ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af en europæisk investeringsstabiliseringsfunktion

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 31.5.2018
SWD(2018) 298 final
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE
RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN
Ledsagedokument til
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning
om oprettelse af en europæisk investeringsstabiliseringsfunktion
{COM(2018) 387 final} - {SEC(2018) 277 final} - {SWD(2018) 297 final}
Europaudvalget 2018
KOM (2018) 0387
Offentligt
1
Resumé
Konsekvensanalyse af Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af en
europæisk investeringsstabiliseringsfunktion.
A. Behov for handling
Hvorfor? Hvad er problemstillingen?
Kort sagt søger dette initiativ at løse problemet vedrørende de forhåndenværende instrumenters manglende
evne til at absorbere store makroøkonomiske chok i euroområdet. I moderne økonomier udgør finans- og
pengepolitikken de vigtigste redskaber til at håndtere konjunktursvingninger. Euroområdet er imidlertid særligt
indrettet: Pengepolitikken kan kun fokusere på overordnede udsving i hele området, mens finanspolitikken er
decentraliseret og i princippet kan anvendes til at reagere på landespecifikke chok. Denne indretning lader til at
fungere under normale omstændigheder, men der opstår alvorlige problemer ved store økonomiske forstyrrelser.
Det blev særlig tydeligt under den økonomiske og finansielle krise og eurokrisen, som åbenbarede de klare
begrænsninger ved de nationale automatiske stabilisatorers evne til at håndtere asymmetriske chok, selv i visse
tilfælde i medlemsstater med sunde budgetstillinger. Det resulterede i, at finanspolitikken fulgte et procyklisk
mønster, som også skadede kvaliteten af de offentlige finanser og især de offentlige investeringer.
Hvilke resultater forventes der af initiativet?
Initiativet ventes at støtte medlemsstaterne i euroområdet, så de bedre kan reagere på hurtigt skiftende
økonomiske omstændigheder og stabilisere deres økonomi, hvis de rammes af store asymmetriske chok. Det
skal nærmere bestemt bidrage til at sikre mindre kraftige udsving i og en mindre asymmetrisk
konjunkturudvikling i medlemsstaterne. Det skal fremme mere konjunkturudjævnende finanspolitikker, eller i
hvert fald nedbringe risikoen for en procyklisk udvikling. Det skal bidrage til at sikre en mere jævn kurs for
offentlige investeringer og økonomisk samhørighed. Det skal også hjælpe med at forhindre udviklingen af
omfattende kriser på finansmarkederne. Endelig skal det sikre neutralitet på tværs af landene.
Hvad er merværdien ved at handle på EU-plan?
I overensstemmelse med nærhedsprincippet vil en stabiliseringsfunktion i tilfælde af alvorlige omstændigheder
fungere som et supplerende redskab. I en valutaunion findes der flere forskellige former for beskyttelse mod
disruptive chok. Integrerede europæiske markeder er afgørende for effektivt at absorbere økonomiske chok på
tværs af medlemsstater. De nationale regeringer spiller en central rolle for stabiliseringen af den europæiske
økonomi i tilfælde af chok. Blandt de eksisterende europæiske instrumenter spiller ECB den vigtigste rolle med
hensyn til at sikre løbende makroøkonomisk stabilitet. Selv når alle disse elementer er på plads, risikerer de
nationale finanspolitikker at blive overbebyrdede, hvilket kræver støtte på EU-niveau. I tilfælde af store chok kan
de finanspolitiske (automatiske) stabilisatorer vise sig ikke at være tilstrækkelige til at sikre en ordentlig
stabilisering. Euroområdet har derfor brug for et budgetinstrument, som kan hjælpe med at håndtere store chok.
B. Løsninger
Hvilke lovgivningsmæssige og ikkelovgivningsmæssige løsninger er overvejet? Foretrækkes en
bestemt løsning frem for andre? Hvorfor?
I konsekvensanalysen blev der set på tre mulige stabiliseringsfunktioner foruden løsning 1, som er status quo:
Løsning 2 svarer til Kommissionens forslag, nemlig en europæisk investeringsstabiliseringsfunktion, som vil yde
lån sammen med begrænsede tilskud til medlemsstater, der er ramt af store chok, med henblik på at holde gang
i de offentlige investeringer. Løsning 3 består i en forsikringsmekanisme. Regelmæssige bidrag, især i normale
og gode økonomiske tider, eller en egen indtægt vil blive samlet i en fond. Når en medlemsstat rammes af et
stort chok, vil den modtage støtte i form af udbetalinger/tilskud. Der vil sandsynligvis være behov for en
begrænset lånekapacitet for at sikre en pålidelig og kontinuerlig drift. Løsning 4 er en specifik budgetpost for
euroområdet. Et fælles budget ville ikke have økonomisk stabilisering som primært mål, mens snarere sigte mod
2
levering af europæiske offentlige goder. Alligevel ville en praksis med konjunkturbestemte indtægter og
konjunkturudjævnende udgifter, og eventuelt øgede diskretionære elementer, bidrage til makroøkonomisk
stabilisering på EU-niveau.
En europæisk investeringsstabiliseringsfunktion (løsning 2) er på nuværende tidspunkt den foretrukne løsning.
