Udenrigsnote - Ny debat om atomvåbnenes rolle

Side 1 | 6
Udenrigsnote
Til orientering af UPN, FOU, URU, NATO PA
Ny debat om atomvåbnenes rolle
Sammenfatning
Atomvåbnenes rolle er til fornyet international debat. Det sker ikke mindst
på baggrund af, at Præsident Trump kort tid efter sin tiltrædelse lod udar-
bejde et såkaldt ”Nuclear Posture Review” med henblik på at tilpasse
USA’s nukleare strategi til det 21. århundredes komplekse trusselbillede. I
sidste måned satte Trump yderligere gang i debatten, da han annonce-
rede, at USA vil trække sig ud af INF-traktaten (mellemdistanceraketter).
En række sikkerhedspolitiske eksperter har i den seneste udgave af tids-
skriftet Foreign Affairs bidraget til debatten om atomvåbnenes rolle i dag:
Har de overhovedet nogen betydning? Er der behov for nye, mindre atom-
våbentyper, som kan anvendes mere målrettet, eller vil det blot sætte gang
i et nyt risikabelt atomart våbenkapløb?
USA’s nukleare strategi under præsident Trump
USA’s nukleare strategi er blevet ændret under præsident Trump. Kort efter
sin indsættelse som USA’s præsident i 2017 igangsætte præsidenten en så-
kaldt Nuclear Posture Review (NPR), som indebar et større analysearbejde
med henblik på at tilpasse USA’s nukleare strategi, så den var gearet til det
21. århundredes trusler. Udgangspunktet var, at USA og dets allierede nu var
konfronteret med et mere komplekst nukleart trusselbillede end tidligere.
Den 75 sider lange analyse lå klar i februar 2018. NPR’en fastslår, at USA’s
nukleare afskrækkelsesevne fortsat er en hjørnesten i amerikansk sikkerheds-
politik. Det vurderes endvidere, at det internationale sikkerhedspolitiske miljø i
stigende grad vil være kendetegnet af stormagtsrivalisering, samt trusler afledt
af Irans og Nordkoreas atomare ambitioner. Hertil kommer truslen fra potentiel
nuklear terrorisme.
6. november 2018
Det Internationale
Sekretariat
J.nr.: 18-001202-1
Peter Riis
International Konsulent
Det Udenrigspolitiske Nævn, Udenrigsudvalget, Forsvarsudvalget, NATO''s Parlamentariske Forsamling 2018-19
UPN Alm.del Bilag 22, URU Alm.del Bilag 29, FOU Alm.del Bilag 13, NPA Alm.del Bilag 1
Offentligt
Side 2 | 6
Det er i sig selv ikke nyt, at den amerikanske nukleare strategi er baseret på
evnen til at afskrække eventuelle modstandere fra at angribe. Flere internatio-
nale iagttagere har imidlertid peget på, at der i den nye NPR lægges op til en
mere fleksibel nuklear afskrækkelseskapacitet, som skal skræddersyes til for-
skellige typer af trusler. Det vil eksempelvis kunne omfatte mindre atomvåben,
som kan anvendes mere præcist mod udvalgte mål.
Præsident Trumps nylige udtalelser om, at USA vil trække sig ud af den så-
kaldte INF-traktat fra 1987, kan ses i denne sammenhæng. INF-traktaten for-
bød USA og Rusland (dengang Sovjetunionen) at udvikle og opstille såkaldte
mellemdistanceraketter, der kan affyres fra jorden, og som har en rækkevidde
på 500-5.500 km. Præsident Trump hævder, at Rusland allerede har brudt
INF-traktaten.
Ifølge blandt andre Elbridge Colby, direktør for forsvarsprogrammet ved tæn-
ketanken Center for a New American Security, er INF-traktaten en hindring for,
at USA kan udvikle en mere fleksibel nuklear afskrækkelseskapacitet. Derimod
har blandt andre Tysklands udenrigsminister Heiko Maas og EU’s højtstående
repræsentant for udenrigsanliggender Federica Mogherini opfordret USA og
Rusland til at gå i dialog for at sikre INF-traktatens fortsatte overlevelse.
