Grund- og nærhedsnotat om Kommissionens forslag til de eksterne finansielle instrumenter

Udenrigsministeriet
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: um@um.dk
http://www.um.dk
Girokonto 3 00 18 06
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg
Bilag Sagsnummer Kontor
1 2018-12199 EKN 9. juli 2018
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT
EU’s eksterne finansielle instrumenter
Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Udenrigsmi-
nisteriets grund- og nærhedsnotat vedrørende Kommissionens forslag til
Europa-Parlamentets og Rådets forordning om De Eksterne Finansielle
Instrumenter under EU’s næste flerårige finansielle ramme (MFF), 2021-
2027.
Anders Samuelsen
Europaudvalget 2018
KOM (2018) 0465 Bilag 1
Offentligt


1
Grund- og Nærhedsnotat til Folketingets Europaudvalg om Kommissionens forslag til
de eksterne finansielle instrumenter
KOM (2018) 460, KOM (2018) 461, KOM (2018) 462, KOM (2018) 465
Den 9. juli 2018
1. Resumé
Kommissionen har fremsat forslag til retsakter for flere af EU´s eksterne finansielle instrumenter (kategori VI
på EU-budgettet). Der foreslås ingen egentlige nye instrumenter, men opdelingen i instrumenter foreslås ændret.
Kommissionen foreslår at sammenlægge en række instrumenter til et samlet instrument for Naboskab, Udvik-
ling og Internationalt Samarbejde og foreslår samtidig, at den Europæiske Udviklingsfond inkluderes i det sam-
lede instrument, hvorved den Europæiske Udviklingsfond bliver en del af EU-budgettet. Sammenlægningen skal
ses i lyset af behovet for at skabe et mere simpelt grundlag for udviklingssamarbejdet og øge fleksibiliteten med
hensyn til hurtigt at kunne kanalisere midler derhen, hvor de fremtidige behov er størst. Dertil foreslås Grønland
inkluderet i en beslutning om Oversøiske Lande og Territorier, herunder relationerne mellem EU på den ene
side og Grønland og Danmark på den anden. Førtiltrædelsesinstrumentet og instrument for Nuklear Sikkerhed
videreføres.
I dette notat behandles fire eksterne finansielle instrumenter. Forslaget vedr. Instrument for Naboskab, Udvik-
ling og Internationalt Samarbejde foreslås opbygget omkring en række geografiske og tematiske vinduer samt et
vindue til akutte kriser og nye udfordringer og prioriteter. Det er hensigten, at mindst 92 pct. af de samlede mid-
ler skal kunne opgøres som udviklingsbistand. 25 pct. af midlerne foreslås afsat til klimarelaterede indsatser og
10 pct. til migrationsrelaterede indsatser, herunder både grundlæggende årsager og migrationshåndtering.
I førtiltrædelsesinstrumentet IPA III lægges op til fortsat at støtte reformer, udvikling og EU-tilnærmelse via
finansiel og teknisk bistand til EU-kandidatlandene Montenegro, Serbien, Tyrkiet, Albanien og
FYROM/Makedonien samt de potentielle kandidatlande Bosnien-Hercegovina og Kosovo og dermed bidrage til
at fremme stabilitet, sikkerhed og velstand i Europa.
I beslutningen om Oversøiske Lande og Territorier, herunder relationerne mellem EU på den ene side og Grøn-
land og Danmark på den anden, lægges op til at videreføre både den tætte relation mellem EU og OLTerne,
særligt gennem toldfri adgang til EU's marked, og partnerskabet mellem EU og Grønland, herunder særligt
støtte til Grønlands uddannelsessektor.
Kommissionens forslag til instrument for Nuklear Sikkerhed fokuserer på fremme af samarbejdet med 3.-lande
om nuklear sikkerhed på en række områder.
Regeringen lægger vægt på, at drøftelser vedrørende kategori 6 ikke foregriber forhandlingerne om den kommende
finansielle ramme, idet regeringens hovedprioritet for MFF-forhandlingerne er at realisere et samlet udgiftsniveau
svarende til 1,00 pct. af EU27's BNI.
