B 14 - svar på spm. 1 om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, fra justitsministeren

Slotsholmsgade 10
1216 København K.
T +45 7226 8400
F +45 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 1 vedrørende forslag til folke-
tingsbeslutning om forbud mod Masjid Al-Faruq-moskéen på Nørrebro,
som Folketingets Udlændinge- og Integrationsudvalg har stillet til justitsmi-
nisteren den 2. november 2018. Spørgsmålet er stillet efter ønske fra Mattias
Tesfaye (S).
Søren Pape Poulsen
/
Anders Sparholt Jørgensen
Folketinget
Udlændinge- og Integrationsudvalget
Christiansborg
1240 København K
DK Danmark
Dato: 3.december 20½8
Kontor: Stats- og Menneskerets-
kontoret
Sagsbeh: Mikkel Lindberg Laur-
sen
Sagsnr.: 2018-0040-0038
Dok.: 911531
Udlændinge- og Integrationsudvalget 2018-19
B 14 endeligt svar på spørgsmål 1
Offentligt
2
Spørgsmål nr. 1 fra Folketingets Udlændinge- og Integrationsudvalg
vedrørende forslag til folketingsbeslutning om forbud mod Masjid Al-
Faruq-moskéen på Nørrebro:
”Vil ministeren redegøre for de juridiske muligheder for at forbyde
Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København bl.a. baseret
på tidligere fremsatte antisemitiske holdninger i juli 2018, herunder
inddrage Grundlovens § 67, hvor det gælder, at: »intet læres eller
foretages, som strider mod sædeligheden eller den offentlige or-
den« samt Grundlovens § 78, hvor det er muligt at forbyde forenin-
ger, der: »virker ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar
påvirkning af anderledes tænkende«?”
Svar:
1. Justitsministeriet har forstået spørgsmålet således, at der sigtes til mulig-
heden for efter grundlovens § 78 at søge en eventuel forening bag Masjid
Al-Faruq-moskéen på Nørrebro opløst ved dom.
2. Efter grundlovens § 67 har borgerne ret til at forene sig i samfund for at
dyrke Gud på den måde, der stemmer med deres overbevisning, dog at intet
læres eller foretages, som strider imod sædeligheden eller den offentlige or-
den. Bestemmelsen sikrer borgerne en materiel religiøs forenings-, forsam-
lings- og ytringsfrihed. Lovgivningsmagten er således afskåret fra at be-
grænse eller forbyde gudsdyrkelse i tilslutning til religiøse samfund, så
længe der ikke foretages handlinger eller læres noget, der strider mod sæde-
ligheden eller den offentlige orden.
Anvendelsesområdet for § 67 er ”gudsdyrkelsen”. Bestemmelsen omfatter
først og fremmest de egentlige rituelle og kultiske handlinger, såsom guds-
tjeneste, bøn, ceremonier, særlige skikke mv., jf. bl.a. Alf Ross, Dansk Stats-
forfatningsret II, 3. udgave ved Ole Espersen (1980), side 754, og Jens Peter
Christensen m.fl., Grundloven med Kommentarer, 1. udgave (2015), side
407.
Religionsfriheden efter § 67 er ikke ubegrænset, idet lovgivningsmagten er
indrømmet en adgang til at fastsætte de rammer for religionsfriheden, som
hensynet til sædeligheden eller den offentlige orden tilsiger.
Bestemmelsen sætter samlet set den grænse for statsmagten, at den er afskå-
ret fra at gribe ind over for borgernes gudsdyrkelse i tilslutning til religiøse
3
samfund, hvis denne indgriben – alene – er begrundet i en afstandtagen fra
den pågældende trosretning som sådan. Lovgivningsmagten er derimod ikke
afskåret fra at gennemføre lovgivning, der berører gudsdyrkelse, når lovgiv-
ningen ikke har til hensigt at modvirke den berørte gudsdyrkelse, men er
begrundet i varetagelsen af andre hensyn (til beskyttelse af sædeligheden
eller den offentlige orden). Lovgivningsmagten må i den forbindelse anta-
ges at være overladt et vidt skøn, jf. Jens Peter Christensen m.fl., samme
sted, side 408 f. og 517.
Som eksempler på, hvad der nærmere må anses for omfattet af den offent-
lige orden, kan der bl.a. peges på Justitsministeriets bekendtgørelse nr. 511
af 20. juni 2005 med senere ændringer (ordensbekendtgørelsen), der er ud-
stedt i medfør af politilovens § 23, og hvor der er fastsat regler om politiets
sikring af den offentlige orden og beskyttelse af enkeltpersoners og den of-
fentlige sikkerhed mv. samt politiets adgang til at iværksætte midlertidige
foranstaltninger.
Derudover kan nævnes lov nr. 1743 af 27. december 2016 om ændring af
udlændingeloven (indførelse af en offentlig sanktionsliste over udenlandske
religiøse forkyndere m.fl., som kan udelukkes fra at indrejse) som et eksem-
pel på lovgivning, der er omfattet af anvendelsesområdet for grundlovens §
67, og som er begrundet i varetagelsen af hensynet til den offentlige orden.
Ved lovændringen blev der indført en offentlig, national sanktionsliste, der
indeholder navne, nationaliteter mv. over udenlandske religiøse forkyndere,
som er udelukket fra at indrejse eller opholde sig i Danmark eller i et andet
Schengenland, så længe udlændingen er optaget på listen, hvilket sker for 2
år ad gangen.
3. Det følger af grundlovens § 78, stk. 1, at borgerne har ret til uden forud-
gående tilladelse at danne foreninger i ethvert lovligt øjemed. Hvis en for-
ening derimod har et ulovligt øjemed, kan den opløses ved dom efter reg-
lerne i § 78.
Opløsning forudsætter dog, at der foreligger en forening i grundlovens for-
stand. Hvis der ikke er tale om en forening, er der ikke noget at opløse.
Grundlovens § 78, stk. 2, indeholder en bestemmelse om, at foreninger, der
virker ved eller søger at nå deres mål ved vold, anstiftelse af vold eller lig-
nende strafbar påvirkning af anderledes tænkende, bliver at opløse ved dom.
Det er den almindelige opfattelse, at § 78, stk. 2, pålægger myndighederne
4
en pligt til at rejse en sag ved domstolene til opløsning af foreninger, der er
omfattet af bestemmelsen.
En forening, der er omfattet af grundlovens § 78, stk. 2, vil også være om-
fattet af § 78, stk. 1.
Det afgørende for, om der er grundlag for at søge en forening opløst ved
dom, er derfor, om foreningen har et ”ulovligt øjemed” i grundlovens § 78,
stk. 1’s forstand, og ikke om den ”virker ved eller søger at opnå [sit] mål
ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar påvirkning af anderledes
tænkende”, jf. § 78, stk. 2.
Opløsning af en forening ved dom kræver således, at den pågældende for-
ening udgør en forening i grundlovens forstand, at foreningen har et ulovligt
øjemed, herunder eventuelt at den søger at nå sit mål ved vold, og at der kan
føres bevis herfor i forbindelse med en eventuel opløsningssag.
Justitsministeriet har til brug for en undersøgelse af mulighederne for at søge
bandegruppen Loyal to Familia opløst ved dom efter grundlovens § 78 ud-
arbejdet et notat af 2. oktober 2017 om adgangen til at opløse en forening
ved dom, som indeholder en generel stats- og menneskeretlig beskrivelse af
spørgsmålet. Notatet er oversendt til Folketingets Retsudvalg i forbindelse
med besvarelsen af 16. november 2017 af spørgsmål nr. 952 (Alm. del) fra
Folketingets Retsudvalg.
Som anført i notatets pkt. 8.3.1 må spørgsmålet om, hvorvidt en forening
kan siges at have et ulovligt øjemed, så den kan opløses ved dom, efter
Justitsministeriets opfattelse bero på en samlet vurdering, hvor der lægges
vægt på samtlige forhold, som er egnede til at belyse foreningens formål,
virksomhed og midler.
Som anført i pkt. 8.3.4 vil lovovertrædelser, som er begået af foreningen,
indgå med betydelig vægt ved vurderingen af dens øjemed, herunder over-
trædelsernes karakter og grovhed. Den omstændighed, at der er begået en
enkelt eller få mere tilfældige overtrædelser af lovgivningen, kan dog ikke i
sig selv medføre, at foreningens øjemed som sådan kan anses for at være
ulovligt.
5
Lovovertrædelser, som er begået af foreningens medlemmer eller personer,
der er tilknyttet foreningen, kan efter Justitsministeriets opfattelse som ud-
gangspunkt kun indgå i vurderingen af foreningens øjemed, hvis overtræ-
delserne kan henregnes til foreningen, jf. hertil notatets pkt. 8.3.5.
Om en lovovertrædelse, der er begået af et medlem eller en tilknyttet person,
kan henregnes til foreningen må efter Justitsministeriets opfattelse vurderes
konkret. Der kan navnlig lægges vægt på, om overtrædelsen er foretaget
som led i foreningens aktiviteter.
Det må antages, at også medlemmers og tilknyttede personers lovovertræ-
delser, som ikke nødvendigvis er foretaget i foreningens regi, men som må
anses for accepteret eller bifaldet efterfølgende af foreningen, kan henregnes
til foreningen. Det gælder særligt, hvor de pågældende overtrædelser er i
foreningens interesse.
