Lovsekretariatet om lovforslag nr. L 38 og grundlovens § 73

Side 1 | 14
Notat
Om L38, 2018-19 og grundlovens § 73
1. Indledning
Dette notat er udarbejdet af Lovsekretariatet efter anmodning fra Folketingets
Transport-, Bygnings- og Boligudvalg, jf. TRU, L 38, 2018-19, bilag 5. I forbin-
delse med behandlingen af lovforslag nr. L 38, 2018-19, om ændring af lov
om almene boliger m.v., lov om leje af almene boliger og lov om leje (Nye kri-
terier for udsatte boligområder og ghettoområder, initiativer til udvikling eller
afvikling af ghettoområder, skærpelse af anvisnings- og udlejningsregler, op-
hævelse af lejekontrakt på grund af kriminalitet m.v.) har udvalget anmodet
lovsekretariatet om at udarbejde en skriftlig redegørelse for: ”om der med
grundlovens § 73 er grundlag for at ekspropriere boligafdelinger, som der gi-
ves mulighed for med L 38”. Udvalget har bl.a. anmodet om en gennemgang
af betingelserne for ekspropriation, en redegørelse for lignende lovgivning og
relevant domstolspraksis samt lighedsprincippet.
Dette notat forholder sig til lovforslag nr. L 38, 2018-19, som det forelå ved
fremsættelsen i Folketinget. Notatet indeholder en kortfattet redegørelse for:
 Lovforslag nr. L 38, 2018-19 (afsnit 2),
 Grundlovens § 73 og betingelserne for ekspropriation (afsnit 3),
 Højesterets afgørelse U 2008.378 H, hvor Højesteret tog stilling til,
om det var et ekspropriativt indgreb i visse tilfælde at give almene
boligforeningers afdelinger kompetence til at beslutte, at lejerne
skulle gives mulighed for at købe den lejede bolig (afsnit 4),
 Diskussionen i den forfatningsretlige teori om et eventuelt generelt
forfatningsretlig lighedsprincip (afsnit 5), og
 Lovsekretariatets sammenfattende bemærkninger (afsnit 6).
2. L 38, 2018-19
Med lovforslag nr. L 38, 2018-19, om ændring af lov om almene boliger m.v.,
lov om leje af almene boliger og lov om leje foreslås det bl.a., at der indføres
nye kriterier for, hvornår et område er et udsat boligområde eller er ghettoom-
råde, samt at der indføres en pligt til at udarbejde udviklingsplaner for hårde
ghettoområder og mulighed for at meddele påbud om afvikling af områderne.
9. november 2018
J.nr.: 18-001121-2
Lovsekretariatet
Transport-, Bygnings- og Boligudvalget 2018-19
L 38 Bilag 10
Offentligt
Side 2 | 14
2.1.Nye ghettokriterier
Med lovforslaget foreslås det at ændre de såkaldte ”ghettokriterier” i § 61 a i
lov om almene boliger m.v., som blev indført ved lov nr. 1610 af 22. decem-
ber 2010. Kriterierne for, hvad der udgør et ghettoområde, foreslås således
erstattet af kriterier for hhv. udsatte boligområder, ghettoområder og hårde
ghettoområder ved en ny affattelse af almenboliglovens § 61 a.
Det fremgår af lovforslagets forslag til en ny § 61 a, stk. 3, at der ved et bolig-
område omfattet af bestemmelsen forstås fysisk sammenhængende matrikel-
numre, som i 2010 var ejet af almene boligafdelinger og havde sammenlagt
mindst 1.000 beboere.
Ifølge forslaget til en ny § 61 a, stk. 1, skal der fremover ved et udsat bolig-
område forstås et boligområde, som opfylder mindst to af fire kriterier:
1) Andelen af beboere i alderen 18-64 år, der er uden tilknytning til arbejds-
markedet eller uddannelse, overstiger 40 pct. opgjort som gennemsnit over
de seneste 2 år.
2) Andelen af beboere dømt for overtrædelse af straffeloven, våbenloven el-
ler lov om euforiserende stoffer udgør mindst 3 gange landsgennemsnittet
opgjort som gennemsnit over de seneste 2 år.
3) Andelen af beboere i alderen 30-59 år, der alene har en grundskoleuddan-
nelse, overstiger 60 pct.
4) Den gennemsnitlige bruttoindkomst for skattepligtige i alderen 15-64 år i
området eksklusive uddannelsessøgende udgør mindre end 55 pct. af den
gennemsnitlige bruttoindkomst for samme gruppe i regionen.
Ifølge forslaget til en ny § 61 a, stk. 2, skal der ved et ghettoområde fremover
forstås et udsat boligområde, jf. § 61 a, stk. 1, hvor andelen af indvandrere
og efterkommere fra ikkevestlige lande overstiger 50 pct.
Et hårdt ghettoområde vil ifølge forslaget til en ny § 61 a, stk. 4, fremover
være et boligområde, som de seneste 4 år har opfyldt kriterierne i § 61 a, stk.
2, om ghettoområder. For årene 2018, 2019 og 2020 skal et boligområde dog
have opfyldt de nye kriterier for ghettoområder de seneste fem år, for at
kunne udgøre et hårdt ghettoområde, jf. forslaget til § 61 a, stk. 5.
