Handlingsplan til bekæmpelse af menneskehandel 2019-2021, fra ministeren for fiskeri og ligestilling

Handlingsplan til
bekæmpelse af
menneskehandel
2019-2021
SEPTEMBER 2018
UDENRIGSMINISTERIET
Ligestillingsudvalget 2017-18
LIU Alm.del Bilag 128
Offentligt
HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021 2
3 HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021
Forord 5
Indledning 7
Indsatsområde 1: Forebyggelse og opsøgende arbejde 9
Opsøgende og tillidsskabende arbejde 10
Undervisning og opkvalificering 11
Indsatsområde 2: Identifikation, bistand og støtte 12
Identifikation af ofre 13
Bistand og støtte 14
Forberedt hjemsendelse og reintegration 15
Indsatsområde 3: Bagmænd retsforfølges 16
Efterforskning og retsforfølgning 17
Indsatsområde 4: Koordination og viden 18
Koordination af indsatsen 19
Viden og oplysning 20
Internationalt samarbejde 21
Oversigt over koordinerende og udførende statslige aktører 22
Indhold
HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021 4
5 HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021
Menneskehandel er et brud på grundlæggende
menneskerettigheder og en grov krænkelse af den
enkeltes ret til at bestemme over egen krop og eget
liv. Det er et globalt problem og desværre en lukra-
tiv ”forretning” for kyniske bagmænd.
Ofre for menneskehandel er sårbare personer,
som ofte lever i dyb afhængighed af deres bagmænd
med trusler rettet mod dem selv og deres familie.
Bagmændene er dybt kriminelle, der udnytter ofre-
nes udsathed og efterspørgslen på de ydelser, ofrene
leverer. Nogle bagmænd er en del af globale kriminel-
le netværk, der udfører grov organiseret kriminalitet.
Langt størstedelen af ofrene for menneskehan-
del – både i Danmark og internationalt – er kvinder,
som er handlet til prostitution. Men menneske-
handel er samtidig kendetegnet ved, at der løbende
afdækkes nye udnyttelsesformer, vi skal være parat
til at håndtere. Bekæmpelsen af menneskehandel
kræver derfor samarbejde og en tæt koordination
mellem de mange forskellige myndigheder og
aktører, der er involveret i indsatsen. Indsatsen skal
være fleksibel og tilpasset det enkelte offers behov.
I Danmark har der siden den første handlings-
plan i 2002 været bred opbakning i Folketinget til
den danske indsats. Det er vigtigt og nødvendigt,
at alle myndigheder og øvrige aktører står sam-
men om at bekæmpe menneskehandel og sikre
en indsats over for ofrene. Vi skal sætte ind, når
menneskerettighederne krænkes, og det enkelte
menneskes frihed bliver krænket.
Handlingsplanen til bekæmpelse af menneske-
handel 2019-2021 sætter rammerne for det videre
arbejde. Denne handlingsplan fortsætter og bygger
videre på den tidligere indsats på området og sikrer,
at Danmark fortsat lever op til internationale kon-
ventioner og forpligtelser.
På denne måde fortsættes arbejdet med at
identificere og håndtere menneskehandel, når
det finder sted, at have fokus på efterforskning og
retsforfølgning af bagmændene og sørge for, at det
enkelte offer kan få den nødvendige støtte og hjælp
til at komme videre med sit liv - et liv fri af menne-
skehandel.
Troels Lund Poulsen, beskæftigelsesminister
Mai Mercado, børne- og socialminister
Søren Pape Poulsen, justitsminister
Eva Kjer Hansen, minister for ligestilling
Ulla Tørnæs, minister for udviklingssamarbejde
Karsten Lauritzen, skatteminister
Ellen Trane Nørby, sundhedsminister
Anders Samuelsen, udenrigsminister
Inger Støjberg, udlændinge- og integrationsminister
Forord
HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021 6
Personer vurderet handlet
i 2007-2017 fordelt på år
140
120
100
80
60
40
20
0
2007
17
2008
28
2009
47
2010
53
2011
60
2012
66
2013
76
2014
71
2015
93
2016
121
2017
98
Kilde: Center mod Menneskehandel (CMM)
7 HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021
Menneskehandel er et globalt problem. Ifølge
International Labour Organization (ILO) er næsten
25 millioner mennesker ofre for tvangsarbejde,
herunder menneskehandel. På verdensplan – 15,6
millioner kvinder/piger og 9,2 millioner mænd/
drenge. 4,8 millioner af dem vurderes at være
tvunget til prostitution. ILO vurderer, at området er
behæftet med mørketal1
.
I Danmark er 730 personer blevet vurderet
handlet af de danske myndigheder i perioden
2007-2017. Heraf er 87 pct. af dem kvinder. Stør-
stedelen af ofrene kommer fra lande som Nigeria,
Thailand og Uganda. Der har løbende været en
stigning i antallet af de vurderede ofre for menne-
skehandel.
I 2017 blev 98 personer vurderet handlet i Dan-
mark, heraf 86 til prostitution, 5 til strafbare hand-
linger, 1 til tvangsarbejde og tre til andre udnyttel-
sesformer. 86 af de handlede var kvinder2
.
I 2016 blev 121 personer vurderet handlet i Dan-
mark3
, heraf var 112 handlet til prostitution2
.
I 2015 blev 93 personer vurderet handlet af
de danske myndigheder, heraf blev 37 personer
i forbindelse med en større politiaktion, Aktion
Hvepsebo, vurderet handlet til økonomisk krimi-
nalitet2
.
Fra 2010-2016 er 554
personer dømt skyldige i
menneskehandel efter straffeloven § 262 a. FN vur-
derer, at menneskehandel er det hurtigst voksende
område inden for organiseret kriminalitet.
Indledning
1
Kilde: Global Estimates of
Modern Slavery, ILO, 2017
2
Kilde: CMM.
3
Udlændingestyrelsen
foretager vurderingen af,
hvorvidt en person er
handlet, for så vidt angår
asylansøgere og personer
uden lovligt ophold i
Danmark. CMM foretager
vurderingen, når personen
har lovligt ophold.