Det henvises i øvrigt i sin helhed til notatets pkt. 8 om Justitsministeriets
overvejelser og vurdering.
4. Det fremgår af en pressemeddelelse fra anklagemyndigheden af 24. juli
2018, at en imam fra den pågældende moské på Nørrebro er tiltalt efter straf-
felovens § 136, stk. 3, for at bifalde drab på jøder i en fredagsprædiken fra
marts 2017.
Rigsadvokaten har ikke herudover kendskab til personer, der i relation til
moskéen er tiltalt eller dømt for strafbare forhold.
Justitsministeriet finder ikke, at der på det foreliggende grundlag er anled-
ning til at bede Rigsadvokaten om at vurdere, om der bør iværksættes en
undersøgelse af, om der efter grundlovens § 78 er grundlag for at opløse en
eventuel forening bag Masjid Al-Faruq-moskéen på Nørrebro.
5. Det bemærkes i øvrigt, at Justitsministeriet til brug for besvarelsen af
spørgsmålet har indhentet en udtalelse fra Udlændinge- og Integrationsmi-
nisteriet, der har oplyst følgende:
”Udlændingestyrelsen har oplyst, at den australske statsborger Is-
mail al-Wahwah og den canadiske statsborger Mazin Abdul-Adhim,
der pr. 16. oktober 2018 er opført som hhv. nr. 010 og 012 på den
nationale sanktionsliste over udenlandske religiøse forkyndere, før
6
deres optagelse på sanktionslisten har talt i Masjid Al-Faruq-mo-
skéen på Nørrebro.”


Slotsholmsgade 10
1216 København K.
T +45 7226 8400
F +45 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 952 (Alm. del), som Folketin-
gets Retsudvalg har stillet til justitsministeren den 18. september 2017.
Spørgsmålet er stillet efter ønske fra Peter Skaarup (DF).
Søren Pape Poulsen
/
Caroline Østergaard Nielsen
Folketinget
Retsudvalget
Christiansborg
1240 København K Dato: 16. november 2017
Kontor: Statsrets- og Menneske-
retskontoret
Sagsbeh: Jacob Guldborg Rasmus-
sen
Sagsnr.: 2017-0030-0225
Dok.: 543824
Retsudvalget 2016-17
REU Alm.del endeligt svar på spørgsmål 952
Offentligt
Udlændinge- og Integrationsudvalget 2018-19
B 14 endeligt svar på spørgsmål 1
Offentligt
2
Spørgsmål nr. 952 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg:
”Vil ministeren redegøre for, om præmisserne i det tyske For-
bundsindenrigsministeriums og den tyske Forbundsforvalt-
ningsdomstolsafgørelser af hhv. 21. oktober 1983 og 18. okto-
ber 1988 om forbud mod foreningen Hells Angels i Hamburg,
jf. svar på REU alm. del spørgsmål 70-71, 2002-03 (REU alm.
del bilag 426), må anses for at stride mod bestemmelserne om
foreningsfrihed i Grundlovens § 78?”
Svar:
1. Justitsministeriet har til brug for besvarelsen indhentet et bidrag fra de
tyske myndigheder gennem Udenrigsministeriet.
Det tyske Forbundsindenrigsministeriums kontor for alvorlig og organiseret
kriminalitet har i den forbindelse oplyst følgende:
”Afgørelser af 21.10.1983 og 18.10.1988 om Hells Angels af
hhv. Forbundsindenrigsministeriet og Forbundsforvaltnings-
domstolen
Forbundsindenrigsministeriet forbød d. 21.10.1983 Hells An-
gels i hele landet. Forbundsforvaltningsdomstolen bekræftede d.
18.10.1988 denne vurdering og erklærede forbuddet i overens-
stemmelse med den tyske Grundlov. Forbuddet baserede sig på
den argumentation, at foreningens aktiviteter forbrød sig mod
strafferetten. Bevismaterialerne omfattede bl.a. beslaglagte vå-
ben, narko, kontanter, smykker og diverse dokumenter; fæng-
sels- og bødestraffe til foreningens medlemmer for røveri, pro-
stitution, vold og bedrageri, hvilket ikke medførte medlemmer-
nes udelukkelse fra foreningen. Der blev lagt vægt på, at med-
lemmer kunne vende tilbage til deres tidligere funktioner i for-
eningen efter endt afsoning, og at solidariteten med kriminelle
medlemmer inden for foreningen var høj.”
Den i bidraget omtalte dom fra Forbundsforvaltningsdomstolen vedlægges
på tysk.
2. Som anført i den samtidige besvarelse af spørgsmål nr. 951 (Alm. del) fra
Folketingets Retsudvalg, kræver en opløsning af en gruppe ved dom efter-
grundlovens § 78, at gruppen udgør en forening i bestemmelsens forstand,
at den pågældende forening har et ulovligt øjemed, herunder eventuelt at
den søger at nå sit mål ved vold, og at der kan føres bevis herfor i forbindelse
med en eventuel opløsningssag.
3
Der er hverken i forarbejderne til grundlovens § 78, den statsretlige litteratur
eller i retspraksis præcise anvisninger af, hvad der skal til for at skride til
opløsning af en forening. Domstolene har endvidere ikke behandlet en sag
om opløsning af en forening ved dom siden 1920’erne, og spørgsmålet, her-
under hvilke elementer der kan indgå ved vurderingen af, om en forening
kan opløses, må derfor i vidt omfang anses for uafklaret. Det er på den bag-
grund vanskeligt at vurdere, om de elementer, der er lagt vægt på i præmis-
serne i den tyske opløsningssag også vil kunne indgå i vurderingen af, om
en forening kan opløses efter grundlovens § 78.
Som bekendt bad Justitsministeren den 8. august 2017 Rigsadvokaten og
Rigspolitiet om i fællesskab at undersøge mulighederne for at søge bande-
gruppen Loyal to Familia opløst ved dom efter grundlovens § 78.
Til brug for denne undersøgelse har Justitsministeriet udarbejdet et notat af
2. oktober 2017 om adgangen til at opløse en forening ved dom. Notatet blev
udleveret til Rigsadvokaten og Rigspolitiet på et møde den 2. oktober 2017.
Notatet behandler navnlig, hvilke momenter der efter Justitsministeriets op-
fattelse generelt kan lægges vægt på, når det skal vurderes, om en forening
har et ulovligt øjemed. Notatet vedlægges.
Som anført i notatets pkt. 8.3.1 må spørgsmålet om, hvorvidt en forening
kan siges at have et ulovligt øjemed, så den kan opløses ved dom, efter
Justitsministeriets opfattelse bero på en samlet vurdering, hvor der lægges
vægt på samtlige forhold, som er egnede til at belyse foreningens formål,
virksomhed og midler. Som anført i pkt. 8.3.4 vil lovovertrædelser, som er
begået af foreningen, indgå med betydelig vægt ved vurderingen af dens
øjemed, herunder overtrædelsernes karakter og grovhed,
Lovovertrædelser, som er begået af foreningens medlemmer eller personer,
der er tilknyttet foreningen, kan efter Justitsministeriets opfattelse som ud-
gangspunkt kun indgå i vurderingen af foreningens øjemed, hvis overtræ-
delserne kan henregnes til foreningen, jf. hertil notatets pkt. 8.3.5.
Om en lovovertrædelse, der er begået af et medlem eller en tilknyttet person,
kan henregnes til foreningen må efter Justitsministeriets opfattelse vurderes
konkret. Der kan navnlig lægges vægt på, om overtrædelsen er foretaget
som led i foreningens aktiviteter. Det vil i den forbindelse f.eks. have betyd-
4
ning, om overtrædelsen er foretaget under anvendelse af foreningens sym-
boler eller kendetegn, eller om handlingerne må anses for foretaget som led
i en verserende konflikt med en rivaliserende gruppering.
Det må antages, at også medlemmers og tilknyttede personers lovovertræ-
delser, som ikke nødvendigvis er foretaget i foreningens regi, men som må
anses for accepteret eller bifaldet efterfølgende af foreningen, kan henregnes
til foreningen. Det gælder særligt, hvor de pågældende overtrædelser er i
foreningens interesse.
Det henvises i øvrigt i sin helhed til notatets pkt. 8 om Justitsministeriets
overvejelser og vurdering.


Notat
om
adgangen til at opløse en forening ved dom
1. Indledning
Det følger af grundlovens § 78, stk. 1, at foreningsfriheden kun gælder for
foreninger, der har et lovligt øjemed. Hvis en forening derimod har et
ulovligt øjemed, vil foreningen kunne opløses ved dom. Opløsning forud-
sætter dog, at der foreligger en forening i grundlovens forstand.
Notatet indeholder en vurdering af adgangen til at opløse en forening ved
dom, herunder navnlig hvilke momenter der kan lægges vægt på, når det
skal vurderes, om foreningen har et ulovligt øjemed.