2.2.Udviklingsplan for hårde ghettoområder
Med lovforslag nr. L 38, 2018-19, foreslås det at indføre en ny § 168 a i al-
menboligloven, som indfører en pligt til at udarbejde en udviklingsplan for
samtlige hårde ghettoområder, som skal have som målsætning at nedbringe
andelen af almene familieboliger til højst 40 pct. af alle boliger i det pågæl-
dende hårde ghettoområde inden 1. januar 2030. Udviklingsplanen skal udar-
Side 3 | 14
bejdes i fællesskab af de almene boligorganisationer og kommunalbestyrel-
sen, der er ansvarlige for de relevante ghettoområder, og planen skal god-
kendes af transport-, bygnings- og boligministeren.
Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at formålet med udviklings-
planerne er at omdanne udsatte boligområder til åbne og velintegrerede by-
dele og at modvirke dannelse af parallelsamfund. Andelen af almene familie-
boliger kan reduceres på flere måder, herunder ved at bygge nye boliger,
som ikke er almene familieboliger, ved at nedrive almene familieboliger eller
ved at ommærke almene familieboliger til almene ældreboliger eller almene
ungdomsboliger. Udviklingsplanen skal bl.a. angive, hvilke boliger boligorga-
nisationen har tænkt sig at nedrive eller sælge, og indeholde en tidsplan for
omdannelse af boligområdet med en skitse for finansiering.
Det fremgår af forslaget til en ny § 168 a, stk. 1, at der ved opgørelsen af det
samlede antal boliger i det pågældende boligområde kan medtælles boliger,
som er nedrevet efter 2010, og som ikke er erstattet af andre almene boliger.
Desuden opgøres hver 75 m2 erhvervsareal som en bolig i opgørelsen af an-
tal boliger i et område.
Transport-, bygnings- og boligministeren kan i særlige tilfælde dispensere fra
kravet om, at en udviklingsplan skal have som mål at nedbringe andelen af
almene familieboliger til højst 40 pct., jf. forslaget til en ny § 168 a, stk. 3. En
udviklingsplan med en andel, der er højere end 40 pct. kan således godken-
des efter ansøgning, hvis fire forhold alle er opfyldt:
For de første skal ansøgningen om dispensation indeholde en fyldestgørende
redegørelse for, hvilke skridt boligorganisationen vil tage for at sikre, at bolig-
området ikke er et hårdt ghettoområde i 2030.
For det andet skal andelen af almene familieboliger i kommunens ghettoom-
råder overstige 12 pct. af det samlede antal almene familieboliger i kommu-
nen.
For det tredje må nybyggeri ikke i væsentligt omfang kunne bidrage til at ned-
bringe andelen af almene familieboliger til 40 pct. Det er præciseret i lov-
forslagets bemærkninger, at dette eksempelvis kan være tilfældet, hvis der
ikke er ledige arealer til nybyggeri, hvis bebyggelsesprocenten allerede er
høj, eller hvis prisen for nybyggeri vil overstige den gennemsnitlige salgspris
for ejerlejligheder i kommunen.
For det fjerde kræves det, at en afhændelse efter en statsautoriseret og uaf-
hængig ejendomsmæglers aktuelle markedsvurdering kun kan ske med
tab.
Side 4 | 14
2.3.Afvikling af visse hårde ghettoområder
Med lovforslag nr. L 38, 2018-19, foreslås det at indføre en ny § 168 b i al-
menboligloven, som giver mulighed for at afvikle visse hårde ghettoområder.
Ifølge forslaget til en ny § 168 b, stk. 1, kan transport-, bygnings- og boligmi-
nisteren meddele en almen boligorganisation påbud om at afvikle et hårdt
ghettoområde som alment boligområde, hvis boligorganisationen og kommu-
nalbestyrelsen ikke har udarbejdet en udviklingsplan, som ministeren kan
godkende. Ministeren kan desuden meddele påbud om afvikling, hvis en god-
kendt udviklingsplan ikke implementeres i overensstemmelse med planen.
Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at en afvikling eksempelvis
kan ske ved afhændelse af bygninger til private investorer, afhændelse af
arealer, renovering med henblik på afhændelse, afhændelse med henblik på
anvendelse som ejerboliger eller private udlejningsboliger, nedrivning af boli-
ger m.v.
Det fremgår endvidere af lovforslagets bemærkninger, at ministeren ved
meddelelse af påbud om afvikling skal foretage en konkret vurdering af nød-
vendigheden af et sådant indgreb, og at der bl.a. kan lægges vægt, på hvor
længe et område har være et ghettoområde, områdets udvikling i forhold til
ghettokriterierne, omfanget og karakteren af kriminalitet i området samt per-
spektivet i en gældende helhedsplan for boligområdet og om den iværksatte
helhedsplan inden for en rimelig tidshorisont vil kunne omdanne området til
en velfungerende bydel.
Et påbud om afvikling af et hårdt ghettoområde indebærer, at boligorganisati-
onen og kommunalbestyrelsen i fællesskab skal udarbejde en afviklingsplan.
Planen kan give mulighed for bevarelse eller nybyggeri af almene boliger,
dog sådan at højst 25 pct. af den boligmasse, der er tilladt efter lokalplanen,
må være almene boliger, jf. forslaget til en ny § 168 b, stk. 2. Transport-, byg-
nings- og boligministeren yder erstatning for eventuelle tab, der følger af ud-
førte foranstaltninger til afvikling, jf. § 168 b, stk. 3.