4
Kilde: Justitsministeriet.
Faktaboks: Internationale forpligtelser
Palermo-protokollen: Danmark har undertegnet
og ratificeret FN-konventionen fra 15. november
2000 om bekæmpelse af grænseoverskridende
organiseret kriminalitet samt tilhørende proto-
kol (Palermo-protokollen) om forebyggelse,
bekæmpelse og retsforfølgning af menneske-
handel, særligt handel med kvinder og børn.
Europarådets konvention om indsatsen mod
menneskehandel: Danmark ratificerede den 19.
september 2007 med ikrafttræden pr. 1. februar
2008 Europarådets konvention af 16. maj 2005
om indsatsen mod menneskehandel. Konventi-
onen fokuserer på beskyttelse af ofre og be-
kæmpelse af menneskehandel.
ILO-konventioner: Danmark har ratificeret flere
ILO-konventioner, heriblandt Forced Labour
Convention (29), Abolition of Forced Labour
Convention (C105) og Worst Forms of Child
Labour Convention (182). Senest har Danmark
den 14. juni 2017 ratificeret ILO’s protokol fra
2014 til konventionen om tvangsarbejde. Proto-
kollen forpligter bl.a. landene til at have en
national handlingsplan, forebygge tvangsarbejde
og sikre ofre adgang til passende retsmidler,
såsom erstatning.
EU’s Menneskehandelsdirektiv: Europa-Parla-
mentet og Rådet har vedtaget direktiv nr.
2011/36/EU af 5. april 2011 om forebyggelse og
bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse
af ofrene herfor samt om ophævelse af ramme-
afgørelse 2002/629/RIA. Direktivet fastsætter
bl.a. regler om strafbare handlinger og sanktio-
ner og om bistand og beskyttelse til ofre for
menneskehandel i form af bl.a. sikker indkvarte-
ring, lægehjælp og psykologbistand, adgang til
juridisk rådgivning og advokatbistand. Direktivet
er omfattet af det danske EU-retsforbehold.
Danmark har dog bl.a. ved lov nr. 275 af 27.
marts 2012 om ændring af straffeloven bragt
dansk straffelovgivning i overensstemmelse
med direktivet.
Også FN’s Kvindekonvention og FN’s Børnekon-
vention indebærer forpligtelser med henblik på
at forebygge bortførelse, salg eller handel med
henholdsvis kvinder og børn.
HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021 8
Rammerne for indsatsen mod menneskehandel
udgøres af en række internationale konventioner,
som Danmark har undertegnet og ratificeret. De
internationale forpligtelser på området indebærer
blandt andet kriminalisering af menneskehandel
og en forpligtelse til at yde støtte og bistand til ofre-
ne for menneskehandel.
I Danmark har der siden 2002 været udarbejdet
fireårige handlingsplaner til bekæmpelse af menne-
skehandel. I 2007 blev Center mod Menneskehan-
del (CMM) etableret. CMM udgør i dag kernen i den
landsdækkende sociale indsats under handlings-
plan til bekæmpelse af menneskehandel.
Bistand og støtte til ofre for menneskehandel
ydes på grundlag af denne handlingsplan i regi af
CMM og andre relevante aktører. Lovgivningsmæs-
sigt har den udlændingeretlige indsats hjemmel i
udlændingeloven.
Menneskehandel er gjort strafbart i den danske
straffelov § 262 a, som det at rekruttere, transpor-
tere, overføre, huse eller modtage en person, hvor
der anvendes eller har været anvendt ulovlig tvang,
frihedsberøvelse, trusler, retsstridig fremkaldelse,
bestyrkelse eller udnyttelse af en vildfarelse eller
anden utilbørlig fremgangsmåde med henblik på
udnyttelse af den pågældende ved prostitution,
optagelse af pornografiske fotografier eller film,
forestilling med pornografisk optræden, tvangsar-
bejde, slaveri eller slaverilignende forhold, strafbare
handlinger eller fjernelse af organer.
Bestemmelsens definition bygger på FN’s Paler-
mo-protokol. Efter straffeloven straffes menneske-
handel med fængsel indtil 10 år.
Handlingsplanens indsatsområder
Den danske indsats til bekæmpelse af menneskehandel er bygget
op om fire indsatsområder, som følger af Danmarks internationale
forpligtelser. Indsatsområderne skal supplere hinanden med
henblik på at skabe én samlet og stærk indsats:
Forebyggelse
og opsøgende
arbejde
• Opsøgende og
tillidsskabende arbejde
• Undervisning og
opkvalificering
Ofrene identificeres
og tilbydes bistand
og støtte
• Identifikation af ofre
• Bistand og støtte
• Forberedt hjemsendelse og
reintegration
Bagmændene
retsforfølges
• Efterforskning og
retsforfølgning
Viden og
koordination
mellem aktører
• Koordinering af indsatsen
• Internationalt samarbejde
• Viden og oplysning
1 2
3 4
9 HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021
Faktaboks: Hvem kan få støtte
under handlingsplanen?
Adgangen til bistand og støtte som offer for
menneskehandel i Danmark omfatter alle
mennesker, som befinder sig her i landet som
led i et menneskehandelsforhold, og som
aktuelt er underlagt et handelsforhold.
Målgruppen, der kan få tilbud efter handlings-
planen, er kvinder, mænd og børn, der er
vurderet til at være ofre for menneskehandel.
Det vil sige personer, som af enten Udlændin-
gestyrelsen (asylansøgere og udlændinge
uden lovligt ophold i Danmark) eller CMM
(danskere og udlændinge, der opholder sig
lovligt i Danmark) er vurderet handlede.
Danmark er primært et destinations- og
transitland for menneskehandel. Erfarings-
mæssigt skal ofre for menneskehandel ho-
vedsageligt søges blandt udlændinge, der
lovligt eller ulovligt opholder sig i landet. Alle
ofre for menneskehandel er omfattet af
tilbuddet om bistand og støtte uanset op-
holdsgrundlag.
