ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Rapport om fordelene for Vestsaharas befolkning og om høringen af befolkningen om udvidelsen af toldpræferencerne for produkter med oprindelse i Vestsahara Ledsagedokument til Forslag til Rådets afgørelse om indgåelse af aftalen i form af brevveksling mellem Den Europæiske Union på den ene side og Kongeriget Marokko på den anden side om ændring af protokol nr. 1 og protokol nr. 4 i Euro-Middelhavsaftalen om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Kongeriget Marokko på den anden side

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 11.6.2018
SWD(2018) 346 final
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE
Rapport om fordelene for Vestsaharas befolkning og om høringen af befolkningen om
udvidelsen af toldpræferencerne for produkter med oprindelse i Vestsahara
Ledsagedokument til
Forslag til Rådets afgørelse
om indgåelse af aftalen i form af brevveksling mellem Den Europæiske Union på den
ene side og Kongeriget Marokko på den anden side om ændring af protokol nr. 1 og
protokol nr. 4 i Euro-Middelhavsaftalen om oprettelse af en associering mellem De
Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Kongeriget
Marokko på den anden side
{COM(2018) 481 final}
Europaudvalget 2018
KOM (2018) 0481
Offentligt
1
RAPPORT OM FORDELENE FOR VESTSAHARAS BEFOLKNING OG
OM HØRINGEN AF DENNE BEFOLKNING OM UDVIDELSEN AF
TOLDPRÆFERENCERNE FOR PRODUKTER MED OPRINDELSE I
VESTSAHARA
Rapport udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene i samarbejde med
Tjenesten for EU's Optræden Udadtil
Resumé
1. Vestsaharas økonomi
Selv om den seneste udvikling i Vestsahara er opmuntrende, forbliver den skrøbelig. Landets
økonomiske aktiviteter centreres omkring et begrænset antal brancher: fiskeri og
forarbejdning af fiskevarer, fosfatminer, landbrug (navnlig frugt og grønt og nomadisme med
husdyr) og i et mindre omfang handel og håndværk. Sektorerne for turisme og bæredygtig
energi er derimod stadig på et tidligt stadium men meget lovende. Desuden kendetegnes
økonomien i Sahara ved dens indelukkede karakter, samt at den i høj grad ydes støtte.
2. En nødvendig eksportstøtte takket være toldpræferencerne.
Diversificeringen af Vestsaharas økonomiske potentiale forudsætter en tilskyndelse af
udenlandske investeringer. Imidlertid forudsætter dette perspektiv muligheden for at tilbyde
de pågældende aktører en tilstrækkelig, juridisk sikkerhed ved at tydeliggøre navnlig
prisbestemmelserne, der finder anvendelse på den aktuelle og fremtidige eksport af varer fra
Vestsahara til Den Europæiske Union. Trods de foreliggende og ofte ufuldstændige
oplysninger gør denne undersøgelse det muligt at konkludere på eksistensen af økonomiske
og produktionsmæssige aktiviteter i Vestsahara, som ville fortjene at drage fordel af de
samme toldpræferencer, som er indrømmet Kongeriget Marokko, præferencer, som
Vestsahara faktisk drog fordel af indtil den 21. december 2016. En sådan udvidelse af
Unionens toldpræferencer til disse produkter ville gøre det muligt at sikre den fortsatte
eksport. Desuden bør den også have en betydelig virkning på den fremtidige udvikling af
Saharas økonomi, da den stimulerer de igangværende eller planlagte investeringer (navnlig
på en række fosfater, såsom fosforsyre eller gødning til landbrug, såvel som i sektorerne for
landbrug og fiskeri), som alle er jobskabende investeringer.
Omvendt ville den manglende indrømmelse af toldpræferencer belaste Vestsaharas eksport,
navnlig eksporten vedrørende fiskevarer og landbrugsprodukter, og det allerede begrænsede
udbud af landets produktioner ville måtte lukke sig yderligere. Hvis der ikke er nogen
toldpræferencer, vil produkter fra Vestsahara blive pålagt normale toldsatser (toldsats, der
finder anvendelse i EU under mestbegunstigelsesklausulen) uden privilegeret adgang til EU-
markedet. Virkningen vil være næsten neutral for industriprodukterne (fosfater), men meget
skadelig for eksporten af fiskevarer og landbrugsprodukter til Unionen og dermed også for
beskæftigelsen i disse sektorer.
På længere sigt bør skubbet til private aktiviteter og den frie erhvervsudførelse kunne
begrænse logikken bag afhængigheden af subsidier fra centralforvaltningen, mens åbenheden
over for omverdenen og forøgelsen af udvekslinger, både handelsmæssige og af andre typer,
logisk set og gradvist bør føre til socioøkonomisk og kulturel udvikling.
3. Inddragelse af de berørte befolkninger
2
På den ene side har de marokkanske myndigheder gennemført en omfattende, institutionel
høring, der omfatter alle de nationale, regionale og lokale, interesserede organer, for at øge
deres bevidsthed samt indhente deres accept og eventuelle observationer. Denne proces har
konkluderet en meget stor støtte til den planlagte ændring såvel som en række henstillinger,
der har betydning for optimeringen af dennes virkning.
På den anden side har Europa-Kommissionens tjenestegrene og Tjenesten for EU’s Optræden
Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) efter en høring af områdets folkevalgte gennemført en
høringsproces, hvor Vestsaharas lokalbefolkninger blev inddraget, hvorved der er konstateret
et stort flertal for udvidelsen af toldpræferencerne til produkter fra Vestsahara. Et flertal af
samtalepartnerne har således gjort den positive virkning gældende for befolkningen i sin
helhed ved især at understrege den afgørende løftestangseffekt, som sådanne
handelspræferencer ville medføre med hensyn til private investeringer. Ifølge de samme
aktører ville privilegeret adgang til EU-markederne kunne forbedre forretningsklimaet såvel
som de direkte, europæiske investeringer og derved understøtte Vestsaharas nye
participatoriske og bæredygtige udviklingsmodel. Derimod ville den fortsatte mangel på
retssikkerhed, der påhviler handelsstrømmene med Vestsahara, bringe den socioøkonomiske
udvikling i stor fare, således som forsinkelsen af Vestsaharas handelsrelationer med en række
medlemsstater eller i bestemte sektorer allerede vidner om. Indskrænkningen af Vestsaharas
adgang til markederne og udenlandske investeringer ville således kun hindre udviklingen af
lokal, økonomisk virksomhed samt kompromittere bestemt socioøkonomisk eller politisk
udvikling på et tidspunkt, hvor Vestsaharas udvikling endelig ser ud til at komme i gang.
Denne generelle opfattelse berører ikke de forskellige holdninger, som samtalepartnerne i
øvrigt kan have, hvad angår områdets status, som alle er enige om kun kan fastsættes gennem
FN-processen. En række personer har endvidere fremsat ønske om en øget inddragelse af EU
til støtte for FN-processen.
De tekniske drøftelser med Polisario, samtalepartner for FN og deltager i FN’s fredsproces for
Vestsahara, understregede Polisarios principielle modstand mod ændringen af aftalen. En
modstand, der hovedsageligt er motiveret af mere generelle, politiske overvejelser, hvis
rækkevidde ikke vedrørte det egentlige indhold af ændringen.
4. Resultater per sektor
Endelig gør analysen, der omfatter de tre vigtigste forretningssektorer, som potentielt påvirkes
af udvidelsen af EU’s toldpræferencer til produkter med oprindelse i Vestsahara, det muligt at
fremsætte følgende konklusioner:
a) Landbrugssektoren
Undersøgelsen viser, at der er et marked i Den Europæiske Union for
landbrugsproduktionen i Vestsahara, især for tidlige grønsager (tomater og meloner).
Denne produktion er estimeret til 64 000 ton og tegner sig for omkring 14 000 direkte
arbejdspladser. Importværdien for denne produktion ville ligge på omkring 65 millioner
euro. Hvis der ikke er nogen toldpræferencer, vil denne eksport blive pålagt 6,6 millioner
euro i toldafgift.
Disse økonomiske fordele ville kunne udvides, hvis Vestsahara i fremtiden yderligere
udviklede sin produktion og eksport til Den Europæiske Union i henhold til de aktuelle
projekter. Dette ville også have en virkning på antallet af arbejdspladser, der kan femdobles
3
ifølge en række prognoser.
Selv om udviklingen af disse aktiviteter har en virkning på udnyttelsen af naturressourcer,
heraf navnlig vand, lader det til, at der i dag er få alternativer, der muliggør økonomisk
udvikling i det pågældende område. Marokkanske estimater for anvendelsen af grundvandet,
selv om disse drages i tvivl af visse andre, rapporterer om en beskeden indflydelse på
grundvandressourcerne.
b) Sektoren for fiskevarer
Undersøgelsen viser, at der i Vestsahara eksisterer en vigtig fiskeforarbejdningsindustri.
Ifølge forskellige kilder nåede områdets eksport af fiskevarer i 2015 og 2016 op på mellem
100 og 200 millioner euro. Antallet af arbejdspladser, der desuden - enten direkte eller
indirekte - afhænger af denne eksport, var på omkring 45 000. Som det er tilfældet i
landbrugssektoren, ville udvidelsen af disse toldpræferencer have en betydelig virkning på
områdets økonomi og derved på beskæftigelsen. Omvendt ville den manglende indrømmelse
af toldpræferencerne hindre eksporten, men også beskæftigelsen, og facilitere overførelsen af
disse forarbejdningsindustrier til andre steder, og sandsynligvis til Marokko. Dette ville
ligeledes udfordre holdbarheden af de investeringer, der er foretaget i forarbejdningsenheder
for fiskevarer i Vestsahara, som er medfinansieret af Den Europæiske Union.
c) Fosfatsektoren
Fosfatproduktionen er en væsentlig, erhvervsmæssig aktivitet for Vestsaharas område.
Imidlertid, som følge af manglen på toldsatser for størstedelen af råfosfater produceret i
Vestsahara og importeret til EU, ville konsekvensen af en manglende indrømmelse af
toldpræferencer på den nuværende fosfatproduktion i Vestsahara være yderst begrænset
eller lig nul. Det er kun en række produkter afledt af fosfat (fosforsyre og gødning), der ikke
i øjeblikket produceres i Vestsahara, hvorpå den foreslåede aftale ville kunne have en reel
virkning (den gældende toldsats for disse produkter er mellem 4,8 % og 6,5 %). Det
marokkanske fosfatfirma, OCP Group (før Office Chérifien des Phosphates), der er områdets
største arbejdsgiver, satser på at opføre et industrikompleks til gødningsproduktion i
Laayoune (fosforsyre og gødning), men også konstruktionen af en ny kaj på havnen i
Laayoune. Disse projekter ville blive hindret af manglen på præferencetoldbehandling af de
pågældende varer, hvilket ville kunne have en negativ virkning på den lokale beskæftigelse.
5. Konklusion
Selv om det ikke har været muligt at skelne klart mellem oprindelsen af de forskellige,
konstituerende elementer for Vestsaharas befolkning, er der tilstrækkelige indicier til at kunne
konkludere, at den økonomiske aktivitet, der udspringer af eksporten til Den Europæiske
Union, medfører fordele for den lokale beskæftigelse og følgelig, mere eller mindre, for
lokalbefolkningerne uanset oprindelsesland. Denne positive virkning ville kompromitteres,
hvis eksporten til Den Europæiske Union ikke var omfattet af de samme toldpræferencer som
dem, der er indrømmet Marokko.
4
5
Indholdsfortegnelse
1 GENEREL INDLEDNING .................................................................................................................... 6
1.1 Baggrund ................................................................................................................................. 6
1.2 Evalueringens omfang og metodologiske spørgsmål.............................................................. 8
1.2.1 Anvendelsesområde........................................................................................................ 8
1.2.2 Metodologiske begrænsninger ....................................................................................... 8
1.3 Høringer med de pågældende befolkninger......................................................................... 10
2 MENNESKERETTIGHEDERNE I VESTSAHARA ................................................................................. 10
2.1 Menneskerettighedssituationen i Vestsahara............................................................. 11
2.2 Den operationelle ramme for samarbejdet mellem Den Europæiske Union og Marokko for
menneskerettigheder og demokrati. ................................................................................................ 11
2.3 Konsekvenser ved ændringen af protokol nr. 1 og nr. 4 i associeringsaftalen om
menneskerettighedssituationen i Vestsahara................................................................................... 13
3 VESTSAHARAS ØKONOMI – ØKONOMISKE FORDELE FOR DE PÅGÆLDENDE BEFOLKNINGER..... 13
3.1 Generel oversigt over Vestsaharas økonomi og dens nødvendige diversificering. .............. 14
3.2 Betydning for de vigtigste økonomiske eksportsektorer...................................................... 16
3.2.1 Landbrugssektoren:....................................................................................................... 16
3.2.2 Sektoren for fiskevarer.................................................................................................. 21
3.2.3 Fosfatsektoren............................................................................................................... 26
4 HØRINGER AF BEFOLKNINGERNE OMFATTET AF ÆNDRINGEN AF PROTOKOL NR. 1 OG NR. 4 I
ASSOCIERINGSAFTALEN ........................................................................................................................ 30
4.1 Høringernes formål og omfang ............................................................................................. 30
4.2 De vigtigste resultater........................................................................................................... 31
4.3 Konklusion............................................................................................................................. 35
5 OVERORDNET KONKLUSION ......................................................................................................... 35
Bilag................................................................................................................................................... 38
6
1 GENEREL INDLEDNING
1.1 Baggrund
Vestsahara er et område i det nordvestlige Afrika, der støder op til Marokko, Algeriet og
Mauretanien. Det var under spansk forvaltning indtil 1976. Den 14. december 1960 vedtog
De Forenede Nationers generalforsamling (FN) resolution 1514 (XV) om indrømmelse af
uafhængighed til lande og befolkninger under kolonistyre. I 1963 blev Vestsahara, på
Kongeriget Marokkos forespørgsel og på baggrund af en fremsendelse af oplysninger fra
Kongeriget Spanien i medfør af artikel 73, litra e), i FN-pagten, opført på listen over ikke-
selvstyrende områder. Området står stadig opført der.
Både Kongeriget Marokko og Folkefronten for befrielsen af Saguía-el-Hamra og Río de Oro
(herefter ”Polisario”) gjorde krav på området, og FN har længe gjort arbejdet på en fredelig
løsning af denne tvist. Den Europæiske Union og den medlemsstater afholder sig fra enhver
form for intervention og partitagen i forbindelse med denne tvist, og accepterer i givet fald
enhver løsning, der måtte besluttes i overensstemmelse med international ret i FN’s regi. De
anerkender ikke Marokkos suverænitet over Vestsahara, men støtter den indsats, som FN's
generalsekretær yder med henblik på at nå frem til en retfærdig, varig og gensidigt acceptabel
politisk løsning, der giver Vestsaharas befolkning selvbestemmelse.
Siden Spaniens tilbagetrækning i 1976, er der ikke blevet sendt nogen statistiske oplysninger
til FN om de økonomiske, sociale og undervisningsmæssige vilkår i området.
På nuværende tidspunkt forvaltes størstedelen af området af Kongeriget Marokko, mens
Polisario forvalter en mindre og meget tyndt befolket del i den østlige del af området. På
nuværende tidspunkt forvaltes størstedelen af området af Kongeriget Marokko, mens
Polisario forvalter en mindre og meget tyndt befolket del i den østlige del af området.
Området, der forvaltes af Polisario, er adskilt fra det område, der forvaltes af Kongeriget
Marokko, med en sandmur, som sidstnævnte har konstrueret, og som bevogtes af den
marokkanske hær. Et stort antal af de flygtninge, der kommer fra Vestsahara, bor i lejre, der
forvaltes af Polisario, på Algeriets område tæt på Vestsahara1
.
Siden Spanien bragte sin tilstedeværelse til ende og tilbagetrækningen fra Mauretanien, har
Kongeriget Marokko faktisk egenhændig forvaltet delen af Vestsahara, der var under dets
kontrol. Kongeriget Marokko betragter Vestsahara som en del af sit eget område. Den
Europæiske Union betragter Marokko som værende forvalter af dette ikke-selvstyrende
område.
I denne rapport henviser udtrykket ”Vestsahara” til den del af området, der faktisk forvaltes af
de marokkanske myndigheder.