Hvis en almen boligorganisation ikke efterlever et påbud om afvikling, iværk-
sætter transport-, bygnings- og boligministeren nødvendige tiltag for en stats-
lig overtagelse af de berørte afdelinger med henblik på afvikling, jf. § 168 b,
stk. 4. Eventuelle udgifter, der er forbundet med en overtagelse af et ghetto-
område med henblik på afvikling, afholdes af transport-, bygnings- og bolig-
ministeren, jf. § 168 b, stk. 5.
Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at Transport-, Bygnings- og Bo-
ligministeriet vurderer, at det kan indebære et ekspropriativt indgreb efter
grundlovens § 73 både at meddele påbud om afvikling af et hårdt ghettoom-
råde efter den foreslåede § 168 b, stk. 1, og at foretage en statslig overta-
gelse af et område med henblik på afvikling efter § 168 b, stk. 4. Det vil dog
Side 5 | 14
bero på en konkret vurdering, om der i det enkelte tilfælde foreligger ekspro-
priation. Hvis der er tale om ekspropriation, vil den pågældende almene bo-
ligorganisation have krav på erstatning efter grundlovens § 73. Hvis der træf-
fes beslutning om statslig afvikling af områder efter § 168 b, stk. 4, vil der
ifølge lovforslagets bemærkninger blive udarbejdet en ny lov for det konkrete
område, som skal afvikles, med nærmere bestemmelser om fremgangsmåde
ved afviklingen og kompensation.
3. Ekspropriation
Grundlovens § 73, stk. 1, beskytter ejendomsretten. Bestemmelsen har føl-
gende ordlyd:
”Ejendomsretten er ukrænkelig. Ingen kan tilpligtes at afstå sin ejendom,
uden hvor almenvellet kræver det. Det kan kun ske ifølge lov og mod
fuldstændig erstatning.”
Ifølge grundlovens § 73 skal indgreb i ejendomsretten, som har karakter af
ekspropriation, opfylde tre betingelser. Ekspropriationen skal ske ifølge lov og
mod fuldstændig erstatning, og ekspropriationen kan kun foretages, hvis ”al-
menvellet kræver det”. Beskyttelsen i grundlovens § 73 finder imidlertid kun
anvendelse ved indgreb, som udgør ekspropriation. For at et indgreb i ejen-
domsretten har karakter af ekspropriation kræves der, at indgrebet er rettet
mod ejendom, at indgrebet er rettet mod en beskyttet ejer, samt at indgrebet
har karakter af afståelse og ikke erstatningsfri regulering, jf. Jens Peter Chri-
stensen m.fl., Grundloven med kommentarer, 1. udgave, 1. oplag (2015),
side 451.
3.1.Ejendom
Ejendomsbegrebet i grundlovens § 73 kan omfatte en række forskellige ret-
tigheder, men centralt for ejendomsbegrebet er ejendomsretten til fast ejen-
dom eller løsøre. Også begrænsede rettigheder over fast ejendom eller løs-
øre kan være beskyttet, herunder brugsrettigheder (lejeret), servitutter og
panterettigheder, jf. Henrik Zahle, Dansk forfatningsret 3, Menneskerettighe-
der, 3. udgave, 1. oplag (2003), side 184.
3.2.Beskyttet ejer
De beskyttede ejere, som er omfattet af grundlovens § 73, kan være både
danske og udlændinge og både private personer eller en juridiske personer
såsom selskaber, fonde eller offentlige myndigheder, jf. Henrik Zahle, Dansk
forfatningsret 3, Menneskerettigheder, 3. udgave, 1. oplag (2003), side 190.
Ifølge Jens Peter Christensen m.fl. kan der eventuelt være en videre adgang
til at gribe ind i forhold til visse typer af organisationer end private personer,
eksempelvis private selvejende institutioner, jf. Jens Peter Christensen m.fl.,
Grundloven med kommentarer, 1. udgave, 1. oplag (2015), side 464 f:
Side 6 | 14
”Beskyttelsen af private selvejende institutioner (herunder fonde, stiftel-
ser mv.) har dog tiltrukket sig opmærksomhed i nyere teori. Det karakte-
ristiske for private selvejende institutioner er, at der bag disse ikke står
en kreds af personer, som kan betragtes som de egentlige ejere af insti-
tutionens formue, men at en formue er placeret endeligt under forvalt-
ning af en selvstændig bestyrelse med henblik på varetagelse af de for-
mål, som stifteren har fastlagt. Der er på denne baggrund anført, at be-
skyttelsen af private selvejende institutioner ikke kan søges i, at der bag
disse institutioner står en bestemt kreds af personer, der kan betragtes
som ejere af institutionens formue. Beskyttelsen har derimod sit grund-
lag i en beskyttelse af den private stifters vilje, hvorfor der ved vurderin-
gen af, om et indgreb over for en selvejende institution er af ekspropria-
tiv karakter, må lægges stor vægt på indgrebets skadelige betydning for
realiseringen af stifterens vilje med hensyn til den pågældende formue.
