ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Sammenfattende rapport om interessenthøring Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om begrænsning af visse plastprodukters indvirkning på miljøet

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 28.5.2018
SWD(2018) 257 final
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE
Sammenfattende rapport om interessenthøring
Ledsagedokument til
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om begrænsning af visse
platsprodukters indvirkning på miljøet
{COM(2018) 340 final} - {SEC(2018) 253 final} - {SWD(2018) 254 final} -
{SWD(2018) 255 final} - {SWD(2018) 256 final}
Europaudvalget 2018
KOM (2018) 0340
Offentligt
1
Sammenfattende rapport om høringsarbejdet vedrørende forslaget til Europa-
Parlamentets og Rådets direktiv om begrænsning af visse plastprodukters indvirkning
på miljøet
1. Indledning
Gennem de høringsaktiviteter, der er beskrevet her, er der indsamlet synspunkter,
bekymringer og ideer fra forskellige interessenter om de bedste midler til at opnå en reduktion
af mængden af havaffald, især havaffald, der stammer fra engangsplast og fra efterladte, tabte
fangstredskaber eller på anden måde kasserede fiskeredskaber (ALDFG). Resultaterne er
indarbejdet i Kommissionens plaststrategi1
og konsekvensanalysen om engangsplast og
fiskeredskaber.
2. Tilgang til høring og inddragelse af andre informationskilder
Høringsmetoden omfattede:
 to interessentworkshops om engangsplast den 16. juni og 14. september 2017
 indledende konsekvensanalyse med åben høring/tilbagemelding
 interviews/ad hoc-høring med interessenter
 Særligt Eurobarometer 468 (Europa-Kommissionen, 2017)2
og Flash Eurobarometer
388 (Europa-Kommissionen, 2014)3
 Offentlig onlinehøring (OPC) om "Begrænsning af havaffald: indsatsen mod
engangsplast og fiskeredskaber" fra 15. december 2017 til 12. februar 2018
 Reinventing Plastics Stakeholder Conference4
afholdt den 26. september 2017 med et
særlig programpunkt om havaffald og engangsplast
 2018 Circular Economy Stakeholder Platform Conference den 20. februar, der
omfattede et programpunkt om havffald.
3. Sammendrag af resultater efter høring af interessenter
3.1 Interessentworkshops og konferencer
Deltagerne i interessentworkshops om engangsplast var generelt enige om, at emner
klassificeret som engangsplast skulle opfylde følgende kriterier (med visse undtagelser):
forekomst i havmiljøet kort anvendelsesfase overvejende forbrug uden for hjemmet
genanvendelige eller ikke-plastiske alternativer eksisterer.
1
En EU-strategi for plast i en cirkulær økonomi COM(2018) 28 final, 18.1.2018. http://eurlex.europa.eu/legal-
content/DA/TXT/?qid=1516265440535&uri=COM:2018:28:FIN
2
http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Survey/getSurveyDetail/instruments/SPECIAL/s
u rveyKy/2156
3
http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/flash/fl_388_en.pdf
4
https://ec.europa.eu/info/plastics-conference_da
2
De grundlæggende årsager til udslip af engangsplast blev identificeret, herunder lave
genbrugsniveauer og lave genanvendelsesniveauer, udformning af produkter, materialer og
forbrugeradfærd. Manglende lovgivningsmæssige foranstaltninger kan ses som en
grundlæggende årsag.
Lovgivningsmæssige og frivillige foranstaltninger blev drøftet, herunder: incitamenter til
producenter og forbrugere (økonomiske og adfærdsmæssige) bedre indsamling af plastaffald
standarder, forbud og forpligtelser indført i forbindelse med udformningen af produkter og i
affaldsrapportering. Respondenterne foretrak et EU-dækkende mål for affaldsforebyggelse og
samarbejde mellem interessenter om at udvikle en holistisk tilgang til engangsplast. Andre
potentielle foranstaltninger omfattede en ændring af affaldsrammedirektivet suppleret med
større hensyntagen til affaldshierarkiet, grønne offentlige indkøb og frivillige aftaler.