Siden ikrafttrædelsen af Euro-Middelhavsaftalen om etableringen af en associering mellem
Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater på den ene side og Kongeriget Marokko på
den anden side2
(herefter ”associeringsaftalen EU-Marokko” eller ”associeringsaftalen”), har
produkter fra Vestsahara de facto draget fordel af toldpræferencerne fastsat i de relevante
1
Unionen støtter den sahrawiske befolkning via Det Europæiske Instrument for Demokrati og
Me eskerettigheder og hu a itær ista d til flygt i ge. Se ”Rapport o sa ar ejdet elle EU og Algeriet
- Udga e ”: https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/rapport_de_coorperation_2016_v.numerique.pdf
2
EFT L 70 af 18.3.2000, s. 2
7
bestemmelser i associeringsaftalen, da de af Marokko har fået marokkansk
præferenceoprindelse. Den 21. december 2016 har EU-Domstolen dog, i henhold til sin
afgørelse C-104/16 P3
, præciseret, at denne aftales anvendelsesområde udelukkende ville
dække Kongeriget Marokkos område; Vestsaharas område, det ikke-selvstyrende område, var
ikke omfattet heraf4
. Hvad angår umiddelbare virkninger, har EU derfor stoppet
indrømmelsen af de førnævnte toldpræferencer, da en sådan indrømmelse kun ville kunne
påtænkes efter ændring af de relevante bestemmelser for protokol nr. 1 (adgang til EU-
markedet for landbrugsprodukter, forarbejdede landbrugsprodukter, marokkanske fisk og
fiskevarer) og nr. 4 (oprindelsesprotokollen), navnlig ved tydelig indførelse af princippet om
at produkter fra Vestsahara kan behandles på samme måde som dem fra Marokko.
Herved har Rådet den 29. maj 2017 bemyndiget Europa-Kommissionen til i Unionens navn at
forhandle en international aftale, hvis formål er at foretage de nødvendige ændringer af
associeringsaftalen, i form af brevveksling. Rådet har dog givet denne bemyndigelse på to
betingelser: Inden undertegnelsen af denne nye aftale har Europa-Kommissionen på den ene
side udarbejdet sin vurdering af dennes potentielle konsekvenser for den bæredygtige
udvikling i Vestsahara, navnlig ved at fremhæve fordelene for lokalbefolkningen og
virkningen på de pågældende områder ved udnyttelsen af naturressourcerne, og de af aftalen
berørte befolkninger har på den anden side deltaget på passende vis.
Selv om Vestsaharas befolkning har ret til selvbestemmelse, er det på den ene side ikke Den
Europæiske Unions opgave hverken at foretage en opgørelse over dette folk eller at definere,
hvad der udgør dette folk5
, og FN-dokumenterne vedrørende økonomiske aktiviteter i ikke-
selvstyrende områder henviser på den anden side, når det drejer sig om socioøkonomiske
fordele, også til indbyggerne i disse områder6
. I lyset af disse forskelle og vanskelighederne
ved at undersøge virkningen på et folk, hvis konturer endnu ikke er blevet fastlagt, og under
hensyntagen til, at præferencerne er udvidet til produkter fra et givent område, samt at
fordelene således logisk set vil blive knyttet til dette område, fokuseres der i analysen således
på fordelene for Vestsaharas befolkning.
Denne rapport har til formål at efterkomme ovennævnte opfordringer fra Rådet. Den er
udarbejdet på grundlag af:
 Al tilgængelig videnskabelig evidens
 De samlede, tilgængelige, statistiske oplysninger
 De høringer, der er gennemført med en bred vifte af socioøkonomiske og politiske
aktører fra Vestsaharas befolkning, navnlig via interviews med
civilsamfundsorganisationer, parlamentarikere fra Vestsahara, økonomiske aktører og,
sluttelig, repræsentanter fra Polisario
 De bemærkninger, der er fremsat inden for rammerne af annullationssøgsmålet T-
3
Domstolens dom af 21. december 2016, Rådet/Polisario, C-104/16 P, ECLI:EU:C:2016:973.
4
Ifølge før æ te do af . de e er har Vestsaharas o råde e ”særskilt og a derledes
status” i edfør af pri ippet o sel este else, so fi der a e delse hertil paragraf 9 . I si afgørelse
af 27. februar 2018 (sag C-266/16, Western Sahara Campaign) for fiskeriaftalen mellem EU og Marokko fastslår
EU-Do stole at ”Vestsaharas o råde ikke er o fattet af egre et ”Marokkos territoriu ” ” paragraf ,
sa t at ”de for Vestsahara tilstøde de far a de ikke er o fattet af de arokka ske fiskerizo e” paragraf
69).
5
Se punkt 1.2.2, stk. 3.
6
Resolution vedtaget af FN's Generalforsamling den 7. december 2017 om økonomisk virksomhed og
andet til skade for folk i ikke-selvstyrende områders interesser (dokument A/RES/72/92 af d. 14. december
2017).
8
512/12 af Polisario og af Western Sahara Campaign i den nationale tvist, der har givet
anledning til sag C-266/16
 De årlige rapporter fra FN’s generalsekretær om situationen vedrørende Vestsahara og
hjemmesiden for FN-missionen for folkeafstemningen i Vestsahara7
 Offentligt tilgængelig information.
Endvidere har Europa-Kommissionens tjenestegrene og Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil
(Udenrigstjenesten) ligeledes opretholdt regelmæssig kontakt med FN's generalsekretærs
personlige udsending for Vestsaharas hold. Denne kontakt havde til formål at sikre, at den
foreslåede aftale understøttede FN’s generalsekretærs bestræbelser på at nå frem til en
løsning, der omfattede selvbestemmelse for Vestsaharas befolkning i overensstemmelse med
principperne og målene i FN-pagten.
1.2 Evalueringens omfang og metodologiske spørgsmål
1.2.1 Anvendelsesområde
Formålet med denne evaluering er at definere fordelene for Vestsaharas befolkning med
udgangspunkt i de relevante parametre inden for rammerne af artikel 73 i FN-pagten. Således
analyserer den aftalens potentielle virkninger på den bæredygtige udvikling i Vestsahara,
navnlig hvad angår fordelene for de pågældende befolkninger og udnyttelsen af
naturressourcer i de pågældende områder. Imidlertid kan den reelle indvirkning på den
bæredygtige udvikling og lokalbefolkningerne kun blive evalueret, hvis indrømmelsen af
toldpræferencer har en virkning på handelsstrømmene mellem Unionen og Vestsahara. Det er
derfor, at der i første omgang bør tages stilling til toldpræferencernes virkning på Vestsaharas
handelsstrømme til Den Europæiske Union.
Det er først i anden omgang, at der bør tages stilling til den reelle indvirkning på den
bæredygtige udvikling og lokalbefolkningerne; dette spørgsmål er faktisk kun relevant, hvis
indrømmelsen af toldpræferencerne har en virkning på handelsstrømmene mellem Unionen og
Vestsahara.
Disse præferencer muliggør, under visse betingelser, anvendelsen af en præferencetold
(nultold for de fleste produkter) ved indførelsen af varer i Unionen. Den gældende toldsats er
defineret ud fra tre elementer: Toldpositionen, hvorunder varen er kategoriseret i
toldnomenklaturen8
, varens oprindelsesland, det vil sige landet, hvor varen anses udstedt, og
sluttelig, i visse tilfælde, varens værdi. I resten af denne rapport vil det af og til blive
nødvendigt at henvise udførligt til disse begreber.
1.2.2 Metodologiske begrænsninger
De metodologiske begrænsninger er af forskellig art og kommer af:
 kvaliteten af de tilgængelige oplysninger
 den siden Domstolens afgørelse den 21. december 2016 fulgte praksis
7
https://minurso.unmissions.org/
https://minurso.unmissions.org/secretary-general-reports
8
Det drejer sig om den nomenklatur, der er reguleret af konventionen om det harmoniserede
varebeskrivelses- og are o e klatursyste , også kaldt ”HS- o e klature ”.
9
 selve definitionen af evalueringens omfang
 vanskelighederne, som Unionen som tredjepart har haft ved at vurdere aftalens effekt
og navnlig dens fordele for de pågældende befolkninger.
De tilgængelige oplysninger. Generelt forbliver de statistiske oplysninger vedrørende
Vestsahara ufuldendte og heterogene. Dette kommer naturligvis af den særlige, politiske
situation i området. Hvis der for eksempel findes mange oplysninger på de forskellige,
offentlige, marokkanske institutioners hjemmesider (herunder det økonomiske, sociale og
miljømæssige råd og højkommissariatet for planlægning), stemmer Vestsahara ikke nøjagtig
overens med de ”sydlige provinsers” område, hvortil de marokkanske myndigheder henviser i
deres offentliggørelser eller i de med Europa-Kommissionens tjenestegrene udvekslede
informationer (regionerne Laayoune-Sakia el Hamra, Dakhla-Oued ed Dahab og Guelmin-
Oued Noun). Imidlertid kan denne hindring overvindes, eftersom den i denne rapport
omhandlende, økonomiske aktivitet er samlet i regionerne Laayoune-Sakia el Hamra og
Dakhla-Oued ed Dahab.
Praksissen fuldt indtil Domstolens afgørelse den 21. december 2016. Hvad angår
oplysningerne stillet til rådighed for selve Unionens institutioner, hænger de metodologiske
begrænsninger sammen med den praksis, som forelå indtil den 21. december 2016, datoen for
Den Europæiske Domstols afgørelse. Eftersom varerne fra Vestsahara, som er importeret til
EU, de facto har draget fordel af de samme præferencer som varerne fra Marokko, er det
generelt ikke muligt at skelne mellem import fra Marokko og Vestsahara, og dermed at
estimere andelen af varer med oprindelse i Vestsahara ud fra EU’s statistikker for
udenrigshandel (for eksempel Comtext-databasen fra Eurostat). Det er kun for fiskevarerne, at
oplysningerne fra Traces-systemet (Trade Control and Expert System), der forvaltes af
Europa-Kommissionen, gør det muligt at estimere andelen af fiskevarer, der er forarbejdet i
området, og importeret til Den Europæiske Union.
Definition af evalueringens omfang. Udtrykket ”pågældende befolkninger” kan fortolkes på
forskellig og sågar modstridende vis 9
. Det kan henvise til indbyggerne med bopæl inden for
territoriet — dette er den marokkanske fortolkning, som ikke skelner mellem indbyggere på
basis af etnicitet/fællesskab. Det kan også henvise til bestemte indbyggere, navnlig på basis af
etnicitet/fællesskab (sahrawierne) — i dette tilfælde kan de berørte indbyggere i det mindste
delvist betragtes som personer med bopæl uden for Vestsahara (flygtninge), hvorimod nogle
af de nuværende, men nyligt tilflyttede, indbyggere ikke vil kunne betragtes således. Dette er
fortolkningen, som især Polisario tilslutter sig. Ved anvendelse af en definition af den
pågældende befolkning baseret på etnicitet/fællesskab skal tre kendsgerninger bemærkes: 1)
FN-missionen for folkeafstemningen i Vestsahara (MINURSO) varede 13 år mellem 1991 og
2004, og havde formålet at fastsætte, hvilke personer der måtte tage del i udøvelsen af
Vestsaharas ret til selvbestemmelse, men nåede ikke til en endelig afgørelse; 2)
befolkningerne, der ser sig selv som sahrawier, har etableret sig på et langt større område end
Vestsahara, som omfatter navnlig det sydlige Marokko, Mauretanien, en del af Algeriet, samt
betydelige grupper i Europa, Nordamerika etc.; 3) disse sahrawiske befolkninger, traditionelt
set nomader, har familiemæssige forbindelser, der går ud over regionens grænser. Dette viser
de vanskeligheder, som Den Europa-Kommissionens tjenestegrene står over for, eftersom de
ikke har nogen nøjagtig og pålidelig metode til at bestemme, hvem der tilhører den
9
Det må her bemærkes, at mens, for eksempel, den franske version af forhandlingsdirektiverne taler om
”i d yggere”, taler de e gelske ersio o ”folk”. Dette afspejler allerede e ue sartet ter i ologi i FN’s
dokumenter. For eksempel gør Den Internationale Domstols udtalelse fra d. 16. oktober 1975 i sine
ko klusio er rug af egre et ”i d yggere” i de fra ske ersio e ”folk” i de e gelske ersio .
10
”pågældende [sahrawiske] befolkning”.
Endvidere er toldpræferencerne virkning på naturressourcerne, beskæftigelsen og
menneskerettighederne vanskelige at måle, da de er af indirekte art.
Selv hvis denne rapport blev udfærdiget på den mest objektive måde muligt, har selve
udførelsen sine naturlige begrænsninger: På den ene side er parterne for tvistens holdninger til
Vestsahara og dets status radikalt modstridende, og på den anden side findes der ikke nogen
uafhængige analyser med mandat fra FN af de internationale handelsaftalers fordele for
Vestsahara. Endvidere har Den Europæiske Union hverken kompetence eller direkte midler til
undersøgelser på Vestsaharas område.
Hvorom alting er, blev det konkluderet, at det først var nødvendigt at undersøge, om aftalen
havde en positiv virkning på handelsstrømmene mellem Vestsahara og Den Europæiske
Union. Hvis det var tilfældet, søgte Europa-Kommissionens tjenestegrene at påvise, hvad
konsekvenserne heraf var for beskæftigelsen og udnyttelsen af naturressourcer. Så vidt muligt
søgte de ligeledes at afdække, om virkningen kunne være differentieret i forhold til de
pågældende personers oprindelse (indfødte/ikke-indfødte).
Til brug for denne analyse har Europa-Kommissionens tjenestegrene således sammenholdt
samtlige oplysninger, der har været dem til rådighed. Selv om oplysningerne var
ufuldstændige, har de dog gjort det muligt at danne et skøn over virkningen på Vestsaharas
eksport ved en udvidelse af associeringsaftalens toldpræferencer eller, sagt på en anden måde,
at tage stilling til virkningen ved indrømmelsen af sådanne toldpræferencer på økonomien,
den bæredygtige udvikling og de pågældende befolkninger i området.
Det fremgår af undersøgelsen af Vestsaharas økonomiske aktiviteter, at det er fiskeri- og
landbrugssektorerne, der har betydelige eksportstrømme til EU. Aftalens potentielle
virkninger på de nævnte sektorer er analyseret senere i denne rapport. Grundet sit potentiale er
fosfatsektoren også blevet analyseret.
1.3 Høringer med de pågældende befolkninger
Det ene af målene med denne forhandling var, som forberedelse af ændringen af protokol nr.
1 og nr. 4 i associeringsaftalen, at sørge for, at ”de af denne aftale berørte befolkninger blev
inddraget på passende vis”. I mangel af ethvert, tænkeligt alternativ, der kan muliggøre den
direkte høring af Vestsaharas befolkning, har Den Europa-Kommissionens tjenestegrene og
Udenrigstjenesten følgelig afholdt høringer med en bred vifte af organisationer, der
repræsenterer det sahrawiske civilsamfund, parlamentarikere, økonomiske aktører og andre
organisationer, heriblandt Polisario. De fleste af disse organisationer og foreninger har delt
deres synspunkter med Den Europa-Kommissionens tjenestegrene og Udenrigstjenesten,
navnlig Polisario, og kun nogle af disse har afvist invitationerne, som de fik. Disse høringer
var fokuseret på hovedformålet om at udveksle synspunkter og kommentarer på interessen,
som udvidelsen af præferencebehandlingen, der er indrømmet marokkanske produkter, til
produkter fra Vestsahara kunne have for befolkningerne i Vestsahara og områdets økonomi
ved import til Den Europæiske Union.
2 MENNESKERETTIGHEDERNE I VESTSAHARA
11
2.1 Menneskerettighedssituationen i Vestsahara
Menneskerettighedssituationen i Vestsahara er generelt i overensstemmelse med
menneskerettighedssituationen i Marokko. Mekanismerne og lovene for beskyttelse er ens.
Dog findes der særligheder i Vestsahara i forbindelse med den politiske strid, navnlig hvad
angår ytrings-, demonstrations- og forsamlingsfrihed. Enhver ”krænkelse af den territoriale
integritet”, dvs. også den propolisariske separatisme, er faktisk forbudt med bøde- eller
fængselsstraf.
I forbindelse med sag T-512/12 lagde Polisario navnlig vægt på Marokkos krænkelser af
menneskerettighederne over for civile sahrawier i forbindelse med protestdemonstrationer.
Ifølge en række civilsamfunds- og græsrodsorganisationer10
skulle manglerne i forbindelse
med situationen for de socioøkonomiske såvel som de borgerlige og politiske rettigheder være
blevet påberåbt oftere i Vestsahara end i Marokko. Dette aspekt er også blevet understreget i
FN's generalsekretærs sidste rapport vedrørende Vestsahara11
. Under hensyntagen til tvistens
særlige karakter har visse sahrawiske organisationer især rapporteret om angreb på ytrings-,
demonstrations- og forsamlingsfriheden. I denne henseende har de nævnte sahrawiske
organisationer rapporteret om vanskeligheder ved at udføre deres forehavender grundet
manglen på juridisk anerkendelse. Trods et lovende klima præget af reform i løbet af de
seneste år forbliver visse undertrykkelsespraksisser, og visse civilsamfundsaktører udsættes
fortsat for hindringer af deres daglige indsats.