2. Baggrund
Europakommissionen fremlagde den 14. juni 2018 forslag til retsakter og meddelelser for in-
strumenter under EU’s eksterne politikker (kategori VI på EU-budgettet) som led i forhandlin-
gerne om EU’s næste flerårige finansielle ramme (MFF), 2021-2027.
Europaudvalget 2018
KOM (2018) 0465 Bilag 1
Offentligt
2
Hovedparten af forordningerne på det eksterne område udløber. Det gælder dog ikke det hu-
manitære instrument (HAI), hvorfor Kommissionen ikke har fremlagt et nyt forordningsforslag
for det humanitære område. Kommissionen foreslår en større sammenlægning af en række af
de eksisterende instrumenter. Kommissionen foreslår, at det nuværende udviklingsinstrument
(DCI), det europæiske naboskabsinstrument (ENI), menneskerettighedsinstrumentet (EIDHR),
stabilitetsinstrumentet (IcSP), partnerskabsinstrumentet (PI), samt den tværgående forordning
(CIR) sammenlægges til et samlet instrument for Naboskab, Udvikling og Internationalt samar-
bejde (NDICI). Den Europæiske Udviklingsfond (EDF) foreslås samtidig indarbejdet i det
samlede instrument og flyttes således ind under EU-budgettet. Følgende instrumenter foreslås
bevaret som selvstændige: Førtiltrædelsesinstrumentet (IPA), Grønlandsbeslutningen inkluderes
i en beslutning om de oversøiske territorier (OLT), ligesom det Nukleare Instrument (INSC)
fastholdes som komplementært til Instrumentet for Naboskab, Udvikling og Internationalt
samarbejde. Det skyldes, at det Nukleare Instrument er baseret på et andet retsgrundlag og an-
dre procedurer end instrumentet for Naboskab, Udvikling og Internationalt Samarbejde, og
derfor ikke kan inkluderes i dette.
Pakken af retsakter følger efter, at Kommissionen den 2. maj 2018 præsenterede sit forslag til
den samlede flerårige finansielle ramme for 2021-2027. Her foreslog Kommissionen 109 mia.
euro (2018-priser) allokeret til kategori VI Naboskab og Verden på EU-budgettet.
Forslagene har hjemmel i Traktaten om den Europæiske Union (TEU), Atomtraktaten og trak-
taten om den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), mere specifikt:
Instrument for Naboskab, Udvikling og Internationalt samarbejde: TEUF særligt artikel 209,
212 samt artikel 322
Førtiltrædelsesinstrumentet: TEUF særligt artikel 212, stk. 2.
Oversøiske territorier, inkl. Grønland: TEUF artikel 203 og for Grønland TEUF art. 198 - 204
Det Nukleare Instrument: Atomtraktatens artikel 203
Forslagene til Instrument for Naboskab, Udvikling og Internationalt Samarbejde og førtiltræ-
delsesinstrumentet behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294.
Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.
Beslutningen om Oversøiske Lande og Territorier, herunder relationerne mellem EU på den
ene side og Grønland og Danmark på den anden og det Nukleare Instrument vedtages med en-
stemmighed i Rådet efter høring af Europa-Parlamentet.
3. Formål og indhold
De fire forslag der indgår i dette notat, omfatter instrumenter, der udløber og derfor skal gen-
forhandles. Der lægges ikke op til egentlig nye instrumenter, men til en ændring i opdelingen af
instrumenterne.
3
Kommissionen foreslår en større sammenlægning af en række eksisterende instrumenter til et
samlet instrument for Naboskab, Udvikling og Internationalt Samarbejde med henblik på at
øge EU’s fleksibilitet i håndteringen af eksterne udfordringer. Den Europæiske Udviklingsfond
foreslås indarbejdet i det samlede instrument og bliver derfor en del af EU-budgettet. Dertil fo-
reslås Grønlandsbeslutningen inkluderet i beslutningen om Oversøiske Territorier.