I pkt. 2 omtales grundlovens § 78 og spørgsmålet om, hvornår en forening
har et ”ulovligt øjemed”. I pkt. 3 omtales foreningsbegrebet i § 78. I pkt. 4
omtales den særlige beskyttelse af politiske og religiøse foreninger. I pkt. 5
omtales Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 11 om
bl.a. foreningsfrihed. I pkt. 6 og 7 omtales henholdsvis Rigsadvokatens og
Justitsministeriets tidligere vurderinger. Justitsministeriets overvejelser og
vurdering af adgangen til at opløse en forening ved dom fremgår af pkt. 8.
2. Grundlovens § 78 og foreninger med ”ulovligt øjemed”
2.1. Foreningsfriheden er beskyttet i grundlovens § 78, som har følgende
ordlyd:
Lovafdelingen
Dato: 2. oktober 2017
Kontor: Stats- og Menneskerets-
kontoret
Sagsbeh: Jacob Guldborg Rasmus-
sen
Sagsnr.: 2017-750-0059
Dok.: 506742
Udlændinge- og Integrationsudvalget 2018-19
B 14 endeligt svar på spørgsmål 1
Offentligt
2
”Borgerne har ret til uden forudgående tilladelse at danne fore-
ninger i ethvert lovligt øjemed.
Stk. 2. Foreninger, der virker ved eller søger at nå deres mål
ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar påvirkning
af anderledes tænkende, bliver at opløse ved dom.
Stk. 3. Ingen forening kan opløses ved en regeringsforanstalt-
ning. Dog kan en forening foreløbig forbydes, men der skal da
straks anlægges sag imod den til dens opløsning.
Stk. 4. Sager om opløsning af politiske foreninger skal uden
særlig tilladelse kunne indbringes for rigets øverste domstol.
Stk. 5. Opløsningens retsvirkninger fastsættes nærmere ved
lov.” [Understregning foretaget her]
Bestemmelserne i stk. 1 og 3 svarer til den før 1953 gældende grundlovs §
85 og stammer fra grundloven af 1849. Bestemmelserne i stk. 2, 4 og 5
blev indføjet ved grundlovsændringen i 1953.
2.2. Bemærkningerne til grundlovens § 78, stk. 1 og 3 (Beretning om For-
handlingerne paa Rigsdagen 1848-1849, sp. 2625-2626 og 3225-3226),
indeholder ikke nærmere anvisninger af, hvad der skal forstås ved en fore-
nings øjemed.
Bemærkningerne til grundlovens § 78, stk. 2 (Rigsdagstidende 1952-53,
Tillæg A II, sp. 3565), indeholder ikke nærmere angivelse af bestemmel-
sens rækkevidde. Heller ikke forfatningskommissionens betænkning fra
1953 (side 41) indeholder nærmere oplysning herom. Grundlovens § 78,
stk. 2, bygger på forslaget til ændring af grundloven i 1938-39, der blev
vedtaget i Rigsdagen, men forkastet ved en efterfølgende folkeafstemning.
Forarbejderne til dette forslag (Rigsdagstidende 1938-39, Tillæg A, sp.
2335 f og 2465 f, samt Tillæg B, sp. 286) belyser i et vist omfang række-
vidden af § 78, stk. 2, men er ikke gengivet her, da notatet navnlig vedrø-
rer adgangen til at opløse en forening i medfør af § 78, stk. 1.
For så vidt angår grundlovens § 78, stk. 4, er følgende anført i bemærknin-
gerne (Rigsdagstidende 1952-53, Tillæg A II, sp. 3565):
”For at skabe størst mulig retssikkerhed med hensyn til opløs-
ning af politiske foreninger foreslås det, at sager angående op-
løsning af politiske foreninger skal kunne afgøres endeligt af
rigets øverste domstol”. [Understregning foretaget her]
2.3. Det følger som nævnt af grundlovens § 78, stk. 1, at foreningsfriheden
kun gælder for foreninger, der har et lovligt øjemed. Hvis en forening deri-
mod har et ulovligt øjemed, vil foreningen kunne opløses ved dom.
3
Hvad der skal forstås ved en forenings øjemed (eller formål) er behandlet
flere steder i den statsretlige litteratur.
Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med Kommentarer, 2015, side
520, anfører bl.a. følgende:
”Ved vurderingen af, om en forening har et ulovligt formål el-
ler anvender ulovlige midler, er det almindeligt accepteret, at
man ikke skal lægge størst vægt på udtalelser i foreningsformål
eller partiprogrammer, men derimod på hvordan foreningen i
praksis manifesterer sig. Denne konkretiserede vurdering af
foreningsformålet og de midler, der tænkes anvendt for at opnå
dette, er lagt til grund i de hidtil to eneste domme om opløs-
ning af en forening.” [Understregning foretaget her]
Henrik Zahle anfører i Dansk forfatningsret 3, Menneskerettigheder, 3. ud-
gave (2003), side 144 f, bl.a. følgende:
”(…) [F]or bedømmelsen af en forenings lovlighed er en vur-
dering af foreningens øjemed eller formål af afgørende betyd-
ning. At en forening foretager enkeltstående ulovlige, eventuelt
strafbare, handlinger, kan give anledning til sanktioner over for
ulovligheden, men kan i almindelighed ikke i sig selv begrunde
en opløsning af foreningen. (…) Afgørende er en bedømmelse
af den virksomhed, som foreningen reelt står for eller må for-
ventes at ville stå for, ikke hvad der er stipuleret i vedtægterne,
om end dette ikke er uden betydning. Formålet er ikke blot at
betragte som et fremtidigt resultat, men omfatter også de mid-
ler, hvormed dette resultat tænkes realiseret. (…). Vold eller
andre ulovligheder, der udgår fra andre end foreningen selv,
kan ikke indgå i bedømmelsen af formålets lovlighed, med-
mindre disse er medlemmer af eller på anden måde har tilknyt-
ning til foreningen, og deres ulovligheder kan tilskrives fore-
ningen som en del af dens virksomhed. En forenings øjemed
eller formål omfatter foreningens normale og godkendte virk-
somhed, såvel den aktuelle som den forventede.” [Understreg-
ning foretaget her]
I Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret II, 3. udgave ved Ole Espersen
(1980), side 747 f, anføres bl.a. følgende om fastlæggelsen af en forenings
øjemed:
”Dette udtryk [dvs. foreningens øjemed] kan ikke forstås som
gående blot på det yderste mål der tilstræbes gennem forenin-
gen. At ændre forfatningen er fx i sig selv et legitimt formål,
men det er klart at en forening der tilsigter at nå dette mål ved
4
anvendelse af vold ikke kan siges at have lovligt øjemed. Dette
udtryk må indbefatte også de anvendte midler, d.v.s. al den
virksomhed der tænkes udfoldet gennem foreningen. Øjemedet
omfatter altså den hele foreningsvirksomhed men på den anden
side kun for så vidt virksomheden indgår som led i det der
planmæssigt tilstræbes. En erhvervsdrivende forening, fx, har
naturligvis ikke et ulovligt øjemed blot fordi den lejlighedsvis
begår overtrædelser af næringslovgivningen. En forenings øje-
med, kan vi herefter sige, omfatter al den foreningsaktivitet,
der må påregnes som en normal, planmæssig bestanddel af for-
eningens virke når forudsætningerne for sådan aktivitet er til
stede. I øjemedsbegrebet indgår altså et subjektivt moment om
udtryk for en plan eller hensigt og dette kan give anledning til
vanskelige bevisspørgsmål. Det hører naturligvis til sjældenhe-
derne at en forening i sine vedtægter åbent proklamerer at til-
sigte ulovligheder. I de fleste tilfælde må øjemedet udledes af
de nærmere omstændigheder, især den virksomhed foreningen
faktisk har udfoldet. (…)” [Understregning foretaget her]
Hos Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave ved Peter Germer
(1979), side 387, anføres bl.a.:
”Udtrykket ”lovligt øjemed” rejser visse fortolkningsproble-
mer. I almindelig sprogbrug er ordet øjemed ensbetydende
med formål eller hensigt. Man kunne derfor antage, at der
måtte lægges vægt på, hvad der bestemmes i foreningsvedtæg-
ternes formålsparagraf, eller hvad der i øvrigt har været stifter-
nes subjektive hensigt. Hvis formål og hensigt har været lov-
lige, men foreningens virksomhed går ud over formålsbestem-
melsens grænser eller den oprindelige hensigt, må virksomhe-
dens karakter være afgørende. En enkeltstående lovovertræ-
delse kan dog ikke være tilstrækkelig, men virksomhedens ge-
nerelle karakter må tages i betragtning. En sondring mellem
mål og midler kan i nogle tilfælde være relevant, således at for-
eningens øjemed må anses for ulovligt alene i kraft af midlets
ulovlighed, jf. forudsætningen i § 78, stk. 2. Hvis målet f.eks.
er at afskaffe det parlamentariske system gennem en grund-
lovsændring, er foreningsformålet lovligt. Hvis samme mål sø-
ges nået gennem revolution, er det ulovligt. En tilsvarende son-
dring kan dog ikke anlægges i alle tilfælde, og navnlig ikke,
hvor formålet ikke er at hidføre en tilstand, men at udfolde en
bestemt aktivitet. Hvis formålet f.eks. er at dyrke hasardspil of-
fentligt i strid med strfl. § 204, kan mål og midler ikke adskil-
les. Formålet må som helhed betragtes som ulovligt, idet det
tager sigte på den ulovlige aktivitet.” [Understregning foretaget
her]
Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret (1954), side 681, anfører bl.a.
følgende:
5
”Borgernes grundlovsmæssige Ret til at danne foreninger er
ifølge Grl. § 78, 1. Stk betinget af, at Foreningens Øjemed er
lovligt. Man kan ikke af denne Udtryksmaade slutte, at de
Midler, hvorved en Forening vil opnå sit Foreningsøjemed er
uden Betydning. Borgernes grundlovsmæssige Ret til at danne
Foreninger gælder ligesaa lidt, når der er Tale om foreninger,
som vil opnaa deres Øjemed ved ulovlige Midler. En Sondring
mellem Øjemed og Midler er i øvrigt meget vanskelig at gen-
nemføre. Det bliver da principielt hele den ved Foreningens
Dannelse tilsigtede Foreningsvirksomhed, der maa være lovlig.