Menneskehandel findes inden for mange forskelli-
ge områder og brancher, fx prostitution, tvangsar-
bejde og kriminalitet. Både kvinder, mænd og børn
udnyttes som led i menneskehandlen, og udnyttel-
sen kan være mere eller mindre synligt for myndig-
heder, fagfolk og den brede befolkning.
Personer handlet til prostitution kan være syn-
lige i gademiljøet, men prostitution kan også finde
sted i det skjulte fx i sommerhuse eller privat udlej-
ede boliger og gennem escort. Menneskehandel til
tvangsarbejde findes oftest inden for brancher, hvor
der er ansat mange ufaglærte udlændinge, fx inden
for rengøring, landbrug, gartneri, byggebranchen og
hotel- og restaurationsbranchen samt i brancher,
hvor der er udbredt brug af underleverandører. Of-
rene befinder sig ofte på arbejdspladser og i private
hjem, hvor udnyttelsen ikke er synlig. Det kan gøre
det udfordrende at opnå kontakt til gruppen.
Menneskehandel er et komplekst område med
mange forskellige udnyttelsesformer, som kræver
en alsidig og forskelligartet opsøgende indsats, der
udvikles i overensstemmelse med nye tendenser på
området. Derfor er målet, at de relevante aktører
har viden om menneskehandel og de tilbud, der er
til ofrene.
Forebyggelse og
opsøgende
arbejde
Indsatsområde:
1
HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021 10
Aktiviteter:
Opsøgende arbejde overfor potentielle ofre for
menneskehandel varetages af de myndigheder og
aktører, som kan komme i kontakt med ofre for
menneskehandel via deres daglige arbejde. I forhold
til menneskehandel til tvangsarbejde er det blandt
andet Arbejdstilsynet, SKAT og de faglige organisatio-
ner, der har den første kontakt til mulige ofre via
deres kontrolaktiviteter. Ligesom politiet gennem sit
arbejde møder mulige ofre for menneskehandel fx i
forbindelse med politiaktioner i prostitutionsmiljøet.
CMM driver en hotline, hvor politiet, offentlige og
private aktører samt borgere kan henvende sig med
oplysninger, der kan føre til identifikation af ofre for
menneskehandel.
CMM adviseres af politiet forud for politiaktioner,
hvor der er en formodning om, at politiet kan kom-
me i kontakt med potentielle ofre for menneskehan-
del, så CMM eller evt. en NGO kan være til stede på
politistationen for at rådgive og støtte de tilbage-
holdte og medvirke til identifikationen. Også andre
aktører kan kontakte CMM forud for kontrolaktivite-
ter mv.
CMM driver sundheds- og drop in-tilbud til udenland-
ske kvinder i gade- og klinikprostitution, herunder
Mødestedet i København. Herigennem opnås der
kontakt med miljøet og formidles viden om menne-
skehandel.
Endelig modtager et antal NGO’er midler under
handlingsplanen til at varetage opsøgende og tillids-
skabende arbejde.
Underhandlingsplanenvilderblivearbejdetpå:
• At en bredere gruppe af aktører rustes til den
første kontakt med potentielle ofre for menne-
skehandel. Det kan fx være socialarbejdere på
gaden, kommunalt personale, sundhedsfagligt
personale på skadestuer og klinikker for kønssyg-
domme og herberger.
• At styrke informationen til udlejere og andre på
CMM’s hjemmeside om tegn på menneskehan-
del. Herudover undersøges det, om der kan
etableres en ordning, hvor udlejere informeres fx
af politiet eller CMM, hvis der på en udlejnings-
ejendom er fundet ofre for menneskehandel.
• At oprette en elektronisk, anonym indberetnings-
mulighed på CMM´s hjemmeside, som borgere,
virksomheder og udlejere mv. kan anvende ved
mistanke om menneskehandel.
• At yderligere målrette og effektivisere sundheds-
og drop in-tilbuddene til potentielle ofre for
menneskehandel på en måde, der sikrer en
hensigtsmæssig geografisk spredning.
• At de NGO’er, der modtager midler under hand-
lingsplanen, fremover forpligtes bredt i forhold til
alle potentielle ofre inden for deres område. Det
kan fx være NGO’er, der foretager opsøgende
arbejde overfor udenlandske prostituerede, som
fremover også retter deres indsats mod poten-
tielle ofre blandt fx tiggere og flaskesamlere.
• At etablere særlige indsatsgrupper, som kan
udvikle indsatsen på specifikke områder med
henblik på at imødegå nye tendenser og nye
målgrupper. Fx etableres en lokal indsatsgruppe i
København med repræsentanter fra lokalt politi,
kommunale forvaltninger, sociale- og sundheds-
faglige hjælpeorganisationer m.fl., som skal styrke
samarbejde, koordination og videndeling med
henblik på at identificere flere mindreårige ofre
for menneskehandel. Initiativer kan senere
udbredes til andre byer.
Opsøgende og tillidsskabende arbejde
Formål:
• At skabe tillid og viden om muligheder for støtte og bistand blandt ofre og potentielle ofre
for menneskehandel.
• At informere om menneskehandel i de relevante miljøer og skabe større viden og opmærk-
somhed om menneskehandel og derigennem forebygge og begrænse efterspørgslen.
11 HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021
Aktiviteter:
CMM varetager undervisning og opkvalificering, så
relevante aktører kender tegn og signaler på, at en
person kan være offer for menneskehandel, og ved,
hvornår CMM skal kontaktes. CMM underviser bl.a.
aspiranter på politiskolen, ambassadeansatte og
udvalgte grupper af sundhedspersonale. Gennem
årene har CMM også undervist dommere, anklagere,
Arbejdstilsynet, SKAT, NGO’er og andre aktører og
samarbejdspartnere fx NGO’ere.