Myndighederne har i de seneste år gjort en indsats for at imødekomme visse af det
internationale samfunds og civilsamfundets bekymringer, men midlerne til at måle sådanne
indsatser samt at verificere deres virkning på menneskerettighedssituationen skal fortsat
styrkes. Et vigtigt skridt foretaget i løbet af de seneste år var Marokkos anerkendelse af den
Sahrawiske Forening for Ofre for alvorlige krænkelser af Menneskerettighederne (ASVDH),
den første sahrawiske forening, som er stiftet. Styrkelsen af det nationale
menneskerettighedsråds (CNDH) regionale udvalg, der operer i Dakhla og Laayoune, har
ligeledes bidraget til forbedringer af overvågningen af menneskerettighedssituationen
Marokko blev i september 2017 underlagt sin tredje Universelle Periodiske Bedømmelse
inden for rammerne af FN’s Menneskerettighedsråd, hvorunder Marokko modtog 244
henstillinger. Disse handlede primært om afskaffelse af dødsstraf, om styrkelse af
bekæmpelsen af vold mod kvinder, om respekt for lighed mellem kvinder og mænd, om
bekæmpelse af diskrimination af børn født uden for ægteskab eller bekæmpelse af
kriminaliseringen af forhold mellem voksne af samme køn. Denne sidste Universelle
Periodiske Undersøgelse har afdækket bestemte udfordringer, hvad angår
menneskerettigheder, i forbindelse med den internationale rets forrang frem for den nationale
ret.
2.2 Den operationelle ramme for samarbejdet mellem Den Europæiske
Union og Marokko for menneskerettigheder og demokrati.
10
Se rapporterne fra Amnesty International og Human Rights Watch:
https://www.amnesty.org/fr/countries/middle-east-and-north-africa/morocco/report-morocco/ (besøgt d.
23/04/2018)
https://www.hrw.org/fr/middle-east/n-africa/morocco/western-sahara (besøgt d. 23/04/2018).
11
FN’s ge eralsekretærs rapport o situatio e edrøre de Vestsahara. FN's Sikkerhedsråds doku e t r.
S/2018/277. Se især punkt 65 til 73.
12
Vestsahara har længe været emnet for en dialog om menneskerettigheder og demokrati
mellem Den Europæiske Union og Marokko inden for rammerne af associeringsaftalen,
hvoraf artikel 2 fastsætter, at ”respekt af de demokratiske principper og de grundlæggende
menneskerettigheder, således som de står anført i den universelle
menneskerettighedserklæring, danner grundlaget for Fællesskabets og Marokkos interne og
internationale politikker, og udgør et essentielt element i denne aftale”.
Relationerne mellem Den Europæiske Union og Marokko angående menneskerettigheder blev
ledsaget af en regelmæssig dialog om de politiske og tekniske planer, ført på højt niveau ved
møder i associeringsrådet, ved officielle besøg af højtstående repræsentanter, eller på teknisk
niveau ved møder i underudvalget ”menneskerettigheder, demokrati og regeringsførelse”12
,
som siden sin stiftelse mødtes årligt.
Selv om de uformelle kontakter herom i de seneste år har bestået, har vanskelighederne i
forbindelse med de bilaterale relationer siden Rettens afgørelse af den 10. december (sag T-
512/12) umuliggjort den officielle afholdelse af denne type møder. I kølvandet på den
igangværende standardisering og ud fra perspektiver om genopretning af de bilaterale
relationer regner Den Europæiske Union med at genoptage denne dialog inden udgangen af
2018.
I løbet af de førnævnte udvekslinger er forløbet af gennemførelsen af reformerne vedrørende
de forskellige individuelle og kollektive rettigheder blevet drøftet, men også de af EU
finansierede programmer for menneskerettigheder og regeringsførelse. Inden for disse
rammer er spørgsmålene vedrørende konkrete tilfælde af påståede krænkelser af
menneskerettighederne også blevet rejst, hvilket har en særlig relevans inden for rammerne af
Vestsahara.
Inden for rammerne af sin politiske dialog har Den Europæiske Union regelmæssigt
understreget vigtigheden af respekt af retsstaten, navnlig på det retlige område. Denne dialog
går hånd i hånd med Den Europæiske Unions vigtige støtte til reformeringen af det
marokkanske retssystem, hvis formål er at forbedre adgangen til domstolene, at sikre en
bedre, retslig beskyttelse af de offentlige rettigheder og friheder, såvel som at styrke
retsvæsenets effektivitet. Denne institutionelle dialog af politisk og teknisk art går hånd i hånd
med dialogen med civilsamfundet.
Den Europæiske Unions delegation i Marokko opretholder regelmæssig kontakt med det
nationale menneskerettighedsråds (CNDH). Denne uafhængige institution udøver en
betydningsfuld rolle for overvågningen af menneskerettighedssituationen i Marokko, navnlig
gennem sine regionale udvalg i Vestsahara. Den Europæiske Union støtter CNDH gennem et
målrettet program for styrkelsen af sin institutionelle kapacitet, herunder for de regionale
udvalg i Dakhla og Laayoune.
Den Europæiske Union er også i regelmæssig kontakt med andre aktører, navnlig de
internationale organisationer og tredjelande, som regelmæssigt tager til Vestsahara, og
indsamler detaljerede oplysninger om situationen. Den Europæiske Unions delegation er, for
dens vedkommende, i 2015 også taget til Vestsahara forud for det indtrådte brud i de
bilaterale relationer.
12
Associeringsrådet EU-Marokkos beslutning 1/2006 af d. 26. september 2006 om oprettelse af underudvalget,
menneskerettigheder, demokratisering og regeringsførelse (EFT L 276 af 7.10.2006, s. 73).
13
Sluttelig konsulterer Den Europæiske Union rapporterne fra FN-organerne til beskyttelse af
menneskerettighederne, der har besøgt Vestsahara, herunder FN’s højkommissær for
menneskerettigheder og FN's særlige rapportør om torturspørgsmål.
2.3 Konsekvenser ved ændringen af protokol nr. 1 og nr. 4 i
associeringsaftalen om menneskerettighedssituationen i Vestsahara
Den økonomiske udvikling, som ændringen af protokol nr. 1 og nr. 4 i associeringsaftalen
EU-Marokko medfører, da den navnlig muliggør en bedre adgang til EU-markederne og
fremme af udenlandske investeringer i Vestsahara, bør kun favorisere udviklingen af
socioøkonomiske rettigheder såsom adgang til beskæftigelse eller til velfærdsydelser. På
længere sigt skal åbenheden for omverdenen og forøgelsen af udvekslinger, både
handelsmæssige og af andre typer, som ledsager ændringen, føre til en socioøkonomisk og
kulturel evolution, der kan bidrage til udvidelsen og konsolideringen af middelklassen såvel
som en friere bevægelighed for eliterne. Skubbet til private aktiviteter og den frie
erhvervsudførelse ville kunne begrænse logikken bag afhængigheden af subsidier fra
centralforvaltningen, der på længere sigt risikerer at vanskeliggøre den socioøkonomiske
udvikling i området.
Imens den siden Rettens afgørelse af 10. december 2015 (sag T-512/12) indtrufne udsættelse i
de bilaterale relationer mellem Den Europæiske Union og Marokko havde gjort den
regelmæssige afholdelse af dialogerne om menneskerettigheder sværere, vil den forstærkede,
gensidige forståelse, der har været gældende for standardiseringen af de kontraktlige forhold
mellem Den Europæiske Union og Marokko bidrage til genåbningen af denne dialog på
regelmæssig vis. Hvad angår dette, kan referencerammen, inden for hvilken ændringen af
protokollerne (artikel 2 i associeringsaftalen, som garanterer respekt af de demokratiske
principper og de grundlæggende rettigheder) findes, kun styrke overvågningen af respekt af
menneskerettigheder i Vestsahara, navnlig vedrørende de socioøkonomiske aspekter. Desuden
vil gennemførelsen, inden for rammerne af ændringen af aftalen, af en mekanisme for
regelmæssig udveksling af information om den bæredygtige udnyttelse af naturressourcer
kunne fremme en socialt mere retfærdig fordeling af udviklingsdividender. På dette grundlag
vil specifikke samarbejdsprojekter rettet mod de dele af befolkningen, der drager mindst
fordel af ændringen af aftalen (for eksempel nomadebefolkningen), nemmere kunne
identificeres.
Hvad angår den forventede konsekvens for menneskerettighedssituationen i Vestsahara ved
udvidelsen af toldpræferencerne til produkter fra dette område bør der generelt ræsonneres
analogt med associeringsaftalen EU-Marokkos virkninger på menneskerettighedssituationen i
Marokko. For så vidt som aftalen opfordrer til en regelharmonisering med Den Europæiske
Unions normer på forskellige områder, konstateres der en indirekte, positiv effekt, hvad angår
navnlig arbejdsvilkårene (for eksempel sikkerhedsforanstaltningerne),
arbejdsmarkedslovgivningen (for eksempel beskyttelse af børn),
plantesundhedsforanstaltningerne og forbrugerbeskyttelsen.
3 VESTSAHARAS ØKONOMI – ØKONOMISKE FORDELE FOR DE
PÅGÆLDENDE BEFOLKNINGER
14
3.1 Generel oversigt over Vestsaharas økonomi og dens nødvendige
diversificering.
Vestsahara, som stadig er mærket af sit historiske udviklingsefterslæb, og som i lang tid har
været uden for økonomi- og handelsstrømmene, er et område på 266 000 km², hovedsageligt
ørken, med en befolkning på omkring 584 000 indbyggere13
.
Ifølge tilgængelige oplysninger er Vestsahara en lille markedsøkonomi, hvor aktiviteten er
centreret omkring fiskeri og forarbejdning af fiskevarer, fosfatminer, landbrug (navnlig tidlige
frugt og grønsager og nomadisme med husdyr), handel og håndværk. Andre sektorer, såsom
turisme og bæredygtig energi, er stadig på et tidligt stadium.
I et udviklingsperspektiv baseret på nære forbindelser mellem centrum og periferien har den
marokkanske regering afgørende indflydelse på den økonomiske udvikling i Vestsahara, og
spiller en vigtig rolle, hvad angår beskæftigelsen, udvikling af infrastrukturen og den sociale
omfordeling i området. Denne rolle som drivkraft, som den centrale stat besidder, er blevet
yderligere intensiveret i løbet af de seneste ti år, der giver Vestsahara muligheden for at
indhente en del af det efterslæb, som den har i forhold til de mest udviklede regioner i
Marokko. Styrelsen for undersøgelser og finansielle prognoser i det marokkanske økonomi-
og finansministerium understreger således, at regionerne Dakhla-Oued ed Dahab og
Laayoune-Sakia el Hamra i løbet af perioden 2007-2014 har registreret en regional vækst, der
var højere end den nationale vækst mellem 2011-2014 med 4,9 point og mellem 2007-2010
med 5,6 point. Den understreger ligeledes, at årsagen hertil er de offentlige investeringer, der
er foretaget i de sydlige regioner for at gøre dem konkurrencedygtige på et nationalt plan14
.
Ligeledes angiver det økonomiske, sociale og miljømæssige råd i Marokko i en rapport fra
marts 201315
, at ”BNP i de tre sydlige regioner in 2010 var på 21,7 mia. dirham, hvilket
svarer til 3,5 % af den årligt producerede nationalformue”. Rådet tilføjer, at ”imens
arbejdsløsheden [ifølge en undersøgelse fra højkommissariatet for planlægning i 2007/2011]
vedrører 15,2 % af den erhvervsaktive befolkning (med en rate på 35,1 % for kvinder mod
10,2 % på nationalt plan), optræder regionerne Laayoune og Dakhla blandt de mindst fattige
regioner i landet (med en fattigdomsrate på henholdsvis 2,2 % og 2,6 % mod 8,9 % på
nationalt plan)”. Sluttelig understreger Rådet på den ene side, at ”den private sektor er svag
der”, og på den anden side at ”Staten gennem sine suverænitetsfunktioner og på basis af de
offentlige investeringer, de offentlige udgifter og distributionen af social bistand har været
den centrale aktør for denne omdannelse.
Ingen i erhvervsmæssig interesse betydelig oliereserve er blevet fundet i Vestsahara, og trods
en vis nedgang er visse prospekteringsvirksomheder stadig i gang. Under hensyntagen til
Vestsaharas interne markeds tæthed og til koncentrationen af produktionen på et meget
begrænset antal produkter er den store udfordring, for områdets økonomi, diversificeringen af
sine aktiviteter til sektorer, der skaber job og indkomst for området og befolkning som helhed
- en økonomisk diversificering, som er nøglen selv til egen, kommercielle frigørelse.
13
http://www.un.org/en/decolonization/pdf/Western-Sahara2017.pdf (besøgt d. 23/04/2018)
14
Styrelsen for undersøgelser og finansielle prognoser (SUFP). SUFP Undersøgelser, juni 2017: Økonomisk vækstprofil for
regionerne (besøgt d. 23/04/2018)
https://www.finances.gov.ma/depf/SitePages/publications/en_catalogue/etudes/2017/croissance_des_regions.pdf
15
Det økonomiske, sociale og miljømæssige råd – Regional udviklingsmodel for de sydlige provinser –
Evaluering af de grundlæggende menneskerettigheders effektivitet i de sydlige provinser (besøgt d.
23/04/2018)
http://www.cese.ma/Documents/PDF/Web%20Rapport%20Effectivite%20des%20droits%20VF%2011042013.pdf
15
Denne internationale, økonomiske åbning og diversificeringen, som den indebærer, er så
meget desto vigtigere, end at områdets økonomi udvikler sig i en regional, marokkansk
kontekst, der er væsentlig fastlåst og mærket, på et meget lavt niveau, af stagnationen af den
intraregionale handel, af grænseoverskridende samarbejde såvel som vedvarende lukning af
bestemte grænser.
I november 2015 meddelte Marokkos regering om en række investeringer, der skulle
diversificere erhvervsaktiviteten, imens den marokkanske arbejdsgiverorganisation (CGEM)
forudså et initiativ på 609 mio. dollar i investeringer i regionen i marts 2015. Ifølge tal fra det
nationale investeringsudvalgs møde i januar 2018, under regeringschefens myndighed,
forventes størstedelen af de af Marokko planlagte investeringer i 2018 at fokusere på
Vestsahara til en værdi i nærheden af 1,5 mia. euro samt skabelsen af, forhåbentlig, næsten
3000 job.
Marokkanske investeringer 2018
De af Marokko allerede foretagede eller planlagte investeringer i området står imidlertid i
markant kontrast til den forholdsvise udviskning af de internationale investeringer og den
afventende attitude, der synes at hindre væksten.
Et af de vigtigste argumenter for modstanderne af associeringsaftalens dækning af Vestsahara
er det faktum, at Marokko ellers ville mangedoble sine strukturskabende investeringer i
området med det politiske mål om indlemmelse ved at forme områdets identitet. Marokko
ville til dette formål have iværksat en samlet, administrativ og økonomisk praksis16
. I denne
sammenhæng anser Polisario udnyttelsen af Vestsaharas naturressourcer under marokkansk
kontrol som værende ”økonomisk udplyndring med henblik på at ændre den sahrawiske
samfundsstruktur”17
.
Hvad angår befolkningen er det tilsvarende gjort gældende, at Marokko har gennemført en
16
Se bl.a. rapporten udfærdiget af Polisario i forbindelse med sag T- / : ”Vestsahara – Økonomisk status
og udnyttelse – Juridisk analyse foretaget på Polisarios forespørgsel – Maj ”.
17
Se præmis 242 for dom T-512/12.
16
bosættelsespolitik i Vestsahara for personer fra Marokko ved hjælp af forskellige
incitamenter. Således har tusindvis af marokkanere siden 1975 bosat sig i Vestsahara med det
resultat, at det sahrawiske folk blev en minoritet på sit eget territorium. Om denne befolkning
blev inkluderet eller ej under begreberne ”Vestsaharas folk” eller ”lokalbefolkningen”, ville
uden tvivl have indlysende konsekvenser på en fremtidig folkeafstemning om Vestsaharas
status18
.
Det første argument drejer sig egentlig ikke om denne rapports formål; den vedrører et
generelt, politisk aspekt, men ikke direkte spørgsmålet om udvidelsen af de af
associeringsaftalen EU-Marokko fastsatte toldpræferencer til produkter fra Vestsahara Det er
sandt, at enhver produktion indebærer anvendelsen af naturressourcer, men dette kan
imidlertid ikke a priori medføre et forbud mod enhver økonomisk aktivitet, for så ville alle
muligheder for økonomisk udvikling blive forbudt. Under høringerne af Vestsaharas
økonomiske aktører i februar 2018 har flere samtalepartnere anført, at befolkningen besad
retten til udvikling, samt at det, for at kunne muliggøre en sådan udvikling, ikke var rimeligt
at vente på en bilæggelse af tvisten i FN-regi. En sådan tilgang ville være ensbetydende med
en fastfrysning af al aktivitet i området, og ville skulle ligestilles med en sanktion mod
lokalbefolkningerne.