Øjemedet kan dog ikke i Grundlovens Forstand anses for ulov-
ligt ved enhver nok saa ubetydelig Ulovlighed i den Maade,
hvorpaa Foreningsvirksomheden tænkes udført. Ved Bedøm-
melsen af Øjemedet maa i første Række ses hen til Forenings-
aftalens (Vedtægternes) indhold; men ogsaa andre Forhold kan
indicere en ulovlig Virksomhed.”
Det er i øvrigt den almindelige opfattelse i den statsretlige litteratur, at
øjemedet kan være ulovligt ikke alene på grund af, at foreningens virksom-
hed er strafbar, men også som følge af, at den strider imod civilretlige reg-
ler, jf. Alf Ross, a.st., side 749, Max Sørensen, a.st., side 388, og Poul An-
dersen, a.st., side 681 f.
2.4. Efter grundlovens § 78, stk. 2, bliver foreninger, der virker ved eller
søger at nå deres mål ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar
påvirkning af anderledes tænkende, at opløse ved dom.
Foreninger omfattet af grundlovens § 78, stk. 2, vil også være omfattet af
bestemmelsen i § 78, stk. 1, om foreninger, som har et ulovligt øjemed, da
også de midler, som foreningen anvender, omfattes af stk. 1, jf. bl.a. Poul
Andersen, a.st., side 686.
Det er den almindelige opfattelse i litteraturen, at bestemmelsen i grund-
lovens § 78, stk. 2, pålægger myndighederne en pligt til at rejse sag ved
domstolene til opløsning af foreninger, der virker ved eller søger at nå de-
res mål ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar påvirkning af
anderledes tænkende, jf. bl.a. Jens Peter Christensen m.fl., a.st., side 519.
2.5. Hidtil er to foreninger – Den internationale Arbejderforening og fore-
ningen Nekkab – blevet opløst ved dom efter et foreløbigt forbud efter
grundlovens bestemmelse herom. Sagerne er fra før grundlovsændringen i
1953, hvor bestemmelsen i grundlovens § 78, stk. 2, om foreninger, der
virker ved vold mv., blev indsat. Spørgsmålet, som var til prøvelse i sa-
gerne, var således, om foreningerne havde et ulovligt øjemed (§ 78, stk. 1).
6
I sagen om Den internationale Arbejderforening i 1874 (UfR1874.479)
havde Justitsministeriet nedlagt et foreløbigt forbud mod foreningen efter
grundlovens dagældende § 87 (nu § 78). Østre Landsret stadfæstede for-
buddet og opløste foreningen med den begrundelse, at foreningen havde
”søgt at organisere en Styrke, der kunde anvendes til en voldelig Kuldka-
stelse af den bestaaende Statsforfatning (…)”.
Landsretten anførte ved vurderingen af foreningens øjemed følgende:
”(…) nærværende Sags Udfald maa væsentlig bero paa den
Forstaaelse af Foreningens Love og Opfattelse af dens Øje-
med, som har gjort sig gjældende ved den Virksomhed, der er
udfoldet fra Foreningens Side.” [Understregning foretaget her]
Det var af foreningen bl.a. gjort gældende, at tilståelser fra en række af
foreningens medlemmer om at have dannet foreningen for at ”have søgt at
organisere en Styrke, der kunde anvendes til en voldelig Kuldkastelse af
den bestaaende Statsforfatning, naar det dertil belejlige Øjeblik kom” var
foreningen uvedkommende, da de kun havde udgjort en lille minoritet i
foreningen, for hvis hensigter foreningen ikke kunne være ansvarlig.
Landsretten anførte hertil bl.a.:
”Foreningens Virksomhed kan under de givne Omstændighe-
der ikke adskilles fra Bestyrernes, og Indstævnte har da heller
ikke paavist et eneste Datum, hvoraf skulde kunne sluttes, at
denne saakaldte Minoritet af Centralcomiteen ikke har fundet
Tilslutning af Comiteens og Selskabets øvrige Medlemmer;
tvertimod ere de ommeldte 3 Mænd, endog efter deres Fængs-
ling, og senere efter at de for deres Virksomhed som Bestyrere
af den indstævnte Forening ved Højesteretsdommen vare
blevne ansete som skyldige i Forberedelse til Oprør i den Hen-
sigt at kuldkaste den bestaaende Statsforfatning, - saavel i Bla-
det "Socialisten" som paa Foreningens Generalforsamlinger er-
kjendte for endnu at være Foreningens Bestyrere og Førere,
idet den nyvalgte Bestyrelse betegnes som midlertidig valgt
under Førernes Forfald.” [Understregning foretaget her]
I sagen om den selskabelige forening Nekkab (UfR1924.514H) blev der i
medfør af den daværende bestemmelse i grundlovens § 85 nedlagt forelø-
bigt forbud mod foreningen, da ”Foreningens Love ikke udtrykker Fore-
ningens sande Formaal, men at dette i Virkeligheden er at skaffe mandlige
Medlemmer med homoseksuelle Tilbøjeligheder Samkvem og Forbindelser
med andre Mandspersoner for at øve Uterlighed, og at Foreningen heref-
ter virker i et, selv om det ikke maatte være strafbart, saa dog ulovligt Øje-
7
med”. Der var under sagen bevisførelse om foreningens aktiviteter, og Hø-
jesteret anførte følgende herom:
”Foreningen benægter, at dens Formaal i nogen Retning afvi-
ger fra Lovenes § 2, og gør gældende, at der ved Forenings-
festerne, hvori der vel deltager en Del homoseksuelle kvinde-
klædte Mandspersoner, dog som Regel intet usømmeligt fore-
gaar, og hvis dette undtagelsesvis sker, altid skrides ind imod
de Paagældende. Foreningen har anset det som sig uvedkom-
mende, om Deltagerne i Sammenkomsterne er homoseksuelle,
saalænge de ikke opfører sig uanstændigt.
Efter det Oplyste maa der imidlertid gaas ud fra, at Foreningen
har optaget som en Del af sit Formaal at være Tilholdssted for
og Bindeled imellem Mandspersoner med homoseksuelle Til-
bøjeligheder, og under Hensyn til, at der som Følge af den lette
Adgang til Deltagelse i Foreningens Sammenkomster derved
skabes en nærliggende Fare for Forførelse særlig af unge
Mandspersoner til Uterlighed, samt til den Forargelse, Forhol-
dene ved Foreningens Sammenkomster maa antages at have
vakt udenfor dens Kreds, maa det af Politidirektøren nedlagte
Forbud mod Foreningen anses at have været beføjet.”
Der er ikke eksempler fra praksis, hvor domstolene har taget stilling til, om
f.eks. en rocker- eller bandegruppering kan opløses ved dom efter grund-
lovens § 78. Hidtil har en sådan vurdering således alene været foretaget af
Rigsadvokaten og til dels Justitsministeriet (se herom nedenfor under pkt.
6 og 7).
3. Foreningsbegrebet i grundlovens § 78
Grundlovens § 78 definerer ikke, hvad der skal forstås ved en forening.
Det må antages, at grundloven bygger på det traditionelle juridiske fore-
ningsbegreb, jf. Alf Ross, a.st., side 735.
Henrik Zahle beskriver a.st., side 140, foreningsbegrebet på følgende
måde:
”Ved en forening kan man forstå et varigere samvirke af en
kreds af personer med et nærmere bestemt fælles formål. (…).
I samvirket indgår private personer, men også foreninger som
sådan kan optræde, f.eks. aktieselskaber som ejere (medlem-
mer) af aktier i et selskab. Om medlemmernes indbyrdes for-
hold og foreningens forhold til omverdenen gælder et mere el-
ler mindre udviklet sæt af regler, der i almindelighed er fastsat
i foreningens vedtægter.”
8
Alf Ross anfører a.st., side 730 f, følgende:
”Ved en forening forstår man sædvanligvis noget i retning af
den organiserede, frivillige sammenslutning af en kreds af pri-
vate personer til fremme af visse begrænsede formål. Gennem
sit begrænsede formål adskiller foreninger sig fra staten, men i
øvrigt er den en stat en miniature, en stat i staten. Ligesom
denne har foreningen sin egen retsorden (vedlægter, love) der
kan være mere eller mindre detaillerede og eventuelt foreligge
blot som en stiltiende forståelse, men aldrig helt mangle, hvis
man skal kunne tale om en forening og ikke et blot uorganise-
ret samvirke. Som organisation forudsætter en forening eksi-
stensen af visse foreningsorganer der har myndighed til at
handle på foreningens vegne og en medlemskreds der er under-
kastet foreningsmyndigheden.”
