ejendom17
, investeringer i statsobligationer18
og enkeltstående bidrag til statsbudgettet19
. Ud
over investeringskravet skal ansøgerne desuden betale ikkerefunderbare administrative
gebyrer som led i ansøgningsprocessen. Cypern og Malta har betydeligt højere gebyrer end
Bulgarien20
.
2.3. Bopæl eller anden påkrævet tilknytning til medlemsstaten
I de tre berørte medlemsstater får den person, der søger om statsborgerskab, udstedt en
opholdstilladelse i begyndelsen af ansøgningsprocessen. Ansøgeren skal blot have haft en
opholdstilladelse i det påkrævede tidsrum for at blive omfattet af ordningen. Der stilles dog
ikke krav om faktisk ophold, dvs. fysisk tilstedeværelse i et længerevarende tidsrum uden
afbrydelse på den berørte medlemsstats område, i perioden for opholdstilladelsen.
I Malta skal ansøgeren have været i besiddelse af en elektronisk opholdstilladelse i mindst
12 måneder forud for udstedelsen af naturaliseringsbeviset. I Cypern skal ansøgeren have haft
en opholdstilladelse i mindst seks måneder, før naturaliseringsbeviset kan udstedes. I
Bulgarien skal ansøgeren have haft permanent opholdstilladelse i fem år (den almindelige
ordning) eller et år (fast track-ordningen) for at kunne ansøge om bulgarsk statsborgerskab.
Det betyder, at ansøgere kan opnå statsborgerskab i Bulgarien, Cypern eller Malta – og
dermed unionsborgerskab – uden nogensinde i praksis at have boet i den pågældende
medlemsstat. I Malta skal ansøgeren have været fysisk til stede for at afgive biometriske data
til den elektroniske opholdstilladelse og for at aflægge troskabsed21
. Der kan i Malta også
stilles krav om en personlig samtale med ansøgeren. I Bulgarien kræves ansøgerens
tilstedeværelse med henblik på indgivelse af ansøgningen om statsborgerskab og i Cypern
med henblik på afhentning af opholdstilladelsen.
I forbindelse med undersøgelsen blev det undersøgt, om andre faktorer end fysisk ophold
eventuelt ville kunne skabe en tilknytning mellem den person, der ansøger om
statsborgerskab, og det pågældende land. I Bulgarien skal ansøgeren gennemgå en
ansøgningssamtale, men er fritaget for betingelserne om at beherske det bulgarske sprog og
udvise kendskab til Bulgariens offentlige liv. Ifølge de cypriotiske myndigheder er
investeringer i Cypern i sig selv en tilstrækkelig tilknytning mellem ansøgeren og Cypern. Det
skal bemærkes, at det følger af det cypriotiske ministerråds relevante afgørelse, at
opholdskriteriet i henhold til landets almindelige naturaliseringsprocedure er erstattet af et
16
I kapitalmodellen stilles der krav om investering af et bestemt beløb i enten i) et selskab (Bulgarien og
Cypern) eller ii) kredit- eller finansieringsinstitutters instrumenter, såsom investeringsfonde eller trustfonde
(Bulgarien, Cypern og Malta).
17
Denne model kræver køb eller leje af fast ejendom af en vis værdi (Cypern og Malta). Arbejdsdokumentet
fra Kommissionens tjenestegrene indeholder flere detaljer.
18
Investorerne køber statsobligationer (Bulgarien og Malta).
19
I henhold til maltesisk lovgivning skal der betales et "bidrag" til den maltesiske regering, som deponeres i
nationale udviklingsfonde.
20
Bulgarien opkræver gebyrer på i alt 650 EUR pr. ansøgning, Cypern opkræver 7 000 EUR i gebyr for
hovedansøgeren og 7 000 EUR for dennes ægtefælle, og Malta opkræver i alt 8 200 EUR i gebyr for
hovedansøgeren og 5 500 EUR for ægtefællen.
21
Oplysninger bekræftet ved høring af nationale interessenter (Identity Malta, [daværende] kompetent
myndighed, den 8. marts 2018) indhentet med henblik på undersøgelsen, ibid., fodnote 4.
5
investeringskriterium22
. Personer, der ansøger om maltesisk statsborgerskab i sidste fase af
naturaliseringsproceduren, interviewes om deres tilknytning til Malta. Ansøgerne anmodes
om fremvisning af boardingpas udstedt i forbindelse med rejser til Malta og eventuelle andre
beviselementer såsom donationer til velgørenhed i Malta, medlemskab af en lokal sportsklub
eller kulturel eller social forening eller betaling af indkomstskat til det maltesiske
skattevæsen23
. Ansøgerne opfordres desuden til at starte virksomhed i Malta.
2.4. Ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer og EU-retten
I henhold til traktaterne har enhver, der bliver statsborger i en medlemsstat,
unionsborgerskab24
. Unionsborgerskabets formål er at skabe den grundlæggende status for
medlemsstaternes statsborgere25
. En medlemsstats beslutning om at tildele statsborgerskab til
gengæld for investeringer tillægger automatisk rettigheder26
i forhold til andre
medlemsstater, navnlig retten til fri bevægelighed, retten til at stemme og stille op som
kandidat til lokale valg og EU-valg, retten til konsulær beskyttelse af borgere uden
repræsentation uden for EU samt retten til adgang til det indre marked for at udøve
økonomiske aktiviteter. Det er netop de fordele, der er knyttet til unionsborgerskabet, navnlig
retten til fri bevægelighed, som ofte fremhæves som det vigtigste attraktive aspekt af sådanne
ordninger.
Domstolen har i det, der nu er fast retspraksis, fastslået, at det er op til den enkelte
medlemsstat at fastlægge betingelserne for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab, men
at de skal gøre dette under overholdelse af EU-retten27
. Ved overholdelse af EU-retten forstås
hensyntagen til alle regler, der udgør en del af Unionens retsorden, herunder behørig
hensyntagen til normer og skikke i henhold til folkeretten, eftersom sådanne normer og skikke
udgør en del af EU-retten28
.
I forbindelse med Nottebohm-sagen fastslog Den Internationale Domstol, at hvis
statsborgerskab erhvervet ved naturalisering skal være internationalt anerkendt, skal det
tildeles på grundlag af en persons reelle tilknytning til den pågældende stat29
.
22
Artikel 111A, stk. 2, i folkeregisterloven, som blev offentliggjort den 30. april 2013.
23
Se Deliverable B.I i undersøgelsen, ibid., fodnote 4; ligeledes Office of the Regulator Individual Investor
Programme (ORiip), "Fourth Annual Report on the Individual Investor Programme of the Government of
Malta" (1. juli 2016 – 30. juni 2017), november 2017, s. 32:
https://oriip.gov.mt/en/Documents/Reports/Annual%20Report%202017.pdf.
24
Artikel 9 i TEU og artikel 20, stk. 1, i TEUF.
25
Domstolens dom af 20. september 2001, Grzelczyk, C-184/99, ECLI:EU:C:2001:458, præmis 31.
26
Se artikel 20, stk. 2, i TEUF.
27
Domstolens dom af 7. juli 1992, Micheletti m.fl. mod Delegación del Gobierno en Cantabria, C-369/90,
ECLI:EU:C:1992:295, præmis 10, af 11. november 1999, Den belgiske stat mod Fatna Mesbah, C-179/98,
ECLI:EU:C:1999:549, præmis 29, Domstolens Dom af 20. februar 2001, Kaur, C-192/99, EU:C:2001:106,
præmis 19, af 19. oktober 2004, Zhu og Chen, C-200/02, ECLI:EU:C:2004:639, præmis 37, og af 2. marts
2010, Rottmann, C-135/08, ECLI:EU:C:2010:104, præmis 39. Se også den verserende sag C-221/17,
Tjebbes.
28
Se forslag til afgørelse fra generaladvokat Maduro i sag C-135/08, Rottmann, præmis 28-29, jf. for så vidt
angår folkerettens indvirkning på EU-retten: Domstolens dom af 14. maj 1974, Nold KG mod
Kommissionen, sag C-4/73, ECLI:EU:C:1974:51, af 24. november 1992, Anklagemyndigheden mod
Poulsen og Diva Navigation, C-286/90, ECLI:EU:C:1992:453, præmis 9 og 10, og af 16. juni 1998, Racke
mod Hauptzollamt Mainz, C-162/96, ECLI:EU:C:1998:293, præmis 45 og 46.
29
Den Internationale Domstols dom af 6. april 1955, Nottebohm, I.C.J. Reports 1955, s. 4, tilgængelig på
https://www.icj-cij.org/files/case-related/18/018-19550406-JUD-01-00-EN.pdf
6
"Statsborgerskabstilknytningen" er traditionelt baseret på enten en reel tilknytning til landets
befolkning (i kraft af afstamning, oprindelse eller ægteskab) eller en reel tilknytning til landet,
enten i kraft af at være født i landet eller ved reelt at have opholdt sig i landet i et væsentligt
tidsrum. Andre elementer kan være påkrævet for at dokumentere en reel tilknytning til landet,
såsom beherskelse af et nationalt sprog og/eller kendskab til landets kultur eller tilknytning til
lokalsamfundet. Tilstedeværelsen af sådanne krav i medlemsstaternes
statsborgerskabsordninger bekræfter, at medlemsstaterne generelt anser det at fastslå en reel
tilknytning som en nødvendig betingelse for at modtage tredjelandsstatsborgere i deres
samfund som borgere.
En sådan fælles forståelse af statsborgerskabstilknytningen ligger også til grund for
medlemsstaternes accept af, at unionsborgerskabet og de rettigheder, der følger heraf, i
henhold til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) automatisk vil gælde
for enhver, der bliver en af medlemsstaternes borgere.
Naturalisering baseret på en pengeydelse alene uden nogen yderligere betingelser, der
dokumenterer, at der består en reel tilknytning til den bevilgende medlemsstat og/eller dens
borgere, afviger fra de traditionelle metoder til tildeling af statsborgerskab i medlemsstaterne
og påvirker unionsborgerskabet.
Da unionsborgerskab i henhold til artikel 20 i TEUF er en automatisk følge af besiddelse af
statsborgerskab i en medlemsstat, og da en værtsmedlemsstat ikke kan begrænse
naturaliserede unionsborgeres rettigheder med den begrundelse, at de har erhvervet
statsborgerskab i en anden medlemsstat uden nogen tilknytning til den pågældende bevilgende
medlemsstat30
, skal hver enkelt medlemsstat sikre, at nationalitet ikke tildeles uden nogen reel
tilknytning til landet eller dets borgere31
.