Dette kan efter omstændighederne føre til, at lovgivningsmagten har en
videre adgang til at gribe ind i forhold til en privat selvejende institution
end i forhold til andre private. Jf. nærmere Michael Hansen Jensen 2006
s. 355 ff.”
Det kan have betydning for almene boligorganisationers beskyttelse efter
grundlovens § 73, at de har en atypisk ejerposition, jf. Jens Peter Christen-
sen m.fl., Grundloven med kommentarer, 1. udgave, 1. oplag (2015), side
465, om Højesterets afgørelse U 2008.378 H, som er beskrevet nærmere ne-
denfor under afsnit 4:
”At en atypisk ejerposition også i øvrigt kan have betydning for beskyttel-
sen efter grundlovens § 73, fremgår af U 2008.378 H (Almen bolig-sa-
gen), hvor flertallet i Højesteret til støtte for, at den omhandlede adgang
til overførelse af salgskompetence fra boligorganisationens øverste myn-
dighed til organisationens enkelte afdelinger, ikke indebar afståelse,
lagde vægt på, at den almene boligorganisation og tilhørende afdelinger
udgør en særlig juridisk konstruktion, at organisationen er underlagt in-
tensiv offentlig regulering og modtager betydelig støtte, og at overførel-
sen ikke tilstrækkeligt væsentligt greb ind i boligorganisationens grundlag
for og adgang til at virke for sit lovbestemte formål, jf. nærmere omtalen
ovenfor afsnit 5.”
3.3.Afståelse
For at et indgreb i ejendomsretten kan anses for at være ekspropriation, skal
indgrebet have karakter af en pligtmæssig afståelse af ejendom, jf. grundlo-
vens § 73. Et indgreb i ejendomsretten, som ikke har karakter af afståelse, vil
være erstatningsfri regulering. Det er imidlertid ikke klart defineret, hvilke ind-
greb, som har karakter af afståelse. Der er dog enighed i den juridiske teori
om, at der skal foretages en samlet vurdering af et indgreb på grundlag af
Side 7 | 14
forskellige kriterier, jf. eksempelvis Henrik Zahle, Dansk forfatningsret 3,
Menneskerettigheder, 3. udgave, 1. oplag (2003), side 192 ff.
Jens Peter Christensen m.fl. fremhæver overførelse af en fast ejendom til det
offentlige til brug for anlæg af en ny vej eller andet offentligt anlæg, som et
klart eksempel på afståelse, jf. Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med
kommentarer, 1. udgave, 1. oplag (2015), side 455. På side 456 ff., fremhæ-
ves desuden fire relevante kriterier, som kort gengives nedenfor.
 Det taler for, at der er tale om afståelse, hvis en ejendomsret overfø-
res fra en person til en anden person, herunder til det offentlige. Om-
vendt vil det tale imod, at der er tale om afståelse, hvis en ejendoms-
ret ikke overføres, men der blot foretages en begrænsning i rådighe-
den. I Højesterets afgørelse U 2008.378 H, som gennemgås nær-
mere nedenfor under afsnit 4, fandt flertallet, at der ikke var tale om
afståelse. Her blev kompetencen til at beslutte salg af boliger overført
fra almene boligorganisationers øverste myndighed til organisatio-
nens afdelinger.
 Det kan tale for, at der er tale om afståelse, hvis et indgreb rammer
konkrete personer eller enkelte inden for en vis kategori. Omvendt ta-
ler det imod afståelse, hvis et indgreb retter sig imod alle eller alle af
en vis kategori. Der vil dog heller ikke nødvendigvis være tale om af-
ståelse, hvis et indgreb rammer ganske få personer, men indgrebet
følger almene saglige kriterier og ikke pålægges vilkårligt.
 Et indgrebs intensitet har betydning for, om der er tale om afståelse.
Er et indgreb byrdefuldt, vil det tale for afståelse, mens et mindre in-
tenst indgreb vil tale imod. I Højesterets afgørelse U 2008.378 H,
som omtales nærmere nedenfor i afsnit 4, fremhævede mindretallet,
at det var et væsentligt indgreb i almene boligorganisationers virk-
somhed, at salg af ejendomme kunne besluttes uden samtykke fra
organisationens øverste myndighed.
 Et indgrebs begrundelse kan også tillægges en vis betydning. Det
kan tale imod afståelse, hvis et indgreb er begrundet i at afværge
fare fra et ejendomsgode, eksempelvis forurening. I Højesterets af-
gørelse U 2001.1057 H udgjorde det ikke afståelse af ejendom, at
der var nedlagt forbud mod sagsøgers ophold i sin bolig, som også
var samlingssted og klubhus for medlemmer af Bandidos. Opholds-
forbuddet var begrundet i hensynet til at beskytte andre samfunds-
borgeres liv og helbred i forbindelse med nogle særdeles voldelige
interne opgør i en rockerkrig, og forbuddet blev ophævet, da der ikke
længere skønnedes at være risiko for gensidige angreb.
Side 8 | 14
3.4.Almenvellet
Et ekspropriativt indgreb kan ifølge grundlovens § 73 kun foretages, hvis al-
menvellet kræver det. Det fremstår ikke klart, hvad hensynet til almenvellet
nærmere indebærer. Der ses dog en enighed i den juridiske teori om, at be-
grebet omfatter almene samfundshensyn, og at lovgivningsmagten er over-
ladt et ganske bredt skøn ved vurderingen af, hvad der kan anses for påkræ-
vet af hensynet til almenvellet. Domstolene vil således være ganske tilbage-
holdende med at tilsidesætte lovgivningsmagtens vurdering af hensynet til al-
menvellet.