Hvad angår det andet argument, er det på baggrund af stilstanden i retssagen sandt, at de
marokkanske befolkninger har blandet sig med befolkningerne, der oprindeligt kommer fra
Vestsahara, hvilket naturligvis har ændret befolkningsstrukturen i området. Imidlertid har dette
ingen betydning for befolkningen, der i realiteten ville kunne blive hørt ved en folkeafstemning om
områdets status. Hvis det er utvivlsomt, at en ikke-ubetydelig andel af den sahrawiske
befolkning lever uden for Vestsaharas område19
, er det endvidere utvivlsomt, at en vigtig
andel af denne befolkning lever i området. Denne befolkning har retten til at gøre krav på
deltagelse i den økonomiske udviklingsproces.
Under hensyntagen til den lille befolkning er områdets økonomiske udviklingsmodel
hovedsageligt baseret på udviklingen af et lille antal eksportprodukter. For at kunne vurdere
aftalens fordele for de pågældende befolkninger bør der udføres en detaljeret analyse af
virkningen af den foreslåede aftale på de vigtigste eksportsektorer, både nuværende og
potentielle, for produkter fra Vestsahara.
3.2 Betydning for de vigtigste økonomiske eksportsektorer
3.2.1 Landbrugssektoren:
3.2.1.1 Indledning
På grund af regionens topografi er Vestsaharas landbrugsproduktion rettet mod et begrænset
antal produktionsveje. Qua sin ørkenrige natur har regionen fokus på opdræt (hovedsageligt af
kameler, geder og får); denne aktivitet støttes af udviklingen af græsningsområder samt af den
lokale efterspørgsel på animalske produkter. Det bør understreges, at de animalske produkter
fra Vestsahara ikke efterlever sundhedsbestemmelserne, der giver adgang til EU-markedet,
18
Se den nationale tvist, der har givet anledning til sag C-266/16: Second Witness Statement of John Gurr
19
Det har ikke været muligt at bestemme denne andel af befolkningen, da der ikke foreligger en folkeoptælling
for flygtningelejrene i Tindouf (Algeriet). Ifølge forskellige kilder udgør andelen 20 % (ifølge de
’pro arokka ske’ sahra ier og % ifølge Polisario a d de totale sahra iske population.
17
hvilket forklarer, hvorfor der ikke en nogen eksport af denne art til Den Europæiske Union20
.
Endvidere drager zonen Dakhla fordel af et tempereret klima (18-25 °C året rundt), et
konstant antal solskinstimer og let svovlholdig vand, faktorer, der fremmer den ikke-
jordbaserede dyrkning, med høj værditilvækst, i drivhuse, der er en smule forud for den
marokkanske produktion21
.
Ifølge marokkanske oplysninger var der i 2016 6.847 landbrug i regionen (alle aktiviteter og
produkter iberegnet). I en region med 584 000 indbyggere, hvor arbejdsløsheden er på ca. 15
%, hvilket er langt under det nationale gennemsnit (9 %), synes landbrugsaktiviteten at udgøre
en vigtig arbejdskilde idet den har generet, hvad der svarer til 35 000 job.
3.2.1.2 Landbrugsproduktion, samhandel med Den Europæiske Union og socioøkonomisk
virkning
Frugt og grønsager i kategorien ”tidlige” udgør en af de største sektorer for eksport fra
Vestsahara til Den Europæiske Union. Ifølge de til Europa-Kommissionens tjenestegrene
afgivne oplysninger dækkede områdets produktion af tidlige frugter og grønsager omkring
900 hektar (ha)22
med en høst estimeret til 64 000 ton i 2016. Ifølge de tilgængelige
oplysninger drejede det sig om produkter med høj værditilvækst, på op til 78 % tomater (50
000 t af forskellige sorter og varianter) og 22 % meloner (14 000 t). En sådan produktion er
tiltænkt eksport til Den Europæiske Union, Rusland, afrikanske lande såvel som til det lokale
marked. Eftersom de høstede produkter er sendt til sorteringsenheder, og følgelig opholder
sig i Agadir-regionen, er det vanskeligt med nøjagtighed at opdele de nævnte produkters
endelige destinationer ud fra eksportmarkeder, men det formodes, at frugterne og grønsagerne
produceret i Vestsahara også er en del af de produkter, der eksporteres til Den Europæiske
Union, hvilken udgør et fordelagtigt marked.
Inden for rammerne af associeringsaftalen EU-Marokko nyder de marokkanske
landbrugsprodukter godt af fordelagtige vilkår for adgang til EU-markedet. Disse vilkår
kommer til udtryk ved en toldfritagelse uden mængdebegrænsning for størstedelen af
produkterne23
, hvorimod bestemte frugter og grønsager er omfattet af særlige bestemmelser,
så de også kan underlægges kvantitative lofter (toldkontingent).
Med udgangspunkt i de i 2016 tilgængelige oplysninger og under forudsætning af, at alle
20
Det fremgår af høringerne i februar 2018, at opdræt, og navnlig kamelopdræt, er en særligt vigtig aktivitet.
Flere samtalepartnere har understreget, at sahrawierne traditionelt se var pastoralister, og satsede så på
privilegeret vis på denne aktivitet. Dette viser, at en begrænset undersøgelse af aftalens direkte virkning ikke
gør det muligt at forstå hele kompleksiteten ved Vestsaharas samfund.
21
For at kunne placere Vestsaharas landbrugsproduktion i en større kontekst er det nødvendigt at præcisere, at
Marokko er et land med stærkt traditionsrigt landbrug. I 2016 blev landbrugets bidrag til økonomien estimeret
til 12 % af landets samlede BNP. Det udnyttede landbrugsareal (ULA) udgør 8,7 mio. hektar, hvoraf 52 % er
afsat til korndyrkning og 3 % til produktionen af tidlige grønsager. Grønsager udgør den største kategori af
landbrugsprodukter, som Marokko eksporterer til Den Europæiske Union (951 mio. euro i 2016), efterfulgt af
frugter - undtaget citrusfrugter (347 mio. euro), og citrusfrugter (175 mio. euro). Hvad angår beskæftigelsen,
omfatter landbrugssektoren 39 % af den erhvervsaktive befolkning på nationalt plan, en procentdel, der ville
være dobbelt så højt i landområderne.
22
Arealet, der er bestemt til dyrkning af tidlige frugter og grønsager, udgør mindre end 0,4 % af det samlede
marokkanske.
23
I ge præfere e er i drø et for ”sukker” produkter u der KN-kode 1701 og 1702 med undtagelse af
visse underpositioner i toldtariffen).
18
varer, der er dyrket i Vestsahara, skal eksporteres til EU, vil anvendelsen af de af
associeringsaftalen fastsatte præferencer repræsentere en fordel på omkring 1,3 mio. EUR i
toldbesparelser for de 14 000 ton meloner. Hvis præferencerne blev indrømmet helheden af
produktionen (50 000 ton), ville fordelen, hvad angår tomaterne, på samme måde befinde sig i
omegnen af 5,3 mio. EUR i toldbesparelser under forudsætning af, at den særlige told ikke
anvendes24
. Det skal præciseres, at mængden af eksporterede tomater vil være underlagt de af
aftalen fastsatte takstbetingelser, herunder den til Marokko indrømmede afskrivning af
toldkontingentet. Hvad angår mængde, skulle eksporten af tomater og meloner i 2016
henholdsvis have udgjort 12,7 % og 31,9 % af den totale eksport. I sin helhed var den totale
volumen af import af frugter og grønsager fra Marokko i 2016 på 1,2 mia. ton til en værdi af
1,4 mia. EUR.
Fra et socioøkonomisk synspunkt er produktionen af tidlige frugter og grønsager en vigtig
kilde til beskæftigelse. Qua sin natur, ofte i drivhus og over jorden, har produktionen af
tidlige frugter og grønsager med høj værditilvækst nemlig et højt arbejdskraftsbehov. I 2016
repræsenterede det omkring 14 000 direkte job (med et gennemsnit på 15 arbejdere per
hektar). Dette repræsenterer omkring 40 % af alle regionens landbrugsjob.
Det fremførtes, at denne aktivitet ikke ville være fordelagtig for lokalbefolkningerne. Dette
argument er navnlig anført i forbindelse med den nationale tvist, der har givet anledning til
sag C-266/16, hvor det fremgik, at landbrugssektoren i områderne omkring Dakhla i 2008
ansatte 4 000 sæsonarbejdere på 10-måneders kontrakter samt omkring 200 fastansatte, hvoraf
sæsonarbejderne kom fra Marokko til høstsæsonen, og derefter vendte tilbage til Marokko.
Ifølge Western Sahara Resource Watch er landbrug en måde, hvorpå Marokko kan befolke
området, og denne aktivitet udvikler sig.
Det er i denne forbindelse sandt, at Marokko ikke har fremlagt nogen oplysninger om
fordelingen af arbejdspladser mellem sahrawierne og andre ansatte i sektoren for tidlige
frugter og grønsager. Dette spørgsmål har været genstand for drøftelser med de marokkanske
myndigheder, som anser statistik baseret på ”etnicitet” for værende i strid med de i Marokko
gældende principper om forbud mod forskelsbehandling. Ved de i februar 2018 afholdte
høringer har samtalepartnerne, hvoraf et stort flertal anser sig selv som værende sahrawier,
dog givet udtryk for, at udviklingen af sektoren faktisk var fordelagtig for lokalbefolkningen
(dvs. sahrawierne). Det skal bemærkes, at alle valgte repræsentanter (parlamentarikere,
regionsformænd) og lokale, økonomiske aktører (herunder formændene for handels-,
landbrugs- og fiskerikamrene), der deltog i høringerne, anser sig selv for at være sahrawier
med oprindelse i området. Når det er sagt, skal man huske på, at EU ikke råder over
undersøgelsesbeføjelser i et tredjeland med henblik på dertil at fastslå, om de en bestemt
erhvervssektor ansatte personer tilhører en særlig befolkningsgruppe25
.
24
Enhedsprisen var i denne sammenhæng i 2016 fastsat til 1 066 EUR/ton for meloner (45 mio. ton importeret
til en toldværdi af 48 mio. EUR) med en almindelig told (den gældende toldsats i EU i henhold til
mestbegunstigelsesklausulen) på 8,8 %. For tomater er enhedsprisen fastsat til 1 059 EUR/ton (417,14 mio.
importeret til en toldværdi på 393,75 mio. EUR) med en almindelig told svingende mellem 8,8 % og 14,4 % alt
efter årstiden, velvidende at omtrent 80 % af eksporten finder sted mellem primo november og ultimo april
(told på 8,8 %).
25
I forbindelse med samme sag blev det fremsat, at antallet af ansatte i den marokkanske landbrugssektor i
Vestsahara i 2010 var på 6 480. Ifølge den Marokkos landbrugsminister skal dette tal været tredoblet senest i
2020; 2 000 hektar skal være dyrket senest i 2020, og produktionen af eksportvarer skal passere 160 000 ton i
2020. Sluttelig blev det i samme forbindelse fremført, at 95 % af landbrugsproduktionen, dvs. tomater, meloner
og agurker, er blevet eksporteret, men at opnåede, finansielle midler takket været præferenceordningen ikke
er investeret i infrastruktur til fordel for det sahrawiske folk [se den nationale tvist, der gav anledning til sag C-
266/16: Second Witness Statement of John Gurr – side C-74-75]. Til dette punkt skal det bemærkes, at det ville
19
3.2.1.3 Ressourceanvendelse
Enhver landbrugsaktivitet indebærer udnyttelsen af naturressourcer, navnlig af jord og vand.
I Vestsaharas tilfælde har vand vist sig som den største begrænsning grundet terrænet og den
ringe nedbørsmængde. Undersøgelser påviser eksistensen af et højt grundvandsspejl i Sahara,
selv om det er vanskeligt at foretage en nøjagtig opgørelse af reservernes niveau og deres
genopfyldningsgrad.
Ifølge marokkanske oplysninger dækker grundvandet et stort (90 000 km²) og dybt (op til
1 800 m) område, og omfatter permanente vandreserver estimeret til 3 mia. m³. Den generelle
monografi for Dakhla-Oued ed Dahab-regionen, udfærdiget af det marokkanske
indenrigsministeriums generaldirektorat for lokale myndigheder, påviser eksistensen af et
”sedimentært bassin (kendt som Laayoune-Dakhla), der dækker den vestlige del af bassinet
langs Atlanterhavet, og dækker areal på omkring 110 000 km² på kontinentet. Bassinet er
relativt rigt på udbredte, underjordiske vandreservoirer, men generaldirektoratets nuværende
vidensniveau er stadig utilstrækkeligt, og de udviser store udsving i meninger om vandets
dybde, litologi, produktivitet og kvalitet. Dog viser de første tegn, at dette bassin
hydrogeologisk set indeholder flere grundvandmagasiner i flere lag, der således udgør et stort,
men ikke bæredygtigt, potentiale for vandforsyningerne.
Indtil videre kommer det til produktionen af de første frugter og grønsager anvendte
vandingsvand fra grundvandet (grundvandet bruges desuden ligeledes til
drikkevandsforsyningen). Ifølge marokkanske oplysninger er mængderne brugt til landbruget
på mindre end 3 mio. m³, dvs. omkring 0,1 % af den tilgængelige volumen. Western Sahara
Resource Watch hævder, at Vestsaharas underjordiske vandreserver i øjeblikket skulle blive
overudnyttet af områdets agroindustri, især i Dakhla. De marokkanske myndigheder er klar
over disse problemer, og har truffet korrigerende foranstaltninger. Lignende kommentarer er
desuden blevet formuleret af forskellige, marokkanske institutioner, der understreger det
faktum, at ”det intensive landbrug for bestemte produkter (meloner, tomater) bestemt til
eksport er så meget desto mere skadelig, eftersom vandingen i regionen er sikret af et fossilt
grundvand, hvis potentiel endnu ikke er blevet klart evalueret”26
. I 2013 nævnte det
marokkanske højkommissariat for planlægning i forbindelse med udnyttelsen af grundvandet,
at ”Hensyntagen til miljørestriktionerne i de sydlige regioner er indlysende utilstrækkelige.
Statens midler til overvågning og prævention af forebyggelse af kystforurening er, trods de er
i forbedring, stadig begrænsede. Overskridelsen af pumpning af vandressourcer er en alvorlig
trussel”.27
På side 26 tilføjer selv samme rapport: ”det intensive landbrug for bestemte
produkter (meloner, tomater) bestemt til eksport er så meget desto mere skadelig, eftersom
vandingen i regionen er sikret af et fossilt grundvand, hvis potentiel endnu ikke er blevet klart
evalueret”.
være meget restriktivt at vurdere en aftales for en bestemt befolkning fordelagtige karakter på basis af en
streng tilbagevenden, når de opnåede gevinster ved salget af produkter fuldt ud forventes at vende tilbage til
den gældende befolkning. Det skal tværtimod vurderes, om den pågældende befolkning generelt modtager
fordele, og ikke udsættes for forskelsbehandling i jagten på beskæftigelse. Som tidligere nævnt fremgår det af
de i februar 2018 udførte høringer, at der for øjeblikket ikke er tegn på forskelsbehandling ved jobsøgning.
Dette er blevet bekræftet af flere samtalepartnere, dvs. sahrawier.
26
Se den generelle monografi for Dakhla-Oued ed Dahab-regionen, udfærdiget af det marokkanske
indenrigsministeriums generaldirektorat for lokale myndigheder – 2015, side 25-26.
27
http://www.cese.ma/Documents/PDF/Web%20Rapport%20Effectivite%20des%20droits%20VF%2011042013.
pdf (besøgt d. 23/04/2018)
20
Spørgsmålet om grundvandets eksakte volumen og karakteristika samt den grad, hvortil dets
udnyttelse risikerer at udtømme det, og dermed har en negativ virkning på Vestsaharas
naturressourcer, er fortsat uløst.
For at optimere udnyttelsen af grundvandet nu er der dog blevet installeret lokale
vandingssystemer (drypvanding) til produktionen af tidlige frugter og grønsager. Endvidere
har de marokkanske myndigheder i nogle år udviklet foranstaltninger til at begrænse
udnyttelsen af vand, samt at bevidstgøre brugerne i form af ”grundvandskontrakter”
(kontrakten for Vestsahara er stadig under udarbejdelse).