Kommissionen har afholdt drøftelser med de maltesiske og cypriotiske myndigheder om at
lade deres lovgivning om ordningen for tildeling af statsborgerskab til investorer omfatte et
kriterium om faktisk ophold32
. Som følge heraf indførte Malta i 2014 et krav i sin lovgivning
om "dokumentation for ophold" af mindst tolv måneders varighed33
. I praksis anses dette krav
for opfyldt, hvis ansøgeren indrømmes opholdstilladelse til ophold i Malta, også uden fysisk
30
Med hensyn til etableringsfrihed henvises til Domstolens klare udtalelse i sag C-369/90, Micheletti, præmis
10: "Fastlæggelsen af kriterierne for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab hører efter folkeretten
under medlemsstaternes kompetence, idet de herved skal overholde fællesskabsretten. Derimod må en
medlemsstat i sin lovgivning ikke begrænse virkningerne af en anden medlemsstats tildeling af
statsborgerskab ved at kræve yderligere betingelser for anerkendelse af dette statsborgerskab, når det drejer
sig om udøvelse af de i traktaten hjemlede grundlæggende friheder." Se også sag C-165/16, Lounes,
præmis 55: "En medlemsstat kan således ikke begrænse de virkninger, der følger af, at en person er
statsborger i en anden medlemsstat, bl.a. de rettigheder, som i henhold til EU-retten er knyttet til
statsborgerskabet og som følger af en borgers udøvelse af sin ret til fri bevægelighed."
31
Princippet om loyalt samarbejde med andre medlemsstater og Unionen som fastsat i artikel 4, stk. 3, i
TEUF forpligter medlemsstaterne til at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe
virkeliggørelsen af Unionens mål i fare.
32
Se den fælles pressemeddelelse fra Kommissionen og de maltesiske myndigheder af 29. januar 2014,
http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-70_en.htm. Myndighederne fra henholdsvis Malta og
Cypern holdt adskillige møder.
33
I henhold til artikel 7, stk. 12, i LN 47/2014 (Individual Investor Programme of the Republic of Malta
Regulations) skal det dokumenteres, at hovedansøgeren har haft bopæl i Malta i mindst 12 måneder forud
for udstedelsen af naturaliseringsbeviset. Udtrykket "dokumentation for ophold" er imidlertid ikke defineret
yderligere. Se undersøgelsen, ibid., fodnote 4.
7
ophold, og fremlægger boardingpas og eventuelle andre beviselementer såsom donationer til
velgørenhed i Malta, medlemskab af lokale sportsklubber eller betaling af indkomstskat til
Malta. Cypern har også ændret sin lovgivning i 2016 og indført krav om, at personer, der
søger om statsborgerskab ifølge ordningen for tildeling af statsborgerskab til investorer, og
deres familiemedlemmer skal være i besiddelse af en opholdstilladelse34
. Kommissionen vil
fortsat overvåge foreneligheden med EU-retten.
3. Ordninger for tildeling af opholdsret til investorer i EU
3.1. Baggrund
Mens visse ordninger for tildeling af opholdsret til investorer blev indført i starten af
2000'erne, fik finanskrisen, der begyndte i 2007, flere medlemsstater til at indføre sådanne
ordninger eller genoptage tidligere ordninger. Denne tendens er fortsat i de seneste ti år, og
sådanne ordninger findes i dag i 20 medlemsstater35
.
Deres karakteristika varierer meget, især for så vidt angår den investering, der skal foretages,
både hvad angår form og beløb. Det kan konstateres, at der er fem investeringsmodeller:
kapitalinvesteringer36
, investeringer i fast ejendom37
, investeringer i statsobligationer38
,
donationer til eller indskud i en aktivitet, som bidrager til almenvellet39
, og enkeltstående
bidrag til statsbudgettet40
. Disse modeller udelukker ikke hinanden, og nogle medlemsstater
tillader forskellige investeringsformer og kombinationer af disse.
Beløbet varierer fra en meget lav investering (under 100 000 EUR41
) til en meget høj
investering (over 5 mio. EUR42
).
34
Ministerrådets afgørelse nr. 834 af 13.9.2016.
35
Bulgarien, Tjekkiet, Estland, Irland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Kroatien, Italien, Cypern, Letland,
Litauen, Luxembourg, Malta, Nederlandene, Polen, Portugal, Rumænien, Slovakiet og Det Forenede
Kongerige. Ungarn suspenderede sin ordning i april 2017. Nærmere oplysninger om identifikation af disse
ordninger findes i det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene.
36
I kapitalmodellen stilles der krav om investering af et bestemt beløb i enten i) et selskab uanset den rolle,
som investoren har i selskabet, eller den egenskab, hvori investoren deltager i selskabet – ejer, aktionær
eller direktør (Bulgarien, Estland, Irland, Spanien, Frankrig, Kroatien, Italien, Letland, Litauen,
Nederlandene, Portugal, Rumænien, Slovakiet og Det Forenede Kongerige) eller ii) kredit- eller
finansieringsinstitutters instrumenter, såsom investeringsfonde eller trustfonde (Bulgarien, Estland, Irland,
Spanien, Cypern, Letland, Nederlandene og Portugal).
37
Denne model kræver køb eller leje af fast ejendom af en bestemt værdi (Irland, Grækenland, Spanien,
Cypern, Letland, Malta og Portugal). I Malta og Grækenland er leje en mulighed. Arbejdsdokumentet fra
Kommissionens tjenestegrene indeholder flere detaljer.
38
Investorerne køber statsobligationer af en bestemt værdi. Disse obligationer indfries på forfaldsdatoen og
forrentes med en fast rente (Bulgarien, Spanien, Italien, Letland, Ungarn, Malta og Det Forenede
Kongerige).
39
Kapital investeres i et offentligt projekt til fordel for kunst, idræt, sundhed, kultur eller uddannelse,
donationer til velgørende formål eller aktiviteter inden for kunst og forskning (Irland, Italien og Portugal).
40
Dette kræver direkte betaling af et vist beløb til staten (Letland og Malta), som – i modsætning til
obligationer – ikke tilbagebetales.
41
Det mindste beløb er 100 000 HRK (ca. 13 500 EUR) i Kroatien. I visse tilfælde, som f.eks. i Grækenland i
forbindelse med modellen med "strategiske investeringer", er beløbet ikke fastsat i lovgivningen og er
overladt til myndighedernes skøn.
42
Slovakiet og Luxembourg.
8
Ud over disse kan der stilles krav om en ikkefinansiel investering, såsom etablering af
arbejdspladser eller bidrag til økonomien43
.
Procedurerne er meget forskellige, og det samme gør sig gældende for betingelserne om
fysisk tilstedeværelse i den medlemsstat, der indrømmer opholdsret44
.
3.2. Ordninger for tildeling af opholdsret til investorer og EU's lovgivning om lovlig
migration
EU-retten regulerer indrejsebetingelserne for specifikke kategorier af
tredjelandsstatsborgere45
. Udstedelsen af opholdstilladelser til tredjelandsinvestorer er i
øjeblikket ikke reguleret på EU-plan og er fortsat omfattet af national ret46
.
En opholdstilladelse udstedt på grundlag af en ordning for tildeling af opholdsret til investorer
i en medlemsstat har imidlertid også virkninger for andre medlemsstater. En gyldig
opholdstilladelse giver en tredjelandsstatsborger ret til at færdes frit inden for
Schengenområdet47
i 90 dage inden for en periode på 180 dage. Den giver også adgang til
kortvarige ophold i Bulgarien, Kroatien, Cypern og Rumænien på grundlag af disse
medlemsstaters ensidige anerkendelse af opholdstilladelser. Det er derfor afgørende, at alle
relevante kontrolforanstaltninger, særlig sikkerhedskontroller, er udført inden udstedelsen af
en sådan tilladelse (se afsnit 4 nedenfor).
43
Etablering af arbejdspladser i Bulgarien, Tjekkiet, Spanien, Frankrig, Kroatien, Letland, Nederlandene,
Portugal og Rumænien og bidrag til økonomien i Bulgarien, Tjekkiet, Grækenland og Spanien. Nærmere
bestemt antager kriteriet "bidrag til økonomien" forskellige former: I Bulgarien skal bidraget være "rettet
mod et økonomisk ugunstigt stillet område". I Den Tjekkiske Republik skal investeringerne foretages "i
landets eller en regions interesse". Den græske lovgivning indeholder bestemmelser om en "strategisk
investering" uden at definere begrebet. Spanien stiller krav om, at der skal være tale om et erhvervsprojekt
af "almen interesse".
44
Arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene indeholder en oversigt over ordningerne.
45
EU's politik for lovlig migration har harmoniseret betingelserne for indrejse og ophold for visse kategorier
af tredjelandsstatsborgere og har givet dem rettigheder for at sikre ligebehandling med EU-borgere. Se:
direktivet om familiesammenføring (2003/86/EF), direktivet om fastboende udlændinge (2003/109/EF),
direktivet om indrejse- og opholdsbetingelser for tredjelandsstatsborgere med henblik på højt kvalificeret
beskæftigelse (det blå EU-kort) (2009/50/EF), direktivet om sæsonarbejdere (2014/36/EU), direktivet om
virksomhedsinternt udstationerede tredjelandsstatsborgere (2014/66/EU) og direktiv (EU) 2016/801 om
forskning, studier, praktik, volontørtjeneste, elevudvekslingsprogrammer eller uddannelsesprojekter og au
pair-ansættelse (omarbejdning). Direktivet om en kombineret tilladelse (2011/98/EU) vedrører ikke
en kategori som sådan, men er et rammedirektiv, som fastsætter EU-regler om en kombineret
ansøgningsprocedure/tilladelse og om ligebehandling af arbejdstagere fra tredjelande. Bemærk, at dette
direktivs anvendelsesområde ikke omfatter selvstændigt erhvervsdrivende. Det skal bemærkes, at Det
Forenede Kongerige, Irland og Danmark – baseret på henholdsvis protokol nr. 21 og 22, der er knyttet som
bilag til traktaterne – ikke er bundet af regelværket vedrørende lovlig migration.
46
Dette er et af de spørgsmål, der for øjeblikket behandles i forbindelse med evalueringen af EU's lovgivning
om lovlig migration – Evaluering i henhold til Kommissionens program for målrettet og effektiv regulering
(Refitprogrammet): https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/legal-migration/fitness-
check_en
47
Schengenområdet, dvs. området uden indre grænsekontrol, omfatter på nuværende tidspunkt 26 lande,
herunder 22 medlemsstater (Belgien, Tjekkiet, Danmark, Tyskland, Estland, Grækenland, Spanien,
Frankrig, Italien, Letland, Litauen, Luxembourg, Ungarn, Malta, Nederlandene, Østrig, Polen, Portugal,
Slovenien, Slovakiet, Finland og Sverige) og fire associerede lande (Schweiz, Norge, Island og
Liechtenstein).