Se eksempelvis Henrik Zahle, Dansk forfatningsret 3, Menneskerettigheder,
3. udgave, 1. oplag (2003), side 206:
”Henvisningen til almenvellet bygger historisk på en tro på, at den parla-
mentariske repræsentation gennem en bred debat ville kunne nå frem til
en fælles indsigt i det almene vel. For et aktuelt og praktisk synspunkt er
det afgørende, at loven er dikteret af almene samfundshensyn, men hvad
der nærmere følger heraf, kan der være forskellige politiske opfattelser af,
og der kan ikke forventes opnået større enighed, end hvad der følger af
behovet for et parlamentarisk flertal.”
Se også Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer, 1. ud-
gave, 1. oplag (2015), side 467 f:
”Udtrykket »almenvellet« er så åbent, at det næppe er muligt at sige no-
get mere præcist om, hvilke hensyn der kan henregnes hertil. Det er den
almindelige opfattelse, at udtrykket »almenvellet« dækker over almene
samfundshensyn, som det er op til lovgivningsmagten at bestemme ud
fra sædvanlige politiske vurderinger. Det må dog antages, at rene private
særinteresser falder uden for de hensyn, der kan henføres til udtrykket
almenvellet, jf. Germer 2012 s. 307 med yderligere henvisninger.
(…)
Lovgivningsmagtens skøn over, at bestemte formål omfattes af almenvel-
let, kan ikke forventes tilsidesat af domstolene, med mindre det er klart,
at en ekspropriation slet ikke er begrundet i almene samfundshensyn,
men eksempelvis i et rent private hensyn. I U 1967.22 H (Første hånd-
skriftssag) udtalte Højesteret, at der ikke fandtes at være grundlag for at
antage, at loven om overførelse af en del af Den Arnamagnæanske Stif-
telses håndskriftssamling og kapital til Islands Universitet ikke var be-
grundet i hensyn til almenvellet. I sin kommentar til dommen anførte hø-
jesteretsdommer Jørgen Trolle, at domstolene »vil ikke prøve lovgiv-
ningsmagtens skøn over hensynet til almenvellet, men alene om lovgiv-
ningsmagten har skønnet ud fra hensyn til almenvellet. Situationen min-
der derfor om domstolenes stilling til det administrative skøn, som de ikke
Side 9 | 14
efterprøver, medmindre der foreligger magtfordrejning eller tilsidesæt-
telse af lighedsgrundsætningen etc. Det, der siges, er i realiteten, at
domstole alene vil indlade sig på at prøve, om der er taget uvedkom-
mende hensyn og derfor kun tilsidesætte en ekspropriationslov, når der
skønnes at foreligge en klar magtfordrejning. Men er noget sådant ikke
tilfældet, vil man ikke efterprøve det af lovgivningsmagten udøvede
skøn«, jf. U 1967 B, s. 83 f.”
Det kan have relevans, hvorvidt lovgiver reelt har vurderet hensynet til almen-
vellet. I Højesterets afgørelse U 2008.378 H, som gennemgås nærmere ne-
denfor i afsnit 4, lagde Højesterets mindretal således vægt på, at regeringen
under lovbehandlingen havde udtalt, at den ikke ønskede en model, der inde-
bar ekspropriation. Mindretallet fandt derfor, at det måtte antages, at det fler-
tal i Folketinget, som vedtog loven, havde haft som forudsætning, at loven
ikke indebar ekspropriation, og som følge heraf ikke havde haft anledning til
at foretage en vurdering af, om en ekspropriation var sket af hensyn til al-
menvellet.
3.5.Ifølge lov og mod fuldstændig erstatning
Udover at ekspropriation skal være påkrævet af hensyn til almenvellet, skal
et ekspropriativt indgreb desuden have hjemmel i lov og ske mod fuldstændig
erstatning.
Jens Peter Christensen m.fl. antager, at kravet til en lovhjemmels klarhed
øges, jo mere intensivt et indgreb er. Desuden nævner de, at kravet om
hjemmel i lov formentlig indebærer, at ekspropriationsformålet skal være an-
givet i loven, jf. Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer,
1. udgave, 1. oplag (2015), side 469 f. Dog nævnes planlovens § 47 som et
eksempel på, at der ikke stilles strenge krav til hjemlen. Ifølge bestemmelsen
kan kommunalbestyrelsen ekspropriere fast ejendom, der tilhører private, el-
ler private rettigheder over fast ejendom, når ekspropriationen vil være af væ-
sentlig betydning for virkeliggørelsen af en lokalplan eller en byplanvedtægt,
jf. lovbekendtgørelse nr. 287 af 16. april 2018 af lov om planlægning.
