Notat om fortrolige parlamentariske dokumenter mv.

NOTAT
1/6
1. Indledning
Dette notat er udarbejdet af Folketingets Lovsekretariat efter anmodning fra et
medlem af Folketingets Kulturudvalg, Mogens Jensen, i forbindelse med en
henvendelse til udvalget af 29. juni 2018 fra professor emeritus Frands
Mortensen. Henvendelsen til udvalget vedrører kulturministerens beslutning
om at oversende en række svar på spørgsmål fra Kulturudvalget i fortrolig
form vedrørende regeringens forslag om en delvis privatisering af TV 2
DANMARK A/S.
Lovsekretariatet har ikke et nærmere kendskab til hverken
forhandlingsforløbet vedrørende regeringens forslag om en delvis
privatisering af TV 2 DANMARK A/S eller til det nærmere indhold af
dokumenter relateret hertil. I dette notat gengives de regler, der umiddelbart
vurderes at være af betydning for en drøftelse af den omhandlede
problemstilling. Notatet indeholder således en kortfattet redegørelse for
relevante bestemmelser i straffeloven, forvaltningsloven, offentlighedsloven
samt lov om TV 2/DANMARK A/S vedrørende fortrolighed og tavshedspligt,
undtagelser fra retten til aktindsigt samt Folketingets regler om adgang til
Folketingets parlamentariske dokumenter m.v.
2. Baggrund
Kulturministeren har i KUU alm. del bilag 194, 2017-18 redegjort for forløbet
omkring ministerens besvarelse af en række spørgsmål vedrørende
regeringens forslag om en delvis privatisering af TV 2 DANMARK A/S. Det
fremgår af bilaget, at kulturministeren den 8. juni 2018 besvarede spørgsmål
nr. 157-174 (alm. del), som var stillet af Kulturudvalget den 11. maj 2018, og
at ministeren besluttede at oversende svarene til Kulturudvalget som
fortrolige, så de alene var til rådighed for Folketinget, herunder de
mediepolitiske ordførere med henblik på de videre forhandlinger herom. Den
21. juni 2018 besvarede Kulturministeren spørgsmål nr. 230-256 (Alm. del),
som var en række opfølgende spørgsmål fra Kulturudvalget stillet den 13. juni
2018. Disse spørgsmål blev også oversendt i fortrolig form.
Det fremgår desuden af bilag 194, 2017-18, at Dansk Folkeparti den 22. juni
2018 meddelte, at partiet ikke på nuværende tidspunkt kan støtte en
privatisering af TV 2 DANMARK A/S på baggrund af de kendte oplysninger.
27. september 2018
Ref.: 16-000339-117
LOVSEKRETARIATET
TIL KUU OM FORTROLIGE PARLAMENTARISKE DOKUMENTER MV.
Kulturudvalget 2017-18
KUU Alm.del Bilag 244
Offentligt
2/6
Da spørgsmål 157-174 og 230-256 var stillet efter ønske fra Dansk Folkeparti,
så kulturministeren ikke længere nogen grund til at fastholde fortrolighed
omkring svarene til Kulturudvalget og hævede fortroligheden.
Folketingets Lovsekretariat har fået oplyst, at professor emeritus Frands
Mortensen den 22. juni 2018 henvendte sig til Folketingets Præsidium og
anmodede Præsidiet om at tage stilling til kulturministerens beslutning om at
oversende de besvarede spørgsmål fra Kulturudvalget i fortrolig form.
Folketingets formand svarede på vegne af Præsidiet, at det enkelte udvalg er
nærmere til at rejse dette spørgsmål i konkrete tilfælde end Præsidiet, da
udvalgene har det bedste kendskab til konkrete sagers sammenhæng,
Den 29. juni 2018 henvendte Frands Mortensen sig til Kulturudvalget og
anmodede udvalget om at tage stilling til, om kulturministeren efter udvalgets
opfattelse i denne sag har benyttet sig af “fortroligstempling” i videre omfang,
end rimeligt er.
3. Fortrolighed
Det følger af straffelovens § 152, stk. 1, at den, som virker eller har virket i
offentlig tjeneste, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige
oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået kendskab,
straffes med bøde eller fængsel i 6 måneder. Under særligt skærpende
omstændigheder kan straffen stige til 2 år, jf. § 152, stk. 2.
En oplysning er fortrolig i straffelovens forstand, når den ved lov eller anden
gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er
nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til
offentlige eller private interesser, jf. straffelovens § 152, stk. 3. Straffeloven
indeholder ikke en nærmere angivelse af, hvilke offentlige eller private
interesser, der kan medføre, at en oplysning anses for at være fortrolig. Om
en oplysning er fortrolig beror således også på anden lovgivning, herunder
forvaltningslovens § 27.
Ifølge forvaltningslovens § 27, stk. 1, har den, der virker inden for den
offentlige forvaltning, tavshedspligt, jf. straffelovens § 152 og §§ 152 c-152 f,
med hensyn til oplysninger om enkeltpersoners private, herunder
økonomiske, forhold og tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om
drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig
økonomisk betydning at oplysningerne ikke videregives for den person eller
virksomhed, som oplysningerne angår.