Underhandlingsplanenvilderblivearbejdetpå:
• At tilbyde undervisning til nye faggrupper inden
for områder, hvor der kan være behov for at
styrke indsatsen, fx i forhold til mindreårige ofre
for menneskehandel og ofre for menneskehan-
del til tvangsarbejde og kriminalitet.
• At udvikle nye operationelle retningslinjer, som
kan bidrage til at koordinere samarbejdet mellem
centrale aktører i indsatsen mod tvangsarbejde.
• At undersøge mulighederne for at udvikle nye
teknologibaserede initiativer til bekæmpelse af
menneskehandel fx om det at vidne mod bag-
mænd samt information til potentielle mindreåri-
ge ofre for menneskehandel i asylsystemet.
Undervisning og opkvalificering
Formål:
Menneskehandel forebygges gennem undervisning af relevante aktører og
gennem viden og oplysning.
HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021 12
Støtte og bistand til ofre for menneskehandel er
centralt i den danske indsats. Ofre for menneske-
handel er ofte i et stærkt afhængighedsforhold til
deres bagmænd. Frygt og trusler mod dem selv eller
deres familie i hjemlandet betyder, at de sjældent
søger hjælp og lader sig identificere som ofre for
menneskehandel. Langt størstedelen af ofrene
fortæller først myndighederne deres handelshisto-
rie, når de er tilbageholdt af politiet fx som led i
aktioner mod udlændinge uden lovligt ophold.
Manglende tillid til myndigheder generelt eller
sproglige barrierer kan være udfordringer i den
udredende samtale, når det skal vurderes, om en
person skal anses for handlet eller ej.
Det følger af de internationale konventioner, at
der straks skal ydes bistand og støtte, når myndig-
hederne har en rimelig begrundet indikation af, at
en person er offer for menneskehandel. Ligesom
FN’s Palermo-Protokol stiller krav om, at der skal
stilles en række tilbud til rådighed for ofre for men-
neskehandel.
Ofre for menneskehandel har ofte været udsat
for voldsomme oplevelser og kan derfor være både
psykisk og fysisk belastede. Alle ofre tilbydes såle-
des en refleksionsperiode, som bl.a. giver den en-
kelte mulighed for at restituere sig og blive styrket
menneskeligt med henblik på, at den pågældende
hjælpes til et liv fri af menneskehandlen.
Som led i indsatsen får udenlandske ofre for
menneskehandel i Danmark tilbud om en forbe-
redt hjemsendelse og reintegration uanset op-
holdsgrundlag5
.
Hidtil har få ofre for menneskehandel taget
imod tilbuddet om en forberedt hjemsendelse.
Det kan skyldes pres og trusler fra bagmænd, at
hjemrejse ikke opleves som et alternativ til deres
nuværende situation og eventuelle forpligtelser
om at forsørge familien i hjemlandet. Andre ofre
for menneskehandel ønsker at rejse hjem hurtigst
muligt, hvorfor støtte til dem kan bestå i betaling af
deres flybillet til hjem- eller opholdslandet.
Det er vigtigt, at identifikationen af mulige ofre
for menneskehandel er effektiv, og at ofrene hur-
tigst muligt får den rette bistand og støtte, der er
tilpasset den enkeltes behov, ligesom de får støtte
og hjælp til at få en tryg tilbagevenden til deres
hjem- eller opholdsland.
Identifikation,
bistand og støtte
Faktaboks: Refleksions- og
restitutionsperiode
Udlændinge, der er kommet til Danmark som
ofre for menneskehandel, og som opholder
sig her i landet på ulovligt grundlag, skal
udrejse af landet. Ofre for menneskehandel
bliver imidlertid meddelt en længere udrejse-
frist – en såkaldt refleksionsperiode – på 30
dage af Udlændingestyrelsen med mulighed
for forlængelse i op til i alt 120 dage, hvis
særlige grunde taler derfor, eller hvis udlæn-
dingen samarbejder om en forberedt hjem-
sendelse.
Refleksionsperioden har til formål at give den
enkelte mulighed for at restituere sig og blive
styrket menneskeligt og dermed hjælpe den
pågældende til et liv fri af menneskehandlen. I
refleksionsperioden får ofrene støtte og
bistand, herunder bl.a. adgang til særlige
indkvarteringstilbud, mulighed for udvidet
sundhedsbehandling samt psykosocial
bistand tilpasset den enkeltes behov.
Ofre for menneskehandel med lovligt ophold
får tilbudt en tilsvarende ”restitutionsperiode”
med samme tilbud om bistand og støtte, hvor
de kan få ro og hjælp til at komme videre i
deres liv.
5
Ofre for menneskehan-
del, der samtidig er Dublin-
forhandlet, får dog ikke
tilbudt en forberedt
hjemsendelse, da de ikke
kommer i udsendelsesposi-
tion. For deres vedkommen-
de sker alene en overførsel
til den ansvarlige medlems-
stat.
Indsatsområde:
2
13 HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021
Aktiviteter:
Identifikationen af ofre for menneskehandel skal
sikre, at der straks ydes bistand og støtte, når myn-
dighederne har en rimelig begrundet indikation for, at
en person er offer for menneskehandel. Når en
person bliver vurderet til at være offer for menneske-
handel, giver det adgang til tilbud om bistand og
støtte.
Udlændingestyrelsen vurderer, om en asylansøger
eller en udlænding uden lovligt ophold i Danmark er
offer for menneskehandel. Hvis der er tale om en
person med lovligt ophold i Danmark, er det som
udgangspunkt CMM, der foretager vurderingen. I
forhold til personer med lovligt ophold, vil Udlændin-
gestyrelsen i forbindelse med sager om mulig admi-
nistrativ udvisning kunne foretage vurderingen.
For udlændinge, der er tilbageholdt af politiet, foreta-
ges identifikationen som udgangspunkt inden for 72
timer. Det giver kort tid til at vurdere, om en person
er offer for menneskehandel. Derfor er det vigtigt, at
det er personer med viden om menneskehandel, der
foretager de indledende samtaler og den endelige
vurdering af, hvorvidt der er tale om et offer for
menneskehandel. Derudover er det vigtigt, at der
straks tages kontakt til udlændingemyndighederne
og politiet, hvis fx CMM eller andre aktører får kend-
skab til, at en person alligevel ikke er offer for menne-
skehandel.