9
Desuden kan der være en indvirkning på erhvervelsen af den status som fastboende udlænding
i EU, som tillægges tredjelandsstatsborgere, der har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse i
en EU-medlemsstat i fem år48
. Denne status giver tredjelandsstatsborgere visse rettigheder49
på grundlag af varigheden af deres ophold i en medlemsstat og den omstændighed, at de har
slået sig ned i den pågældende medlemsstat. Det er et afgørende aspekt og en betingelse for
denne status, at den pågældende person har opholdt sig uden afbrydelse i værtsstaten50
. I
modsætning hertil blev det i undersøgelsen konstateret, at bopælskravet i henhold til
ordningerne for tildeling af opholdsret til investorer i flere medlemsstater51
ikke omfatter krav
om fysisk tilstedeværelse uden afbrydelse. I nogle af landene stiller lovgivningen udtrykkeligt
kun krav om investorernes tilstedeværelse i meget kort tid (f.eks. syv dage om året i Portugal
eller blot på ansøgningsdagen i Malta, Grækenland og Bulgarien).
Eftersom faktisk ophold i henhold til ordninger for tildeling af opholdsret til investorer kan
være enten direkte udelukket, begrænset eller ikke obligatorisk på nogen måde ifølge alle
disse medlemsstaters nationale lovgivning, er det vanskeligt reelt at føre tilsyn med
bopælskravet.
Det betyder, at der kan være situationer, hvor investorer, der anses for at have opholdt sig i
fem år i en medlemsstat på grundlag af en national opholdstilladelse, i fravær af en effektiv
overvågning af opholdets uafbrudte karakter, kan opnå status som fastboende udlænding i EU
og deraf følgende rettigheder, navnlig retten til at færdes frit, uden reelt at opfylde betingelsen
om at have opholdt sig i landet uden afbrydelse i fem år. Dette ville ikke være foreneligt med
direktivet om fastboende udlændinge. Kommissionen vil overvåge medlemsstaternes
overholdelse af reglerne for at sikre, at de anvender direktivets betingelse om opholdets
uafbrudte karakter korrekt.
Derudover giver besiddelse af en national opholdstilladelse ifølge ordningen for tildeling af
opholdsret til investorer ret til familiesammenføring i henhold til direktivet om
familiesammenføring52
, forudsat at ansøgerne opfylder betingelserne. I den sammenhæng er
det værd at nævne, at familiemedlemmer til investorer i de fleste medlemsstater ikke er
omfattet af skærpede due diligence-krav, hvilket kan give anledning til sikkerhedsrisici53
.
48
Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende
udlænding (EUT L 16 af 23.1.2004, s. 44).
49
De rettigheder, der opnås med denne status, er proceduremæssige rettigheder og retten til ligebehandling på
en række områder (f.eks. adgang til lønnet arbejde og selvstændig virksomhed, uddannelse og
erhvervsuddannelse, anerkendelse af eksamensbeviser, social sikring og social bistand, skattefordele,
adgang til varer og tjenesteydelser samt foreningsfrihed) og fremme af retten til at færdes og opholde sig (i
mere end tre måneder) i en anden medlemsstat end den, der har meddelt status som fastboende udlænding,
forudsat at visse betingelser er opfyldt.
50
I henhold til direktivet er en persons ophold ikke længere uden afbrydelse, hvis der er fravær på mere end
seks måneder i træk eller et samlet fravær på over ti måneder i en periode på fem år.
51
Bulgarien, Tjekkiet, Estland, Irland, Grækenland, Frankrig, Letland, Litauen, Luxembourg, Ungarn, Malta,
Polen, Rumænien, Slovakiet og Det Forenede Kongerige.
52
Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring (EUT L 251 af
3.10.2003).
53
Se "European Getaway: Inside the Murky World of Golden Visas", Transparency International, oktober
2018, s. 6 og 37.
10
3.3. Forbindelsen mellem ordninger for tildeling af opholdsret til investorer og
naturaliseringsprocedurer
Ordninger for tildeling af opholdsret til investorer kan også have indvirkning på erhvervelsen
af statsborgerskab. En opholdstilladelse opnået ved investeringer kan bruges i forbindelse
med flere54
medlemsstaters almindelige naturaliseringsprocedurer til at konstatere en reel
tilknytning til landet og frafalde andre krav. Med andre ord kan en opholdstilladelse opnået
ved investeringer – og undertiden uden krav om fysisk tilstedeværelse – give hurtigere adgang
til eller mulighed for en permanent opholdstilladelse og efterfølgende statsborgerskab55
. I
medlemsstater, der både har ordninger for tildeling af statsborgerskab og ordninger for
tildeling af opholdsret til investorer, kan desuden den investering, der er påkrævet ifølge
opholdsordningen, tages i betragtning i forbindelse med vurderingen af, om den pågældende
person kan blive omfattet af ordningen for tildeling af statsborgerskab til investorer56
.
4. Problemområder
Tredjelandsstatsborgere kan have legitime grunde til at investere i en medlemsstat57
, men kan
også være ude i ulovligt ærinde, f.eks. at unddrage sig retshåndhævende myndigheders
undersøgelse og retsforfølgelse i deres hjemland og beskytte deres aktiver mod de dertil
hørende indefrysnings- og beslaglæggelsesforanstaltninger. Ordninger for tildeling af
statsborgerskab eller opholdsret til investorer skaber derfor en række risici for
medlemsstaterne og for Unionen som helhed, navnlig sikkerhedsmæssige risici, herunder
muligheden for, at organiserede kriminelle grupper fra tredjelande infiltrerer EU, samt risiko
for hvidvask af penge, korruption og skatteunddragelse. Sådanne risici skærpes på grund af
de grænseoverskridende rettigheder, der er forbundet med unionsborgerskabet eller
opholdsretten i en medlemsstat.
Den manglende gennemsigtighed og forvaltning af ordningerne giver også anledning til
bekymring. Både statsborgerskabs- og opholdsretsordninger er kommet i offentlighedens
søgelys efter påstande om dertil knyttet misbrug og korruption i nogle medlemsstater58
. Øget
gennemsigtighed og indførelse af passende risikostyring, kontrolsystemer og
tilsynsmekanismer kan bidrage til i videst muligt omfang at afbøde nogle af disse risici.
54
Bulgarien, Tjekkiet, Estland, Irland, Grækenland, Frankrig, Letland, Litauen, Ungarn, Malta, Polen,
Rumænien, Slovakiet og Det Forenede Kongerige.
55
Se navnlig undersøgelsen, afsnit IV.2, ibid., fodnote 4.
56
Dette er tilfældet for Cypern og Malta. Se undersøgelsen, ibid., fodnote 4, Deliverable C, for begge
medlemsstater.
57
Ifølge artikel 63 i TEUF gælder princippet om fri bevægelighed for kapitalbevægelser mellem
medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande. Artikel 65 tillader dog restriktioner
for kapitalbevægelser begrundet i navnlig den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller beskatning.
58
En detaljeret beskrivelse af indberetninger om misbrug eller fejlagtig anvendelse af ordningerne findes i
undersøgelsen, ibid., fodnote 4, s. 23 og 75.
11
4.1. Risici ved ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer
4.1.1. Sikkerhed
I løbet af de seneste år har Kommissionen forelagt forskellige initiativer med henblik på at
styrke sikkerheden i EU og skabe en sikkerhedsunion59
. De tre vigtigste centraliserede
informationssystemer, som EU har udviklet og anvendt til sikkerhedskontroller, er i)
Schengeninformationssystemet (SIS)60
med et bredt spektrum af indberetninger om personer
og genstande, ii) visuminformationssystemet (VIS)61
med data om visa til kortvarigt ophold
og iii) EURODAC-systemet62
med fingeraftryksdata om asylansøgere og
tredjelandsstatsborgere, der ulovligt har passeret EU's ydre grænser. Disse tre systemer
supplerer hinanden og er – med undtagelse af SIS – primært rettet mod
tredjelandsstatsborgere.
Desuden indføres nye it-systemer som f.eks. ind- og udrejsesystemet (EES)63
og EU-systemet
vedrørende rejseinformation og rejsetilladelse (ETIAS)64
, og Kommissionen har fremsat
forslag om styrkelse af VIS65
og udvidelse af det europæiske informationssystem vedrørende
strafferegistre til tredjelandsstatsborgere (ECRIS-TCN)66
. Kommissionen har også fremsat
forslag om at gøre alle informationssystemer interoperable67
.
Medlemsstaternes praksis i forbindelse med ordninger for tildeling af statsborgerskab eller
opholdsret til investorer kan undergrave disse bestræbelser ved at tillade
tredjelandsstatsborgere at undgå nogle af førnævnte kontroller, hvilket har konsekvenser for
59
Se f.eks. de foranstaltninger, som Kommissionen vedtog den 17. april 2018, herunder rapporten om
fremskridt hen imod en effektiv og ægte sikkerhedsunion, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-
3301_da.htm.
60
https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen-information-system_en
61
https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/visa-information-system_en
62
https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/asylum/identification-of-applicants_en
63
Europa-Parlamentets og Rådets forordning [(EU) 2017/2226] om oprettelse af et ind- og udrejsesystem til
registrering af ind- og udrejseoplysninger og oplysninger om nægtelse af indrejse vedrørende
tredjelandsstatsborgere, der passerer medlemsstaternes ydre grænser, om fastlæggelse af betingelserne for
adgang til ind- og udrejsesystemet til retshåndhævelsesformål og om ændring af konventionen om
gennemførelse af Schengenaftalen og forordning (EF) nr. 767/2008 og (EU) nr. 1077/2011 samt Europa-
Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 for så vidt angår brugen af ind- og udrejsesystemet.
64
Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af et europæisk system vedrørende
rejseinformation og rejsetilladelse (ETIAS) og om ændring af forordning (EU) nr. 1077/2011, (EU)
nr. 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/1624 og (EU) 2017/2226.
65
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 767/2008,
forordning (EF) nr. 810/2009, forordning (EU) 2017/2226, forordning (EU) 2016/399, forordning XX/2018
[forordningen om interoperabilitet] og beslutning 2004/512/EF og om ophævelse af Rådets afgørelse
2008/633/RIA, COM(2018) 302 final. Den 19. december 2018 vedtog Rådet sit forhandlingsmandat.
Europa-Parlamentets mandat er undervejs i vedtagelsesprocessen.
66
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af et centralt system til bestemmelse
af, hvilke medlemsstater der ligger inde med oplysninger om straffedomme afsagt over
tredjelandsstatsborgere og statsløse personer (tredjelandsstatsborgere) for at supplere og understøtte det
europæiske informationssystem vedrørende strafferegistre (ECRIS-TCN-systemet), og om ændring af
forordning (EU) nr. 1077/2011, COM(2017) 344 final – 2017/0144 (COD). Man er nået lang med
forhandlingerne i trilogen.
67
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af en ramme for interoperabiliteten
mellem EU-informationssystemer (grænser og visum) og om ændring af Rådets afgørelse 2004/512/EF,
forordning (EF) nr. 767/2008, Rådets afgørelse 2008/633/RIA, forordning (EU) 2016/399 og forordning
(EU) 2017/2226.
12
andre medlemsstater og EU som helhed. Det er derfor vigtigt, at enhver ordning for tildeling
af statsborgerskab eller opholdsret til investorer tilrettelægges på en sådan måde, at
sikkerhedsrisici forebygges. Fraværet af kontrol ved de indre grænser inden for
Schengenområdet gør det særlig vigtigt at sikre, at de i fællesskab aftalte og hensigtsmæssige
forebyggende sikkerhedskontroller gennemføres.