Ifølge forvaltningslovens § 27, stk. 2-3, har den der virker inden for den
offentlige forvaltning, desuden tavshedspligt:
3/6
 Når det er af væsentlig betydning for statens sikkerhed eller rigets
forsvar, og når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse
er betegnet som fortrolig.
 Når det er nødvendigt at hemmeligholde en oplysning til beskyttelse
af væsentlige hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser, herunder
forholdet til andre lande eller internationale organisationer.
Ifølge forvaltningslovens § 27, stk. 4, har den der virker inden for den
offentlige forvaltning, desuden tavshedspligt med hensyn til oplysninger, som
det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde for at varetage væsentlige hensyn
til:
 Forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser samt
straffuldbyrdelse og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager
om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,
 Gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller
planlægningsvirksomhed m.v. iht. skatte- og afgiftslovgivningen,
 Det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det
offentliges forretningsvirksomhed,
 Forskeres og kunstneres originale ideer samt foreløbige
forskningsresultater og manuskripter eller
 Private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter
forholdets særlige karakter er påkrævet.
Det følger af forvaltningslovens § 27, stk. 5, at der inden for den offentlige
forvaltning kun kan pålægges tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når
det er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til
bestemte offentlige eller private interesser som nævnt i stk. 1-4.
Folketinget er ikke omfattet af forvaltningsloven, da Folketinget ikke er en del
af den offentlige forvaltning, jf. forvaltningslovens § 1, stk. 1.
Forvaltningsloven fastlægger imidlertid hvilke oplysninger, det kan være
strafbart at videregive efter straffelovens § 152.
Det fremgår af ”Håndbog i Folketingsarbejde” (oktober 2015) side 58, at en
minister i princippet ikke kan ministeren pålægge Folketinget at behandle
dokumentet som fortroligt, da en minister som udgangspunkt ikke har
beføjelse til at give Folketinget tjenesteordrer. Hvis en minister oversender et
dokument, som efter ministerens opfattelse indeholder fortrolige oplysninger,
bør ministeren dog vejlede udvalget herom. I praksis følger Folketingets
udvalg altid en sådan vejledningen fra en minister.
4. Offentlighedsloven
Offentlighedsloven finder anvendelse på al virksomhed, der udøves af
myndigheder inden for den offentlige forvaltning, jf. offentlighedslovens § 2.
Loven omfatter således ministerier, men ikke Folketinget.
4/6
Som hovedregel kan enhver søge aktindsigt i dokumenter, der er indgået til
eller oprettet af en myndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i
forbindelse med dens virksomhed, jf. offentlighedslovens § 7.
Offentlighedslovens §§ 19-35 indeholder dog en række undtagelser til retten
til aktindsigt. I forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt
skal det imidlertid overvejes, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og
oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af §§ 23-35, jf.
offentlighedslovens § 14.
Ifølge offentlighedslovens § 27, stk. 1, nr. 2, omfatter retten til aktindsigt ikke
dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og
folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller anden
tilsvarende politisk proces. Det fremgår af forarbejderne til offentlighedsloven,
at bestemmelsen har til formål at beskytte det behov, en minister kan have for
at udveksle synspunkter i fortrolighed med folketingsmedlemmer, herunder
ordførerne for partierne, i forbindelse med f.eks. forberedelsen af et
lovforslag. Bestemmelsen har et snævert anvendelsesområde og har ikke til
formål at svække Folketingets parlamentariske kontrol med regeringen men at
sikre, at ministre i fortrolighed kan sende dokumenter til
folketingsmedlemmerne om mulige politiske initiativer. Det er kun
dokumenter, der udarbejdes af en forvaltningsmyndighed med henblik på
udveksling mellem ministre og folketingsmedlemmer i sager om lovgivning
eller anden tilsvarende politisk proces, der er omfattet af bestemmelsen.
Bestemmelsen kan ikke anvendes til at undtage dokumenter, der udveksles
mellem ministre og Folketinget og dets udvalg, f.eks. i forhold til interne
dokumenter, der af en minister fremsendes til et folketingsudvalg i forbindelse
med behandlingen af et lovforslag.
Retten til aktindsigt kan også begrænses i det omfang, det er nødvendigt til
beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor
hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet, jf.
offentlighedslovens § 33, stk. 1, nr. 5. Det fremgår af forarbejderne til
offentlighedsloven, at bestemmelsen har et snævert anvendelsesområde, og
at det er en betingelse for at undtage oplysninger efter bestemmelsen, at der
er en nærliggende fare for, at de pågældende interesser vil lide skade.
Bestemmelsen kan blandt andet anvendes med henblik på at beskytte
hensynet til det offentliges politiske beslutningsproces af særlig karakter for
eksempel for at undtage interne dokumenter, der udveksles mellem ministre
og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning og anden
tilsvarende politisk proces, men som ikke er udarbejdet til brug for en sådan
sag og derfor ikke vil være omfattet af lovforslagets § 27, nr. 2.