FAKTA: Hvilke lande råder over atomvåben?
Følgende fem lande er officielt anerkendte atomvåbenmagter i henhold til
den nukleare ikke-spredningsaftale fra 1968, (the Nuclear Non Proliferation
Treaty (NPT)): Rusland, USA, Frankrig, Kina og Storbritannien. Rusland
og USA råder over langt størsteparten af alle atomvåben.
Indien og Pakistan har ikke underskrevet NPT og Nordkorea trak sig ud
af aftalen i 2003. Alle tre lande råder imidlertid også over atomvåben ifølge
Arms Control Association. Israel har heller ikke underskrevet NPT, men det
er ifølge Arms Control Association en udbredt vurdering, at Israel også råder
over atomvåben. Israel har dog aldrig hverken bekræftet eller afkræftet, at
landet råder over atomvåben.
Kilde: Arms Control Association
https://www.armscontrol.org/factsheets/Nuclearweaponswhohaswhat
Aktuel debat om atomvåbnenes betydning
Under overskriften: ”Do Nuclear Weapons Matter?” i seneste udgave af det
internationalt anerkendte tidsskrift Foreign Affairs sætter en række sikkerheds-
politiske eksperter fokus på atomvåbnenes aktuelle betydning. Der bliver ek-
sempelvis sat spørgsmålstegn ved, hvorvidt atomvåben overhovedet har ope-
rationel betydning, eller om det snarere er frygten for atomvåbnene, der er sig-
nifikant (Mueller). Andre iagttagere mener derimod, at atomvåben stadig spiller
en central rolle og advarer imod at italesætte brugen af atomvåben for derved
Side 3 | 6
at bryde det nukleare tabu (Tannenwald). Endelig bliver det diskuteret, om
USA har behov for en ny type mindre, fleksible og målrettede atomvåben
(Colby). Dette vil ikke bare gøre USA’s atomare politik mere troværdig, men
også mere etisk ansvarlig, argumenterer Sagan. I det følgende gengives nogle
af de centrale hovedpointer i Foreign Affairs’ temaserie om atomvåben.
John Mueller: Nuclear Weapons Don’t Matter – But Nuclear Hysteria
Does
John Mueller, adjungeret professor i statskundskab, afviser forestillingen om,
at atomvåben har transformeret international politik på radikal vis. Både kriti-
kere og fortalere for atomvåben har overdrevet våbnenes praktiske betydning,
idet atomvåbnene har vist sig uanvendelige i militære sammenhænge. Der har
været mange dommedagsprofetier i forbindelse med udviklingen og udbredel-
sen af atomvåben, men sandheden er, påpeger Mueller, at ingen af de forud-
sagte katastrofer er blevet materialiseret. Faktisk har atomhysteriet og de deraf
afledte politiske beslutninger, f.eks. økonomiske sanktioner, kostet flere men-
neskeliv, end atombomben har, fastslår Mueller.
Mueller tilbageviser argumentet om, at spredningen af atomvåben til ’slyngel-
stater’ vil betyde verdens undergang. Mueller henviser til, at verden allerede
har overlevet situationer, hvor de største massemordere, såsom Mao og Sta-
lin, besad atomvåben. Det at besidde atomvåben er ikke ensbetydende med,
at man kan true sig til nabostaters føjelighed – faktisk er det ifølge Mueller
mere sandsynligt, at nabostaterne vil gå sammen imod en sådan provokatør.
Dette kom ifølge Mueller eksempelvis til udtryk, da landene omkring Den Per-
siske Golf reagerede på Saddam Husseins invasion af Kuwait i 1990. Endelig
er terrorgrupper ikke nødvendigvis interesserede i atomvåben, idet produktio-
nen og anvendelsen af disse våben er meget kompleks og risikabel – især i
lyset af, at terrorgruppernes aktiviteter skal ske i det skjulte, skriver Mueller.
Afsluttende opfordrer Mueller til, at de politiske magthaverne bruger færre mid-
ler på at ruste sig mod en potentiel verdensomspændende atomkrig og i stedet
forsøger at normalisere forholdet til atombesiddende stater såsom Nordkorea.