Max Sørensen beskriver a.st., side 382, foreningsbegrebet således:
”Ved en forening forstår man i almindelighed det samvirke
mellem en kreds af personer som sker i et nærmere bestemt
øjemed efter fastlagte regler og ved hjælp af organer, som kan
handle på alle deltagernes vegne, dels i forhold til deltagerne
selv, dels i forholdet udadtil. Det er altså karakteristisk, at der
foreligger en partikulær retsorden, som finder udtryk i forenin-
gens særlige love eller vedtægter, og som gælder inden for den
almindelige retsordens rammer. Endvidere er det karakteri-
stisk, at der ved visse love eller vedtægter er etableret organer
– generalforsamling, bestyrelse m.v. – som har fået tillagt sær-
lige beføjelser.”
4. Særligt om politiske og religiøse foreninger
4.1. Grundloven antages at indebære, at der gælder særlige begrænsninger
med hensyn til adgangen til at forbyde eller opløse religiøse og politiske
foreninger. Sådanne foreninger antages at have en vis materiel forenings-
frihed.
Det er således den almindelige opfattelse i den statsretlige litteratur, at
bestemmelsen i grundlovens § 67, hvorefter borgerne har ret til at forene
sig i religiøse samfund, sætter visse grænser for, i hvilket omfang religiøse
foreninger kan forbydes eller opløses, jf. Peter Germer, Statsforfatningsret,
5. udgave, side 395, Alf Ross, a.st., side 750 og 755, Max Sørensen, a.st.,
side 388, og Poul Andersen, a.st., side 683.
4.2. Grundloven indeholder ingen tilsvarende bestemmelse om den politi-
ske foreningsfrihed. Imidlertid er friheden til at danne politiske foreninger
9
en afgørende forudsætning for, at det parlamentariske folkestyre kan fun-
gere. Grundlovens § 31, stk. 2, kræver desuden, at der ved folketingsvalg
anvendes en eller anden form for forholdstalsvalg, og denne valgmåde kan
næppe tænkes gennemført uden, at der findes politiske partier. På den bag-
grund er det i den statsretlige litteratur almindeligt antaget, at der gælder
særlige begrænsninger i adgangen til at forbyde eller opløse politiske fore-
ninger, jf. Peter Germer, a.st., side 396, Alf Ross, a.st., side 750, Max Sø-
rensen, a.st., side 388, og Poul Andersen, a.st., side 683 f.
Det betyder dog ikke, at grundloven udelukker enhver retlig normering af
politiske partier eller partivirksomhed. Således må et politisk parti ikke an-
vende vold eller andre ulovlige midler, f.eks. bestikkelse, til fremme af sit
formål. Et parti, som måtte gøre noget sådant, ville derfor ikke være be-
skyttet af grundlovens regler om foreningsfrihed, jf. bl.a. Poul Andersen,
a.st., side 684.
Jens Peter Christensen m.fl., a.st., side 518, anfører herom:
”Sammenfattende kan det konkluderes, at der følger en vis ma-
teriel foreningsfrihed af grundlovens § 31, stk. 2, for så vidt
angår politiske partier, og af grundlovens § 67 for så vidt angår
religiøse foreninger. Grundlovens § 78 beskytter derimod ikke
i sig selv den materielle foreningsfrihed, idet bestemmelsen
ikke sætter grænser for lovgivningsmagtens kompetence til at
gøre foreningsformål ulovlige, med undtagelse dog måske for
politiske partiers vedkommende (…).” [Understregning foreta-
get her]
Jørgen Albæk Jensen, De politiske partier i retlig belysning (2009), side
165, anfører, at de politiske partier (pga. partiernes store samfundsmæssige
indflydelse) er et af de vigtigste områder for grundlovens § 78.
Nogenlunde samme synspunkt er gjort gældende af Gorm Toftegaard Niel-
sen i artiklen UfR1999B.67 som kommentar til Rigsadvokatens rockerre-
degørelse fra 1998 (se herom pkt. 6. nedenfor):
”Hvis foreningsfriheden skal fortolkes bredere som en friheds-
rettighed, er det nærliggende at antage, som det også synes at
være tilfældet i de fleste forfatningsretlige fremstillinger, at
foreningsfriheden er særlig central vedrørende politiske fore-
ninger. Det er i et demokrati altid særdeles betænkeligt at gribe
ind over for politiske foreninger, fordi der altid vil være en fare
for, at indgrebet skyldes politisk uenighed og ikke blot en neut-
ral juridisk analyse. Rigsadvokatens fortolkning går ikke ind
og drøfter disse fundamentale forfatningsretlige problemer, og
10
at de ikke har nær samme styrke vedrørende f.eks. rockerklub-
ber.” [Understregning foretaget her]
4.3. Fra retspraksis kan der endvidere henvises til dommen
UfR1999.1798H, hvor Højesteret tog stilling til, om forbudsordningen i
lov om forbud mod ophold i bestemte ejendomme var forenelig med
grundlovens § 79 om forsamlingsfrihed. Der var i sagen nedlagt forbud
mod, at en person med tilknytning til rockerklubben Hells Angels kunne
opholde sig på to ejendomme, som tjente som tilholdssted for Hells An-
gels. Den pågældende havde i øvrigt adresse på den ene af ejendommene.
Højesteret anførte i dommen bl.a.:
”Denne bestemmelse [§ 79] om forsamlingsfrihed er ligesom
bestemmelserne om ytringsfrihed i § 77 og foreningsfrihed i §
78 en nødvendig og selvfølgelig forudsætning for et demokrati.
(…)
Disse betingelser [for at nedlægge forbud] må forstås således,
at forbud kun kan nedlægges, hvis der foreligger en reel og ak-
tuel - og ikke blot abstrakt - risiko for et farligt angreb. (…)
Ordningens betydning for grupper, som gennem deltagelse i
gensidigt væbnet opgør selv har gjort sig til angrebsmål, er be-
skeden i forhold til den tilstræbte beskyttelse af omkringbo-
ende og forbipasserende, der uforskyldt udsættes for fare. Ved
gruppernes fortsatte tilstedeværelse på deres kendte tilholdsste-
der ville denne fare for udenforstående kun kunne afværges ef-
fektivt ved en så omfattende politiindsats, at følgerne heraf
ville være langt mere indgribende.” [Understregning foretaget
her]
Højesteret fandt på den baggrund, at loven ikke var i strid med grund-
lovens § 79.
5. Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 11
Foreningsfriheden er også beskyttet i artikel 11 i Den Europæiske Menne-
skerettighedskonvention (EMRK), der har følgende ordlyd:
”1. Enhver har ret til frit at deltage i fredelige forsamlinger og
til foreningsfrihed, herunder ret til at oprette og slutte sig til
fagforeninger for at beskytte sine interesser.
2. Der må ikke gøres andre indskrænkninger i udøvelsen af
disse rettigheder end sådanne, som er foreskrevet ved lov og er
nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den natio-
nale sikkerhed eller den offentlige tryghed, for at forebygge
11
uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædelig-
heden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.
Denne Artikel skal ikke forhindre, at der pålægges medlemmer
af statens væbnede styrker, politi eller forvaltning lovlige ind-
skrænkninger i udøvelsen af disse rettigheder.”
Som det fremgår af EMRK artikel 11, stk. 2, er beskyttelsen af forenings-
friheden ikke absolut. Indgreb i foreningsfriheden kan dog alene foretages,
når indgrebet er foreskrevet ved lov, begrundet i et af de nævnte hensyn og
er nødvendigt i et demokratisk samfund.
Det følger i den forbindelse bl.a. af Den Europæiske Menneskerettigheds-
domstols praksis, at opløsning af en forening kun kan ske, hvis der forelig-
ger et ”påtrængende samfundsmæssigt behov” for at gennemføre den på-
gældende foranstaltning. Det betyder efter Domstolens praksis, at begrun-
delsen for opløsningen skal være ”relevant” og ”tilstrækkelig”, og at op-
løsningen af foreningen skal ”stå i rimeligt forhold til det angivne formål”,
det vil sige, at den skal være proportional.
Ved vurderingen kan der både lægges vægt på foreningens formål og dens
aktiviteter.
I Menneskerettighedsdomstolens praksis skelnes der mellem opløsning af
politiske partier og opløsning af andre foreninger. Under hensyn til den
rolle, som politiske partier spiller i et demokrati, kan kun overbevisende og
tvingende grunde retfærdiggøre opløsning. Medlemsstaterne har i disse til-
fælde kun en begrænset skønsmargin. Der henvises bl.a. til dom af 30. ja-
nuar 1998 i sagen United Communist Party of Turkey mod Tyrkiet, præ-
mis 46.
Der er omvendt ikke den samme høje beskyttelse mod opløsning af fore-
ninger, der ikke er politiske partier og heller ikke i øvrigt er vigtige for et
velfungerende demokrati, jf. herved dom af 27. oktober 2016 i sagen Les
Authentiks et Supras Auteuil 91 mod Frankrig.