Kravet om fuld erstatning har til formål at sikre, at enkelte borgere ikke kan
pålægges at bære de økonomiske byrder, som følger af ekspropriative ind-
greb af hensyn til samfundets interesser, jf. Jens Peter Christensen m.fl.,
Grundloven med kommentarer, 1. udgave, 1. oplag (2015), side 470. Erstat-
ningen skal dække det økonomiske tab forårsaget af ekspropriationen, og
den skal ikke medføre en formindskelse af vedkommendes formue, men er-
statningen kan ikke stille den eksproprierede, som om ekspropriationen ikke
havde fundet sted, jf. Henrik Zahle, Dansk forfatningsret 3, Menneskeret-
tigheder, 3. udgave, 1. oplag (2003), side 207.
Side 10 | 14
3.6.Proportionalitet
Michael Hansen Jensen argumenterer i artiklen U 2000B.435 for, at der fra
formuleringen i grundlovens § 73 om at ekspropriation skal kræves af almen-
vellet kan udledes et proportionalitetskrav. Dette proportionalitetskrav ville
medføre, at et ekspropriativt indgreb for det første kun må finde sted, hvis for-
målet ikke kan realiseres på en mindre indgribende måde, og for det andet,
at ekspropriationen ikke må være mere omfattende end nødvendigt for at re-
alisere formålet. Michael Hansen Jensen påpeger, at der ikke har været no-
gen større opmærksomhed omkring lovgivningsmagtens eventuelle pligt til at
sikre, at ekspropriation er påkrævet for at sikre et konkret almennyttigt hen-
syn, men at praksis viser, at det er et krav til forvaltningsmyndigheders be-
slutninger om ekspropriation. Han fremhæver på side 3, at proportionalitets-
kravet ikke skal begrænse lovgivningsmagtens skøn over almenvellet:
”Det er åbenbart, at en tilsidesættelse ved domstolene af lovgivnings-
magtens afvejning forudsætter et klart misforhold mellem ekspropriati-
onsbyrden for ejeren og de interesser, der søges tilgodeset, idet der el-
lers vil være tale om en mere intensiv prøvelse af lovgivningsmagtens in-
teresseafvejning og dermed i realiteten af lovgivningsmagtens skøn over
almenvellet.”
Han fremhæver endvidere på side 4, at et krav om proportionalitet navnlig
ville have betydning for lovforberedelsen:
”Et nødvendighedskrav og et forholdsmæssighedskrav i relation til grund-
lovens § 73 vil dog navnlig kunne have betydning i den lovforberedende
fase. Kravenes eksistens og den principielle mulighed for underkendelse
vil skærpe opmærksomheden om, at påtænkte ekspropriationer kun bør
finde sted, hvor de forfulgte almennyttige interesser ikke – lige så godt –
kan tilgodeses ved mindre indgribende indgreb eller ekspropriation i min-
dre omfang, og hvor ekspropriation i det hele taget står i et rimeligt forhold
til de forfulgte interesser. Opstår der under lovforberedelsen tvivl om,
hvorvidt en påtænkt ekspropriation er for vidtgående, vil interessen blive
rettet mod andre muligheder.”
Der ses endnu ikke at være klar domstolspraksis, som bekræfter, at grundlo-
vens § 73 indeholder et proportionalitetskrav. Jens Peter Christensen m.fl.
fremhæver ligeledes, at proportionalitetskravet primært har betydning ved
domstolsprøvelse af konkrete forvaltningsretlige ekspropriationsafgørelser,
som træffes efter skønsprægede lovbestemmelser. De fremhæver dog også,
at det ikke udelukker, at proportionalitetsbetragtninger kan inddrages i forbin-
delse med domstolsprøvelse af en ekspropriationslovs forenelighed med
grundloven, jf. Jens Peter Christensen m.fl., Dansk Statsret, 1. udgave, 2. op-
lag (2012), side 316.
Side 11 | 14
4. Højesterets afgørelse U 2008.378 H
Højesterets afgørelse U 2008.378 H vedrørte en ny § 75 a i almenboligloven,
som i visse tilfælde gjorde det muligt for lejerne af almene familieboliger at
købe den lejede bolig. Ifølge almenboliglovens § 75 a, som blev indført ved
lovforslag L 182, 2003-04, kunne økonomi- og erhvervsministeren efter an-
søgning fra kommunalbestyrelsen godkende et forsøg med salg af almene
familieboliger i kommunen til almene lejere af boligerne. Hvis ministeren god-
kendte forsøget, kunne et flertal i en boligorganisations enkelte afdelinger
ved et afdelingsmøde beslutte, at almene lejere i afdelingens boliger, som var
omfattet af forsøget, kunne købe deres familiebolig. Reglen medførte, at bo-
ligorganisationen var forhindret i at modsætte sig en afdelings beslutning om
at muliggøre køb af boligerne. Provenuet fra lejernes opkøb af boligerne
skulle indbetales til en fond, som boligorganisationen kunne bruge til at
bygge nye boliger for.
Det fremgik af lovforslaget, som indførte § 75 a, at en boligorganisation og de
tilhørende afdelinger udgjorde en særlig juridisk konstruktion med gensidig
afhængighed og indflydelse. Afdelingerne blev administreret af den boligor-
ganisation, som de hørte under, men afdelingerne var selvstændige økono-
miske enheder, og den enkelte afdeling skulle have skøde på ejendommen.