Offentlighedslovens §§ 30-33 gør det endvidere muligt at undtage en række
yderligere oplysninger, blandt andet af hensyn til statens sikkerhed, rigets
5/6
udenrigspolitiske interesser, forebyggelse, efterforskning og forfølgning af
lovovertrædelser, det offentliges økonomiske interesser mv.
Det fremgår af § 6 i lov om TV 2/Danmark A/S, at sagsakter vedrørende
omdannelse af TV 2/DANMARK til aktieselskab samt sagsakter vedrørende
salg af aktier i TV 2/DANMARK A/S er undtaget fra adgangen til aktindsigt i
henhold til lov om offentlighed i forvaltningen, jf. lovbekendtgørelse nr. 1154 af
23. september 213 om TV 2/DANMARK A/S.
5. Regler om adgang til Folketingets parlamentariske dokumenter
m.v.
Folketingets Præsidium vedtog den 25. februar 2015 regler om adgang til
Folketingets parlamentariske dokumenter m.v.1 Et parlamentariske dokument
er et dokument i endelig form, som indgår i Folketingets udførelse af sit
politiske arbejde som parlament, jf. reglernes § 2. Dette omfatter blandt andet
udvalgsbilag samt skriftlige spørgsmål til ministre fra Folketingets medlemmer
eller udvalg og ministrenes skriftlige besvarelser heraf.
Parlamentariske dokumenter er i udgangspunktet tilgængelige for
offentligheden. Dette gælder dog ikke udvalgsprotokoller, referater og
resumeer af møder i udvalg samt interne eller fortrolige parlamentariske
dokumenter, jf. § 3 i reglerne om adgang til Folketingets parlamentariske
dokumenter. Interne og fortrolige parlamentariske dokumenter er heller ikke
tilgængelige for offentligheden, jf. §§ 4-7.
Interne parlamentariske dokumenter er tilgængelige for folketingsmedlemmer,
ministre, partiansatte samt ansatte i Folketingets Administration, jf. § 5.
Folketingets Administration kan efter anmodning beslutte at give andre
personer indsigt i interne parlamentariske dokumenter, jf. § 6. Et
parlamentarisk dokument er internt, hvis det indeholder oplysninger, der efter
deres art kan begrunde fortrolighed, men alene i et omfang eller af en
karakter, som gør det ubetænkeligt at gøre dokumentet tilgængeligt som
internt dokument. Et dokument er desuden internt, hvis det er uden betydning
eller af helt underordnet betydning for varetagelsen af hensynet til
offentlighedens indsigt i Folketingets udførelse af sit politiske arbejde som
parlament, jf. § 4, stk. 1.
Fortrolige parlamentariske dokumenter kan gøres tilgængelige for medlemmer
af vedkommende udvalg og ansatte i Folketingets Administration, der er
beskæftiget med sekretariatsbetjening af vedkommende udvalg eller har
andre tjenstlige opgaver i forbindelse med udvalget, jf. § 7 i reglerne om
adgang til Folketingets parlamentariske dokumenter. Parlamentariske
dokumenter er fortrolige, hvis de indeholder oplysninger, som efter deres art
er omfattet af §§ 30-33 i lov om offentlighed i forvaltningen, eller andre
1 Reglerne er tilgængelige her: www.ft.dk/dokumenter/regler-for-adgang-til-dokumenter
6/6
særlige forhold taler for, at dokumentet behandles fortroligt. Et parlamentarisk
dokument betragtes desuden som fortroligt, hvis det er modtaget fra en
ekstern part, som ved stempling eller på anden måde har oplyst, at parten
betragter dokumentet som fortroligt, jf. § 4, stk. 2.
Folketingets Udvalgssekretariat har udarbejdet et notat af 26. januar 2018 om
fortrolighedsstemplede udvalgsdokumenter, hvor Udvalgssekretariatet har
undersøgt omfanget af fortroligstemplede dokumenter i fem udvalg i en
periode på tre måneder. I perioden blev der registreret 67 fortrolige
udvalgsdokumenter i de 5 omfattede udvalg ud af i alt ca. 2.000
udvalgsdokumenter. Den primære årsag til fortrolighedsstemplingen af
udvalgsdokumenter var personfølsomme oplysninger, som var årsagen til at
34 ud af 42 bilag og 16 ud af 24 svar på alm. del spørgsmål var
fortrolighedsstemplet. Generelt havde omfanget af fortrolige
udvalgsdokumenter ikke givet anledning til en drøftelse i de 5 berørte udvalg.
Det fremgår endvidere af Udvalgssekretariatets notat, at UUI tidligere har
drøftet både omfanget af fortrolige besvarelser, typen af spørgsmål, der
besvares fortroligt, og muligheden for at udskille de fortrolige dele i separate
bilag for at tydeliggøre, hvilke dele der er omfattet af fortrolighed.