Sikkerhed og ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer i medlemsstaterne
Undersøgelsen viste, at der kun i meget begrænset omfanget findes lovgivning om eller
retningslinjer for den reelle praksis i forbindelse med tildeling af statsborgerskab til
investorer.
I Malta foretages der kontroller baseret på det maltesiske politis og/eller oprindelseslandets
kompetente myndigheders oplysninger om, hvorvidt hovedansøgerne og deres
familiemedlemmer over 12 år har kriminel baggrund. Kravet om at kunne fremvise en ren
straffeattest kan fraviges i særlige tilfælde, hvor den kompetente myndighed finder, at et
sådant bevis ikke kan indhentes68
. De maltesiske myndigheder konsulterer Interpols og
Europols databaser som led i den firstrengede due diligence-proces, der omfatter69
:
kundekendskabskontroller foretaget af repræsentanten og Maltas IIP-enhed (Malta Individual
Investor Programme Agency) (se afsnittet om hvidvaskkontrol nedenfor),
politimyndighedernes godkendelse, en kontrol af ansøgningens fuldstændighed og korrekthed
og af de forelagte dokumenter og en udliciteret due diligence-undersøgelse, hvorved Maltas
IIP-enhed skal bevise, at den har bestilt to rapporter fra internationale virksomheder om hver
enkelt IIP-ansøgning70
. Malta udelukker statsborgere fra visse lande71
og personer, der er
genstand for rejseforbud pålagt af USA, fra at ansøge om statsborgerskab i henhold til sin
ordning, mens ansøgere, der fremgår af andre sanktions- eller overvågningslister, skal
indberettes af repræsentanterne til Maltas IIP-enhed72
I Cypern skal ansøgerne fremlægge en straffeattest fra deres oprindelsesland og bopælsland
(hvis der er tale om et andet land), som skal være dateret senest 90 dage før
ansøgningsdatoen. Det cypriotiske politi foretager desuden en søgning i både Europols og
Interpols databaser73
. Investorens og dennes familiemedlemmers navne må ikke være opført
på listen over personer, hvis aktiver i Den Europæiske Union har været indefrosset som følge
af sanktioner. Derudover skal ansøgere, der indgiver deres ansøgninger via en
tjenesteudbyder, ifølge de nye regler, der blev indført i juli 201874
, indgive en due diligence-
68
Hvis f.eks. den kompetente myndighed i oprindelseslandet ikke har villet udstede beviser for korte eller
periodiske ophold. I sådanne tilfælde vil en beediget erklæring fra ansøgeren og eventuelle personer, der
forsørges af denne, om en ren straffeattest, være tilstrækkeligt.
69
Nærmere oplysninger kan findes på: https://iip.gov.mt/due-diligence/
70
Oplysninger indsamlet ved høring af nationale interessenter (Identity Malta, [daværende] kompetent
myndighed, den 8. marts 2018) med henblik på undersøgelsen, ibid., fodnote 4. Dette er baseret på
artikel 7, stk. 2. i LN 47/2014, hvori det hedder, at due diligence-kontroller skal være af en firstrenget art,
uden at det dog præciseres nærmere.
71
Statsborgere eller personer med bopæl i Afghanistan, Iran og Den Demokratiske Folkerepublik Korea, eller
med betydelig tilknytning til disse lande, er udelukket fra den maltesiske IIP-ordning.
72
"Maltese Individual Investor Programme Handbook 2018". Undtaget er også personer, som har fået afslag
på et visum fra et land, hvormed Malta har en visumfritagelsesaftale.
73
Oplysninger fra indenrigsministeriet af 29. maj 2018.
74
http://www.moi.gov.cy/moi/moi.nsf/all/07F0364738A716E4C22582C40023E6C0/$file/CYPRUS%20I
NVESTMENT%20PROGRAMME_13.9.2016.pdf?openelement
13
rapport udstedt via en internationalt anerkendt database (f.eks. World-Check75
, Lexis
Diligence76
eller Regulatory DataCorp Inc.77
). I tilfælde, hvor der er grund til bekymring for
den nationale sikkerhed, vurderes ansøgningen desuden af Cyperns efterretningstjeneste.
Cypern har ikke adgang til Schengeninformationssystemet.
I henhold til Bulgariens lovgivning skal ansøgeren fremlægge en ren straffeattest og et
dokument, der beviser, at der ikke verserer en straffesag mod vedkommende. Rådet for
statsborgerskab afgiver en udtalelse om ansøgninger om statsborgerskab efter en skriftlig
erklæring fra indenrigsministeriet og statsagenturet for national sikkerhed (SANS).
Sidstnævnte foretager kontroller af alle personer, der ansøger om bulgarsk statsborgerskab
(herunder dem, der ansøger via ordningerne for tildeling af statsborgerskab til investorer),
inden for sit kompetenceområde, herunder i politiets efterretnings- eller
strafferegisterdatabaser. Der fandtes ingen oplysninger om den bulgarske politik vedrørende
personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger fra EU's side, eller om myndighederne
anvender SIS til kontrol af ansøgerne.
Undersøgelsen afdækkede et betydeligt antal gråzoner i forbindelse med sikkerhedskontrol. Et
problem vedrører medlemsstaternes skønsbeføjelser i forbindelse med ansøgninger om
statsborgerskab. Undersøgelsen viser således, at myndighederne kan imødekomme
ansøgninger, selv når ansøgeren ikke opfylder visse sikkerhedskrav78
. Endvidere er det ikke
nødvendigt, at ansøgningen indgives personligt. Den kan indgives af repræsentanter, hvilket
gælder i Malta og Cypern.
På nuværende tidspunkt hører medlemsstaterne desuden ikke hinanden om ansøgere om
statsborgerskab i henhold til ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer. Til
sammenligning foretages der forudgående høring af sikkerhedsmæssige årsager mellem
medlemsstaterne vedrørende ansøgere om visa til kortvarigt ophold fra visse79
tredjelande80
.
Dette til trods for at statsborgerskab indebærer vidtrækkende rettigheder, herunder opholdsret
og ret til at stemme og stille op til EU-valg og kommunale valg, som tildeles for livet,
hvorimod visa til kortvarigt ophold blot giver ret til et kortvarigt besøg i det pågældende land.
Et andet problem vedrører det forhold, at manglende koordinering og fælles aftalte kriterier
giver mulighed for at "shoppe rundt" efter de mest lempelige vilkår. En ansøger, der nægtes
statsborgerskab i én medlemsstat, kan indgive en ny ansøgning i en anden medlemsstat.
Medlemsstaterne underretter på nuværende tidspunkt ikke hinanden om afviste ansøgere, end
ikke om ansøgere, der afvises, fordi de udgør en sikkerhedsrisiko.
75
https://risk.thomsonreuters.com/en/products/world-check-know-your-customer.html
76
https://www.lexisnexis.com/en-us/products/lexis-diligence.page
77
https://rdc.com/
78
I Malta kan kravet om, at ansøgeren skal indgive en ren straffeattest og bevise, at vedkommende ikke er
genstand for en strafferetlig efterforskning og ikke udgør en potentiel trussel mod statens sikkerhed,
fraviges i undtagelsestilfælde – se undersøgelsen, afsnit II.1 (kontrol), ibid., fodnote 4.
79
https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/documents/policies/borders-and-
visas/visa-policy/docs/prior_consultation_en.pdf
80
I henhold til artikel 22 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 af 13. juli 2009 om
en fællesskabskodeks for visa (visumkodeksen) (EUT L 243 af 15.9.2009, s. 1) og gennemført via VIS-
mekanismen som omhandlet i artikel 16, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF)
nr. 767/2008 af 9. juli 2008 om visuminformationssystemet (VIS) og udveksling af oplysninger mellem
medlemsstaterne om visa til kortvarigt ophold (VIS-forordningen).
14
Sikkerhed og ordninger for tildeling af opholdsret til investorer i EU
I modsætning til procedurer for erhvervelse af statsborgerskab er der i EU-lovgivningen
fastsat visse forpligtelser med hensyn til sikkerhedskontrol, der skal udføres før udstedelsen af
visa eller opholdstilladelser til udenlandske investorer, for at sikre, at de ikke udgør en trussel
mod den offentlige orden og sikkerhed, herunder i andre medlemsstater. Denne kontrol er
baseret på Schengenreglerne og er obligatorisk for de medlemsstater, der er bundet af disse
regler. En medlemsstat, der påtænker at udstede en opholdstilladelse, skal navnlig, i henhold
til artikel 25, stk. 1, i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen, systematisk
foretage en søgning i Schengeninformationssystemet (SIS)81
. Når en medlemsstat påtænker at
udstede en opholdstilladelse til en person, der er indberettet som uønsket, skal den først
konsultere den indberettende medlemsstat og tage hensyn til denne parts interesser.
Undersøgelsen viste, at de berørte medlemsstaters nationale lovgivning generelt fastsætter
kontrol med henblik på den offentlige orden og sikkerhed som en begrundelse for afslag på
(eller afslag på fornyelse af) opholdstilladelsen, men det blev også konstateret, at der i
medlemsstaternes tilgang til sikkerhedsspørgsmål manglede oplysninger og var tale om
omfattende skønsbeføjelser82
. Dette har ført til en række problematiske tilfælde, som det også
fremgår af andre rapporter83
. I den sammenhæng har Kommissionen allerede fremsat forslag
om at opgradere visuminformationssystemet ved – sammenholdt med forslaget til
interoperabilitetsforordningen84
– at indføre obligatoriske søgninger i relevante europæiske og
internationale sikkerhedsdatabaser85
ved de ydre grænser i forbindelse med alle udstedte
opholdstilladelser og langtidsvisa. Oplysninger om ansøgninger om opholdstilladelse, som
blev afvist af en medlemsstat af sikkerhedsmæssige årsager, vil også blive gemt og kan senere
kontrolleres.
Der er indført efterfølgende kontrol for at efterprøve, at de betingelser, hvorpå opholdsretten
blev tildelt, fortsat er til stede i løbet af tilladelsens gyldighedsperiode, men kun i et begrænset
antal tilfælde86
. Kontrollen består i at bekræfte, at indehaveren af opholdstilladelsen fortsat
opfylder betingelserne for ophold i løbet af tilladelsens gyldighedsperiode (se yderligere
81
SIS er på nuværende tidspunkt operationelt i 26 EU-medlemsstater (kun Irland og Cypern har endnu ikke
adgang til SIS), dog med forskellige adgangsrettigheder, og fire associerede Schengenlande (Schweiz,
Norge, Liechtenstein og Island). Selv om Bulgarien og Rumænien endnu ikke er en del af området uden
indre grænsekontrol ("Schengenområdet"), har de siden august 2018 haft fuld adgang til SIS. Kroatien, der
heller ikke er en del af Schengenområdet, er stadig pålagt visse begrænsninger vedrørende brugen af
Schengenomspændende indberetninger i SIS med henblik på nægtelse af indrejse eller ophold i
Schengenområdet. SIS er operationelt i Det Forenede Kongerige, men landet har valgt ikke at tilslutte sig
Schengenområdet og kan derfor ikke udstede eller få adgang til Schengenomspændende indberetninger
med henblik på nægtelse af indrejse eller ophold i Schengenområdet. Irland forbereder sig på tilslutningen
til SIS, men således som det er tilfældet for Det Forenede Kongerige, er landet ikke en del af
Schengenområdet og vil ikke kunne udstede eller få adgang til Schengenomspændende indberetninger med
henblik på nægtelse af indrejse eller ophold. Cypern har endnu ikke adgang til SIS.