Det var imidlertid boligorganisationernes øverste myndighed, som traf beslut-
ning om erhvervelse, salg og væsentlig forandring af afdelingernes ejen-
domme, grundkøb, iværksættelse af nyt byggeri og frikøb af tilbagekøbsklau-
suler. Boligorganisationens beslutning om salg skulle godkendes af kommu-
nalbestyrelsen i den kommune, hvor ejendommen var beliggende. Beslutnin-
gen skulle desuden godkendes af økonomi- og erhvervsministeren, medmin-
dre salget skete inden for samme boligorganisation eller til en anden almen
boligorganisation.
Den konkrete sag var anlagt af Boligselskabernes Landsforening som man-
datar for Arbejdernes Andels-Boligforening (AAB) mod Socialministeriet og
Furesø Kommune (tidligere Farum Kommune). Sagen vedrørte Farum Kom-
munes ansøgning om og Socialministeriets godkendelse af forsøg med salg
til lejerne i AAB’s afdeling 88 iht. almenboliglovens § 75 a. Sagsøgerne på-
stod, at godkendelsen var en tvangsmæssig afståelse af ejendom i strid med
grundlovens § 73.
Et flertal på fem dommere fandt, at der ikke med den fornødne sikkerhed var
grundlag for at fastslå, at lovgivningsmagten ved vedtagelsen af almenbolig-
lovens § 75 a, stk. 1, havde tilsidesat grundlovens § 73.
Flertallet lagde blandt andet vægt på, at en boligorganisations afdeling blev
administreret af den boligorganisation, som de hørte under, men at afdelin-
gerne var økonomisk uafhængige af hinanden og af boligorganisationen. Det
var således de enkelte afdelinger, som havde skøde på ejendommene, og
Side 12 | 14
som modtog lejeindtægter. En ejendom var desuden opført som aktiv i afde-
lingens regnskab, og boligorganisationens kreditorer kunne ikke søge sig fyl-
destgjort i ejendommen. Boligorganisationen havde imidlertid den overord-
nede ledelse af afdelingerne, og før indsættelsen af § 75 a i loven havde en
afdeling ikke kompetence til at sælge en ejendom.
Flertallet tillagde det desuden betydning, at boligorganisationerne var under-
givet en meget omfattende offentlig regulering, hvilket eksempelvis medførte,
at en boligorganisation ikke kunne erhverve eller sælge ejendomme uden
kommunalbestyrelsens godkendelse. De almene boliger modtog desuden en
betydelig offentlig støtte, mens boligorganisationerne ikke selvstændigt bi-
drog til finansieringen. Flertallet lagde endelig vægt på, at formålet med al-
menboliglovens § 75 a, var at give lejerne et tilbud om at købe deres almene
bolig som ejerbolig samt at skaffe midler til byggeri af flere nye boliger og
dermed øge antallet af boliger i Danmark.
Et mindretal bestående af fire dommere fandt, at det var AAB og ikke afdeling
88 af AAB, som måtte anses for ejer af den omhandlede ejendom. Mindretal-
let lagde bl.a. vægt på, at det var AAB's repræsentantskab eller forretnings-
udvalg, som normalt traf beslutning om salg, pantsætning eller væsentlig for-
andring af ejendomme, og at nettoprovenuet ved et eventuelt salg af en ejen-
dom ikke tilfaldt afdelingen, men som udgangspunkt skulle indgå i AAB's di-
spositionsfond. Denne fortolkning var efter mindretallets opfattelse i overens-
stemmelse med formuleringen af flere lovbestemmelser, eksempelvis § 1,
stk. 1, nr. 1, i lov om leje af almene boliger, hvorefter loven bl.a. gælder for
”almene boliger, der tilhører en almen boligorganisation”. Mindretallet lagde
desuden vægt på, at afdelingen ikke i øvrigt havde selvstændige ejerbeføjel-
ser af betydning.
Mindretallet fandt, at det efter grundlovens § 73 var et ekspropriativt indgreb
over for AAB, at et salg af hele eller en del af en boligorganisations faste
ejendom kunne gennemføres uden samtykke fra boligorganisationens kom-
petente organ.
Regeringen havde tilkendegivet under behandlingen af lovforslag L 182,
2003-04, som førte til vedtagelsen af § 75 a, at den ikke ønskede en model,
der indebar ekspropriation. Mindretallet fandt derfor, at det måtte antages, at
det flertal i Folketinget, som vedtog loven, havde haft som forudsætning, at
loven ikke indebar ekspropriation, og som følge heraf ikke havde haft anled-
ning til at foretage en vurdering af betingelserne i grundlovens § 73, stk. 1,
hvorefter ekspropriation kun kan ske, hvor almenvellet kræver det, og kun
mod fuldstændig erstatning. Mindretallet fandt derfor, at ekspropriationen
måtte have som konsekvens, at Farum Kommune og Socialministeriets be-
slutninger i medfør af § 75 a i den konkrete sag var ugyldige.
Side 13 | 14
5. Lighedsprincippet
Det har i den forfatningsretlige teori været diskuteret, om der eksisterer et ge-
nerelt forfatningsretligt lighedsprincip i dansk ret. Et generelt lighedsprincip
har imidlertid ikke fundet støtte i retspraksis, jf. eksempelvis Jens Peter Chri-
stensen m.fl., Dansk Statsret, 1. udgave, 2. oplag (2012), side 137 f:
”Grundloven indeholder i § 70 og § 71, stk. 1, et lighedsprincip, som er
gældende på de nævnte områder. Dette har i teorien ført til diskussion
om, hvorvidt disse bestemmelser var udtryk for et generelt (uskrevet) lig-
hedsprincip på grundlovsniveau. Der har i nogle konkrete retstvister være
procederet på et sådant generelt lighedsprincip.