Underhandlingsplanenvilderblivearbejdetpå:
• At styrke ofrenes samarbejdsvilje i identifikations-
processen ved at skabe større kendskab til de
gode historier og eksempler på reintegration på
baggrund af rapporterne om afsluttede reintegra-
tionsforløb, som udarbejdes af den organisation,
som står for den forberedte hjemsendelse.
• At styrke udvekslingen af viden mellem myndig-
heder (CMM, Udlændingestyrelsen og politiet) i
forhold til målgruppen, handelshistorier og
miljøer, hvor der kan forekomme menneskehan-
del.
Identifikation af ofre
Formål:
Ofre for menneskehandel identificeres, så de kan få tilbud om bistand, støtte og
forberedt hjemsendelse.
HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021 14
Aktiviteter:
Ofre for menneskehandel, der opholder sig lovligt i
Danmark, får tilbud om passende og sikker indkvarte-
ring, som indbefatter kost og logi. Ofre, der opholder
sig ulovligt her i landet, tilbydes indkvartering i
asylsystemet eller et alternativ hertil fx på krisecenter,
såfremt det vurderes hensigtsmæssigt. Alle ofre for
menneskehandel får tilbudt en kontaktperson i CMM
og tilbydes i relevant omfang lægehjælp, juridisk
bistand, psykologhjælp og uddannelsesaktiviteter.
Tilbuddet om den forberedte hjemsendelse sigter
mod, at personen modtages i hjem- eller opholdslan-
det og får støtte til at etablere sig på ny. Der kan gives
reintegrationsstøtte i op til 6 måneder. Hjemsendel-
sen forberedes i refleksions- og restitutionsperioden.
Hvis ofret tager imod tilbud om en forberedt hjem-
sendelse, udarbejder kontaktpersonen i CMM i
samarbejde med det enkelte offer en individuel
handleplan frem mod hjemsendelsen, der tilgodeser
den pågældendes individuelle behov i videst muligt
omfang.
Uledsagede mindreårige ofre for menneskehandel får
udpeget en personlig repræsentant eller forældre-
myndighedsindehaver, som skal støtte og vejlede
barnet og sikre barnets tarv. En handleplan udarbej-
des i samarbejde med barnets personlige repræsen-
tant eller forældremyndighedsindehaver.
Underhandlingsplanenvilderblivearbejdetpå:
• At gøre tilbud om indkvartering mere fleksibelt
og anvende forskellige former for indkvartering af
ofre for menneskehandel i mindre grupper på
geografisk spredte indkvarteringssteder på
baggrund af en individuel vurdering af den enkel-
tes behov.
• At styrke rådgivning og vejledning af ofrene om
det at vidne og retsforfølgelse samt muligheder-
ne for at søge erstatning.
• At styrke ofrenes retssikkerhed ved udveksling af
personoplysninger mellem NGO’er og myndighe-
der.
Bistand og støtte
Formål:
Ofre for menneskehandel skal have bistand og støtte i refleksions- og restitutions-
perioden, så de bl.a. har mulighed for at restituere sig og bliver styrket menneskeligt og
dermed rustet til at komme fri af udnyttelsesforholdet og videre med deres liv.
15 HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021
Aktiviteter:
For ofre uden lovligt ophold i Danmark, der tager i
mod tilbuddet om en forberedt hjemsendelse, sker
den forberedte hjemsendelse i samarbejde mellem
Udlændingestyrelsen, CMM og relevante parter, fx
hjemsendelsesorganisationer. CMM står for hjemsen-
delsen af ofre med lovligt ophold. Som led i forbere-
delsen af reintegrationen inddrages relevante sociale
organisationer i hjemlandet, som skal være med til at
give en god reintegration, når ofret vender hjem. Der
udformes en individuel reintegrationsplan tilpasset
det enkelte offers behov og ønsker.
Når ofret er returneret til hjemlandet eller det tidlige-
re opholdsland, er det muligt alt efter behov at få
støtte til fx en bolig, til at iværksætte en mindre
virksomhed eller uddannelsesaktiviteter, lommepen-
ge, mad og skolepenge for eventuelle børn. Det
dokumenteres frem til reintegrationsstøttens ophør
efter 6 måneder, hvordan det går de personer, som
tager imod tilbuddet om en forberedt hjemsendelse.
Underhandlingsplanenvilderblivearbejdetpå:
• At gøre den forberedte hjemsendelse mere
fleksibel og tilpasset det enkelte offers behov
samt kapaciteten i hjemlandet.
• At skærpe kravet til den organisation, der vareta-
ger den forberedte hjemsendelse, om afrapporte-
ring om reintegrationsforløb med henblik på, at
NGO’er og CMM bedre kan oplyse ofre for men-
neskehandel om forberedt hjemsendelse og
reintegration.
• At udvide det direkte samarbejde med sociale
organisationer, myndigheder og evt. virksomhe-
der i afsenderlandene både før og under hjem-
sendelses- og reintegrationsperioden. I den
forbindelse undersøges det, om de sociale
organisationer i hjemlandet evt. kan følge ofrene i
en længere periode.
• At undersøge om reintegrationsstøtten til offeret i
enkelte tilfælde efter en konkret vurdering og på
forsvarlig vis vil kunne gives til et familiemedlem
eller anden nær pårørende, fx når offeret er
særligt traumatiseret.
Forberedt hjemsendelse og reintegration
Formål:
Udlændinge, som er ofre for menneskehandel, og som skal eller vil udrejse af Danmark, får
tilbud om en forberedt hjemsendelse og reintegration, som skal hjælpe ofrene til et liv fri af
menneskehandel.
HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021 16
Case: Udvikling af det nordiske
efterforskningssamarbejde
I september 2015 oplevede Europa og herun-
der de nordiske lande et øget migrationspres.