82
Sikkerhedskontroller vedrører generelt ansøgernes baggrund og midlernes oprindelse. De myndigheder, der
har ansvaret for forvaltningen af ordningerne for tildeling af opholdsret til investorer, afhænger af, at politi
og efterretningstjenester kontrollerer ansøgernes baggrund (Bulgarien, Estland, Spanien, Kroatien, Cypern,
Ungarn, Portugal og Slovakiet), og af, at myndighederne med ansvar for sundheds- og
beskæftigelsespolitikker og de kompetente myndigheder kontrollerer ansøgerens civilstand. Denne kontrol
vedrører hovedsagelig ansøgernes straffeattest og rigtigheden af det dokument, som ansøgeren har indgivet.
83
Se Transparency International, ibid., fodnote 5, s. 37, og undersøgelsen, ibid., fodnote 4, s. 75.
84
Se fodnote 68.
85
Dvs. i VIS, SIS, EES, ETIAS og ECRIS og i Europols og Interpols databaser.
86
Estland, Spanien, Frankrig, Kroatien, Letland og Litauen.
15
oplysninger i den ledsagende arbejdsdokument). Eftersom der ikke altid stilles krav om, at
indehaveren af opholdstilladelsen rent faktisk skal opholde sig i værtslandet (eller kun skal
opholde sig der i et meget begrænset tidsrum som anført ovenfor), kan det imidlertid være
vanskeligt at kontrollere, om indehaveren stadig opfylder betingelserne for opholdstilladelsen.
Kommissionen vil overvåge medlemsstaternes regeloverholdelse for at sikre, at de
gennemfører alle obligatoriske eksisterende grænse- og sikkerhedskontroller systematisk og
effektivt med henblik på at sikre, at ordninger for tildeling af opholdsret til investorer ikke
udgør en sikkerhedsmæssig trussel mod de øvrige medlemsstater og EU som helhed.
4.1.2. Hvidvaskning af penge
Hvad angår kontrol af midlernes oprindelse, har alle EU-medlemsstater undtagen én87
givet
meddelelse om foranstaltninger til gennemførelse af det fjerde direktiv om bekæmpelse af
hvidvask af penge88
. Kommissionen gennemfører i øjeblikket en horisontal kontrol af, om den
anmeldte nationale lovgivning til gennemførelse af det fjerde direktiv om bekæmpelse af
hvidvask af penge er fuldført, og har indledt en overtrædelsesprocedure om manglende
meddelelse mod de medlemsstater, hos hvem der er konstateret mangler i gennemførelsen. I
henhold til denne lovgivning skal de forpligtede enheder (bl.a. kredit- og
finansieringsinstitutter, notarer og advokater samt ejendomsmæglere)89
gennemføre
kundekendskabsprocedurer90
. Forpligtede enheder har en forpligtelse til at indberette
mistænkelige transaktioner til den finansielle efterretningsenhed i deres land, og de må ikke
oplyse kunder om indberetning af mistænkelige transaktioner. Desuden indeholder det fjerde
direktiv om bekæmpelse af hvidvask af penge et specifikt yderligere krav om, at forpligtede
enheder skal gennemføre skærpede kundekendskabsprocedurer i forbindelse med
transaktioner med kunder i højrisikotredjelande.
Det femte direktiv om bekæmpelse af hvidvask af penge, som trådte i kraft den 9. juli 2018 og
skal være gennemført af medlemsstaterne senest den 10. januar 202091
, indfører en ændring,
der klassificerer tredjelandsstatsborgere, der ansøger om "opholdstilladelse eller
statsborgerskab i medlemsstaten i bytte for kapitaloverførsler, køb af ejendom eller
statsobligationer eller investering i selskaber i den pågældende medlemsstat"92
, som
højrisikokunder og kræver skærpede kundekendskabsprocedurer for disse. I henhold til
direktivet fastsættes disse forpligtelser dog kun i henseende til erhvervsdrivende, og de gælder
ikke for statslige organisationer og agenturer, som ikke er forpligtede enheder i henhold til
87
Undtagen Rumænien. Kilde: EUR-Lex, Nationale gennemførelsesforanstaltninger, som medlemsstaterne
har meddelt vedrørende direktiv (EU) 2015/849, tilgængelig på: https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/DA/NIM/?uri=celex%3A32015L0849.
88
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015 om forebyggende foranstaltninger
mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring
af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets
og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (EØS-relevant tekst), tilgængelig
på:
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=CELEX%3A32015L0849
89
Artikel 2 i direktiv (EU) 2015/849.
90
Artikel 10-24 i direktiv (EU) 2015/849.
91
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/843 af 30. maj 2018 om ændring af direktiv (EU)
2015/849 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge
eller finansiering af terrorisme og om ændring af direktiv 2009/138/EF og 2013/36/EU, EUT L 156 af
19.6.2018, s. 43.
92
Se artikel 1, nr. 44), der tilføjer endnu et litra til punkt 1 i bilag III til det fjerde hvidvaskdirektiv.
16
direktivet. Dette betyder, at de myndigheder, der har ansvaret for ordninger for tildeling af
statsborgerskab eller opholdsret til investorer, ikke er omfattet.
Undersøgelsen viste, at der i forbindelse med ordninger for tildeling af statsborgerskab til
investorer var en række forskellige praksisser for bekæmpelse af hvidvask af penge, og
påpegede også et antal gråzoner. Formelt er de organer, der er involveret i kontrollen af
midlernes oprindelse i forbindelse med ordninger for tildeling af statsborgerskab til
investorer, ikke forpligtede til at underrette medlemsstaternes kompetente myndigheder om
resultaterne af disse kontroller. I praksis er der dog et vist samarbejde i forbindelse med
ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer. Identity Malta93
bekræftede i
forbindelse med undersøgelsen, at definitionerne af og procedurerne for
kundekendskabsprocedurer i henhold til det fjerde hvidvaskdirektiv følges i den firstrengede
kundekendskabsprocedure, myndigheden anvender. Cyperns lovgivning om ordninger for
tildeling af statsborgerskab til investorer henviser direkte til den cypriotiske lovgivning om
bekæmpelse af hvidvask af penge. Der stilles krav om, at cypriotiske bankers
complianceafdelinger skal gennemføre kundekendskabsprocedurer for at kontrollere og
validere oprindelsen af de midler, der anvendes til investeringerne. I Bulgarien gennemføres
kontrollen af midlernes oprindelse (i overensstemmelse med den bulgarske lov om
foranstaltninger mod hvidvask af penge) af Invest Bulgaria Agency94
. I denne procedure skal
ansøgeren fremlægge en erklæring om midlernes oprindelse i overensstemmelse med loven
om hvidvask af penge95
.
Endvidere er der forskellige praksisser for beskyttelse mod hvidvask af penge blandt
medlemsstater, der tilbyder ordninger for tildeling af opholdsret til investorer. Mens nogle
medlemsstater kræver, at alle betalinger foretages via deres nationalbanker, der som
forpligtede enheder i henhold til det fjerde hvidvaskdirektiv skal anvende de nødvendige
kundekendeskabsprocedurer (Cypern), har undersøgelsen også vist, at nogle medlemsstaters
lovgivning ikke foreskriver særlige kontrolforanstaltninger (Kroatien og Portugal). I Ungarn,
hvor ordningen i øjeblikket er suspenderet, fandtes der ingen forpligtelse til rent faktisk at
overføre midlerne til det ungarske territorium, hvorved midlerne udelukkedes fra kontrol. I
andre tilfælde dobbelttjekkes midlerne, først via dokumentation fra oprindelseslandet for
midlerne og derefter af de kompetente myndigheder i medlemsstaten (Irland). Det er
forskelligt, hvilke kompetente myndigheder der er ansvarlige for disse kontroller: Det kan
være det nationale investeringsagentur (Bulgarien) eller et udvalg med ansvar for bekæmpelse
af hvidvask af penge (Spanien). Disse enheder kan være private eller offentlige og omfatter
selvstændige erhvervsdrivende. Kontrollerne varierer, idet de kan bestå i validering af
dokumenter vedrørende de midler, der blev anvendt til at foretage investeringen, som f.eks.
kvitteringer for bankoverførsler, regnskaber, selvangivelser og købs- eller lejekontrakter fra
ejendomsregistre, når der foretages investeringer i fast ejendom, eller de kan bestå af en
begrænset angivelse fra den kompetente myndighed.
I henhold til EU's nye regler om bekæmpelse af hvidvask af penge bør medlemsstaterne lægge
særlig vægt på skærpede kundekendskabsprocedurer i forbindelse med ordninger for tildeling
af statsborgerskab eller opholdsret til investorer. Medlemsstaterne bør sikre, at EU's regler om
93
Kundekendskabskontrollerne foretages i øjeblikket af Malta Individual Investor Programme Agency, mens
den ansvarlige myndighed i undersøgelsens interviewfase var Identity Malta.
94
Invest Bulgaria Agency er det gennemførende organ for den bulgarske økonomiminister og støtter ham i
gennemførelsen af statens politik på området for fremme af udenlandske investeringer.
95
Artikel 39, stk. 6, i lov om ansøgningsregler for udenlandske statsborgere i Bulgarien.
17
bekæmpelse af hvidvask af penge ikke omgås. Dette bør ske, når ansøgere om statsborgerskab
i henhold til sådanne ordninger foretager betalinger, der kanaliseres gennem organer, som
ikke betragtes som forpligtede enheder i henhold til det fjerde og femte hvidvaskdirektiv.
Derudover bør de organer, der er involveret i kontrollen af midlernes oprindelse i forbindelse
med ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer, altid fremsende
deres resultater til de myndigheder i medlemsstaten, der er ansvarlige for behandlingen af
ansøgninger. Medlemsstaterne bør også tage højde for potentielle risici for hvidvask af penge
i tilknytning til ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer i de
nationale risikovurderinger, der foretages i henhold til EU's regler vedrørende hvidvask af
penge, og træffe de nødvendige afhjælpende foranstaltninger96
.
I tilfælde, hvor betalinger foretages kontant direkte til statslige organisationer, er disse ikke
omfattet af den europæiske lovgivning om bekæmpelse af hvidvask af penge. Reglerne for
kontantbetalinger er på nuværende tidspunkt ikke harmoniseret i hele EU. Medlemsstaterne
kan derfor fastsætte visse begrænsninger for kontantbetalinger, så længe disse er forenelige
med de øvrige bestemmelser i EU-lovgivningen.