I sagen fandt Menneskerettighedsdomstolen, at de franske myndigheders
opløsning af to foreninger af fodboldklubsupportere ikke udgjorde en
krænkelse af EMRK artikel 11. Medlemmer af de to foreninger havde i
forbindelse med en fodboldkamp kastet objekter mod politiet og deltaget i
alvorlig voldsudøvelse, hvilket bl.a. førte til, at en supporter afgik ved dø-
den. Domstolen bemærkede, at medlemsstaterne har en videre skønsmar-
gin, når der er tale om tilskyndelse til vold mod enkeltpersoner, offentligt
12
ansatte eller en befolkningsgruppe. I denne forbindelse understregede
Domstolen bl.a., at foreninger med det officielle formål at støtte en fod-
boldklub er mindre vigtige for demokratiet end politiske foreninger. Under
hensyn til dette, til medlemsstatens skønsmargin og til de særlige omstæn-
digheder i sagen fandt Domstolen, at opløsningen var et proportionalt ind-
greb.
Det bemærkes, at hvis det kan lægges til grund, at en forening har som mål
at ødelægge demokratiet og de rettigheder og friheder, der er knyttet til
demokratiet, rejser opløsning af foreningen ikke spørgsmål i forhold til
EMRK artikel 11. Dette følger af EMRK artikel 17 om forbud mod mis-
brug af rettigheder og Menneskerettighedsdomstolens praksis, jf. f.eks.
afgørelsen af 13. februar 2003 i sagen Refah Partisi m.fl. mod Tyrkiet og
afgørelsen af 12. juni 2012 i sagen Hizb Ut-Tahrir m.fl. mod Tyskland.
6. Rigsadvokatens tidligere vurderinger
Rigsadvokaten har ved flere lejligheder forholdt sig til, om der var grund-
lag for at søge foreninger opløst ved dom i medfør af grundlovens § 78.
Rigsadvokaten afgav således i 1998 en redegørelse til Justitsministeriet om
mulighederne for at søge rockerklubberne Hells Angels og Bandidos op-
løst ved dom. Rigsadvokaten fandt i redegørelsen, at der ikke var grundlag
for at indlede en sag om opløsning. Justitsministeriet tiltrådte Rigsadvoka-
tens indstilling i redegørelsen.
I en redegørelse fra 2004 og i en supplerende redegørelse fra 2008 behand-
lede Rigsadvokaten endvidere spørgsmålet om en eventuel opløsning af
foreningen Hizb Ut-Tahrir. Rigsadvokaten fandt i redegørelserne, at der
ikke var grundlag for at søge foreningen opløst efter grundlovens § 78.
Rigsadvokaten har senest behandlet spørgsmålet om opløsning af bande-
og rockergrupperinger i en redegørelse fra marts 2010 til brug for Justits-
ministeriets vurdering af, om der var grundlag for at iværksætte en under-
søgelse af spørgsmålet om opløsning af visse bander og rockergrupper.
Om grundlovens foreningsbegreb fremgår følgende af redegørelsens pkt.
2.2:
”Grundlovens foreningsbegreb må fortolkes ret vidt, og der
kan formentlig ikke kræves mere, end at de deltagende perso-
ner har et vist fælles formål med samvirket, som eventuelt kan
13
bero på en stiltiende forståelse mellem dem. Det må dog kræ-
ves, at der eksisterer visse regler vedrørende det indbyrdes for-
hold mellem deltagerne og forholdet udadtil.
Det er endvidere af betydning, om der er udsondret en særlig
formue, der ikke tilhører medlemmerne. Dette kan dog ikke
være af afgørende betydning, idet der meget vel kan eksistere
foreninger, hvori der ikke foregår økonomisk aktivitet”.
Om afgrænsningen af det ulovlige øjemed anførte Rigsadvokaten i pkt. 2.3
bl.a.:
”Det centrale for fastlæggelsen af en forenings øjemed er en
bedømmelse af det mål og den virksomhed, som den pågæl-
dende forening reelt står for. En forening med et formål, der i
sig selv er lovligt, kan således have et ulovligt øjemed, hvis de
midler, der anvendes eller agtes anvendt til at opnå målet, er
strafbare eller på anden måde ulovlige.
(…)
For at en forening kan anses for at virke ved vold [jf. grund-
lovens § 78, stk. 2], antages det at være et krav, at de voldelige
handlinger, som foreningens medlemmer har begået, er foreta-
get på vegne af foreningen. Det antages endvidere at være et
krav, at foreningen gennem sin levetid i et ikke ubetydeligt
omfang har foretaget voldelige handlinger eller fremsat trusler
herom, således at disse handlinger mv. indgår som et domine-
rende eller almindeligt led i foreningens virksomhed.
Tilsvarende må antages at gælde i tilfælde, hvor der er tale om
andet ulovligt øjemed end udøvelse af vold mv. som nævnt i
grundlovens § 78, stk. 2. Også opløsning af en forening efter
den almindelige bestemmelse i § 78, stk. 1, må således antages
at kræve, at den virksomhed mv., som er grundlaget for det
ulovlige øjemed, kan henregnes til foreningen som sådan og
ikke kun til enkelte medlemmer af foreningen, og at de pågæl-
dende ulovlige handlinger derfor skal indgå som et domine-
rende eller almindeligt led i foreningens virksomhed.” [Under-
stregning foretaget her]
For så vidt angik en række bandegrupperinger, som befandt sig i konflikt
med Hells Angels og støttegruppen AK81, fandt Rigsadvokaten, at det
måtte anses for særdeles tvivlsomt, om der i forbindelse med en eventuel
undersøgelse ville kunne tilvejebringes det fornødne bevis for, at banderne
var foreninger i grundlovens forstand.
14
Rigsadvokatens konklusion med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt Hells
Angels og AK81 havde et ulovligt øjemed, fremgår af pkt. 6.3:
”Det anførte indebærer sammenfattende, at det må give anled-
ning til betydelig tvivl, om det er muligt at tilvejebringe et be-
vismæssigt grundlag, der ville være tilstrækkeligt til, at dom-
stolene ville anse betingelserne for et forbud for opfyldt.” [Un-
derstregning foretaget her]
7. Justitsministeriets tidligere vurderinger
Justitsministeriet har ligeledes ved en række lejligheder forholdt sig til ad-
gangen til at opløse foreninger ved dom efter grundlovens § 78.
Justitsministeriet har i et notat af 1. marts 1988 om opløsning af ulovlige
foreninger, som den 15. marts 1988 blev sendt til Folketingets Retsudvalg,
i pkt. 8 bl.a. anført følgende sammenfatning:
”Efter ordlyden af grundlovens § 78, stk. 1 og 2, er der – som
det fremgår af ovennævnte – en relativt vid adgang og i særlige
tilfælde pligt til at skride ind overfor foreninger. Uanset dette
er det Justitsministeriets opfattelse, at foreningsfriheden i såvel
formel som materiel henseende er et så væsentligt element i et
demokratisk samfund, at der skal være tale om klare tilfælde af
mere systematiseret vold eller meget konkretiseret anstiftelse
til vold, før der bør gribes ind efter § 78, stk. 2. Det samme må
efter Justitsministeriets opfattelse antages at gælde med hensyn
til opløsning af en forening efter § 78, stk. 1, under henvisning
til dens ulovlige øjemed.”
Justitsministeriet udarbejdede på baggrund af Folketingets behandling af
forespørgsel F 59 om opløsning af Hizb Ut-Tahrir den 25. maj 2004 et no-
tat om grundlovens § 78, som blev oversendt til Folketingets Retsudvalg
den 7. juli 2004. Notatet blev udarbejdet på baggrund af forespørgslen om
Hizb Ut-Tahrir, men indeholder en generel beskrivelse af muligheden for
at opløse foreninger. Notatet sammenfatter i al væsentlighed Justitsmini-
steriets tidligere vurderinger af muligheden for at opløse en forening ved
dom efter grundlovens § 78.
Om foreningsbegrebet i grundlovens § 78 anføres bl.a. følgende i notatets
pkt. 3:
”Ved en forening forstår man således i almindelighed det
samvirke mellem en kreds af personer, som foregår i et nær-
15
mere bestemt øjemed efter regler, der regulerer spørgsmål om
bl.a. foreningsmedlemmernes indbyrdes forhold.”
I notatets pkt. 6.1.3 om foreningers øjemed efter grundlovens § 78, stk. 1,
anføres bl.a.:
”Som det fremgår, er det ved fastlæggelsen af en forenings øje-
med afgørende, hvilken virksomhed foreningen reelt står for
eller må forventes at stå for. Der kan i den forbindelse lægges
vægt på bl.a. indholdet af eventuelle foreningsvedtægter, her-
under en eventuel formålsbestemmelse, samt den virksomhed,
som foreningen faktisk har udfoldet eller må forventes at ud-
folde.
Ved fastlæggelsen af en forenings øjemed må der også tages
hensyn til de midler, som foreningen anvender eller påtænker
at anvende for at realisere øjemedet. Hvis foreningens øjemed
f.eks. er at afskaffe det parlamentariske system gennem en
grundlovsændring, er øjemedet lovligt, men hvis samme for-
mål tænkes realiseret ved anvendelse af f.eks. vold, er øjeme-
det ulovligt.