Der har i mange år været et nordisk politisam-
arbejde, men fra 2015 blev samarbejdet
tættere og et udvidet nordisk samarbejde
blev etableret. Hovedfokus startede med at
være menneskesmugling, grænsekontrol,
asylpolitik, migration og eventuel følgekrimi-
nalitet. Hovedfokus i det nordiske udvidede
samarbejde har siden ændret sig og er nu
menneskesmugling og menneskehandel. Der
er løbende kontakt mellem landene, og der
afholdes et årligt møde i et af medlems-
landene.
Menneskehandel er en alvorlig forbrydelse, der er
grænseoverskridende, og ofte er der tale om organi-
seret kriminalitet. Bagmændene er opfindsomme
og finder løbende nye ”markeder” og udnyttelses-
former. Der er derfor behov for løbende at have
fokus på efterforskning og retsforfølgelse af bag-
mænd.
Politiet og anklagemyndigheden skal være
opmærksomme på menneskehandel og kende de
forskellige sagsbehandlingsskridt, som er kendeteg-
nende for sager om menneskehandel. Derfor har
Rigsadvokaten offentliggjort retningslinjer om bl.a.
placering af ofrene i krisecentre og opholdstilladel-
se til udenlandske vidner under straffesagen. Det
følger også af retningslinjerne, at der skal meddeles
tiltalefrafald for mindre alvorlige lovovertrædelser
knyttet til menneskehandel, som fx hvis ofrene har
falsk identitetsbevis.
Det er vigtigt, at der er fokus på retsforfølgelse af
bagmænd og internationalt samarbejde på områ-
det for at mindske omfanget af menneskehandel.
Bagmænd
retsforfølges
Indsatsområde:
Case: ”Operation Hvepsebo”
Politiet gennemførte i 2015 razziaer mod 62
adresser flere steder i landet efter længere tids
efterforskning. Der blev på den baggrund rejst
tiltale mod 22 personer, som havde udnyttet
sårbare rumænere til forskellige former for
økonomisk kriminalitet. De blev huset på
forskellige adresser rundt omkring i Danmark
med henblik på at blive udnyttet til at begå
bedrageri og databedrageri overfor erhvervsdri-
vende og SKAT. Bagmændene er siden idømt
straffe på mellem 3 år og 7 år og 11 måneder for
menneskehandel.
3
17 HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021
Aktiviteter:
Rigspolitiet har siden 2006 fastsat de overordnede
rammer for den politimæssige indsats, og indsatsen
tager udgangspunkt i Rigspolitiets strategi for en
styrket politimæssig indsats mod prostitutionens
bagmænd og den tilhørende klassificerede vejled-
ning.
Rigsadvokatens retningslinjer på området justeres
endvidere løbende. Rigsadvokaten opdaterer også
løbende oversigten over domme om menneskehan-
del, så anklagere kan have kendskab til udviklingen i
retspraksis på området. Oversigten findes på www.
anklagemyndigheden.dk.
Underhandlingsplanenvilderblivearbejdetpå:
• At Rigsadvokaten sætter yderligere fokus på
anklagemyndighedens behandling af sager om
menneskehandel ved at drøfte emnet i de faglige
netværk for personfarlig og organiseret kriminali-
tet, hvor samtlige politikredse og begge regionale
statsadvokater er repræsenteret.
• At etablere en nøglepersonsordning i de relevan-
te politikredse for at fremme samarbejdet og
deling af informationer i forbindelse med efter-
forskning af sager om menneskehandel.
• At sikre bred viden om menneskehandel inden
for retssystemet gennem CMM’s og Rigspolitiets
tilbud om undervisning af relevante aktører.
• At fagpersoner, der er i kontakt med formodede
ofre for menneskehandel, har viden om og er i
stand til på overordnet niveau at vejlede om
forløbet af en straffesag og om at vidne.
• At Rigsadvokaten udarbejder skriftligt informati-
onsmateriale rettet mod CMM og relevante
NGO’er om forløbet af en straffesag og om
offerets rettigheder i den forbindelse.
Efterforskning og retsforfølgning
Formål:
Efterforskning og retsforfølgning af bagmænd i sager om menneskehandel skal medvirke
til at bremse menneskehandel.
HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021 18
Ofre for menneskehandel findes i mange forskellige
miljøer, og der opstår løbende nye udnyttelsesfor-
mer og tendenser på området både i Danmark og
internationalt.
Samtidig er der mange forskellige aktører og
myndigheder involveret i indsatsen. Derfor er den
danske indsats bygget op om et bredt samarbejde
mellem en lang række myndigheder og aktører. Det
stiller store krav til koordination, kommunikation
og vidensdeling både lokalt, regionalt, nationalt
og internationalt. En fleksibel og tilpasningsdygtig
indsats, der løbende kan imødekomme nye udfor-
dringer, skal samtidig have et stærkt vidensbaseret
grundlag.
Danmark støtter internationale og regionale
organisationers arbejde med at bekæmpe og fore-
bygge menneskehandel. Det sker dels gennem
økonomisk støtte, dels gennem deltagelse i relevan-
te fora i regi af fx FN, ILO, EU, Europarådet, Nordisk
Ministerråd og OSCE.
Koordination
og viden
Indsatsområde:
4
19 HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021
Aktiviteter:
Den overordnede koordination af handlingsplanen er
forankret i den tværministerielle arbejdsgruppe til
bekæmpelse af menneskehandel. Ligestillingsafdelin-
gen under minister for ligestilling er formand for
gruppen. Den tværministerielle arbejdsgruppe består
desuden af repræsentanter fra Arbejdstilsynet,
Beskæftigelsesministeriet, Børne- og Socialministeri-
et, CMM, Justitsministeriet, Rigsadvokaten, Rigspoliti-
et, Styrelsen for International Rekruttering og Integra-
tion (SIRI), Sundheds- og Ældreministeriet, SKAT,
Skatteministeriet, Udenrigsministeriet, Udlændinge-
og Integrationsministeriet og Udlændingestyrelsen.