Nina Tannenwald: The Vanishing Nuclear Taboo? How disarmament Fell
Apart
Nina Tannenwald adresserer spørgsmålet om, hvorfor normen om ikke at an-
vende atomvåben (det såkaldte nukleare tabu) er blevet svækket i løbet af de
sidste 10 år. For 10 år siden præsenterede præsident Obama en vision om en
verden uden atomvåben – en vision, der lod sig materialisere i en række inter-
nationale atomaftaler, bl.a. med Iran.
I dag forekommer drømmen om en atomvåbenfri verden mere fjern end no-
gensinde før med et stadig forværret forhold mellem de to vigtigste nukleare
aktører: USA og Rusland. Trump har været med til at nedbryde det nukleare
Side 4 | 6
tabu, f.eks. ved at tilskynde lande som Japan og Sydkorea til at udvikle deres
egne atomvåben. Men Trump er ikke årsagen til svækkelse af normen; han
har blot forstærket eksisterende strømninger, påpeger Tannenwald.
Tannenwald peger i øvrigt på, at Obama ikke var i stand til at levere på sin
vision om en atomfri verden, bl.a. som følge af et mere anstrengt forhold til
Rusland. Obamas ambition var vanskelig at indfri, idet den amerikanske stra-
tegi var tosporet. Strategien bestod på den ene side i at fremme afnuklearise-
ring og på den anden side fortsat at bruge atomvåben som et led i USA’s og
dets allieredes sikkerhedspolitik. Disse to spor var ultimativt inkompatible, vur-
derer Tannenwald.
Tannenwald mener, at det er i USA’s interesse at arbejde hen imod en verden
uden atomvåben, idet fordelene ved at besidde atomvåben ikke opvejer den
stigende risiko for en katastrofal atomkrig. Det første skridt for at indfri en så-
dan ambition er at fastholde international tilslutning til det nukleare tabu. Der-
med accepterer Tannenwalds analyse ikke Muellers argument om, at atomvå-
ben spiller en overvurderet rolle i international politik.
Elbridge Colby: If You Want Peace, Prepare for Nuclear War – A Strategy
for the New Great-Power Rivalry
Tiden efter den kolde krig, hvor fokus var på at reducere og tøjle atomvåben,
er forbi. Lande som Kina og Rusland udfordrer nemlig USA’s status som su-
permagt - også på det nukleare område. Så klar er analysen fra Elbridge Colby,
programdirektør ved Center for a New American Security. Som konsekvens
deraf bør USA ifølge Colby udvikle og investere i våbentyper, der mindsker
spændet mellem konventionel krigsførelse og altødelæggende atomvåben.
Især Ruslands strategi synes at bestå i at udvikle skræddersyede nukleare
løsninger, der gør det muligt for landet at starte en konflikt og dernæst satse
på, at USA ikke gengælder af frygt for at eskalere konflikten til en altomfattende
atomkrig. Denne taktik kendes også som ’escalate to de-escalate’. Hvis USA
ønsker at opretholde sin alliancestruktur i Europa og Asien, må amerikanerne
omlægge deres strategi til at kunne håndtere en modstander, der er villig til at
bruge atomvåben, vurderer Colby.
En ny strategi må ifølge Colby balancere mellem to konkurrerende behov: At
Washingtons trusler om bestemte handlinger skal være potente nok til at af-
skrække modstanderen, men ikke så dommedagsagtige, at de virker usand-
synlige. Som et led i denne strategi, bør Det Hvide Hus også ændre sin kom-
munikation vedrørende USA’s nukleare strategi. Hvis man som nu italesætter
de apokalyptiske konsekvenser ved brugen af atomvåben, kan USA’s fjender
tro, at USA ikke er villig til at bruge sine atomvåben, medmindre det drejer sig
om landets overlevelse. Dermed blottes USA’s allierede. I stedet bør man ita-
lesætte, at USA er villig til at føre en afgrænset nuklear konfrontation. Colby
Side 5 | 6
mener med andre ord, at den bedste måde at undgå en altomfattende atomkrig
er ved at signalere villighed til at udkæmpe en afgrænset atomkrig.