Det er i øvrigt den almindelige opfattelse i den statsretlige litte-
ratur, at øjemedet kan være ulovligt ikke alene på grund af, at
foreningens virksomhed er strafbar, men også som følge af, at
den strider imod civilretlige regler, jf. Alf Ross, a.st., side 749,
Max Sørensen, a.st., side 388, og Poul Andersen, a.st., side 681
f.
Det forhold, at foreningens medlemmer i enkelte tilfælde over-
træder lovgivningen, er ikke i sig selv tilstrækkeligt til, at fore-
ningens øjemed kan anses for ulovligt.
Den omstændighed, at en forening en enkelt gang eller få
gange mere tilfældigt overtræder lovgivningen, kan heller ikke
i almindelighed medføre, at foreningens øjemed som sådan kan
anses for at være ulovligt efter grundlovens § 78, stk. 1, og at
foreningen derfor kan opløses ved dom (…).
Opløsning af en forening ved dom under henvisning til, at for-
eningen har et ulovligt øjemed, vil derfor efter Justitsministeri-
ets opfattelse i almindelighed alene kunne komme på tale, hvis
en forening eller dens medlemmer som et almindeligt led i for-
eningens virksomhed overtræder lovgivningen.” [Understreg-
ning foretaget her]
I pkt. 6.2.4 anføres om foreninger, der er omfattet af § 78, stk. 2, bl.a. føl-
gende:
16
”I lighed med det, som er anført under pkt. 6.1.3. om spørgs-
målet om, i hvilke tilfælde en forening kan antages at have et
ulovligt øjemed, er det Justitsministeriets opfattelse, at den om-
stændighed, at en forening eller dens medlemmer en enkelt
gang eller få gange mere tilfældigt har opfordret til vold, eller
udøvet vold mv., ikke i almindelighed kan antages at medføre,
at foreningen skal (eller kan) opløses ved dom. Opløsning af
en forening ved dom under henvisning til, at foreningen eller
dens medlemmer opfordrer til vold eller udøver vold mv., vil
derfor efter Justitsministeriets opfattelse i almindelighed alene
kunne komme på tale, hvis en forening eller dens medlemmer
som et almindeligt led i foreningens virksomhed udøver de
nævnte strafbare aktiviteter.” [Understregning foretaget her]
8. Justitsministeriets overvejelser og vurdering
8.1. Indledning
Det følger som nævnt af grundlovens § 78, stk. 1, at foreningsfriheden kun
gælder for foreninger, der har et ”lovligt øjemed”. Hvis en forening deri-
mod har et ulovligt øjemed, kan den opløses ved dom efter reglerne i § 78.
Opløsning forudsætter dog, at der foreligger en forening i grundlovens for-
stand. Hvis der ikke er tale om en forening, er der ikke noget at opløse.
Grundlovens § 78, stk. 2, indeholder en bestemmelse om, at foreninger,
der virker ved eller søger at nå deres mål ved vold, anstiftelse af vold eller
lignende strafbar påvirkning af anderledes tænkende, bliver at opløse ved
dom. Det er den almindelige opfattelse, at § 78, stk. 2, pålægger myndig-
hederne en pligt til at rejse sag ved domstolene til opløsning af foreninger,
der er omfattet af bestemmelsen.
En forening, der er omfattet af grundlovens § 78, stk. 2, vil også være om-
fattet af § 78, stk. 1.
Det afgørende for, om der er grundlag for at søge en forening opløst ved
dom, er derfor, om foreningen har et ”ulovligt øjemed” i grundlovens § 78,
stk. 1’s forstand, og ikke om den ”virker ved eller søger at opnå [sit] mål
ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar påvirkning af anderle-
des tænkende”, jf. § 78, stk. 2.
Som det fremgår af pkt. 7, har Justitsministeriet tidligere ved flere lejlighe-
der udtalt sig om betingelserne for at opløse en forening ved dom. Ministe-
riet har i den forbindelse imidlertid kun beskrevet betingelserne forholds-
17
vis overordnet. Det hænger sammen med, at der hverken i forarbejderne til
grundlovens § 78, den statsretlige litteratur eller retspraksis findes præcise
anvisninger af, hvad der skal til for at skride til opløsning.
Justitsministeriet finder imidlertid grundlag for at udbygge beskrivelsen af,
hvilke elementer der efter ministeriets opfattelse kan indgå ved vurderin-
gen af, om en forening kan opløses ved dom, herunder navnlig ved vurde-
ringen af, om foreningen kan siges at have et ulovligt øjemed.
Det kan i den forbindelse i øvrigt overvejes, om Justitsministeriet og Rigs-
advokaten ved tidligere vurderinger har stillet for høje krav til, hvad der
skal til for at opløse en forening.
Det bemærkes, at domstolene ikke siden 1920’erne har haft lejlighed til at
tage stilling hertil, og at spørgsmålet derfor i vidt omfang må anses for
uafklaret.
Nedenfor behandles i pkt. 8.2 først foreningsbegrebet og derefter i pkt. 8.3
de momenter, der kan indgå ved vurderingen af, om foreningen har et
ulovligt øjemed. I pkt. 8.4 omtales EMRK artikel 11.
8.2. Foreningsbegrebet
Det er som nævnt en betingelse for opløsning ved dom, at der foreligger en
forening i grundlovens forstand.
Som det fremgår af pkt. 3, er det antaget i den statsretlige teori, at fore-
ningsbegrebet er ganske vidt.
En forening skal i almindelighed forstås som et samvirke mellem en kreds
af personer, som foregår i et nærmere bestemt øjemed efter visse regler,
der regulerer spørgsmål om foreningsmedlemmernes indbyrdes forhold og
forholdet til omverden.
Som nærmere anført under pkt. 8.3.1 nedenfor kan der ved vurderingen af
foreningens øjemed ikke alene lægges vægt på indholdet af eventuelle for-
eningsvedtægter, men tillige foreningens virksomhed. Formålet med
samvirket kan således eksempelvis følge af en stitiende forståelse mellem
den pågældende personkreds. Det kan ikke antages at være et krav, at fore-
ningen har nedskrevne eller udtrykkeligt tilkendegivne regler.
18
Om der er tale om en forening, beror på en konkret vurdering. Ved vurde-
ringen vil der bl.a. kunne lægges vægt på, om der er en formue, som er ud-
sondret fra medlemmerne. Dette er dog ikke afgørende, da der også kan
tænkes foreninger uden økonomisk aktivitet. Der vil også kunne lægges
vægt på eventuelle kontingentordninger mv., hvor der i foreningens regi
overføres midler direkte mellem medlemmerne, uden at foreningen derved
opbygger en særskilt formue. Endvidere vil der bl.a. kunne lægges vægt på
oplysninger om de organisatoriske forhold og på den ydre fremtræden som
en forening, eksempelvis i kraft af medlemmernes brug af fælles beklæd-
ningsgenstande og symboler.
8.3. Ulovligt øjemed
8.3.1. Det er som nævnt en betingelse for at opløse en forening ved dom, at
foreningen har et ulovligt øjemed i grundlovens § 78, stk. 1’s forstand.
Som det fremgår af pkt. 2.3 og 2.4, er det ved fastlæggelsen af en fore-
nings øjemed afgørende, hvilken virksomhed foreningen reelt står for eller
må forventes at stå for.
Det er i øvrigt den almindelige opfattelse i den statsretlige litteratur, at øje-
medet kan være ulovligt ikke alene på grund af, at foreningens virksomhed
er strafbar, men også som følge af, at den strider imod civilretlige regler.
Ved vurderingen af foreningens øjemed kan der bl.a. lægges vægt på ind-
holdet af eventuelle foreningsvedtægter, herunder en eventuel formålsbe-
stemmelse, samt den virksomhed, som foreningen faktisk har udfoldet el-
ler må forventes at udfolde.
Ved fastlæggelsen af foreningens øjemed må der også tages hensyn til de
midler, som foreningen anvender eller påtænker at anvende for at realisere
øjemedet.
Om foreningen kan siges at have et ulovligt øjemed, så den kan opløses
ved dom, må efter Justitsministeriets opfattelse bero på en samlet vurde-
ring, hvor der lægges vægt på samtlige forhold, som er egnede til at belyse
foreningens formål, virksomhed og midler.
Vurderingen må efter Justitsministeriets opfattelse foretages i lyset af,
hvilken type forening der er tale om, herunder hvad foreningen selv angi-
ver som sit formål. Som anført under pkt. 4 ovenfor er det almindeligt an-
19
taget i den statsretlige litteratur, at der i medfør af grundlovens § 67 og på
baggrund af bl.a. grundlovens § 31, stk. 2, gælder en vis materiel fore-
ningsfrihed for henholdsvis religiøse og politiske foreninger. Det antages
endvidere – uanset om der af grundlovens § 78, stk. 1, kan udledes en vis
materiel beskyttelse af den politiske foreningsfrihed – at foreningsfriheden
er særligt central vedrørende politiske foreninger. Der kan tillige henvises
til Højesterets dom i UfR1999.1798H om den såkaldte rockerlovs forene-
lighed med grundlovens § 79 om forsamlingsfriheden. Det taler i samme
retning, at § 78, stk. 4, tildeler politiske foreninger – og ikke andre forenin-
ger – den særlige beskyttelse, at opløsningen altid skal kunne indbringes
for Højesteret.