Tabel 1 viser Kommissionens foreslåede midler til kategori VI på EU-budgettet.
Tabel 1 viser Kommissionens forslag til fordelingen af midler under kategori VI fordelt på instrumenter.
Naboskab og Verden
Mio. euro, 2018-priser Kommissionens forslag 2021-2027
Naboskab, Udvikling og Internationalt Samarbejde
(NDICI) 79.216
Humanitære Instrument (HAI) 9.760
Budget for den fælles udenrigs- og sikkerhedspoli-
tik (FUSP) 2.649
Oversøiske Territorier (Inklusive Grønland) 444
Det Nukleare Instrument 266
Andet 949
Decentrale agenturer 132
Førtiltrædelsesinstrumentet (IPA III) 12.865
Margin 2.913
Total 108.929
Kilde: KOM (2018) 321 final
Forslagene har hjemmel i Traktaten om den Europæiske Union (TEU) og traktaten om den
Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), særligt artikel 203, 207, 209, 212 og 322.
Forhandlingerne om indholdet af disse instrumenter ventes indledt under Østrigs formandskab
i de relevante arbejdsgrupper.
Instrument for Naboskab, Udvikling og Internationalt Samarbejde foreslås opbygget om-
kring en række geografiske og tematiske vinduer. De geografiske vinduer dækker hvert sit kon-
tinent, dog således at det nuværende naboskabsinstrument, der dækker både det østlige og syd-
lige naboskab, foreslås videreført. De tematiske vinduer vedrører bl.a. støtte i relation til men-
neskerettigheder, fred og stabilitet samt globale udfordringer, herunder migration. Hertil kom-
mer et vindue, der bl.a. skal kunne anvendes i akutte situationer samt en stødpude til nye udfor-
dringer og prioriteter.
Kommissionen lægger i sit udspil op til, at det nye instrument skal have et samlet budget på
79.2 mia. euro (ca. 590 mia. kr. ved kurs 7.45) svarende til en dansk finansieringsandel på 1,6
mia. euro (eller knap 1,7 mia. kr. årligt ved en fordelingsnøgle på 2 pct.). Instrumentet skal bi-
drage til, at EU og medlemslandene kan opfylde forpligtelsen om 0,7 pct. samt 0,20 pct. til de
mindst udviklede lande. Det er hensigten, at mindst 92 pct. af de samlede midler skal kunne op-
gøres som udviklingsbistand. Endvidere foreslår Kommissionen, at der anvendes 10 pct. til mi-
grationsrelaterede indsatser, herunder adressering af grundlæggende årsager, migrationshåndte-
4
ring, bekæmpelse af menneskesmugling og -handel, fremme af regulær migration samt beskyt-
telse af irregulære migranter og flygtninges rettigheder, ligesom der i forhold til naboskabsvin-
duet foreslås, at 10 pct. af midlerne gøres afhængige af bl.a. fremskridt vedrørende samarbejde
om migration.
Begrundelsen for at samle de forskellige instrumenter i et samlet instrument skal særligt ses i ly-
set af ønsket om at skabe et mere simplet grundlag for udviklingssamarbejdet og øge fleksibili-
teten med hensyn til hurtigt at kunne kanalisere midler hen, hvor de fremtidige behov er størst
og derudover bedre kunne leve op til forpligtelserne i verdensmålene og 2030-dagsordenen
samt Paris-aftalen om klimaændringer. Kommissionens udspil lægger op til, at 25 pct. af mid-
lerne skal afsættes til klimarelaterede indsatser. Instrumentets strategiske afsæt vil være EU’s
Globale Strategi og den Europæiske Konsensus for Udvikling.
Førtiltrædelseinstrumentet (IPA III)
Formålet er at støtte reformer, udvikling og EU-tilnærmelse via finansiel og teknisk bistand til
EU-kandidatlandene Montenegro, Serbien, Tyrkiet, Albanien og FYROM/Makedonien samt de
potentielle kandidatlande Bosnien-Hercegovina og Kosovo og dermed bidrage til at fremme
stabilitet, sikkerhed og velstand i Europa.