Scott D. Sagan: Armed and Dangerous – When Dictators Get the Bomb
Der er god grund til være bekymret for en situation, hvor diktatorer besidder
eller søger at besidde atomvåben. Diktatorer deler nemlig ikke deres magt med
andre, hvorfor de ganske ubesværet kan træffe potentielt katastrofale
beslutninger, der truer den atomare stabilitet, fremhæver Senior Fellow ved
Stanford University, Scott D. Sagan.
Sagan mener, at USA bør ændre sin atomare strategi for at imødegå truslen
fra diktatorer, der stræber efter at besidde atomvåben. For det første bør USA
nægte at hjælpe lande med at erhverve atomenergi medmindre, de underskri-
ver Det Internationale Atomagenturs tillægsprotokol, som forpligter underskri-
verne til at lade inspektører besigtige mistænksomme atomfaciliteter. For det
andet bør USA, på linje med Colbys anbefaling, udvikle taktiske, mindre atom-
våben. Sagan mener, at USA's atomare politik dermed kan blive mere etisk,
idet USA mere præcist kan ramme sine mål og derved reducere civile tab. Han
påpeger desuden, at man på denne måde kan gøre den atomare afskrækkelse
mere effektiv, da man gør et amerikansk modsvar mere troværdigt i forhold til
trusler om at anvende altødelæggende, strategiske atomvåben.
Afsluttende blik på Kina og Rusland
De to sidste artikler i Foreign Affairs’ temaserie om atomvåbnenes rolle sætter
fokus på Kina og Rusland. Caitlin Talmadge, associeret professor ved Geor-
getown University, advarer om, at en eventuel fremtidig militær konflikt mellem
USA og Kina nemt kan risikere at komme ud af kontrol og udvikle sig nukleart,
idet Kinas konventionelle og nukleare forsvarssystemer er meget tæt integre-
rede. Olga Oliker, programdirektør ved Center for Strategic and International
Studies, advarer imod at overvurdere Ruslands vilje til at anvende atomvåben,
og hun fraråder USA at udvikle nye typer atomvåben, som vil kunne føre til et
fornyet risikabelt våbenkapløb. Hun anbefaler i stedet USA at videreudvikle
sine avancerede konventionelle forsvarssystemer.
Kilder:
Foreign Affairs: Do Nuclear Weapons Matter? Volume 97, No 6, Novem-
ber/December 2018
John Mueller: Nuclear Weapons Don’t Matter – But Nuclear Hysteria Does
(pp. 10-15)
Nina Tannenwald: The Vanishing Nuclear Taboo? How disarmament Fell
Apart (pp. 16-24)
Side 6 | 6
Elbridge Colby: If You Want Peace, Prepare for Nuclear War – A Strategy for
the New Great-Power Rivalry (pp. 25-34)
Scott D. Sagan: Armed and Dangerous - When Dictators Get the Bomb (pp.
35-43)
Caitlin Talmadge: Beijing’s Nuclear Option – Why a U.S.-Chinese War Could
Spiral Out of Control (pp. 44-51)
Olga Oliker: Moscow’s Nuclear Enigma – What Is Russia’s Arsenal Really
For? (pp. 52-59)
President Trump: the nuclear question, Briefing Paper, 22. oktober 2018,
House of Commons Library.
Nuclear Posture Review, februar 2018, Office of the Secretary of Defense
(USA)
Foreign Minister Maas on the US announcement that it is withdrawing from
the INF Treaty, pressemeddelelse, 21. oktober 2018
https://www.auswaertiges-amt.de/en/newsroom/news/maas-inf-
treaty/2151874
Statement on the Treaty on Intermediate-Range Nuclear Forces in Europe,
pressemeddelelse, Bruxelles, 22. oktober 2018
https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/52520/state-
ment-treaty-intermediate-range-nuclear-forces-europe_en
Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-
lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter
Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-
der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at
yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-
ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.