CMM koordinerer den landsdækkende støtte og
bistand over for ofre for menneskehandel. CMM står
for samarbejde og vidensdeling med myndigheder,
NGO’er og andre, der arbejder på området.
CMM har etableret et landsdækkende referencesy-
stem af regionale referencegrupper, som skal sikre
sammenhæng i den nationale procedure for identifi-
kation og støtte til potentielle ofre for menneskehan-
del. De regionale referencegrupper refererer til en
national referencegruppe. Referencesystemet består
af relevante myndigheder som fx politi, anklagemyn-
dighed, Udlændingestyrelsen, SKAT, samt fagforenin-
ger, NGO’er mv.
CMM har sammen med SKAT, politi, Arbejdstilsynet
og SIRI etableret en myndighedsgruppe vedrørende
forebyggelse af tvangsarbejde. CMM er desuden
ansvarlige for en samarbejdsgruppe bestående af
Politiets Udlændingecenter Nordsjælland (UCN),
Rigspolitiets Nationale Efterforskningscenter (NEC),
Udlændingestyrelsen og Ligestillingsafdelingen under
minister for ligestilling.
Danmarks ratifikation i 2017 af ILO’s protokol til
konventionen om tvangsarbejde indebærer mere
koordinering med arbejdsmarkedets parter. I enighed
med arbejdsmarkedets parter (DA, LO, FTF, AC og KL)
er det besluttet, at denne inddragelse og evt. opfølg-
ning på protokollen vil ske i regi af Følgegruppen om
international rekruttering og udenlandsk arbejdskraft.
Underhandlingsplanenvilderblivearbejdetpå:
• At effektivisere og udvikle referencegruppesyste-
met.
• At sikre, at de eksisterende samarbejdsfora er
sammensat af de relevante aktører, og vurdere,
om der bør etableres nye eller andre samarbejds-
fora, der kan styrke viden og erfaringsudveksling
om menneskehandel.
Koordination af indsatsen
Formål:
Samarbejde og koordination skal bidrage til en fleksibel, målrettet og effektiv indsats mod
menneskehandel.
HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021 20
Aktiviteter:
Indsamling af viden og statistik om menneskehandel
er forankret i CMM, der også varetager opkvalificering
af relevante myndigheder og aktører. Viden om
menneskehandel styrkes løbende med nye tiltag i
regi af CMM og Rigspolitiets Nationale Efterforsk-
ningscenter (NEC).
CMM opdaterer bl.a. løbende viden og fakta på sin
hjemmeside www.centermodmenneskehandel.dk,
så interesserede og fagpersoner med kontaktflader
til mulige ofre for menneskehandel kan få viden om
menneskehandel og den danske indsats.
CMM arbejder også med fortsat at udbrede kendska-
bet til guiden til bekæmpelse af menneskehandel,
som blev udviklet i 2014. Guiden er en vejledning til
virksomheder og arbejdsgivere om risikoen for
menneskehandel til tvangsarbejde, og om hvordan
man bedst undgår uforvarende at blive sat i forbin-
delse hermed. Der er bl.a. en tjekliste i guiden, som
giver et overblik over en række tiltag, virksomheder-
ne kan gennemføre for at reducere risikoen for skjult
tvangsarbejde.
De relevante myndigheder og CMM deltager des-
uden løbende i relevante internationale fora med
henblik på udveksling af erfaringer og god praksis på
området.
Underhandlingsplanenvilderblivearbejdetpå:
• At formidle ny viden og erfaringer om menneske-
handel fx gennem temadage for relevante fag-
grupper.
• At etablere et forsknings- og vidensnetværk, der
kombinerer teoretisk- og praksisviden inden for
udvalgte temaer som fx identifikation, forebyg-
gelse, hjælp til ofre og hjemsendelse.
Viden og oplysning
Formål:
Viden om menneskehandel skal styrke indsatsen og begrænse efterspørgslen på de
ydelser, som ofrene leverer.
21 HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021
Aktiviteter:
Danmark deltager i det internationale samarbejde,
leverer fx kernebidrag til internationale organisatio-
ner og finansierer konkrete projekter til bekæmpelse
af menneskehandel.
Den danske indsats mod menneskehandel drager
nytte af erfaringerne med internationale indsatser og
udviklingsprojekter, som Danmark støtter eller
deltager i, fx fra de lande, som er primære oprindel-
seslande for ofre for menneskehandel i Danmark.
Underhandlingsplanenvilderblivearbejdetpå:
• At sikre synergi mellem den danske indsats og
internationale indsatser og udviklingsprojekter.
Internationalt samarbejde
Formål:
Det internationale samarbejde skal sikre erfaringsudveksling og bidrage til, at fokus på
menneskehandel fortsat fastholdes på den internationale dagsorden.
HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021 22
Oversigt over
koordinerende og
udførende statslige
aktører
Ligestillingsafdelingen under minister for ligestil-
ling står i spidsen for den tværministerielle arbejds-
gruppe, som har ansvar for at koordinere regeringens
indsats til bekæmpelse af menneskehandel. Ligestil-
lingsafdelingen er ansvarlig for at sikre implemente-
ringen af handlingsplanen.
Center mod Menneskehandel (CMM) er placeret i
Socialstyrelsen og refererer til minister for ligestilling.
CMM vurderer, hvorvidt personer med lovligt ophold
i Danmark har været udsat for menneskehandel og
skal have tilbud under handlingsplanen. CMM er
ansvarlig for at koordinere og udvikle den landsdæk-
kende sociale bistand og støtte til ofre for menneske-
handel, for at koordinere samarbejdet på området og
for opsamling og formidling af viden og statistik.
Udlændinge- og Integrationsministeriet har det
overordnede ansvar for implementeringen af regerin-
gens handlingsplan til bekæmpelse af menneskehan-
del i relation til den udlændingeretlige indsats på
området, herunder bl.a. ansvaret for indgåelse af
kontrakt om planlægning og gennemførelse af reinte-
grationsforløbet (forberedt hjemsendelse) mellem
International Organization for Immigration (IOM) og
Udlændingestyrelsen.