Desuden har myndighederne udsendt en indkaldelse til forslag til opførelsen af
afsaltningsanlæg for havvand, der overvejende skal bruges til forsyning af drikkevand, men
også til vanding, i Dakhla og Boujdour. Efter den fastsatte tidsplan vil anlægget i Dakhla stå
færdigt fra 2020. En sådan infrastruktur ville, inden for rammerne af et offentligt-privat
partnerskabsprojekt om vanding, gøre det muligt at udvide det dyrkede areal med 5 000 ha.
Den egentlige gennemførelse af sådanne investeringer såvel som tidsplanen skal stadig
bekræftes.
3.2.1.4 Fremtidsudsigter
Den grønne plan for Marokko (Plan Maroc Vert — PMV), under den regionale landbrugsplan
(Plan agricole régional — PAR), forventer en udvidelse af arealet (på mellem 900 til ca. 5 000
ha), hvilket skulle være resultatet af en stigning i produktionen, der skulle kunne nå op på
500 000 ton tidlige frugter og grønsager. Hvis dette er tilfældet, ville det om arealet og
produktionen omtalte føre til skabelsen af 60 000 nye job (dette tal er funktioner,
produktionsteknikker og teknikker til en mulig diversificering af dyrkede produkter), der ved
at skabe indtægter for regionen ville forblive der. En sådan produktion med høj værditilvækst
ville have et betydeligt potentiale for eksporten. Det er klart, at udviklingen af denne
aktivitet, for at være bæredygtig, skal tage hensyn til den ansvarlige anvendelse af
naturressourcer, navnlig af vand.
Antallet af job og fordelene ville ligeledes kunne forøges, når de animalske produkter
efterlever de nødvendige sundhedsbestemmelser, der giver adgang til EU-markedet. Det er
dog i øjeblikket vanskeligt på nøjagtig vis at estimere det økonomiske og sociale afkast for
eksport af denne type produkter.
Generelt er det naturligvis ikke muligt at bekræfte, at det økonomiske afkast af en sådan
vækst på systematisk vis ville være til fordel for de indfødte befolkninger. Det kan kun
antages, at disse befolkninger i hvert fald indirekte ville drage fordel deraf. Under de i
februar 2018 afholdte høringer har flere samtalepartnere, ved at antyde at manglen på
toldpræferencer ville betyde enden på udviklingen af områdets landbrug, understreget
landbrugssektorens vigtighed for udviklingen i regionen.
3.2.1.5 Konklusion
Der er en landbrugsproduktion i Vestsahara, især for tidlige grønsager (tomater og meloner),
til hvilken der eksisterer et marked i Den Europæiske Union. Denne produktion er estimeret
til 64 000 ton, og tegner sig for omkring 14 000 direkte arbejdspladser. Dens importværdi
ligger på omkring 65 millioner euro. Hvis der ikke er nogen toldpræferencer, vil sådan
eksport blive pålagt 6,6 millioner euro i toldafgift.
21
Disse økonomiske fordele ville kunne udvides, hvis Vestsahara i fremtiden yderligere
udviklede sin produktion og eksport til Den Europæiske Union i henhold til de aktuelle
projekter. Dette ville også have en virkning på antallet af arbejdspladser, der kan femdobles
ifølge en række prognoser.
Selv om landbrugsproduktion har stor indvirkning på vandressourcerne, korrigeres denne
virkning af forskellige foranstaltninger. Hovedsageligt ser det ud til på den ene side, at der er
få, pålidelige alternativer i dag til at muliggøre den økonomiske udvikling i det pågældende
område, og på den anden side, at ulemperne som følge af brugen af vandressourcerne bliver
kompenseret af den positive, økonomiske virkning på Vestsahara.
3.2.2 Sektoren for fiskevarer
3.2.2.1 Indledning
Før der redegøres for fiskerisektoren i Vestsahara skal det bemærkes, at formålet med denne
rapport er at vurdere aftalens virkning på den bæredygtige udvikling, og navnlig på fordelene
for lokalbefolkningerne, samt virkningen ved udnyttelsen af naturressourcer på de
pågældende områder. Dette indebærer, at aftalens potentielle effekt på områdets eksport til
Den Europæiske Union skal fastlægges. I denne forbindelse er fastlæggelsen af de
pågældende produkters oprindelse et essentielt element. Imidlertid opnår produkter fisket
gennem maritimt fiskeri uden for søterritorierne (12 tusind sømil) den samme oprindelse som
skibet, der har fisket dem. Betingelserne for oprindelsen af fiskevarer, som defineret i artikel 5
af protokol nr. 4 i associeringsaftalen, fastslår, at produkter fisket op af en af aftaleparternes
skibe betragtes som værende af præferenceoprindelse.
Fisk, der fiskes uden for søterritorierne, opnår præferenceoprindelse på basis af kriterier for
immaterielle rettigheder, flagning, besætning og skibets indregistrering (kriterier fastlagt i
protokol nr. 4 i associeringsaftalen). Da der ikke eksisterer nogen fiskerflåde, der fører
Vestsaharas flag, opnår den indfangede fisk aldrig vestsaharansk præferenceoprindelse
(undtagen i søterritorierne). Det er udelukkende på forarbejdningsstadiet, at det forarbejdede
produkt kan blive af vestsaharansk oprindelse, og gennem kumulation af oprindelse28
drage
fordel af toldpræferencerne.
I forbindelse med vurderingen af aftalens virkning skal undersøgelsen følgelig fokusere på
forarbejdningsaktiviteter for fiskevarer i Vestsaharas område og på den virkning, som
indrømmelsen eller nægtelsen af præferencer ville have på denne produktion. Dette er dermed
uden hensyn til fiskeriet og ligeledes stedet (vandet), hvor denne aktivitet finder sted: Disse
spørgsmål vedrører desuden kun i meget begrænset omfang denne analyses formål.
De forarbejdede produkter er fiskevarer, der hovedsageligt er fanget ud for Vestsaharas kyst,
enten i søterritorierne (12 sømil) eller i den tilstødende, eksklusive, økonomiske zone (200
sømil), men det kan også vedrøre fisk fanget uden for denne zone (søterritorier eller
Marokkos eksklusive, økonomiske zone).
3.2.2.2 3.2.2.2 Vestsaharas fiskerisektor
28
De tilstrækkelig forarbejdede produkter af materialer med oprindelsesstatus betragtes ifølge protokol nr. 4 i
associeringsaftalen som værende af præferenceoprindelse.
22
Fiskerisektoren finder primært sted i Laayoune, Boujdour og Dakhla. Ifølge marokkanske
oplysninger er der 141 forarbejdningsvirksomheder for fiskevarer i disse byer, der enten
direkte eller indirekte beskæftiger ca. 90 000 personer, og forarbejder produkter til en
estimeret værdi af 4,9 mia. dirham (ca. 450 mio. euro), hvoraf 2,6 mia. dirham (ca. 240 mio.
euro) er bestemt til eksport (heraf er ca. 60 % bestemt til EU).
Fiskeri- og fiskeforarbejdningssektoren er den største jobskabende, men også
eksportskabende, sektor i området29
. Dog er fiskeriet fortsat koncentreret på kysten, fordi der
ikke er tilstrækkelige forarbejdningsanlæg, der kan give en bedre udnyttelse af fangsten30
.
Fiskeriet hører dermed blandt sektorerne med højt vækst- og beskæftigelsespotentiale i
Vestsahara.
Den Europæiske Union har bidraget til udviklingen af fiskeforarbejdningsaktiviteter i
Vestsahara. I henhold til bestemmelserne for protokollen i partnerskabsaftalen for
fiskerisektoren mellem EU og Marokko, der vedrører sektorstøtte, har EU også finansieret et
stort antal tiltag såsom oprettelse af infrastruktur og udstyr, der gør det muligt at forbedre
fiskeforarbejdningssektorens konkurrenceevne og beskæftigelse,
3.2.2.3 Eksport af fiskevarer til Den Europæiske Union
Ifølge marokkanske oplysninger er eksporten af fiskevarer31
fra Vestsahara til EU og
afgifterne for ubetalt told ved anvendelsen af de af associeringsaftalen EU-Marokko fastsatte
præferencer som følgende:
2015 2016
Importvær
di
Importafgifter
Importvær
di
Importafgifter
1 000
EUR
1 000
EUR
(gennemsnitss
ats)
1 000
EUR
1 000
EUR
(gennemsnitss
ats)
Marokko
og
Vestsaha
ra
1 087.95
2
133 35
6
12,3 %
1 171 85
4
136.56
2
11,7%
Vestsaha
ra
%
121 823
11,2%
993
6,8%
7,5%
134 010
11,4%
9 477
6,9%
7,1%
Anvendt valutakurs for EUR/MAD: 10,819 (2015) og 10,836 (2016)
I ton lå Vestsaharas eksport, ifølge marokkanske oplysninger, på 44 891 ton i 2015 og 54 637 ton i
29
I 2012 leverede området 78 % af Marokkos og Vestsaharas samlede fangstmængde og 79 % af værdien.
30
Se det øko o iske, so iale og iljø æssige råds rapport: ”Ny ud ikli gs odel for de sydlige pro i ser –
Okto er ”, side
http://www.ces.ma/Documents/PDF/Web-Rapport-NMDPSR-FR.pdf (besøgt d. 23/04/2018)
31
De her omhandlende fiskevarer er dem, der er angivet i kapitel 3 af toldnomenklaturen (fisk samt skaldyr,
bløddyr og andre hvirvelløse vanddyr) og under pos. 1504 (fedtstoffer og olier samt fraktioner deraf, af fisk
eller havpattedyr, også raffinerede, men ikke kemisk modificerede), 1603 (ekstrakter og saft af kød, fisk,
krebsdyr, bløddyr eller andre hvirvelløse vanddyr), 1604 (fisk, tilberedt eller konserveret; kaviar og
kaviarerstatning tilberedt af fiskerogn) og 2301 (mel, pulver og pellets af kød, slagtebiprodukter, fisk, krebsdyr,
bløddyr eller andre hvirvelløse vanddyr, uegnet til menneskeføde; fedtegrever).
23
2016
32 33
. Hvad angår værdi, var importen fra Vestsahara på 121 mio. euro i 2015 og 134
mio. euro i 2016, og oversteg marginalt den samlede værdi af import fra Marokko og
Vestsahara med 11 %34
.
Dermed påviser Marokkos tal en eksportværdi for fiskevarer fra Vestsahara, der er lavere end
EU’s tal for denne import, imens tallene for den samlede eksport til EU af produkter fra
Marokko og Vestsahara (1,01 mia. euro i 2015 og 1,14 mia. euro i 2016) er magen til EU’s
data. Hvad angår præferenceindrømmelserne, viser ovenstående tabel, at beløbet for de på
baggrund af anvendelsen af de af associeringsaftalen EU-Marokko fastsatte toldpræferencer
ikke-afkrævede afgifter ligger på mellem 9 og 9,5 mio. euro årligt.
Hvad angår forarbejdningsvirksomheder for fiskevarer for Vestsahara, skal eksporten til EU
stamme fra ”autoriserede” forarbejdnings-/lageretablissementer eller -virksomheder. Listen
over autoriserede etablissementer er offentlig og tilgængelig på Europa-Kommissionens
Generaldirektorat for Sundhed og Fødevaresikkerhed (GD SANTE) 35
.
Det fremgår af denne liste, at de autoriserede etablissementer for forarbejdning af fiskevarer
og akvakulturprodukter i området befinder sig i de følgende tre kystområder: Dakhla (i syd),
Laayoune (i nord) og Boujdour (i centrum).
Ifølge marokkanske oplysninger er antallet af direkte job i etablissementerne, der eksporterer
til EU, herunder et vis antal fabriksskibe, som følger:
By
Antal
institutioner
Antal beskæftigede:
Fastansatte Sæson
2015 2016 2015 2016
Dakhla 89 1 908 1 994 5 723 5 983
Laayoune 48 1 197 1 248 3 591 3 743
Boujdour 4 118 124 354 371
I alt 141 3 223 3 366 9 668 10 097
Ifølge marokkanske oplysninger er ca. 50 % af disse etablissementers produktion beregnet til
Den Europæiske Union. Det kan derfor konkluderes, at halvdelen af denne beskæftigelse
(mere end 6 500 personer i 2016) afhænger direkte af eksporten til EU.
32
Hele denne import kom ind i EU, da den drog fordel af toldpræferencerne (nultold) på basis af
oprindelsesreglerne, der er opført i protokol nr. 4 i associeringsaftalen EU-Marokko.
33
Ifølge EU’s tal kilde: esti ater fra data ase Tra es og Eurostat ar i porte til EU af fiske arer fra
autoriserede leverandører i Vestsahara estimeret til 69 350 ton i 2015 og 58 436 ton i 2016. Disse tal
repræsenterer 30,9 % og 23,9 % af den totale eksportmængde for fiskevarer fra Marokko (og fra Vestsahara)
for disse år. Forskellene fra de marokkanske oplysninger kan forklares ved de metoder, der er blevet brugt til
udregningen af eksporten af produkter fra Vestsahara.
34
Ifølge estimaterne fra Europa-Kommissionens Tjenestegrene udgjorde Vestsaharas import i 2015 21,2 % og i
, % af det sa lede i port elø for Marokko og Vestsahara: EU’s i port af fiske arer fra Vestsahara
var i 2015 på 215 mio. euro og i 2016 på 122 mio. euro (tilsvarende, officielle tal fra Eurostat for Marokkos og
Vestsaharas samlede eksport var i 2015 på 1,01 mia. euro og i 2016 på 1,14 mia. euro). Ifølge marokkanske
oplysninger var Vestsaharas eksport af fiskevarer i 2015 på 121 mio. euro og i 2016 på 134 mio. euro. Disse
forskelle ka ulig is forklares ed det faktu , at EU’s tal edrører i porttal for i port i EU, og at de er
udregnet i euro, imens tallene fra de marokkanske oplysninger vedrører eksporten, og er udregnet i dirham og
efterfølgende konverteret til euro.
35
https://webgate.ec.europa.eu/sanco/traces/output/MA/FFP_MA_en.pdf
24
Den af Marokko forelagte liste over etablissementer er sammenfaldende med listen over
etablissementer, der i overensstemmelse med EU-bestemmelserne er autoriserede.
3.2.2.4 Virkningen af anvendelsen af handelspræferencerne
Udvidelsen af de af associeringsaftalen EU-Marokko fastsatte præferencer til produkter fra
Vestsahara ville muliggøre toldfri import til EU af fiskevarer fra Vestsahara til en værdi på
100 til 200 mio. euro. Udvidelsen af toldpræferencerne til denne eksport ville for EU medføre
et mistet skatteprovenu på 9 til 9,5 mio. euro årligt.
Når man ser på arterne af fiskevarer eksporteret fra området, viser følgende tabel de
væsentligste arter for 2015 og 2016, hvad angår ikke-opkrævet told:
Arter
Toldsats
(*)
2015 2016
1 000 EUR
1 000
EUR
Blæksprutter, frosne 8% 5 412,73 5 348,19
Sardiner, frosne 23% 1 137,41 1 198,29
Makrel, konserveret 25% 417,14 608,01
Sardiner, konserveret 25% 452,67 378,55
Sepioidea-blæksprutter, frosne 6% 255,02 370,30
Calamares, frosne 6% 188,32 325,16
Makrel, frosne 20% 128,39 292,70
(*) Toldsats, der finder anvendelse i EU under
mestbegunstigelsesklausulen (ingen præference er anvendt)
Sluttelig hvad angår arbejdspladser, der er skabt direkte eller indirekte i Vestsahara af
produktionen og forarbejdningen af fiskevarer, dvs. direkte på fiskerskibene, på
forarbejdningsanlæg for fiskevarer eller skabt i industrierne, der er forbundet med
produktionen af fiskevarer, er tallene som følger36
:
By Antal beskæftigede: 2015 2016
Dakhla
På land
Sæson 22 915 23 931
Fastansatte 7 638 7 977
Offshore
Sæson - -
Fastansatte 15 082 15 082
Laayoune
På land
Sæson 14 338 14 973
Fastansatte 4 779 4 991
Offshore
Sæson - -
Fastansatte 15 633 15 633
Boujdour
På land
Sæson 1 419 1 482
Fastansatte 473 494
Offshore
Sæson - -
Fastansatte 5 528 5 528
I ALT
På land Sæson 38 672 40 386
Fastansatte 12 891 13 462
Offshore Sæson - -
Fastansatte 36 243 36 243
36
Disse oplysninger omfatter de i den forudgående tabel nævnte arbejdspladser.
25
Ifølge marokkanske oplysninger er ca. 50 % af produktionen fra disse etablissementer
beregnet til EU. Det kan derfor antages, at ca. 45 000 job er direkte eller indirekte afhængige
af eksporten til Den Europæiske Union.