4.1.3. Omgåelse af EU-reglerne
Den status, der er indrømmet i henhold til ordninger for tildeling af statsborgerskab eller
opholdsret til investorer, kan også anvendes til at omgå EU-retten. Især ordninger for
tildeling af statsborgerskab til investorer kan bane vejen for, at tredjelandsstatsborgere kan
omgå visse nationalitetskrav i EU-retten. EU-reglerne fastsætter f.eks. bestemmelser om, at en
driftslicens, dvs. en tilladelse til at levere lufttrafiktjenester, kun kan udstedes af de
kompetente (nationale) licensudstedende myndigheder, hvis medlemsstater og/eller
statsborgere i medlemsstaterne ejer mere end 50 % af foretagendet, og det er underlagt deres
effektive kontrol97
. Kommissionen har modtaget en klage og adskillige forespørgsler fra de
nationale licensudstedende myndigheder om tredjelandsinvestorer, som har opnået
unionsborgerskab i en medlemsstat via en ordning for tildeling af statsborgerskab til
investorer og efterfølgende ansøgt om licens til drift af et luftfartsselskab.
4.1.4. Skatteunddragelse
En anden problemstilling er, om de skatteincitamenter, der er forbundet med anvendelsen af
ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer, øger efterspørgslen
efter sådanne ordninger98
. Anvendelsen af disse ordninger svarer ikke i sig selv til
skatteunddragelse, om end de kan sætte personer i stand til at udnytte eksisterende gunstige
beskatningsregler. Der kan imidlertid være mulighed for misbrug i form af misbrug af de
fordele og den dokumentation, der opnås ved ordningerne, og som varierer fra ordning til
ordning, dvs. at nogle af dem kan befordre og udnyttes som et middel til aggressiv
skatteplanlægning og -unddragelse.
96
Malta gennemførte en national risikovurdering vedrørende hvidvask af penge i 2017. Imidlertid blev de
potentielle risici for hvidvask af penge i tilknytning til ordninger for tildeling af statsborgerskab til
investorer ikke analyseret.
97
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 om fælles regler for driften af
lufttrafiktjenester i Fællesskabet, EUT L 293 af 31.10.2008, s. 3. Se også Europa-Kommissionens
kommende evaluering af forordning (EF) 1008/2008 (offentliggøres i første halvdel af 2019).
98
Jf. drøftelsen i Europa-Parlamentets Forskningstjenestes undersøgelse, ibid., fodnote 5, s. 32-35.
18
Undersøgelsen beskæftigede sig ikke med de skattemæssige aspekter af sådanne ordninger.
Drøftelserne på både EU-plan og internationalt plan fokuserer på den virkning, som sådanne
ordninger kan have på den automatiske udveksling af oplysninger om finansielle konti
mellem skattemyndigheder, der blev indført i EU ved Rådets direktiv 2014/107/EU (den
første ændring af direktivet om administrativt samarbejde) og med tredjelande via den fælles
indberetningsstandard. I henhold til den første ændring af direktivet om administrativt
samarbejde og den fælles indberetningsstandard skal relevante bankoplysninger sendes til alle
jurisdiktioner, hvor kontohaveren har skattemæssigt hjemsted.
Skattemæssigt hjemsted kan være defineret anderledes end hjemsted i forbindelse med andre
formål end det skattemæssige. Kriterierne for skattemæssigt hjemsted kan variere betydeligt
fra jurisdiktion til jurisdiktion og er sædvanligvis knyttet til antal dages fysisk tilstedeværelse
i en jurisdiktion. Nogle jurisdiktioner afgør også en persons hjemsted ved henvisning til en
række forskellige andre faktorer såsom statsborgerskab, ejerbolig eller adgang til overnatning,
familie og finansielle interesser. Der er således situationer, hvor samme person kan vurderes
som skattemæssigt hjemmehørende i flere jurisdiktioner. Desuden ophæves en persons status
som skattemæssigt hjemmehørende i ét land ikke ved tildeling af en status som skattemæssigt
hjemmehørende i en ny jurisdiktion.
De dokumenter, der udstedes i henhold til nogle af disse ordninger, kan imidlertid gøre det
meget vanskeligt for finansielle institutioner at foretage en korrekt identificering af de
legitime skattemæssige hjemsteder. I visse tilfælde kan det ske, at oplysninger om finansielle
konti sendes til den forkerte stat og/eller ikke sendes til den rigtige stat. Hvis oplysningerne
f.eks. kun sendes til den stat, der tilbyder statsborgerskab eller opholdsret til investorer (som
ofte ikke beskatter indkomsten eller kræver fysisk tilstedeværelse i landet) og ikke til det
egentlige skattemæssige hjemsted, kan personen unddrage sig beskatning af indkomsten i den
korrekte stat.
Ordninger i lande, som ikke beskatter indkomsten, eller som beskatter den på et meget lavt
niveau, indebærer en større risiko for, at kontohavere skjuler beviser for den reelle bopælsstat
og dermed unddrager sig skat. Navnlig tredjelandes ordninger indebærer en større risiko for,
at unionsborgere kan anvende dem til bevidst at undgå beskatning i deres bopælsmedlemsstat
i EU. EU's finansielle institutioner er måske ikke så fortrolige med gældende ordninger uden
for EU, og selv om nogle af de ordninger, der tilbydes af EU-medlemsstater, heller ikke
beskatter udenlandsk indkomst, er de fleste rettet mod (og begrænser adgangen til)
tredjelandsstatsborgere.
I overensstemmelse med den obligatoriske oplysningspligt for formidlere, der blev indført ved
en ændring af direktivet om administrativt samarbejde i 201899
, skal formidlere af
skatteunddragelsesordninger og tjenesteudbydere, der er involveret i udformning eller
gennemførelse heraf, underrette skattemyndighederne om eventuelle ordninger, som de
markedsfører eller indfører. Direktivet omfatter specifikke bestemmelser rettet mod
ordninger, som kan have den virkning, at de indberetningsforpligtelser, der er fastsat i EU-
lovgivningen om automatisk udveksling af oplysninger om finansielle konti, omgås.
99
Rådets direktiv (EU) 2018/822 af 25. maj 2018 om ændring af direktiv 2011/16/EU for så vidt angår
obligatorisk automatisk udveksling af oplysninger på beskatningsområdet i forbindelse med
indberetningspligtige grænseoverskridende ordninger, EUT L 139 af 5.6.2018, s. 1.
19
Direktivet indeholder faktisk en indberetningsforpligtelse, som er rettet mod ordninger, der
underminerer eller udnytter svagheder i de kundekendskabsprocedurer, der anvendes af
finansielle institutioner til at indberette oplysninger til skattemyndighederne, såsom
fastlæggelse af den jurisdiktion, hvor kontohaveren er hjemmehørende. Det er tilfældet, når
kontohaveren opnår statsborgerskab eller opholdsret i et andet land end det land, hvor den
pågældende reelt er hjemmehørende. Når en sådan ordning markedsføres, eller tiltrædes,
pålægges den formidler, der leverer tjenesten, en indberetningsforpligtelse.
I henhold til ændringen af direktivet om administrativt samarbejde i 2018 vil ordninger tiltrådt
pr. 25. juni 2018 blive indberettet til skattemyndighederne i EU, som automatisk vil udveksle
oplysninger med hinanden fra og med 2020, hvilket vil give disse myndigheder efterretninger,
der kan føre til tidlig påvisning af eventuelt misbrug. Det gælder både for ordninger, der er
etableret i EU og i tredjelande.
For at imødegå de risici, der knytter sig til ordninger for tildeling af statsborgerskab eller
opholdsret til investorer, og for at sikre effektiv gennemførelse af direktivet om administrativt
samarbejde bør EU-medlemsstater, der tilbyder sådanne ordninger, benytte de tilgængelige
redskaber i EU's ramme for administrativt samarbejde, navnlig spontan udveksling af
oplysninger med bopælsmedlemsstaten eller -staterne, som foreskrevet i direktivet om
administrativt samarbejde100
.
Endvidere bør også forekomsten af ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret
til investorer og de beskatningsmæssige problemer, de medfører, tages i betragtning i
forbindelse med det igangværende arbejde med at reformere den adfærdskodeks for
erhvervsbeskatning101
, der skal sikre en samordnet indsats på EU-plan over for skadelig
skattemæssig konkurrence, som ifølge det nuværende mandat er begrænset til
erhvervsbeskatning. Reformen af kodeksen er en anledning til at udvide afgrænsningen af
dette arbejde til også at omfatte andre typer skadelig skattepraksis, herunder praksis målrettet
mod enkeltpersoner. Medlemsstaterne bør også tage til efterretning, at ordninger for tildeling
af statsborgerskab eller opholdsret til investorer kan spille en rolle i skatteundgåelse og
skatteunddragelse, og overveje, om den risiko, som sådanne ordninger udgør, berettiger deres
inddragelse i EU's kriterier for opførelse på listen102
.
Som led i sin indsats for at indkredse smuthuller i den fælles indberetningsstandard – den
internationale pendant til den første ændring af direktivet om administrativt samarbejde – har
Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD ) analyseret det potentiale,
som sådanne ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer har til at
omgå indberetningspligten i henhold til denne standard og dermed fremme
skatteunddragelse. OECD konkluderede navnlig, at identitetskort og anden dokumentation,
der opnås gennem sådanne ordninger, potentielt kan misbruges til at forvanske en persons
skattemæssige hjemsted og forhindre korrekt anvendelse af kundekendskabsprocedurer i
100
Rådets direktiv 2011/16/EU af 15. februar 2011 om administrativt samarbejde på beskatningsområdet og
om ophævelse af direktiv 77/799/EØF.
101
Konklusioner vedtaget af Rådet (ECOFIN) den 1. december 1997 vedrørende skattepolitik – Resolution
vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet den 1. december
1997 om en adfærdskodeks for erhvervsbeskatning – Beskatning af renteindtægter (EUT C 2 af 6.1.1998,
s. 1).
102
Rådets konklusioner om de kriterier og den proces, der skal føre til udarbejdelsen af en EU-liste over
ikkesamarbejdsvillige skattejurisdiktioner (EUT C 461 af 10.12.2016, s. 2). Rådets konklusioner om EU-
listen over ikkesamarbejdsvillige skattejurisdiktioner (EUT C 438 af 19.12.2017, s. 5).
20
henhold til den fælles indberetningsstandard103
. I den forbindelse opstillede OECD en liste
over ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer, der kan udgøre
en stor trussel mod den effektive gennemførelse af den fælles indberetningsstandard104
. Både
Cyperns og Maltas ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer er
optaget på denne liste. OECD har desuden offentliggjort yderligere oplysninger og vejledning
til finansielle institutioner for at begrænse mulighederne for misbrug.