Udlændingestyrelsen vurderer, hvorvidt asylansøge-
re og udlændinge uden lovligt ophold i Danmark er
ofre for menneskehandel samt i enkelte sager, hvor
en udlænding har lovligt ophold, men forelægges for
mulig administrativ udvisning. På denne baggrund
træffer styrelsen afgørelse om fastsættelse af refleksi-
onsperiode i medfør af udlændingelovens § 33, stk.
14, med mindre særlige forhold gør sig gældende.
Styrelsen er ansvarlig for indkvartering og underhold
af ofre for menneskehandel, som er asylansøgere eller
har ulovligt ophold i Danmark.
Styrelsen for International Rekruttering og Integra-
tion (SIRI) er i forbindelse med sagsbehandling af
ansøgninger om opholdstilladelse og kontrolarbejde
i tilknytning til virksomheders beskæftigelse af
tredjelandsstatsborgere fx ved deltagelse i udgående
kontrolaktioner opmærksom på tegn på menneske-
handel. Styrelsen underretter politiet og/eller CMM,
hvis der er mistanke om menneskehandel.
Justitsministeriet har det overordnede ansvar for
implementering af regeringens handlingsplan til
bekæmpelse af menneskehandel i relation til den
politi- og strafferetlige indsats på området.
Rigsadvokaten repræsenterer anklagemyndigheden i
det overordnede koordinerende arbejde, herunder i
det referencesystem som CMM har etableret. Rigsad-
vokaten har blandt andet ansvaret for at understøtte
anklagemyndighedens indsats, navnlig gennem
undervisning og formidling af anklagerfaglig viden
om menneskehandel.
Rigspolitiet er overordnet ansvarlig for den politi-
mæssige indsats til bekæmpelse af menneskehandel.
Rigspolitiets Nationale Efterforskningscenter (NEC)
understøtter og monitorerer politikredsenes indsats
mod menneskehandel og fungerer som kontaktpunkt
mellem politiet og CMM. Nationalt Udlændingecen-
ter (NUC) varetager sagsbehandling og forestår
udsendelse for handlede, der ikke er udrejst frivilligt.
De lokale politikredse er ansvarlige for at håndhæve
straffelovens bestemmelser om menneskehandel,
herunder efterforske og forfølge strafbare forhold.
Den politimæssige indsats er forankret i de enkelte
kredse.
23 HANDLINGSPLAN TIL BEKÆMPELSE AF MENNESKEHANDEL 2019-2021
SKAT er i forbindelse med udøvelsen af sine kerneop-
gaver i kontakt med mange borgere og virksomheder.
SKAT er i den forbindelse opmærksom på indikatorer
på menneskehandel og videregiver i tilfælde heraf
oplysningerne til politiet.
Beskæftigelsesministeriet og Arbejdstilsynet, hvor
Arbejdstilsynet i forbindelse med tilsynet på arbejds-
pladserne er opmærksom på tegn på menneskehan-
del og underretter politiet og/eller CMM, hvis der er
mistanke herom. Beskæftigelsesministeriet er ansvar-
lig for den danske indsats mod social dumping og
koordinerer samarbejdet om tvangsarbejde i regi af
ILO.
Børne- og Socialministeriet har ansvaret for lov om
social service (serviceloven). Serviceloven regulerer
bl.a. kommunernes indsats over for udsatte børn og
unge, herunder også mindreårige udlændinge med
lovligt ophold. Serviceloven regulerer ligeledes kom-
munernes indsats i forhold til udsatte voksne, herun-
der bl.a. borgere i prostitution og hjemløse. Socialsty-
relsen hører under Børne- og Socialministeriet og har
til opgave at tilvejebringe ny socialfaglig viden,
formidle og udbrede virkningsfulde socialfaglige
metoder og praksisser samt varetage socialfaglig
rådgivning af kommuner, regioner og borgere. Både
Kompetencecenter Prostitution og CMM er placeret i
Socialstyrelsen.
Sundheds- og Ældreministeriet har en rolle vedrø-
rende de sundhedstilbud, som ofre for menneskehan-
del kan tilbydes inden for rammerne af sundhedslo-
ven.
Udenrigsministeriet bidrager til at sikre, at bekæm-
pelse af menneskehandel fastholdes på den internati-
onale dagsorden. Udenrigsministeriet støtter den
internationale indsats gennem kernebidrag til en
række internationale organisationer, der medvirker
til at bekæmpe menneskehandel. Endvidere forebyg-
ges menneskehandel generelt gennem udviklings-
samarbejdet, der sigter særligt på at bekæmpe fattig-
dom med bæredygtig vækst og jobskabelse og ved at
fremme kvinders rettigheder. Udenrigsministeriet
bistår danske myndigheder med at formidle kontakt
til relevante samarbejdspartnere i afsenderlande.
September 2018
Udgivet af
Udenrigsministeriet
Asiatisk Plads 2
1448 København K
Tlf: +45 33 92 00 00
ISBN 978-87-9361-64-31 (trykt version)
ISBN 978-87-9361-64-48 (digital version)
Design: OTW A/S
Tryk: Green Graphic
Foto: Getty Images
Publikationen kan hentes på
regeringen.dk og um.dk


Udenrigsministeriet
Folketingets Ligestillingsudvalg
Bilag Sag/ID Nr. Enhed Dato
2018 - 31851 / 3575040 12. september 2018
Handlingsplan til bekæmpelse af menneskehandel 2019-2021
Til Ligestillingsudvalgets orientering fremsendes hermed handlingsplan til
bekæmpelse af menneskehandel 2019-2021.
Handlingsplanen blev vedtaget i forbindelse med satspuljeaftalen for 2018
og er finansieret med i alt 63 mio. kr.
Venlig hilsen
Eva Kjer Hansen
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: um@um.dk
http://www.um.dk
Ligestillingsudvalget 2017-18
LIU Alm.del Bilag 128
Offentligt