Førtiltrædelsesinstrumentet foreslås af Kommissionen i den kommende periode at fokusere på
”fundamentals first” dvs. retsstaten og respekt for de fundamentale værdier, styrkelse af de de-
mokratiske institutioner samt reformer af den offentlige sektor. Formålet er, at landene på sigt
kan leve op til EU-optagelseskravene, herunder Københavns-kriterierne.
Herudover fokuseres på økonomiske reformer og fremme af landenes konkurrenceevne og be-
skæftigelse. Der foreslås også en stor indsats for at tiltrække privat kapital via investeringsgaran-
tier. Projekter, som støtter samarbejde – og dermed tillidsskabelse - mellem landene foreslås
også som en del af IPA III.
Budgetteringen er gjort mere strategisk, idet det foreslås at budgettere efter tema og prioriteter
snarere end landeallokeringer. Dette bidrager også til øget fleksibilitet og mulighed for at be-
lønne gode reformevner.
Beslutning om Oversøiske Lande og Territorier herunder relationerne mellem EU på
den ene side og Grønland og Danmark på den anden
Beslutningen er en sammenlægning af de to hidtidige beslutninger hhv. om oversøiske lande og
territorier (OLT beslutningen) og om relationerne mellem EU på den ene side og Grønland og
Danmark på den anden (Grønlandsbeslutningen). Sammenlægningen skal ses i lyset af Kom-
missionens overordnede ønske om at strømline de eksterne instrumenter. Kommissionen kon-
staterer dog i sit forslag, at OLT beslutningen og Grønlandsbeslutningen pga. de forskellige
lovgivningsmæssige procedurer ikke kan inkluderes i det overordnede Instrument for Nabo-
skab, Udvikling og Internationalt Samarbejde.
Formålet med OLT/Grønlandsbeslutningen er at videreføre den tætte relation mellem EU og
de (efter UK’s udtræden af EU) 13 oversøiske lande og territorier, der har en forfatningsmæssig
5
tilknytning til de tre medlemsstater Danmark, Nederlandene og Frankrig. Beslutningen udspeci-
ficerer det specielle forhold, OLTerne har med EU som del af den såkaldte ”europæiske fami-
lie” og det særlige juridiske rammeværk, der eksisterer for dem. Det overordnede formål med
beslutningen er at fremme OLTernes økonomiske og samfundsmæssige udvikling og at skabe
tætte økonomiske relationer mellem OLTerne og EU. OLTerne er hverken del af EU’s told-
union eller det indre marked, men produkter, der stammer fra OLTerne, nyder toldfri adgang til
EU (for Grønlands vedkommende er fiskeriprodukter dog betinget af EU’s tilfredsstillende ad-
gang til grønlandske fiskerizoner gennem EU-Grønland fiskeripartnerskabsaftalen, jf. TFEU art
204/protokollen om den særlige ordning for Grønland). Beslutningen viderefører således en
række tekniske bestemmelser om handel, handelssamarbejde mv.
Fsva. Grønland fremhævede den hidtidige Grønlandsbeslutning de tætte historiske, politiske,
økonomiske og kulturelle relationer mellem EU og Grønland/Danmark som et såkaldt ”part-
nerskab”. Kommissionen fremfører, at den sammenlagte beslutning ligeledes skal bygge på de
særligheder (”specificities”), der betegner samarbejdet, bl.a. ved fortsat at understøtte Grøn-
lands håndtering af større udfordringer og udvikling af administrationens kapacitet til at formu-
lere og implementere nationale politikker.
Af de 500 mio. euro (løbende priser), Kommissionen foreslår allokeret til implementering af
beslutningen, skal 225 mio. euro (løbende priser) tildeles Grønland. Grønlands Naalakkersuisut
har hidtil, efter aftale med Kommissionen, benyttet EU støtten til programmer inden for ud-
dannelsessektoren i Grønland. Ud over budgetstøtte udgør beslutningen rammerne for mulig
videre dialog (policy dialogue) om en række andre emner, herunder klima, råstoffer og miljø.