Den 9. marts 2018 offentliggjorde OECD dokumentet "Model Mandatory Disclosure Rules
for Rapport Avoidance Arrangements and Opaque Offshore Structures". Disse standardregler
svarer til reglerne i ændringen af direktivet om administrativt samarbejde 2018 om
unddragelsesordninger, som vedrører den automatiske udveksling af oplysninger om
finansielle konti. Det skal dog bemærkes, at disse regler ikke er blevet godkendt som
minimumsstandard. Det er derfor frivilligt, om de enkelte jurisdiktioner vil vedtage dem.
4.2. Gennemsigtighed og forvaltning
Solidt reguleringsmæssigt tilsyn med og gennemsigtighed i ordninger for tildeling af
statsborgerskab eller opholdsret til investorer på nationalt plan er afgørende for at vurdere
deres virkning. Undersøgelsen viser en mangel på klare oplysninger om de gældende
procedurer og om forvaltningen af ordningerne, herunder antallet og oprindelsen af ansøgerne
og dem, der opnår statsborgerskab eller opholdsret.
4.2.1. Gennemsigtighed i og forvaltning af ordninger for tildeling af statsborgerskab til
investorer i dag
I Malta er der en tilsynsmyndighed for ordningen for tildeling af statsborgerskab til
investorer, der offentliggør årsrapporter, som er underlagt parlamentarisk kontrol105
. Den
22. maj 2018 bebudede Cypern oprettelsen af et tilsyns- og kontroludvalg og indførelsen af en
adfærdskodeks for sin ordning for tildeling af statsborgerskab til investorer. I Bulgarien er der
hverken en tilsynsmyndighed eller en adfærdskodeks.
I Malta skal ansøgninger om statsborgerskab til investorer indsendes af hovedansøgeren til
Malta Individual Investor Programme Agency enten via godkendte repræsentanter eller
koncessionshaveren106
. Der er tale om ikkeoffentlige organer med en betydelig rolle i hele
ansøgningsprocessen, som handler på vegne af ansøgerne, og som har direkte kontakt med de
kompetente myndigheder på deres vegne. I Bulgarien og Cypern kan ansøgerne vælge at
ansætte konsulenter eller advokater til at rådgive om og indgive ansøgninger på deres vegne.
Den nye cypriotiske adfærdskodeks gælder for repræsentanter og formidlere, som behandler
ansøgninger om statsborgerskab på vegne af deres kunder. Kodeksen har til formål at fremme
høje etiske standarder og pålægger en forpligtelse til at undlade at reklamere for salg af
statsborgerskab på offentlige steder. Annoncer for salg af "EU-borgerskab" var almindeligt
forekommende i Cypern. Det er fortsat uklart, hvilke virkninger den nye adfærdskodeks får.
103
OECD's konklusioner om ordninger for tildeling af opholdsret/statsborgerskab til investorer, 16. oktober
2018: http://www.oecd.org/tax/automatic-exchange/crs-implementation-and-assistance/residence-
citizenship-by-investment/
104
https://www.oecd.org/tax/automatic-exchange/crs-implementation-and-assistance/residence-citizenship-by-
investment/#faqs
105
Office of the Regulator Individual Investor Programme (ORiip): https://oriip.gov.mt/en/Pages/Home.aspx
106
Artikel 4, stk. 3, i LN 47/2014.
21
I ingen af de tre ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer stilles der
fyldestgørende information til rådighed om identiteten på personer, som opnår statsborgerskab
på grundlag af investering, og deres oprindelsesland. Rapporterne fra Maltas
tilsynsmyndighed indeholder oplysninger om antal indgivne ansøgninger og antal
imødekomne henholdsvis afviste ansøgninger. Disse rapporter indeholder også oplysninger
om den indkomst, som den maltesiske ordning for tildeling af statsborgerskab til investorer
genererer. Ifølge Maltas lovgivning skal Maltas statstidende hvert år offentliggøre navnene på
alle de personer, som i løbet af de foregående 12 kalendermåneder har fået tildelt maltesisk
statsborgerskab ved registrering eller naturalisering, herunder (om end ikke udtrykkeligt
angivet) de personer, som har fået tildelt maltesisk statsborgerskab i henhold til ordningen for
tildeling af statsborgerskab til investorer107
. Bulgarien og Cypern stiller ikke sådanne
oplysninger til rådighed.
For så vidt angår begrænsninger for antal godkendte ansøgninger har både Cypern og Malta
fastsat et loft over antallet af ansøgere, som kan drage fordel af deres ordninger for tildeling af
statsborgerskab til investorer. Den cypriotiske regering har fra og med 2018 besluttet at
begrænse sådanne statsborgerskaber til 700 om året108
. I Malta er antallet af godkendte
hovedansøgere (ekskl. forsørgelsesberettigede) begrænset til 1 800109
for ordningen som
helhed. De maltesiske myndigheder er imidlertid i færd med at opdatere lovgivningen og
agter efter en offentlig høring at øge loftet med yderligere 1 800. Bulgarien har ikke fastsat
nogen grænse for antallet af udenlandske investorer, som kan søge om statsborgerskab.
4.2.2. Gennemsigtighed i og forvaltning af ordninger for tildeling af opholdsret til
investorer i dag
I Malta er der ikke nogen tilsynsmyndighed for forvaltningen af ordningen for tildeling af
opholdsret til investorer, sådan som det er tilfældet for ordningen for tildeling af
statsborgerskab til investorer. I Cypern er det ikke meningen, at det bebudede tilsyns- og
kontroludvalg for ordningen for tildeling af statsborgerskab til investorer også skal være
ansvarligt for opholdstilladelser. I Bulgarien er den eneste forpligtelse i henhold til
lovgivningen migrationsdirektoratets anmeldelse til det bulgarske investeringsagentur af de
permanente opholdstilladelser, der er udstedt i henhold til ordningen. Der er indført særlige
kontrolmekanismer og indberetningsforpligtelser i et meget begrænset antal medlemsstater110
.
107
Artikel 14, stk. 2, i LN 47/2014.
108
Ministerrådets afgørelse 906/2018.
109
Artikel 12 i LN 47/2014.
110
Spanien, Irland og Portugal. F.eks. i Spanien fastsætter lovgivningen en forpligtelse til at udarbejde en
årsrapport om gennemførelsen af de regler, der er udarbejdet af ministeriet for beskæftigelse og sociale
anliggender, på fælles anmodning fra udenrigsministeriet, indenrigsministeriet og økonomiministeriet, som
efterfølgende forelægges for ministerrådet. I Portugal foretager den almindelige tilsynsmyndighed for indre
anliggender mindst én gang om året en revision af proceduren for opholdstilladelser udstedt til gengæld for
investeringer. Konklusionerne og henstillingerne meddeles til det portugisiske parlaments første udvalg
(konstitutionelle anliggender og grundlæggende rettigheder, frihedsrettigheder og garantier) og gøres
endvidere tilgængelige på regeringens websted. Dette websted indeholder imidlertid kun én rapport, som er
fra 2014. Det nævner flere henstillinger, som er udstedt på grund af visse mangler i proceduren, bl.a.
udvikling af interne tilsynsmekanismer og en procedurehåndbog. Det vides ikke, om der er fulgt op på
denne henstilling. I Irland mødes evalueringsudvalget (som består af ledende personale i de relevante
ministerier og statslige agenturer på erhvervs- og udviklingsområdet) mindst fire gange om året for at
vurdere ansøgninger om opholdstilladelse i henhold til ordningen for tildeling af opholdsret til investorer og
22
Det betyder, at tilsynet med ordningen i de fleste tilfælde er overladt til generelle
overvågningsmekanismer, når sådanne findes, såsom parlamentarisk kontrol,
forvaltningsretligt ansvar, generel indberetning af aktiviteter til regeringen eller anmodninger
om aktindsigt i dokumenter, og at der ikke er indført yderligere specifikke due diligence-
mekanismer111
.
Et begrænset antal medlemsstater har valgt at inddrage private virksomheder i forvaltningen
af deres ordninger112
. Disse virksomheder spiller i visse tilfælde en betydelig rolle113
. I
Cypern står det ansøgerne frit for at indgive deres ansøgning via en bemyndiget repræsentant,
hvis rolle er begrænset til at optræde som formidler og leverandør af konsulenttjenester. I
Malta kan ansøgninger kun forelægges for de kompetente myndigheder af registrerede
repræsentanter eller godkendte personer. Disse registrerede repræsentanter handler på vegne
af ansøgeren i forbindelse med alle korrespondancer, ansøgninger, indberetninger og
anmeldelser i henhold til reglerne. I Ungarn har det ungarske parlaments økonomiudvalg
godkendt et antal virksomheder, hvis rolle var at udstede de obligationer, der skal købes af
personer, der søger om opholdsret til gengæld for investeringer. Kun et selskab kunne få
bemyndigelse til at udstede obligationer i et givet tredjeland114
.
4.2.3. Foranstaltninger til forbedring af gennemsigtighed, forvaltning og sikkerhed
Undersøgelsen viser, at der fortsat kun i meget begrænset omfang aflægges årlige rapporter.
For så vidt angår ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer mangler der generelt
gennemsigtighed i forbindelse med ansøgningerne og de personer, der opnår statsborgerskab.
I forbindelse med ordninger for tildeling af opholdsret til investorer gør manglen på opdelte
statistikker det umuligt at identificere den specifikke begrundelse for opholdsretten eller den
valgte investeringsmodel. Data om antallet af modtagne ansøgninger, oprindelseslandet og
antallet af opnåede statsborgerskaber og opholdstilladelser kunne med fordel offentliggøres,
f.eks. i form af årsrapporter. Medlemsstaterne bør også præcisere og offentliggøre kriterier for
vurdering af ansøgninger og sikkerhedskontroller, der er foretaget inden for rammerne af
ordningen, og sikre efterfølgende løbende overvågning af overholdelsen af disse kriterier
(især investeringerne).
give betragtninger og henstillinger til justits- og ligestillingsministeren om godkendelse eller afvisning af
ansøgningerne.
111
Bulgarien, Irland, Frankrig, Italien, Cypern, Letland, Ungarn, Malta, Nederlandene, Rumænien og Det
Forenede Kongerige. I Irland har den irske naturaliserings- og indvandringsstyrelse fremlagt oplysninger
efter parlamentariske forespørgsler om følgende: det årlige antal ansøgninger om tildeling af
statsborgerskab eller opholdsret til investorer og investeringsbeløbet siden 2012 ifølge de enkelte
investeringsmodeller, antallet af ansøgninger om tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til gengæld
for investeringer i socialt boligbyggeri og plejehjem i 2017 og investeringsbeløbet, de kriterier, der bruges
til vurdering af ansøgningerne, antallet af godkendte ansøgninger i henhold til investorordningen,
investeringsfonde, for hvilke der er godkendt ansøgninger i henhold til IPP til dato, de fire
investeringsmodeller, der er til rådighed under programmet, det beløb, der investeres i investorordningen,
og medlemmerne af bedømmelsesudvalget.
112
Cypern, Ungarn og Malta.