Det må således antages, at der skal mere til for at opløse en politisk fore-
ning end en forening, hvis formål ikke nyder en sådan særlig beskyttelse,
eksempelvis en forening, der angiver at være en motorcykelklub, et bro-
derskab eller eventuelt slet ikke angiver noget nærmere formål.
8.3.2. Ved den samlede vurdering kan der bl.a. lægges vægt på skriftligt
materiale, der hidrører fra foreningen eller dens medlemmer, og som er
egnet til at belyse foreningens aktiviteter, organisering, hvervning mv. Der
kan i den forbindelse også lægges vægt på foreningens navn, logo og andre
symboler, som foreningen bruger.
De momenter, som kan indgå i vurderingen af, om der er tale om en fore-
ning i grundlovens forstand, kan også være egnet til at belyse foreningens
formål eller virksomhed. F.eks. vil oplysninger om, at en gruppe indbetaler
kontingent eller en lignende ydelse til et fælles formål, således både kunne
støtte en antagelse om, at der er tale om en forening, og samtidig kunne
indikere foreningens virksomhed, f.eks. hvis midlerne anvendes til under-
støttelse af foreningens medlemmer, familie mv. i forbindelse med, at
medlemmerne fængsles for kriminalitet. På samme måde kan anvendelsen
af fælles symboler være et moment, som kan indgå både i foreningsvurde-
ringen og i vurderingen af foreningens virksomhed, f.eks. hvis foreningen
tildeler hædersdistinktioner eller lignende belønninger for kriminelle hand-
linger.
Ligeledes kan udtalelser, handlinger og optræden fra foreningens medlem-
mers side tillægges vægt. Det gælder f.eks. medlemmernes fremtræden i
det offentlige rum, nyhedsmedier og sociale medier mv. Dette vil navnlig
kunne være relevant, hvis der er tale om en mindre formaliseret forening
uden egentlige vedtægter eller stiftelsesdokumenter, eller hvis foreningens
20
vedtægter, dokumenter mv. ikke kan antages at udtrykke det reelle formål
med foreningen. Også udenforstående personers vidnesbyrd om forenin-
gens virksomhed kan indgå i vurderingen.
Efter Justitsministeriets opfattelse må ledende medlemmers handlinger og
udtalelser tillægges særlig vægt. Som ledende medlemmer må anses i hvert
fald personer, som formelt er eller betegner sig som formand, leder, tals-
mand eller lignende, men også personer, som faktisk indtager en styrende
rolle, må anses for ledende medlemmer.
Det må antages, at ikke blot medlemmernes handlinger og udtalelser, men
også løsere tilknyttede personers handlinger og udtalelser, vil kunne indgå
i vurderingen.
8.3.3. De forhold, der ligger til grund for politiets politifaglige vurdering af
foreningens virksomhed, må også antages at kunne tillægges betydning
ved den samlede vurdering af, om foreningen har et ulovligt øjemed.
Hvis der over for foreningens medlemmer eller tilknyttede personer f.eks.
måtte være nedlagt forbud efter rockerloven mod ophold i en ejendom,
som tjener som tilholdssted for en gruppe, som den pågældende tilhører el-
ler er tilknyttet, må dette efter ministeriets opfattelse i nogen grad kunne
indgå i vurderingen af foreningens øjemed. Det er således en betingelse for
at nedlægge forbud efter loven, at politiet vurderer, at der er tale om en
verserende væbnet konflikt mellem grupper.
Det samme gælder, hvis en indsat er underlagt begrænsninger efter reg-
lerne i straffuldbyrdelseslovens § 51, stk. 4, § 53, stk. 1, § 55, stk. 3, eller §
57, stk. 4, om besøg, brevveksling og telefonsamtaler, som forudsætter, at
politiet skønner, at den pågældende har tilknytning til en gruppe af perso-
ner, som er aktivt involveret i en verserende væbnet voldelig konflikt eller
indtager en ledende eller koordinerende rolle i en gruppe af personer, som
tilsammen står bag omfattende og alvorlig kriminalitet.
8.3.4. Lovovertrædelser, som er begået af foreningen, indgår med betyde-
lig vægt ved vurderingen af dens øjemed.
Den omstændighed, at der er begået en enkelt eller få mere tilfældige over-
trædelser af lovgivningen, kan dog ikke i sig selv medføre, at foreningens
øjemed som sådan kan anses for at være ulovligt.
21
Opløsning af en forening ved dom under henvisning til, at foreningen har
et ulovligt øjemed, vil derfor efter Justitsministeriets opfattelse i alminde-
lighed alene kunne komme på tale, hvis en forening eller dens medlemmer
som et almindeligt led i foreningens virksomhed overtræder eller har til
hensigt at overtræde lovgivningen.
Der kan efter Justitsministeriets opfattelse dog ikke opstilles noget krav
om, at der skal være tale om et nærmere bestemt (større) antal lovovertræ-
delser, så længe lovovertrædelserne ikke har tilfældighedspræg. Efter mi-
nisteriets opfattelse kan der endvidere ikke stilles krav om, at lovovertræ-
delserne skal have fundet sted eller stået på over en nærmere bestemt (læn-
gere) periode, hvis overtrædelserne i øvrigt er et almindeligt led i forenin-
gens virksomhed. Hvis lovovertrædelserne har fundet sted i en længere
periode, vil det dog være et forhold, som med betydelig styrke kan støtte
en antagelse om, at begivenhederne må antages at være et almindeligt led i
foreningens virksomhed.
Overtrædelsernes karakter og grovhed må også antages at indgå i vurderin-
gen, herunder om overtrædelsen udgør en fare for andre personers liv eller
helbred. Grundlovens § 78, stk. 2, som indebærer, at foreninger, der virker
ved eller søger at nå deres mål ved vold, anstiftelse af vold eller lignende
strafbar påvirkning, skal opløses, kan anføres til støtte herfor. Det skyldes,
at grundlovsgiver med bestemmelsen i § 78, stk. 2, kan siges at have lagt
særlig afstand til foreninger, der virker ved eller søger at opnå deres mål
med sådanne handlinger.
8.3.5. Lovovertrædelser, som er begået af foreningens medlemmer eller
personer, der er tilknyttet foreningen, kan efter Justitsministeriets opfat-
telse som udgangspunkt kun indgå i vurderingen af foreningens øjemed,
hvis overtrædelserne kan henregnes til foreningen.
Om en lovovertrædelse, der er begået af et medlem eller en tilknyttet per-
son, kan henregnes til foreningen må efter Justitsministeriets opfattelse
vurderes konkret. Der kan navnlig lægges vægt på, om overtrædelsen er
foretaget som led i foreningens aktiviteter. Det vil i den forbindelse f.eks.
have betydning, om overtrædelsen er foretaget under anvendelse af fore-
ningens symboler eller kendetegn, eller om handlingerne må anses for fo-
retaget som led i en verserende konflikt med en rivaliserende gruppering.
Det må antages, at også medlemmers og tilknyttede personers lovovertræ-
delser, som ikke nødvendigvis er foretaget i foreningens regi, men som må
22
anses for accepteret eller bifaldet efterfølgende af foreningen, kan henreg-
nes til foreningen. Det gælder særligt, hvor de pågældende overtrædelser
er i foreningens interesse.
Det bemærkes i øvrigt, at det efter Justitsministeriets opfattelse må indgå
med betydelig vægt i vurderingen af, om foreningen har et ulovligt øje-
med, hvis foreningens medlemmer eller tilknyttede personer måtte være
dømt efter straffelovens § 81 a, hvorefter den straf, der er foreskrevet for
en række personfarlige forbrydelser kan forhøjes med indtil det dobbelte,
hvis lovovertrædelsen har baggrund i eller er egnet til at fremkalde en
væbnet konflikt mellem grupper af personer.
8.3.6. Uanset om der er tale om lovovertrædelser, som kan henregnes til
foreningen, må det efter Justitsministeriets opfattelse efter omstændighe-
derne antages at kunne indgå med en vis vægt i den samlede vurdering, i
hvilket omfang foreningens medlemmer eller tilknyttede personer er straf-
fet. Den omstændighed, at foreningens medlemmer mv. er straffet, vil ikke
i sig selv kunne føre til, at det lægges til grund, at foreningens øjemed er
ulovligt (f.eks. en idrætsforening for tidligere straffede personer). Det vil
imidlertid kunne sige noget om foreningens øjemed, herunder den virk-
somhed, som foreningen må forventes at stå for, eksempelvis i hvilket om-
fang foreningen er parat til at anvende vold.
Det gælder efter omstændighederne også, selv om kriminaliteten er begået,
før den pågældende blev medlem af eller tilknyttet foreningen. Dette vil
være særligt relevant, hvis der er tale om, at foreningen samler eller orga-
niserer en større medlemsskare med en kriminel baggrund med henblik på
at positionere sig i forhold til rivaliserende grupperinger eller at etablere et
voldeligt beredskab.
8.4. Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 11
Som nævnt i pkt. 5 indeholder EMRK artikel 11 en bestemmelse om fore-
ningsfrihed. Det må imidlertid efter Justitsministeriets opfattelse antages,
at denne bestemmelse ikke vil være til hinder for, at en forening opløses
ved dom, hvis betingelserne for opløsning i medfør af grundlovens § 78 er
opfyldt.