Det Nukleare Instrument
Instrumentet vedr. nuklear sikkerhed (INSC) har som formål at fremme EUs samarbejde med
3-lande om at sikre et højt nukleart sikkerhedsniveau og højt niveau af strålebeskyttelse globalt.
De alvorlige konsekvenser af ulykken på Tjernobyl-værket i 1986 og Fukushima-Daiichi værket
i 2011 er konkrete eksempler på vigtigheden heraf.
Konkret vil instrumentet blive anvendt til at fremme samarbejdet med 3-lande om nuklear sik-
kerhed på en række områder, herunder etablering af uafhængig tilsynsmyndighed, implemente-
ring af sikkerhedstandarder og strålebeskyttelsesniveauer, udvikling og implementering af strate-
gier, håndtering af brugt brændsel og dekommissionering af nukleare installationer og udvikling
af nye nukleare sikkerhedsmekanismer. Der lægges vægt på, at modtagerlandet selv bidrager til
finansiering af de pågældende aktiviteter.
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentets udtalelse foreligger endnu ikke.
5. Nærhedsprincippet
Det vurderes, at Kommissionens forslag til de eksterne instrumenter er i overensstemmelse med
nærhedsprincippet: Instrumenternes formål vedr. EU’s naboskab, associering til oversøiske lande
og territorier, udviklingssamarbejde, menneskerettigheder, førtiltrædelsesstøtte, stabilitet og part-
nerskab opnås mere effektivt på EU-niveau end af medlemslandene individuelt.
6
6. Gældende dansk ret
Forslaget har ikke i sig selv lovgivningsmæssige konsekvenser.
7. Konsekvenser
Forslaget ventes at få betydelige statsfinansielle konsekvenser samt konsekvenser for udmønt-
ningen af EU’s budget. Kommissionen lægger op til et samlet udgiftsniveau for kategori 6 på ca.
109 mia. euro (2018-priser), hvoraf der foreslås udgiftsniveauer for NDICI, IPA III, Oversøiske
territorier inkl. Grønland og det Nukleare instrument på henholdsvis 79.2 mia. euro, 12.9 mia.
euro, 0.4 mia. euro og 0.3 mia. euro (2018-priser). Udgiftsniveauerne under kategori 6 forhandles
som led i Kommissionens forslag til den næste flerårige finansielle ramme for 2021-2027, som
blev offentliggjort 2. maj 2018.
EDF’ens ophør og beløbets indbudgettering i det generelle budget forventes ikke at ville få
statsfinansielle konsekvenser, eftersom størstedelen af midlerne kan opgøres som udviklingsbi-
stand og dermed indgår som del af 0,7 pct. målsætningen
8. Høring
Forslagene er sendt i høring hos relevante organisationer med frist den 15. august. Høringssvar
fremsendes når modtaget.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Rådets behandling er endnu ikke påbegyndt. Andre landes holdning til Kommissionens forslag
på de eksterne finansielle instrumenter kendes endnu ikke.
10. Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen lægger vægt på, at drøftelser vedrørende kategori 6 ikke foregriber forhandlingerne
om den kommende finansielle ramme, idet regeringens hovedprioritet for MFF-
forhandlingerne er at realisere et samlet udgiftsniveau svarende til 1,00 pct. af EU27's BNI.
Kategori VI vurderes at kunne bidrage til at skabe europæisk merværdi i form af en sammen-
hængende udenrigs-, sikkerheds-, og udviklingspolitisk indsats. Det gælder for kategori VI, som
for andre kategorier, at EU-midlerne i den kommende budgetperiode må bruges mere effektivt
og målrettet, herunder på den store udgiftspost til naboskab og udviklingsbistand. Den samlede
ramme for kategori VI fastlægges ifm. forhandlingerne om den flerårige finansielle ramme
(MFF) 2021-2027. Drøftelser af indholdet af disse særskilte programmer foregriber således ikke
de endelige overordnede budgetforhandlinger.