113
Ungarn og Malta.
114
De virksomheder, der fik bemyndigelse, havde hjemsted i følgende lande: Grand Cayman (Hungary State
Special Debt Fund), Malta (Discus Holdings Ltd.), Cypern (Migrat Immigration Asia Ltd., Innozone
Holdings Limited), Ungarn (Arton Capital Hungary), Rusland (VolDan Investments Limited),
Liechtenstein (S & Z Program Limited) og Singapore (Euro-Asia Investment Management Pte Ltd.).
23
Det er endvidere karakteristisk for disse ordninger, at virksomheder, som rådgiver regeringen
om forvaltningen af ordningen eller foretager proaktive opgaver, der indebærer udøvelse af
offentligretlige beføjelser i henseende hertil, samtidig rådgiver privatpersoner om deres
ansøgninger i henhold til ordningen. Der er ikke i nogen af de undersøgte medlemsstater
indført en mekanisme til at håndtere de interessekonflikter, der kunne opstå i en sådan
situation, hverken for statsborgerskabsordninger eller opholdsretsordninger. Det er også
vigtigt at føre tilsyn med alle andre formidlere. Med den betydning, som statsborgerskab og
opholdsret har, kunne det forventes, at behandlingen af ansøgninger, samtaler og andre
beslutnings- eller screeningsaktiviteter altid blev varetaget af offentlige myndigheder som led
i det generelle behov for at sikre et effektivt og uafhængigt tilsyn med ordningerne og alle
involverede aktører.
Klare procedurer og ansvarsområder er sammen med gennemsigtighed takket være
regelmæssige tilsyn og rapportering den bedste måde, hvorpå man kan imødegå de problemer,
der kan knytte sig til ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer.
For så vidt angår ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer bør der for at sikre
sammenhæng mellem medlemsstaternes praksis og en effektiv udveksling af oplysninger,
herunder om forudgående høring af sikkerhedsmæssige årsager, indføres et system til
udveksling af oplysninger og statistikker om antallet af modtagne, godkendte og afviste
ansøgninger samt konsultationer mellem medlemsstaterne om ansøgninger, der er blevet
afvist af sikkerhedsmæssige årsager. Derfor agter Kommissionen at nedsætte en gruppe af
eksperter fra medlemsstaterne til at undersøge de specifikke risici, der knytter sig til ordninger
for tildeling af statsborgerskab til investorer, og de aspekter af gennemsigtighed og god
forvaltningspraksis med hensyn til gennemførelsen af både statsborgerskabs- og
opholdsretsordninger. Nærmere bestemt skal ekspertgruppen inden udgangen af 2019
udforme et sæt fælles sikkerhedskontrolforanstaltninger for ordninger for tildeling af
statsborgerskab til investorer, herunder specifikke risikostyringsprocedurer, der tager højde
for risici vedrørende sikkerhed, hvidvask af penge, skatteunddragelse og korruption.
5. Den eksterne dimension
Der er også en stigende tendens til, at tredjelande indfører ordninger, hvor investorer kan købe
statsborgerskab, hvilket kan have konsekvenser for EU.
5.1. Kandidatlande og potentielle kandidatlande
På grund af udsigten til et fremtidigt unionsborgerskab for statsborgere i kandidatlande115
bliver statsborgerskab i disse lande stadig mere attraktivt for investorer. Det er allerede
tilfældet under tiltrædelsesprocessen, eftersom kandidatlande og potentielle kandidatlande
udvikler tættere forbindelser med EU og kan opnå ret til, at deres borgere kan rejse ind i
Schengenområdet uden visum med henblik på kortvarige ophold116
.
115
https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/countries/check-current-status_en
116
Statsborgere i Montenegro, Serbien og den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien har siden
december 2009 kunnet rejse visumfrit ind i EU. For statsborgere i Albanien og Bosnien-Hercegovina har
det været muligt siden slutningen af 2010. Vedrørende visumliberaliseringsdialogen med Kosovo*, som
blev indledt den (19. januar 2012), rapporterede Kommissionen i 2018, at alle fastlagte benchmarks var
nået (*Denne betegnelse indebærer ingen stillingtagen til Kosovos status, og den er i overensstemmelse
24
I Tyrkiet er der indført en ordning for tildeling af statsborgerskab til investorer117
, mens der i
Montenegro i januar 2019 blev iværksat forberedelser til at gennemføre en sådan ordning,
som blev vedtaget i november 2018118
.
For at forhindre, at sådanne ordninger giver anledning til risici inden for de områder, der er
nævnt i afsnit 4.1 ovenfor, vil betingelser vedrørende ordninger for tildeling af
statsborgerskab til investorer blive medtaget som en del af EU-tiltrædelsesprocessen (fra
udtalelsen om et lands ansøgning om medlemskab til afslutningen af forhandlingerne). De
pågældende lande forventes at have meget solide overvågningssystemer, herunder systemer,
der kan modvirke eventuelle sikkerhedsmæssige risici såsom hvidvask af penge, finansiering
af terrorisme, korruption og organiseret kriminalitet i tilknytning til sådanne ordninger.
For så vidt angår kandidatlande og potentielle kandidatlande vil Kommissionen også
overvåge ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer i forbindelse med EU-
tiltrædelsesprocessen.
5.2. Andre tredjelande med visumfri adgang til EU
Ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer i tredjelande kan af flere grunde være
problematiske, hvis det pågældende statsborgerskab giver visumfri adgang til kortvarige
ophold i EU. Republikken Moldova, hvis borgere har været omfattet af en aftale om
visumfritagelse i forbindelse med kortvarige ophold i EU siden 2014, har f.eks. i 2018 indført
en ordning for tildeling af statsborgerskab til investorer119
. Visse tredjelande, eller de
kontrahenter, der støtter dem, har eksplicit markedsført statsborgerskab i deres land med det
argument, at det giver visumfri adgang til EU. Investorer, som er interesserede i sådanne
ordninger, er ofte velhavende statsborgere i lande, hvis statsborgere har visumpligt, som kan
anvende sådanne ordninger til at omgå den almindelige Schengenvisumprocedure og den
grundige vurdering af individuelle migrations- og sikkerhedsmæssige risici, den indebærer,
herunder eventuelt omgå foranstaltninger til forebyggelse af hvidvask af penge og
finansiering af terrorisme.
Den Europæiske Union respekterer suveræne staters ret til selv at træffe afgørelse om deres
naturaliseringsprocedurer, men visumfri adgang til EU bør ikke anvendes som et redskab til at
med FN's Sikkerhedsråds resolution 1244/1999 og Den Internationale Domstols udtalelse om Kosovos
uafhængighedserklæring). Vedrørende visumliberaliseringsdialogen med Tyrkiet (indledt den 16. december
2013) støtter Kommissionen fortsat Tyrkiet i at nå de syv resterende benchmarks.
117
Bekendtgørelse om lov om ansøgning om tyrkisk statsborgerskab (lovtidende 6. april 2010, 27544), ændret
ved bekendtgørelsen om ændringer af bekendtgørelse om lov om ansøgning om tyrkisk statsborgerskab
(lovtidende 12. januar 2017, 29946) og præsidentens bekendtgørelse nr. 106 (lovtidende 19. september
2018, 30540).
118
Afgørelse af 22. november 2018 om kriterierne, metoden og proceduren for udvælgelse af personer, som
kan opnå montenegrinsk statsborgerskab ved tildeling heraf med henblik på gennemførelsen af et særlig
vigtigt, specifikt investeringsprogram for Montenegros erhvervsliv og økonomiske interesser
http://www.gov.me/ResourceManager/FileDownload.aspx?rId=344979&rType=2
119
Programmet Moldova Citizenship-by-Investment (MCBI) programme reguleres af lov nr. 1024 af 2. juni
2000 om statsborgerskab i Republikken Moldova og regeringsbeslutning nr. 786 af 4. oktober 2017 om
erhvervelse af statsborgerskab gennem investering. Den 6. november blev Moldova Citizenship-by-
Investment programme officielt iværksat på den 12. globale konference om opholdsret og statsborgerskab,
der blev afholdt i Dubai.
25
mobilisere individuelle investeringer til gengæld for statsborgerskab120
. Gennemførelsen af
sådanne ordninger vil blive taget behørigt i betragtning ved vurderingen af tredjelande, som
kan komme i betragtning til en visumfritagelsesaftale med EU. Desuden skal tredjelande, der
allerede har en visumfritagelsesaftale, udføre sikkerheds- og baggrundskontroller af ansøgere i
henhold til ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer efter de højest mulige
standarder. Eventuelle mangler i denne henseende kan være grund til genindføre visumpligt
og suspendere eller ophæve visumfritagelsesaftaler.
Kommissionen vil som led i visumsuspensionsmekanismen overvåge indvirkningen af
ordninger for tildeling af statsborgerskab til investorer, der gennemføres af lande med en
visumfritagelsesaftale.
6. Konklusioner
Ordninger for tildeling af statsborgerskab eller opholdsret til investorer udgør en risiko for
medlemsstaterne og Unionen som helhed, herunder med hensyn til sikkerhed, hvidvask af
penge, korruption, omgåelse af EU-reglerne og skatteunddragelse.
Disse risici forstærkes yderligere af mangler i sådanne ordningers gennemsigtighed og
forvaltning. Den undersøgelse, der er foretaget på foranledning af Kommissionen, viser, at
der kun findes ufuldstændige oplysninger om medlemsstaternes ordninger for tildeling af
statsborgerskab og opholdsret til investorer. F.eks. entydige statistikker om modtagne,
godkendte og afviste ansøgninger er enten helt fraværende eller utilstrækkelige. Der er heller
ingen mekanismer til at sikre samarbejde mellem medlemsstaterne om ordninger for tildeling
af statsborgerskab til investorer, navnlig om sikkerhedskontrol. Kommissionen nærer
betænkeligheder vedrørende de risici, der er forbundet med ordninger for tildeling af
statsborgerskab eller opholdsret til investorer, og det forhold, at risiciene ikke altid kan
afhjælpes i tilstrækkelig grad af de foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer.
Kommissionen vil overvåge de foranstaltninger, der træffes af medlemsstaterne for at sikre
gennemsigtighed og god forvaltningspraksis i gennemførelsen af ordningerne, navnlig med
henblik på at håndtere specifikke risici vedrørende kriminelle grupper fra tredjelande, der
infiltrerer EU's økonomi, hvidvask af penge, korruption og skatteunddragelse. For at
medlemsstaterne kan forbedre ordningernes gennemsigtighed og forvaltningen heraf, vil
Kommissionen nedsætte en grupper af eksperter, der kan arbejde videre med spørgsmål om
gennemsigtighed, forvaltning og sikkerhed.
Kommissionen vil overvåge spørgsmål om disse ordningers konsekvenser for overholdelsen
af EU-retten generelt, og den vil træffe de nødvendige foranstaltninger i relevant omfang.
120
Se f.eks.: https://vic.vu/citizenship/ ("Key benefits of Vanuatu Citizenship").