Eftersom tolden på fiskevarer er høj, og tilmed meget høj i visse tilfælde (for eksempel: 5 %
for sardinkonserves), kan toldpræferencer (nultold) gøre en betydelig forskel for EU’s
importørers beslutninger om indkøb. I Vestsaharas tilfælde ville den manglende indrømmelse
af præferencer kunne have den mulige virkning, at den i øjeblikket igangværende
forarbejdningsaktivitet i Vestsahara ville flytte andetsteds – og i særdeleshed til Marokko –
med henblik på at drage fordel af præferencer, på bekostning af lokalbefolkningerne 37
.
Der foreligger påstande, om at denne aktivitet nok ikke er til fordel for lokalbefolkningerne.
Der er derfor blevet henvist til demonstrationer i 2012, hvor dimittender fra det teknologiske
institut for havfiskeri (Institut technique des pêches maritimes) protesterede imod deres
udstødelse fra arbejdsmarkedet i fiskerisektoren på baggrund af, at sektorens jobsamtaler blev
afholdt i Marokko, og forlangte at disse jobsamtaler skulle afholdes i Laayoune. Lignende
påstande blev desuden fremsat i 2011 og 2013 (se forskellige rapporter fra Western Sahara
Resource Watch38 39 40
)). Imidlertid er der i de offentligt tilgængelige oplysninger ikke tegn
på, at disse praksisser skulle være blevet fortsat bagefter, eller at lignende demonstrationer
skulle have fundet sted efter starten af 2013. Under alle omstændigheder er disse påstande
ikke beviser om, at sahrawierne rent faktisk skulle være udelukket fra arbejde i
fiskerisektoren. Endvidere har samtalepartnere i løbet af de i februar 2018 afholdte interviews
regelmæssigt understreget den fordelagtige natur, som udvidelsen af præferencerne har for
landbrugssektoren, men også fiskerisektoren. Visse personer har desuden understreget, at
sahrawierne var mere tilbøjelige til at arbejde med landbrug, som er et traditionelt erhverv,
end med fiskeri, som generelt er et fremmed erhverv for pastoralister.
3.2.2.5 Konklusion
Der eksisterer i Vestsahara en vigtig fiskeforarbejdningsindustri, der omfatter 141
virksomheder med autorisation til eksport til Den Europæiske Union. I 2015 og 2016 nåede
områdets eksport af fiskevarer op på mellem 100 og 200 millioner euro. Antallet af
arbejdspladser, som er direkte eller indirekte afhængige af denne eksport til Den
Europæiske Union, lå på omkring 45 000. Udvidelsen af toldpræferencerne til denne import
ville således have en vigtig virkning på områdets økonomi og dermed også beskæftigelsen.
Den ville også med sin finansielle støtte være i overensstemmelse med Den Europæiske
Unions bidrag til støtten og udviklingen af sektorens konkurrenceevne, fiskernes arbejdsvilkår
og livskvalitet, samt en bæredygtig forvaltning af naturressourcerne. Omvendt ville et afslag
af udstedelsen af disse præferencer hæmme eksporten, men også beskæftigelsen, og ligeledes
gøre det nemmere at overføre disse forarbejdningsaktiviteter til andre steder og sandsynligvis
til Marokko. Det ville også være i strid med Den Europæiske Unions mål om at støtte
37
På rettens nuværende udviklingstrin og efter associeringsaftalen EU-Marokkos bestemmelser er det
tilstrækkeligt, at fiskevarerne er blevet fanget uden for Vestsaharas søterritorier (12 sømil) af en af de to
parters skibe for at disse varer, som er blevet forarbejdet i Marokko, kan modtage en præferencebehandling i
EU.
38
http://www.wsrw.org/a214x2342 (besøgt d. 23/04/2018).
39
http://www.wsrw.org/a204x2048 (besøgt d. 23/04/2018).
40
http://www.wsrw.org/a217x2479 (besøgt d. 23/04/2018). Disse demonstrationer synes mere at dreje sig om
russiske skibes praksisser
26
udviklingen af denne sektor i Vestsahara.
De europæiske importører af fiskevarer fra Vestsahara har tilkendegivet, at køb af disse varer
vil være væsentligt mindre fordelagtigt på grund af den øgede, fælles toldtarif (ud over
præferencer — ikke-præferencesatser), hvis der ikke indrømmes præferencebehandling.
3.2.3 Fosfatsektoren
3.2.3.1 Indledning
Fosfater er mineraler (bjergarter), der udgør grundstenene i de fosfatgødninger, som bruges i
landbruget. Mere end 80 % af verdensproduktionen bruges i landbruget: Der findes ikke
noget erstatningsprodukt, og efterspørgslen stiger. De vigtigste forekomster af fosfat findes i
dag i Marokko41
.
Verdens førende virksomhed for eksport af fosfat er OCP Group (før Office Chérifien des
Phosphates)42
, der har kontrol over hele branchen i Marokko og Vestsahara.
De vigtigste fosfatminer er oprettet i Marokko (Khouribga og Gantour), eftersom der i
Vestsahara i øjeblikket kun er kendskab til ét enkelt udvindingssted i Boucraa43
. OCP Groups
årsrapporter viser produktionen for Marokko og Vestsahara, dog således at der ikke kan
skelnes mellem de respektive andele for Mellem og Vestsahara.
Udvindingsstedet i Boucraa opereres af virksomheden Phosboucraa. Det producerer i
øjeblikket 2,6 mio. ton fosforit44
, og indeholder udnyttelige fosfatreserver til ca. 300 år
(reserver estimeret til 1,1 mia. m³). De planlagte investeringer for perioden 2014-2020 udgør
17 mia. dirham (svarende til ca. 1,6 mia. euro)45
.
Hvad angår beskæftigelsen er Phosboucraa med sine næsten 2200 ansatte den største, private
arbejdsgiver i området. Ifølge OCP var procenten af lokal arbejdskraft i 2017 på 76 %, imens
den i 1970’erne var på 4 %, og næsten 100 % af de nyansatte rekrutteres lokalt. Antallet af
ansatte med ledelsesmæssigt ansvar ("lederposter”) er stegte fra én i 2003 til 27 i 2017,
hvilket udgør 55 % af de nu 49 ansatte med lederposter. Denne økonomiske aktivitet skinner
på regionen (50 lokale virksomheder med 450 indirekte stillinger, sociale ydelser til familier
og pensionerede fra udvindingsstedet, lægehjælp...). OCP gør også opmærksom på
tilstedeværelsen af et afsaltningsanlæg for havvand, genplantningen af 13.000 træer,
kvalitetsmærket (det blå flag), som stranden i Laayoune har haft siden 2008 takket være
projektet ”rene strande”. I perioden 2013-2022 er der blevet tildelt 250 mio. USD til
Phosboucraas bestyrelses budget til regionens sociale udvikling, samt 140 mio. USD til
byggeprojekter, dvs. et samlet beløb på ca. 2,2 mia. USD.
41
https://minerals.usgs.gov/minerals/pubs/commodity/phosphate_rock/mcs-2017-phosp.pdf (besøgt d.
23/04/2018).
42
http://www.ocpgroup.ma/
43
Udvindingsstedet Phosboucraa, der drives af OCP Group, har en hjemmeside: Http://www.phosboucraa.ma/
(besøgt d. 23/04/2018)
44
Ifølge Western Sahara Resource Watch svarer fosfatproduktionen på udvindingsstedet i Boucraa til 10 % af
hele Marokkos produktion, og skulle ligge på ca. 3 mio. ton årligt. http://www.wsrw.org/a117x521 (besøgt d.
23/04/2018)
45
http://www.phosboucraa.ma/company/key-figures (consulté le 23/04/2018).
27
Visse personer foreslår imidlertid en mindre gunstig vision. For eksempel hævder Western
Sahara Resource Watch at der i 1968 var ansat 1600 sahrawier in fosfatindustrien i det, der i
dag er Vestsahara46
. I dag er størstedelen af dem blevet erstattet af marokkanere, der har bosat
sig i området. Industrien skulle nu kun råde over 200 sahrawier af en total arbejdsstyrke på
1900. De ansatte sahrawier skulle være udsat for forskelsbehandling i forhold til deres
marokkanske kolleger. Desuden skulle meget få sahrawier siden 1975 have modtaget støtte,
og størstedelen af dem være afskediget47
.
I denne forbindelse skal det indledningsvist understreges, at det er umuligt at foretage
sammenligninger mellem den aktuelle periode og den, hvor Vestsahara stadig var en spansk
koloni. Desuden er det sandt, at de af OCP fremlagte tal henviser til en arbejdsstyrke, der er
rekrutteret lokalt, og ikke en arbejdsstyrke af sahrawisk oprindelse. Imidlertid råder Europa-
Kommissionens tjenestegrene på den ene side ikke over midler til lokalt at kontrollere de
ansattes kvalifikationer (sahrawier eller ikke), og igen er det på den anden side ikke op til Den
Europæiske Union at bestemme, hvem der tilhører den indfødte befolkning. Endvidere er der
under de i februar 2018 afholdte interviews ikke blevet præsenteret tegn på
forskelsbehandling på et etnisk grundlag ved jobsøgning. Andre, offentliggjorte oplysninger
går i samme retning48
.
Hvad angår den bæredygtige udnyttelse af naturressourcer, har Phosboucraa ved at anvende
bæredygtige energikilder brugt betydelige ressourcer for at maksimere energieffektiviteten.
Siden juli 2013 er 99,8 % af Phosboucraas forbrug forsynet af vindmølleparken ved Foum el-
Oued.
3.2.3.2 Produktion, samhandel med EU og den socioøkonomiske virkning
Fosfatproduktionen er en væsentlig, erhvervsmæssig aktivitet for Vestsaharas område.
Fosfaternes potentiale for udviklingen af de saharanske industriaktiviteter og fordelene for
befolkningen må derfor undersøges. Dog er anvendelsen af statistikkerne for handel i denne
forbindelse utilstrækkelige. Det skal desuden bemærkes, at Vestsaharas andel igen ikke er
præciseret i de tilgængelige, globale tal (hvortil Marokko er den eneste kilde). Det vides at
34 % af EU’s import af fosfat i 2015 kom fra Marokko, men det er ikke muligt at præcisere
den andel, der udgør Vestsaharas eksport.
Imidlertid ser det, ved at analysere af de specifikke rapporter for sektoren, ud til, at det er
muligt at bestemme konsekvensen for importen til Den Europæiske Union, hvis
toldpræferencen ikke indrømmes de forskellige fosfatprodukter.
Blandt de mineralske eller kemiske, fosforholdige gødningsstoffer sondrer den af EU
anvendte toldnomenklatur mellem ”superfosfater”49
og de andre typer af fosfatgødninger.
46
Det skal bemærkes, at tal herom nogle gange er modstridende: Se den franske association for venskab og
solidaritet med de afrikanske folks (AFASPA) rapport om anfægtelsen af de vestsaharanske arbejdere i
Phosboucraas kontraktlige rettigheder.
http://www.afaspa.com/IMG/pdf/RAPPORT_PHOSBOUCRAA.pdf (besøgt d. 14/05/2018)
47
http://www.wsrw.org/a112x576 besøgt d. 23/04/2018).
48
Se bl.a.: https://www.nutrien.com/sites/default/files/uploads/2018-
01/NRF_Human%20Rights%20Assessment%20Report%202016.pdf (besøgt d. 14 maj 2018)
49
Et superfosfat er et fosfatholdigt mineralgødningsstof.
28
Størstedelen af råfosfatet50
, der er importeret til EU, er, som led i en præferenceaftale, ikke
pålagt told. Udvidelsen af associeringsaftalen EU-Marokko til produkter fra Vestsahara vil
således ikke have nogen virkning på disse produkter. Kun ”superfosfater”51
pålægges told ved
import til EU (4,8 %). Spørgsmålet om aftalens konsekvenser gælder således kun for disse
produkter.
Fra 2014 til 2016 var der tale om en told på mellem 1,13 mio. og 1,83 mio. euro. Ud af denne
import til EU kan den andel af importen, der kommer fra Vestsahara, anskues som værende
marginal. I forhold til marokkanske udvindingssteder har Phosboucraa desuden en
forholdsvist ringe produktionskapacitet. Ydermere er eksporten fra dette udvindingssted
ifølge marokkanske oplysninger ikke bestemt til Den Europæiske Union52
.
Der må således af det ovenstående konkluderes, at virkningen ved en manglende
indrømmelse af toldpræferencer for de gældende toldsatser er på den aktuelle
fosfatproduktion i Vestsahara begrænset, eller lig nul, eller med andre ord vil indrømmelsen
af de af associeringsaftalen EU-Marokko fastsatte toldpræferencer ingen virkning have på den
aktuelle import af superfosfater fra Vestsahara.
Der er dog en række produkter afledt53
af fosfat, der ikke på nuværende tidspunkt
produceres i Vestsahara på grund af manglende industrianlæg til forarbejdning af fosfater i
området, men som kunne blive det, og i dette fald drage fordel af præferencerne, da deres
import til EU i dag er pålagt told på mellem 4,8 % og 6,5 %, når de kommer fra lande, med
hvilke EU ikke har en præferenceaftale. Det er derfor nødvendigt at vurdere virkningen ved
udelukkelsen af saharanske produkter fra de af associeringsaftalen EU-Marokko fastsatte
toldpræferencer: Til dette formål må det undersøges, om forarbejdningen af materialer med
oprindelse i Vestsahara udført ved andre anlæg, i Marokko, har en konsekvens for
bestemmelsen af præferenceoprindelse.
Oprindelsesreglen, der inden for rammerne af associeringsaftalen anvendes for disse
produkter, er afgørende for at konkludere, om en virkning er mulig eller ej. Dette spørgsmål
vedrører fosforsyre og visse gødningsstoffer:
Fosforsyre (HS 29.19)
29.19 - Estere af fosforsyre og deres salte (herunder lactofosfater); halogen-, sulfo-, nitro- og
50
For størstedele s edko e de drejer det sig o ” aturlige calciumfosfater, naturlige
al iu alu i iu fosfater og fosforkridt”, der er opført u der toldpositio . i det har o iserede
varebeskrivelses- og are o e klatursyste ”det har o iserede syste ” .
51
De er opført under pos. 28.35 i det harmoniserede system.
52
Modstride de o ser atio er fra NGO’e Wester Sahara Resour e Wat h rapporte ”P for ply dri g” [P
pour pillage]” , Wester Sahara Resour e Wat h http://www.wsrw.org/a105x3185)) påviser en eksport til
Litauen på 400 000 ton i år 2014 (virksomheden AB Lifosa). Da de i EU tilgængelige, statistiske oplysninger ikke
påviser en sådan import, er det meget usandsynligt, at disse varer blev tariferet som fosfat under HS 31.03,
eller var beregnet til EU-markedet i denne form, og så er det desuden muligt, at varerne blot var i transit ud af
EU. Under alle omstændigheder nævner Western Sahara Resource Watch i en nyere rapport ikke længere
noget om nogen eksport til Den Europæiske Union (http://www.wsrw.org/a111x4160, fra d. 24 april 2018 og
besøgt d. 13. maj 2018)
53
Med hensyn til de mellem Den Europæiske Union og Marokko udvekslede statistikker (især oplysninger fra
Marokkos office des change) har analysen taget højde for de følgende produkter: Naturlig og kemisk gødning,
fosforsyre og fosfater, og navnlig de følgende toldpositioner:
- Fosforsyre – HS 29.19
- Fosforholdige gødningsstoffer, mineralske eller kemiske (herunder superfosfater) – HS 31.03
- Mineralske eller kemiske gødningsstoffer indeholdende to eller tre af gødningselementerne: nitrogen, fosfor
og kalium; andre gødningsstoffer – HS 31.05
29
nitrosoderivater.
Den almindelige toldsats (mestbegunstigelsesklausulen) er på 6,5 %.
Præferencetolden er inden for rammerne af associeringsaftalen nul.
Den gældende oprindelsesregel for indrømmelse af præferencen er: Ændring af tarifering eller
regel om værditilvækst (maksimalt 40 % af materialer uden oprindelsesstatus)
Oprindelsesreglen for dette produkt er en ændring af toldposition. Da fosfatet (der potentielt
kommer fra Vestsahara) er tariferet i kapitel 31 i det harmoniserede system, resulterer
produktionen af fosforsyre, hvoraf det endelige produkt er tariferet under kapitel 29 i det
harmoniserede system, i en ændring af kapitel og derved toldposition. Følgelig er
forarbejdningen tilstrækkelig og fosforsyrens præferenceoprindelse afhænger ikke af det
anvendte fosfats oprindelse. Oprindelsen, som er et afgørende kriterium for at bestemme den
gældende toldsats, afhænger af landet, hvor forarbejdningen af fosfat til fosforsyre finder sted.