I U 1965.293 H (Huslejestop-dommen) anførte sagsøgeren, at nogle reg-
ler i lejeloven om uopsigelighed og genudlejning var i strid med et generelt
lighedsprincip på grundlovsniveau. Dette synspunkt fandt ikke tilslutning
hos domstolene. I en kommentar til dommen holdt højesteretsdommer
Schaumburg imidlertid en dør på klem for, at et sådant princip kunne
være gældende, idet han anførte, at hvis et sådant lighedsprincip skulle
være gældende, kunne det kun finde anvendelse i tilfælde af grov og vil-
kårlig forskelsbehandling af borgerne, og det var der ikke tale om i den
konkrete sag (Schaumburg 1965).
I HT-sagen (U 1986.898 H) påberåbte en række afskedigede chauffører
sig også en generel lighedsgrundsætning som argument for, at afskedi-
gelserne skulle være ulovlige. Dette fik de ikke medhold i, men også i
denne sag blev der i kommentaren til dommen holdt en dør på klem for
anerkendelse af et almindeligt lighedsprincip, idet højesteretsdommer Riis
udtalte, at det var »yderst tvivlsomt«, om et sådant princip var gældende i
dansk forfatningsret (Riis 1987).
Lighedsprincippet var også påberåbt i Tvind-sagen (U 1999.841 H), men
Højesteret tog i denne sag slet ikke stilling til dette anbringende.
Konklusionen vedrørende diskussionen om et generelt lighedsprincip på
grundlovsniveau må derfor blive, at det vel ikke kan udelukkes, at domsto-
lene i helt ekstraordinære tilfælde ville gøre brug et sådant princip, men at
det samtidig med de herskende politiske forhold forekommer meget
usandsynligt, at en sådan ekstraordinær situation skulle opstå.”
6. Lovsekretariatets bemærkninger
Lovsekretariatet bemærker, at Transport- Bygnings- og Boligministeriet i be-
mærkningerne til lovforslag nr. L 38, 2018-19, vurderer, at lovforslaget kan
medføre ekspropriation. Ekspropriation kan efter ministeriets vurdering både
forekomme ved meddelelse af påbud om at afvikle et hårdt ghettoområde
som alment boligområde efter lovforslagets forslag til en ny § 168 b, stk. 1,
samt ved beslutning om statslig overtagelse med henblik på afvikling efter §
168 b, stk. 4. Ministeriet fremhæver dog, at det vil bero på en konkret vurde-
ring, om der i det enkelte tilfælde foreligger ekspropriation.
Side 14 | 14
Det er ligeledes Lovsekretariatets vurdering, at påbud om afvikling samt
statslig overtagelse efter lovforslagets bestemmelser vil kunne medføre ek-
spropriation omfattet af grundlovens § 73, men at det vil afhænge af en kon-
kret vurdering i de enkelte tilfælde, om der er tale om ekspropriation.
Hvis anvendelsen af lovforslagets forslag til en ny § 168 b, stk. 1, og § 168 b,
stk. 4, medfører ekspropriation, vil ekspropriationen skulle opfylde grundlo-
vens krav om hjemmel i lov, varetagelse af hensynet til almenvellet samt ske
mod fuld erstatning.
Det fremgår af bemærkningerne til L 38, 2018-19, at ekspropriation vil kunne
ske med hjemmel i den nye § 168 b, stk. 1, eller i tilfælde af statslig overta-
gelse med henblik på afvikling gennem vedtagelse af en ekspropriationslov
for det konkrete område.
I forhold til spørgsmålet om, hvorvidt en eventuel ekspropriation er påkrævet
af hensyn til almenvellet, fremgår det af lovforslagets bemærkninger, at for-
slaget har til formål at sikre afvikling af nogle få ghettoområder, som er så be-
lastede af hård kriminalitet og utryghed, at en egentlig afvikling vurderes at
være den eneste vej frem i forhold til at sikre grundlag for udviklingen af en
ny og attraktiv bydel integreret med resten af samfundet. Lovsekretariatet be-
mærker, at danske domstole – som det fremgår ovenfor af afsnit 3.4. – i prak-
sis er tilbageholdende med at tilsidesætte lovgivningsmagtens vurdering af,
hvad der er i almenvellets interesse. Såfremt et flertal i Folketinget finder, at
lovforslaget kan siges at varetage hensynet til almenvellet, er det Lovsekreta-
riatets opfattelse, at en sådan vurdering næppe vil blive tilsidesat ved en
eventuel efterfølgende domstolsprøvelse.
Endelig bemærker Lovsekretariatet, at en almen boligorganisation ifølge lov-
forslaget vil have krav på fuldstændig erstatning, hvis et påbud om afvikling
efter § 168 b, stk. 1, udgør ekspropriation. Det fremgår også af bemærknin-
gerne til lovforslaget, at en eventuel lov om statslig overtagelse af et område
med henblik på afvikling vil indeholde de fornødne bestemmelser om ydelse
af fuldstændig erstatning efter grundlovens § 73.