Den vil understøtte målet om samhørighed ved at yde finansiel bistand i tilfælde af store asymmetriske chok. Det
vil skabe et stærkt incitament til at beskytte centrale offentlige investeringer og dermed opretholde vigtige
vækstfremmende udgifter på et passende niveau. Denne muligheds virkning på makroøkonomisk stabilisering
begrænses af, at støtten tager form af et lån. Samtidig lader løsning 2 til at være mere politisk gennemførlig, i
hvert fald i den nærmeste fremtid, eftersom risikoen for permanente overførsler og moralsk hasard er relativt
begrænset. Ud fra disse betragtninger er løsning 2 den foretrukne løsning under de nuværende
omstændigheder.
Hvem støtter hvilken løsning?
Der pågår en intens debat om behovet for og den konkrete udformning af en stabiliseringsfunktion. Nogle
medlemsstater går stærkt ind for mere finanspolitisk integration som et afgørende element i uddybningen af
ØMU'en. Frankrigs præsident har argumenteret for ambitiøs finanspolitisk integration i form af et budget for
euroområdet, som navnlig kunne virke stabiliserende. Spaniens og Italiens nationale økonomi- og
finansministerier har offentliggjort skrivelser med forslag til specifikke fonde, der kunne sørge for
makroøkonomisk stabilisering. Der er imidlertid også givet udtryk for betænkeligheder i andre sammensætninger
vedrørende den merværdi og de risici, et fælles stabiliseringsinstrument kunne bringe. Nederlandenes
premierminister utrykt for nylig tydelig skepsis i en tale. Nogle medlemsstater lader til at være åbne for yderligere
drøftelser, uden nødvendigvis at støtte op om forslaget. Den koalitionsaftale, der ligger til grund for den siddende
tyske regering, indeholder en henvisning til et fremtidigt investeringsbudget for euroområdet, som også kunne
virke stabiliserende.
C. Den foretrukne løsnings virkninger
Hvilke fordele er der ved den foretrukne løsning (hvis en bestemt løsning foretrækkes – ellers
fordelene ved de vigtigste af de mulige løsninger)?
En europæisk investeringsstabiliseringsfunktion (løsning 2) vil understøtte målet om samhørighed ved at yde
finansieringsstøtte i tilfælde af et stort asymmetrisk chok i en medlemsstat. Denne støtte vil gå til offentlige
investeringer i prioriterede sektorer og være underlagt økonomiske udløsnings- og adgangsbetingelser. Den vil
lette gennemførelsen af en konjunkturudjævnende politik ved at give de automatiske stabilisatorer frit spil. I
praksis vil den give mulighed for at opretholde det offentlige forbrug, herunder i investeringer, selv om
skatteindtægterne måtte svinde ind som følge af en udhuling af skattegrundlaget. Ordningens gennemslagskraft
vil afhænge af dens præcise udformning og parametisering. Denne muligheds virkning på makroøkonomisk
stabilisering begrænses af, at støtten tager form af et lån.
Ordningen vil skabe resultater, som vil stå i skarp kontrast til den seneste krise, hvor der blev skåret betragteligt i
de offentlige investeringer, og mange medlemsstater var nødsaget til at følge en procyklisk finanspolitik på grund
af markedspresset. Den europæiske investeringsstabiliseringsfunktion (løsning 2) vil bidrage til mere
konjunkturudjævnende nationale finanspolitikker og mere stabile investeringsniveauer. Dette vil i sidste ende
bidrage til mindre kraftige og asymmetriske udsving i konjunkturerne og til at forhindre udviklingen af en reel
krise på finansmarkederne. Det vil kort sagt bidrage til Unionens integritet.
Hvilke omkostninger er der ved den foretrukne løsning (hvis en bestemt løsning foretrækkes –
ellers omkostningerne ved de vigtigste af de mulige løsninger)?
Der ventes ingen negative økonomiske, sociale eller miljømæssige omkostninger.
Hvordan påvirker den foretrukne løsning virksomhederne, herunder de små og mellemstore
virksomheder og mikrovirksomhederne?
3
Den foreslåede europæiske investeringsstabiliseringsfunktion vil bidrage til en mere stabil offentlig
investeringsaktivitet og et mere stabilt makroøkonomisk miljø, som i sidste ende vil fremme øget
makroøkonomisk vækst. Det vil således også understøtte mikrovirksomheder og SMV'er. Den ventes dog ikke at
få direkte indvirkning på enkelte virksomheder, som kunne måles ud fra en mikroøkonomisk ramme/model.
Vil den foretrukne løsning få væsentlige virkninger for de nationale budgetter og myndigheder?
Ydelsen af back-to-back-lån over EU-budgettet medfører et behov for at yde garantier over EU-budgettet og i
sidste ende fra medlemsstaterne. Dette øger kravene til hensættelser for medlemsstaterne, skønt
omkostningerne ved disse hensættelser er meget lave. Omkostningerne ved det påtænkte rentetilskud er
ligeledes begrænsede set ud fra et makroøkonomisk synspunkt.
Vil den foretrukne løsning få andre væsentlige virkninger?
Nej, der ventes ingen yderligere virkninger.
D. Opfølgning
Hvornår vil foranstaltningen blive taget op til fornyet overvejelse?
Der vil blive foretaget en fuld evaluering af ordningen efter en bestemt årrække (formodentlig 3-5 år) Dette
lader til at være tilstrækkeligt til at kunne foretage en første evaluering af de første tilfælde af aktivering og
virkningen heraf. Eftersom det er vanskeligt at forudse og definere store chok, kan det ikke udelukkes, at det
evaluerede udsnit vil være begrænset på det givne tidspunkt.