Uanset det anvendte fosfats oprindelse kan den fosforsyre, der produceres i Marokko, følgelig
drage fordel af en præferencebehandling ved indførsel i EU.
Gødningsstoffer (HS 31.05)
31.05 - Mineralske eller kemiske gødningsstoffer indeholdende to eller tre af
gødningselementerne: nitrogen, fosfor og kalium; andre gødningsstoffer; varer henhørende
under nærværende kapitel, i form af tabletter eller lignende eller i pakninger af bruttovægt på
højst 10 kg.
Den normale toldsats (mestbegunstigelsesklausulen) er på 6,5 %.
Præferencetolden inden for rammerne af associeringsaftalen er lig nul.
Den gældende oprindelsesregel for indrømmelse af præferencen er: Ændring af toldtarifering
med maksimalt 50 % materialer uden oprindelses, eller regel om værditilvækst (maksimalt 40
% materialer uden oprindelsesstatus).
Hvis toldpræferencer blev anvendt for produkter fra Vestsahara, ville fosforsyren, der bliver
produceret i Laayoune, drage fordel af præferencer. Dette ville ligeledes være gældende for
gødningsstoffer, men i to henseender, da det for at opnå præferenceoprindelse er et krav, at
minimum 50 % af råmaterialerne har oprindelsesstatus, hvilket ville være en fordel for
Phosboucraa. OCP Groups projekter vedrørende opførelsen af et industrikompleks til
produktion af gødningsstoffer i Laayoune (fosforsyre og gødningsstoffer), men også
opførelsen af en ny kaj på havnen i Laayoune, ville dermed kunne blive påvirket af manglen
på præferencetoldbehandling for de omtalte produkter.
Der er desuden kommet meldinger om fremtidige investeringer i produktionen af et bredere
sortiment af gødningsstoffer, hvilket er en integrerende del af en udviklingsplan. Denne plan
er baseret på opførelsen af et i Phosboucraa integreret kemiindustrikompleks, hvilket ligeledes
gør det muligt at opnå en øget fleksibilitet, og dermed imødegå ændringerne i
markedspriserne for råfosfatholdige bjergarter (dette investeringsbeløb er opgjort til 1,2 mia.
USD).
Detaljerne for denne investeringsplan er blevet fremlagt af OCP (også omfattende andre, mere
langsigtede investeringer) til et beløb på mere end 2 mia. USD54
. Disse projekter ville blive
bragt i fare, hvis præferencerne ikke kunne gennemføres for produkter fra Vestsahara, med
54
Disse investeringer gennemføres i flere faser.
http://www.ocpgroup.ma/sites/default/files/filiales/document/presentation_phosboucraa_fr.pdf (besøgt d.
23/04/2018).
30
konsekvenser også for beskæftigelsen.
3.2.3.3 Konklusion
I lyset af sin nuværende tilstand er fosfatindustrien i Vestsahara – og derved den økonomisk
aktivitet i sektoren, men også beskæftigelsen og andre socioøkonomiske aspekter – ikke
umiddelbart og direkte påvirket af udelukkelse af Vestsahara fra associeringsaftalen. Der
kan udpeges tre hovedårsager til dette: 1. visse produkter (råfosfater) er pålagt nultold
(mestbegunstigelsesklausulen), 2. der findes ikke nogen fosfatproduktion med et tilsvarende
marked inden for EU, 3. forarbejdningen af visse fosfater i Marokko (eller i ethvert andet
land, med hvilket Den Europæiske Union har indgået en præferenceaftale), produceret i
Vestsahara, er tilstrækkelig til at sikre disse produkter marokkansk præferenceoprindelse –
dermed afhænger præferencerne for disse forarbejdede produkter ikke af mineralernes
oprindelse.
Samtidig fremgår det, at indrømmelsen af præferencer for varer med oprindelse i
Vestsahara ville have en virkning på den fremtidige udvikling af produktionen af en række
fosfater. Offentliggjorte, betydelige investeringer (mere end 2 milliarder dollar) i
produktionen af produkter afledt af fosfat i Vestsahara (navnlig fosforsyre og gødning) ville
nemlig blive bragt i fare, hvis eksporten til EU af disse fosfatprodukter ikke kunne drage
fordel af en præferencebehandling. Uden præferencerne ville investeringerne andre steder,
hvor produktionen faktisk ville drage fordel af præferencerne (for eksempel i Marokko), være
mere tillokkende end i Vestsahara. Afbrydelsen af investeringerne i Vestsahara ville have en
virkning på produktionskapaciteten, produktdiversiteten og dermed også på beskæftigelsen
inden for fosfatindustrien i området.
4 HØRINGER AF BEFOLKNINGERNE OMFATTET AF ÆNDRINGEN AF
PROTOKOL NR. 1 OG NR. 4 I ASSOCIERINGSAFTALEN
4.1 Høringernes formål og omfang
Et af forhandlingernes formål var, i forberedelsen til ændringen af protokol nr. 1 og nr. 4 af
associeringsaftalen EU-Marokko, at sikre, at de af det ”førnævnte omfattede befolkninger
blev inddraget på passende vis.” Til dette formål har Kommissionens tjenestegrene og
Udenrigstjenesten anstrengt sig for at sikre, at deres metode, både i udformningen af
ændringerne og i måden, hvorpå de pågældende befolkninger er blevet konsulteret,
respekterer Den Europæiske Domstols afgørelse af den 21. december 2016, og uden på nogen
måde at hverken foregribe FN-processen eller at hindre dens afvikling. Herfor var den uløste
proces for Vestsaharas selvbestemmelse en vigtig dimension, som Kommissionens
tjenestegrene og Udenrigstjenesten skulle tage højde for. Endvidere, og selv om høringerne
indgik i en yderst indviklet og følsom, politisk kontekst, vedrørte det rejste spørgsmål ikke
områdets endelige status, men om hvorvidt Den Europæiske Union skulle anvende
toldpræferencer inden for rammerne af associeringsaftalen EU-Marokko for produkter
fra Vestsahara. Dette særlige synspunkt, som Kommissionens tjenestegrene og
Udenrigstjenesten har, var baseret på aftalens overvejende økonomiske karakter såvel som på
Den Europæiske Unions ønske om at undgå at destabilisere traditionelle handelsstrømme.
31
4.2 De vigtigste resultater
Inden for de førnævnte rammer har den af Europa-Kommissionens tjenestegrene og
Udenrigstjenesten gennemførte høringsproces haft tre dimensioner. Som forhandlingspartner
har Marokkos regering for sit vedkommende, i henhold til og under overholdelse af sine egne,
institutionelle regler, gennemført en omfattende høring af regionale, folkevalgte
repræsentanter, og har deraf delt konklusionerne med Europa-Kommissionens tjenestegrene
og Udenrigstjenesten. Endvidere har disse to ligeledes ønsket at konsultere den bredest mulige
vifte af politiske og socioøkonomiske organisationer eller civilsamfundsorganisationer i stand
til at repræsentere Vestsaharas lokale og regionale interesser. Sluttelig har diskussioner med
Polisario også fundet sted, eftersom de er en af parterne i FN’s fredsproces.
Resultater af høringerne af de fra konstitutionelle, nationale, regionale eller lokale organer
udvalgte repræsentanter for Vestsahara gennemført af de marokkanske myndigheder.
D. 5. og 6. marts 2018 har de marokkanske myndigheder konsulteret de udvalgte
repræsentanter fra de konstitutionelle, nationale, regionale og lokale organer. Disse
konsultationer omfatter de fire mest direkte berørte regionale råd55
, deres respektive,
regionale, landbrugsfaglige afdelinger såvel som udenrigsudvalget i det marokkanske
parlaments overhus (”det rådgivende kammer”). Repræsentanterne for regionalrådene blev
valgt i 2015 inden for rammerne af de første, regionale, direkte valg afholdt i Marokko56
.
Hvad angår de valgte repræsentanters oprindelse, anfører de marokkanske myndigheders
referat, at alle de regionale rådgivere fra regionerne Laayoune Sakia el-Hamra og Dakhla-
Oued ed Dahab, de to regioner, der dækker stort set hele Vestsaharas område, ligesom
medlemmerne af de regionale landsbrugsfaglige afdelinger i de førnævnte regioner, hidrører
fra lokale, sahrawiske stammer. Halvdelen af udenrigsudvalgets medlemmer, heriblandt
formanden, er ligeledes af samme, sahrawiske oprindelse.
Den officielle rapport fra de marokkanske myndigheder om resultatet af høringen af de
marokkanske, juridiske institutioner viser en enstemmighed blandt de lokale, regionale og
nationale repræsentanter for partnerskabet mellem Den Europæiske Union og Marokko inden
for landbrug og fiskeri samt dets fulde overensstemmelse med de nationale politikker for
socioøkonomisk udvikling på disse områder. De valgte repræsentanter glæder sig over
afslutningen af forhandlingerne, og understreger de betydelige, socioøkonomiske fordele, der
udspringer deraf, navnlig med hensyn til fremme af eksporten. Et regionalråd nævner for
eksempel citrusfrugter og vegetabilske olier blandt lovende eksportvarer, der bør fremmes,
imens et regionalt landbrugskammer understreger det potentielle marked, der kan bane vejen
for kamelprodukter, samt nødvendigheden ved at samarbejde med Den Europæiske Union for
at bringe de marokkanske produkter i overensstemmelse med EU’s standarder for sundhed og
plantesundhed. De valgte repræsentanter har ligeledes udtrykt deres interesse for at udvikle
passende hjælpemekanismer til at sikre den nødvendige opfølgning og udveksling af
informationer for at optimere fordelene ved associeringsaftalen EU-Marokko.
Resultater for høringerne af de fra konstitutionelle, nationale, regionale eller lokale organer
udvalgte repræsentanter for Vestsahara gennemført af Europa-Kommissionens tjenestegrene
og Udenrigstjenesten.
55
Laayoune Sakia el-Hamra, Dakhla Oued Addahab, Souss-Masse og Oriental.
56
Med 57,66 % deltagelse i regionen Laayoune og 52,14 % i Dakhla, dvs. en deltagelse, der er højere end det
nationale gennemsnit.
32
Det andet konsultationsniveau – disse høringer blev gennemført direkte af Europa-
Kommissionens tjenestegrene og Udenrigstjenesten – havde som dækningsområde den
bredest mulige vifte af interessenter fra Vestsahara. Formålet var at måle støtten til
associeringsaftalen EU-Marokko blandt operationelle aktører ud over de institutionelle
organer.
Med henblik herpå blev invitationen sendt ud til et bredt, regional udsnit af lokale, politiske
aktører, økonomisk bærende kræfter og civilsamfundsorganisationer, navnlig på
menneskerettighedsområdet. Møderne blev afholdt mellem medio februar og medio marts
2018. Den komplette liste over såvel rådførte organisationer findes i bilaget.
Fem af de af Europa-Kommissionens tjenestegrene og Udenrigstjenesten rådførte
civilsamfundsorganisationer afslog invitationen57
. Disse organisationer, der kendetegnes ved
deres nærhed og sympati med Polisario, fremsætter primært, at Polisario skulle konsulteres
først og i deres sted, at høringen ikke var forenelig med hverken international ret eller Den
Europæiske Domstols afgørelse af den 21. december 2016, samt at høringer i forbindelse med
handelsaftaler ikke må finde sted under en væbnet besættelse. Som modsvar har Europa-
Kommissionens tjenestegrene og Udenrigstjenesten frataget hver af dem deres invitationer
samt deres deltagelse i dialogen for at ud fra kravet om en åben agenda.
De andre civilsamfundsorganisationer og et vis antal lokale, politiske repræsentanter tog imod
invitationerne til at udtrykke deres synspunkter på den foreslåede ændring (jf. bilag). Ud over
at afspejle polariseringen af den politiske debat om Vestsahara har disse høringer gjort
opmærksom på en general anerkendelse af den socioøkonomisk fremgang, som Vestsahara
har oplevet i løbet af de seneste år. I denne optik opfattes aftalerne med Den Europæiske
Union som en effektiv drivkraft til fremme af en fremtidig udvikling mod et bæredygtigt
vækstperspektiv.
De rådførte, politiske repræsentanter, der alle er af sahrawisk oprindelse, har overvejende
udtrykt ønsket om at fortsætte handelsrelationerne mellem Den Europæiske Union og
regionen inden for rammerne af relationerne mellem Den Europæiske Union og Marokko.
Imens de udtrykker en dyb tilknytning til deres identitet og sahrawiske kulturcentre, har de
anerkendt at regionens velstand og dens socioøkonomiske udvikling er nært forbundet med
Marokko udviklingsindsats og adgangen til de udenlandske markeder, som Marokko også er
ansvarlige for. Som bevis på deres repræsentativitet har de lokale og regionale repræsentanter
for Vestsahara benyttet sig af det faktum, at de blev dannet på grundlag af de første, direkte
regional- og lokalvalg, der aldrig blev afholdt – valg, som det internationale samfund holdt
øje med, og hvor valgdeltagelsen i deres regioner havde overgået det nationale gennemsnit.
De valgte repræsentanter betragter styrkelsen af handelsrelationerne med Den Europæiske
Union som et uundværligt supplement til den nye udviklingsmodel, som Marokko har fulgt i
Vestsahara siden 2015. Ambitionen med denne udviklingsplan er at gennemføre en ændring
af økonomien, der er forholdsvis statsstyret med en høj afhængighed af statslige subsidier, til
en model, der er mere åben over for omverdenen og mere økonomisk operationel, således at
private investeringer kan tilskyndes via offentligt-private partnerskaber. Ud fra denne
synsvinkel anses muligheden for at opretholde handelsrelationer med Den Europæiske Union,
der er Marokkos primære handelspartner, for at være en ”navlestreng”. I modsat fald ville
57
Den Sahrawiske Forening for Ofre for alvorlige krænkelser af Menneskerettighederne (ASVDH), Al Ghad
foreningen for menneskerettigheder, Western Sahara Campaign, Western Sahara Resource Watch,
Independent Diplomat.
33
anstrengelserne for at diversificere økonomien ud over den traditionelle udnyttelse af
råmaterialer til også landbruget og fiskeriet (altså ud over fosfater) skrante hastigt.
Selv om de sahrawiske, politiske ledere indrømmer, at den marokkanske stat har investeret
massivt i udviklingen af den regionale infrastruktur, med dertilhørende positive virkninger på
befolkningen i sin helhed, gør de meget ud af at understrege, at toldpræferencerne med Den
Europæiske Union ikke af denne grund bliver mindre vigtige til at optimere samt gøre
sådanne investeringer mere rentable. Deres forventning er, at sådanne præferencer vil
forbedre erhvervsklimaet og fremme de direkte, europæiske investeringer, og således være i
overensstemmelse med den nye, regionale model for bæredygtig og participatorisk udvikling.
Omvendt vil den fortsatte, juridiske usikkerhed for handelsstrømmene mellem Den
Europæiske Union og Vestsahara have en betydelig, socioøkonomisk omkostning, hvilket
forsinkelsen af udvekslingen med visse europæiske medlemsstater eller i visse sektorer også
allerede vidner om. At nægte Vestsahara adgangen til visse markeder eller investeringer vil
kun øge dets økonomiske afhængighed af et forældet system med ”centrum-periferi”-baserede
relationer. Dette vil kun hæmme fremkomsten af socioøkonomiske og politiske evolutioner på
et tidspunkt, hvor Vestsaharas økonomiske udvikling endelig vil være i blomstring.
Europa-Kommissionens tjenestegrene og Udenrigstjenesten har også konsulteret flere end 15
økonomisk bærende kræfter, eksportører, iværksættere samt civilsamfundsorganisationer med
fokus på beskyttelse af miljøet eller menneskerettighederne. Stort set alle har ytret sig for en
opretholdelse af præferencehandelsforbindelser med Den Europæiske Union. Sådanne
forbindelser vil være vitale for opretholdelsen af stabile handelsrelationer og investeringerne,
da de sikre en bedre, lokal beskæftigelse. Visse personer bemærker dog, at de af Den
Europæiske Union til Vestsahara tildelte fordele ville kunne vinde på at være mere ligeligt
fordelte mellem lokalbefolkningerne, navnlig fordi den regionale økonomi er meget lidt
diversificeret. På det grundlag skal toldpræferencernes virkning på de forskellige
befolkningssegmenter overvåges og ledsagelsesforanstaltninger overvejes for at optimere de
gavnlige virkninger til fordel for de mindrebemidlede samfundsgrupper, såsom
nomadefolkene. Den Europæiske Union og Marokkos værdifællesskab vil i samarbejde kunne
understøtte etableringen af sådanne opfølgnings- og henvisningsmekanismer.