Fra regeringens side er de væsentligste overordnede prioriteter ift. de eksterne politikker:
 at indsatser, der bidrager med størst mulig merværdi for fællesskabet, og som understøt-
ter fælles EU-mål, prioriteres
7
 at bakke op om et samlet instrument på udviklingsområdet med henblik på at sikre
størst mulig fleksibilitet inden for kategori VI for at kunne agere i forhold til aktuelle po-
litiske prioriteter samt sikre mulighed for løbende omprogrammering i lyset af udviklin-
gen.
De enkelte instrumenter:
Instrument for Naboskab, Udvikling og Internationalt samarbejde
Regeringen finder, at Kommissionens forslag udgør et godt og interessant grundlag for de
kommende forhandlinger. Udspillet flugter på en række områder således fint med danske vær-
dier, herunder i forhold til menneskerettigheder samt fred og stabilitet. Det er endvidere posi-
tivt, at migration fremhæves i udspillet, om end man fra dansk side gerne så, at der etableres et
tematisk migrationsvindue, samt at migration integreres yderligere i instrumentet på linje med
andre prioriterede områder med henblik på, at EU er bedst muligt klædt på til at håndtere ud-
fordringerne de kommende år. Det er for regeringen vigtigt, at der etableres et simpelt og flek-
sibelt instrument, der effektivt kan møde fremtidens udfordringer.
Førtiltrædelsesinstrumentet, IPA III
Regeringen støtter førtilstrædelsesstøtten i lyset af de reformer som EU’s tiltrækningskraft ska-
ber i mange kandidatlande og potentielle kandidatlande til gavn for fred og sikkerhed i Europa.
Det er regeringens holdning, at EU-optagelsesforhandlingerne med Tyrkiet bør stoppes og er-
stattes af andre og mere formålstjenstlige dialog- og samarbejdsfora. Det er der imidlertid ikke
opbakning til i EU. Regeringen støtter beslutningen på det Europæiske Råd i oktober 2017 om
reduktion og om-allokeringer (mod demokrati- og civilsamfundsindsatser) af førtiltrædelsesstøt-
ten til Tyrkiet. Der bør også fremadrettet være en stærk konditionalitet mellem førtiltrædelses-
støtte til Tyrkiet på den ene side og konkrete reformfremskridt og fremdrift i forholdene vedr.
menneskerettigheder, civilsamfund og retsstaten på den anden side.
Beslutning om Oversøiske Lande og Territorier herunder relationerne mellem EU på
den ene side og Grønland og Danmark på den anden
Regeringen og Naalakkersuisut har i den tidlige interessevaretagelse arbejdet for, at Grønlands-
beslutningen skulle forblive en særskilt beslutning. I forlængelse heraf, og i lyset af Kommissio-
nens beslutning om at sammenlægge Grønlandsbeslutningen med OLT-beslutningen, vil rege-
ringen arbejde for at adskille elementerne om Grønland så meget som muligt fra OLT-
bestemmelserne og synliggøre de særligheder (”specificities”), der betegner partnerskabet mel-
lem Kommission og Grønland/Danmark, herunder med henvisning til Grønlands geostrategi-
ske placering og fælleserklæringen underskrevet i 2015. I samme ånd vurderes det hensigts-
mæssigt, hvis beslutningen i højere grad viderefører ”acquis’et” fra den eksisterende Grønlands-
beslutning i de konkrete bestemmelser og både fra dansk og grønlandsk side foregår der nu en
grundig vurdering af de foreslåede bestemmelser. Regeringen vil arbejde aktivt herfor i de kom-
mende forhandlinger, efter koordination med Grønland.
Det Nukleare Instrument
8
Regeringen støtter, at EU fortsat arbejder for at sikre de højest mulige nukleare sikkerhedsstan-
darder i EU og globalt. Anvendelse af økonomiske midler til at gennemføre konkrete projekter
ses som en naturlig del heraf.
11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.