Hvad angår respekt for socioøkonomiske og politiske rettigheder i Vestsahara, viser visse
bekymringer fra aktører fra civilsamfundet generelt set lighedspunkter med bekymringerne
om menneskerettighedssituationen i Marokko. Der er navnlig blevet peget på restriktioner af
ytringsfriheden, korruptionstilfælde og mangler i de offentlige myndigheders ansvar
(”accountability”). Blandt de spørgsmål, der blev fremsagt med endnu større styrke i
Vestsahara end andetsteds, er det dog navnlig dem, der drejer sig om borgerlige og politiske
rettigheder, der står anført. Blandt de nævnte spørgsmål skal der dog henvises til
vanskelighederne, som visse organisationer har været igennem for at få deres registrering, til
restriktionerne, der kan hindre visse menneskerettighedsforkæmperes aktivitet, eller dem, der
har med visse udefrakommendes adgang til Vestsahara at gøre, såsom journalister samt
menneskerettighedsadvokater og -fortalere. Hvis der, hvad angår adgangen til
arbejdsmarkedet og sociale rettigheder, ikke er blevet nævnt noget om nogen systematisk
politik om forskelsbehandling baseret på etniske kriterier, er der ikke desto mindre blevet
nævnt en række individuelle sager om magtmisbrug og fratagelse af rettigheder. Mens
størstedelen af samtalepartnerne er enige om den nødvendige vedligeholdelse af FN’s
lederskab i forbindelse med gennemførelsen af den politiske proces i Vestsahara, hører mange
af dem dog også til dem, der har understreget befolkningens ”ret til udvikling” i afventning af
gennemførelsen af den politiske proces. Ligesom en samtalepartner har sammenfattet, bliver
de sahrawiske befolkninger allerede straffet, fordi denne ret er dem frataget, og at nægte dem
adgang til EU-markederne på grund af en tvist om en aftale mellem Den Europæiske Union
34
og Marokko ville straffe dem dobbelt så meget. Mange af de interviewede har også
understreget, at den fulde udøvelse af menneskerettighederne forudsætter den økonomiske
udvikling, samt at befolkningens adgang til et rimeligt sundhedssystem eller til uddannelse
kan sikres uden økonomiske midler. Ifølge disse er ressourcerne, der kommer fra fiskeri- og
landbrugsaktiviteter, essentielle for området, hvorfor der hurtigt skal findes en løsning på
spørgsmålet om Vestsaharas status. I mellemtiden, og i afventning af en politisk løsning, er
det dog vigtigt så hurtigt som muligt at imødekomme de aktuelle, socioøkonomiske behov, og
udnyttelsen af naturressourcer er selve forudsætningen for et værdigt liv.
De indbyrdes forbindelser og solidariteten mellem regionerne er også et afgørende spørgsmål.
I denne forbindelse er tilfældet med byen Smara og de fatale følger, som en eventuel isolering
ville medføre i fald af afbrydelsen af deres handelsforbindelser med Tan-Tan, blevet nævnt.
I forbindelse med emnet om den ligelige fordeling af ressourcer, er den forholdsvis store
sahrawiske deltagelse i den økonomiske struktur blevet nævnt flere gange, selv om det ikke
har været muligt at indføre noget gennemsigtigt overvågningssystem til at sikre, at
ressourcerne gik til befolkningen i dets helhed. Rollen, som civilsamfundet og aktører fra
foreningslivet besidder, er dermed essentiel for at kunne sikre en forvaltning af ressourcerne
og de offentlige myndigheders administrative ansvar.
Spørgsmålet om diasporaen og rettighederne, som personer, der har besluttet sig for at vende
tilbage til Vestsahara, besidder, er også blevet nævnt. Der vil ikke påhvile nogen restriktioner
på sahrawier, der vender tilbage til Vestsahara fra Tindouf (Algeriet). Tværtimod havde
Marokko iværksat en politik med positiv forskelsbehandling, der tilbyder job og logi (nogle
gange på et højt niveau) til hjemvendte befolkninger. Dog lever folk i lejrene, ifølge visse
samtalepartnere, under en ordning med streng kontrol, og dem, der har haft muligheden, er
allerede taget afsted.
Resultat af konsultationerne med Polisario
Udenrigstjenesten har også afholdt høringer med Polisario, eftersom de er en af parterne i
FN’s proces. Med det in mente at disse høringer var tekniske af natur, har Udenrigstjenesten
præciseret, at de ikke rejste tvivl om Den Europæiske Unions politik om, at Den Europæiske
Unions medlemsstater ikke må give Polisario diplomatisk anerkendelse.
Uden at ville gå over til aspekterne af ændringen af protokollerne i associeringsaftalen i
egentlig forstand, har Polisario beklaget sin manglende deltagelse i forhandlingerne, selv om
den international ret gav dem beføjelse til hertil. På denne måde formår den europæiske
tilgang, ifølge Polisario, at omgå Den Europæiske Domstols afgørelse af den 21. december
2016, da den bekræfter Marokkos ”fait accompli”-politik, og derved undergraver
fredsprocessen. Af denne årsag kan Polisario kun forkaste ændringen, både på grund af dens
indhold (alle dens fordele ville tilfalde Marokko) og den fulgte høringsprocedure, og vil
derfor anfægte den for retten, hvis den vedtages. Hvorom alting er, er alle høringerne blevet
uden genstand, eftersom udkastet til aftalen allerede er blevet paraferet. Den Europæiske
Union risikerer med sine gentagende koncessioner i Marokko ifølge Polisario at bringe FN-
processen i fare.
Under sådanne omstændigheder er spørgsmålet, om hvorvidt ændringen af
associeringsaftalens protokoller er gavnlig eller ej for de sahrawiske befolkninger, blevet
subsidiært. Disse argumenter er i det væsentlige blevet gentaget i en pressemeddelelse, der
blev udgivet af Polisario kort efter (9. februar 2018).
35
4.3 Konklusion
Den af Europa-Kommissionens tjenestegrene og Udenrigstjenesten gennemførte
høringsproces påviser, at størstedelen af de befolkninger, der for øjeblikket lever i Vestsahara,
i høj grad går ind for udvidelsen af toldpræferencerne til produkter fra Vestsahara inden for
rammerne af associeringsaftalen EU-Marokko. De af nationale, regionale og lokale organer
udvalgte repræsentanter i Vestsahara har ligeledes udtrykt en positiv holdning hertil som følge
af bevidstgørelses- og høringsprocessen gennemført af myndighederne inden for de
marokkanske, institutionelle rammer. Et stort flertal af socioøkonomiske
græsrodsorganisationer inden for civilsamfundet deler denne holdning. Den Europæiske
Unions toldpræferencer og, mere generelt, eksistensen af en stabil, retlig ramme for
samhandlen med Den Europæiske Union betragtes som essentielle for den bæredygtige
udvikling i området og forbedringen af den fastboende befolknings socioøkonomiske forhold.
Selv om der er visse bekymringer for menneskerettighederne, betragtes dækningen ved
associeringsaftalen EU-Marokko eller andre aftaler af produkter fra Vestsahara som en vigtig
drivkraft for forbedringen af standarderne i området på det socioøkonomiske område og for
menneskerettighederne. Denne generelle opfattelse berør ikke de forskellige holdninger, som
samtalepartnerne i øvrigt kan have, hvad angår områdets status, til hvilken de er enige om at
opfatte FN-processen som den eneste gyldige.
Polisario forkaster ændringen, der skal udvide toldpræferencerne til produkter fra Vestsahara
inden for rammerne af associeringsaftalen EU-Marokko, især fordi dækningen ved
associeringsaftalen EU-Marokko af Vestsahara betragtes som en konsolidering af Marokkos
suverænitet over området, og ikke fordi toldpræferencerne ville få negative følger for
interessen i udvikling, som befolkningerne, der lever i området, har.
Sammenfattende kan det siges, at den af Europa-Kommissionens tjenestegrene og
Udenrigstjenesten fulgte høringsprocedure påviser en positiv flertalsholdning til ændringen,
der medfører en udvidelse af toldpræferencerne til produkter fra Vestsahara som fastlagt i
associeringsaftalen EU-Marokko. Der er en positiv holdning over for en sådan håndtering af
ændringen, at den bliver gennemført uden at berøre FN-processen, og så skal det påses, at
denne ændring ikke bliver udformet som en indirekte anerkendelse af det marokkanske krav
på suverænitet over Vestsaharas område. Der er henstillinger til, at Den Europæiske Union
øger sin støtte til FN under ændringen, idet at man kun med en aftale om varig fred, som
begge parter kan acceptere, kan sikre associeringsaftalens politiske og juridiske stabilitet.
Sluttelig har der tegnet sig en positiv holdning over for udviklingen af mekanismer, der kan
sikre, at de af toldpræferencerne udledte fordele bliver ligeligt fordelt, navnlig ved at man
henvender sig til de befolkningssegmenter, der lever af traditionelle aktiviteter.
5 OVERORDNET KONKLUSION
Vestsahara er en markedsøkonomi, der er på vej op, hvor erhvervslivet er centreret omkring et
begrænset antal aktiviteter: Fiskeri og forarbejdning af fiskevarer, fosfatminer, landbrug
(navnlig frugt og grønsager samt nomadisme med husdyr), handel og håndværk. Andre
sektorer, såsom turisme og bæredygtig energi, er stadig på et tidligt stadium.
Den nødvendige diversificering af Vestsaharas økonomiske potentiale forudsætter en
styrkelse af udenlandske investeringer, hvilket navnlig er forudsat af en bedre retssikkerhed
og derved en præcisering af prisvilkårene, der gælder for den aktuelle eksport eller for
Vestsaharas kommende eksport til EU. En udvidelse af toldpræferencerne til produkter fra
Vestsahara vil kunne sikre investeringsvilkårene, og, i betragtning af områdets ubenyttede,
økonomiske potentiale og det nuværende, lave niveau af direkte, udenlandske investeringer,
36
bidrage til en hurtig og betydelig vækst til fordel for den lokale beskæftigelse.
På trods af vanskelighederne ved at indhente præcise data gør denne undersøgelse det muligt
at fastslå eksistensen af økonomiske og produktionsmæssige aktiviteter i Vestsahara, der
ville have langt større interesse i at drage fordel af de samme toldpræferencer som dem, der
er indrømmet Kongeriget Marokko. Faktisk har en række af disse produktioner draget fordel
af sådanne præferencer indtil den 21. december 2016, hvilket har muliggjort udviklingen af
den økonomiske aktivitet og jobskabelsen i Vestsahara: Det er tilfældet navnlig i sektorerne
for fiskevarer og en række landbrugsprodukter. En udvidelse af Unionens toldpræferencer til
disse produkter ville gøre det muligt at sikre videreførelsen af denne eksport.
Omvendt ville den manglende indrømmelse af toldpræferencer på betydelig vis hindre
Vestsaharas eksport, navnlig eksporten af fiskevarer og landbrugsprodukter. Det er dermed
sandsynligt, at det allerede begrænsede antal af områdets produktioner ville mindskes
yderligere, hvorved der ville blive skabt et forværret handicap. Uden udvidelsen af
toldpræferencerne til produkter fra Vestsahara ville disse produkter nemlig blive underlagt en
normal toldsats (toldsats, der finder anvendelse i EU under mestbegunstigelsesklausulen), og
ville dermed ikke få privilegeret adgang til EU-markedet. Uden en indrømmelse af
præferencetakster vil disse produkter ikke være konkurrencedygtige på EU-markedet. Dette
ville kun have meget begrænset betydning for eksporten af industrielle produkter (fosfater),
men ville have en svært negativ virkning på eksporten af fiskevarer og landbrugsprodukter til
Unionen.
Mere generelt bør indrømmelsen af toldpræferencer have en betydelig virkning på den
økonomiske udvikling i Vestsahara, da det ville stimulere de allerede foretagende
investeringer i disse sektorer. Dette er for eksempel tilfældet med en række fosfater (navnlig
fosforsyre og gødning) — eftersom investeringer heri allerede er påtænkt — med landbruget,
hvor der ligeledes er udviklingsprojekter, såvel som fiskeri. Omvendt, hvis sådanne
præferencer ikke blev indrømmet, ville investeringerne, udviklingen og diversificeringen af
de økonomiske aktiviteter såvel som beskæftigelsen kunne blive hindret.
De marokkanske myndigheder har gennemført en omfattende, institutionel høring, der
omfatter alle de nationale, regionale og lokale, interesserede organer, for at øge deres
bevidsthed samt at indhente deres accept og eventuelle observationer. Denne proces har
konkluderet en meget stor støtte til den planlagte ændring såvel som en række henstillinger,
der har betydning for optimeringen af dennes virkning. Med inddragelsen af områdets
folkevalgte har den af Europa-Kommissionens tjenestegrene og Tjenesten for EU’s Optræden
Udadtil gennemførte høringsrunde af Vestsaharas befolkninger ligeledes gjort det muligt at
konstatere et stort flertal for ændringen af protokollerne i associeringsaftalen EU-Marokko
med henblik på at udvide toldpræferencerne til produkter fra Vestsahara. Et flertal af
repræsentanter har rapporteret en positiv indvirkning på befolkningen som helhed, med
særligt fokus på den afgørende løftestangseffekt som sådanne handelspræferencer vedrørende
investeringsvirksomhed ville have. Af samme grund ville privilegeret adgang til EU-
markederne kunne forbedre forretningsklimaet såvel som de direkte, europæiske
investeringer, og derved understøtte Vestsaharas nye participatoriske og bæredygtige
udviklingsmodel. Derimod ville den fortsatte mangel på retssikkerhed, der påhviler
handelsstrømmene med Vestsahara, bringe den socioøkonomiske udvikling i stor fare, således
som forsinkelsen af Vestsaharas handelsrelationer med en række medlemsstater eller i
bestemte sektorer allerede vidner om. Indskrænkningen af Vestsaharas adgang til markederne
og udenlandske investeringer ville således kun hindre udviklingen af lokal, økonomisk
virksomhed, samt kompromittere bestemt socioøkonomisk eller politisk udvikling på det
tidspunkt, hvor Vestsaharas udvikling endelig ser ud til at burde gå i gang.
37
Endvidere har de tekniske drøftelser med Polisario understreget Polisarios principielle
modstand mod ændringen af aftalen. En modstand, der hovedsageligt er motiveret af mere
generelle, politiske overvejelser, hvis rækkevidde ikke vedrørte det egentlige indhold af
ændringen.
De af Europa-Kommissionen fremlagte ændringer af protokol nr. 1 og nr. 4 i
associeringsaftalen har dermed til formål at konsolidere og facilitere Vestsaharas eksport til
EU, samt at facilitere udviklingen og diversificeringen af områdets økonomi.
* * *
38
Bilag
Liste over konsulterede interessenter i forbindelse med ændringen
af protokol nr. 1 og nr. 4 i associeringsaftalen
1. Politiske aktører
Formændene for de to sydlige regionalråd:
 Formand for regionalrådet i Dakhla-Oued ed Dahab: Hr. Yanja El Khattat
 Formand for regionalrådet i Laayoune-Sakia el Hamra: Hr. Sidi Hamdi Ould
Errachid
Parlamentarikere fra Vestsahara:
 Partiet for retfærdighed og udvikling (PJD): Hr. Brahim Daaif
 Partiet for autenticitet og modernitet (PAM): Hr. Moulay Zoubeir Habbadi
Repræsentant for Polisario:
 Hr. Mohamed Sidati
2. Erhvervsdrivende
2.1. Landbrugssektoren
 Den sahrawiske forening for udvikling og investeringer
 Daklha Oued-Eddahab regionens landbrugskammer
 Den økonomiske interessegruppe Agida Dakhla
 Ajban Dakhla-kooperativet
 Halib Sakia El Hamra-kooperativet
 Al Joud-kooperativet
2.2. 2.2.
 Det nationale fiskeriforskningsinstitut
 Kammeret for havfiskeri
2.3. Forskellige, økonomiske aktører
 OCP Group (og Phosboucraa-fonden)
 Det sydlige bureau
3. Sammenslutninger, der er aktive inden for menneskerettigheder
 Det nationale menneskerettighedsråd
 Saharas observationsorgan for fred, demokrati og menneskerettigheder
 Den uafhængige menneskerettighedskommission
 Den marokkanske menneskerettighedssammenslutning
 Den Sahrawiske Forening for Ofre for alvorlige krænkelser af
Menneskerettighederne
 Al Ghad menneskerettighedssammenslutningen
 Western Sahara Campaign
 Western Sahara Resource Watch
 Independent Diplomat
39
 Delegation af 85 sammenslutninger, der har medunderskrevet et brev af 3.
februar 2018 til Europa-Kommissionen og Udenrigstjenesten vedrørende
ændringen af protokollerne.