Under drøftelserne om begrænsningsforanstaltningerne blev det fremhævet, at:
 Der er begrænset dokumentation for effektive oplysningskampagner, og disse ikke er
tilstrækkelige som en selvstændig foranstaltning.
 Forbud kan være en god måde til at gennemføre ændringer i udformningen af bestemte
genstande af lav værdi, men hvis de fastsættes på nationalt plan, kan de forstyrre det
indre marked.
 Tidsrammen for gennemførelsen skal sikre, at erstatningsmaterialer opfylder
standarderne, og at forbrugerne er forberedte.
 Afgifter er en effektiv forebyggende foranstaltning til at påvirke forbrugeradfærden,
samtidig med at der generes indtægter. Industriens repræsentanter understregede, at
der er behov for en lovgivningsmæssig tilgang for at sikre lige vilkår.
 Fastlæggelse af reduktionsmål for specifikke emner blev generelt betragtet som en
passende foranstaltning.
 En alternativ mulighed er at sikre, at engangsplast ikke gives væk gratis på salgsstedet.
3.2 Tilbagemeldinger i forbindelse med den indledende konsekvensanalyse
De 28 indlæg viste bred opbakning til en indsats på EU-plan, hvor detailhandlere og
producenter udtrykte en præference for frivillige tilgange frem for lovgivningsmæssige
foranstaltninger. Den private sektor understregede betydningen af økonomisk levedygtighed
ved genbrug, dårlig gennemførelse af eksisterende regler og huller i lovgivningen. Flere
fremhævede behovet for en cirkulær tilgang eller livscyklustilgang, der bidrager til
forebyggelse, og opfordrede til incitamenter til innovation og fjernelse af nationale
lovgivningsmæssige hindringer.
Engangsplasts forskelligartethed kræver differentierede tilgange, afhængigt af om plastaffald
i havet er resultatet af genstande (1), der kan genbruges, eller genstande (2), for hvilke der
findes bæredygtige alternativer. For genstande, der allerede er indfanget, blev der udtrykt stor
interesse i ordninger med udvidet producentansvar. Flere henviste til den succesfulde
pantordning (for eksempel til flasker), selv om nogle advarede mod negative og potentielt
uforholdsmæssige økonomiske konsekvenser for detailhandlere. Faktorer, der er afgørende
for, at sådanne ordninger er succesfulde, omfattede effektiviteten af eksisterende
3
affaldshåndteringssystemer, forbrugeradfærd, lokal infrastruktur, genbrugspotentialet og
håndhævelse. For genstande, der kunne erstattes af mere bæredygtige alternativer, anførte
detailhandlerne, at dette bedst kunne opnås på forbrugerniveau gennem oplysning og positive
incitamenter. Der blev anbefalet yderligere rådgivning om brugen af bionedbrydelig plast med
flere krav om klarhed af information og mærkning for forbrugerne. Repræsentanter fra
erhvervslivet understregede, at eventuelle restriktioner skal tage hensyn til det indre markeds
krav og administrative byrder.
Hvad angår fiskeredskaber, var tilbagemeldingerne centreret om tre hovedområder: (1)
referencescenariet og de antagelser, der ligger til grund for det (2) løsningsmodellerne og (3)
interviewspørgeskemaet.
Som følge af tilbagemeldinger og yderligere kilder blev tabsprocenten for fiskeredskaber og
akvakulturudstyr af plast for europæiske have i referencescenariet reduceret fra 30 % til 15 %.
Den procentvise vægtfordeling af plastaffald mellem akvakultur og fiskeri blev også taget op
til fornyet overvejelse. Indledningsvis var fordelingen (baseret på norske data) 77 % fra
akvakultur og 23 % fra fiskeri. For mere nøjagtigt at afspejle EU-28's fiskeri og
akvakulturproduktion er vægtningen ændret til 60 % for akvakultur og 40 % for fiskeri.
Tilbagemeldinger førte til inkludering af en antagelse om fuld gennemførelse af det
reviderede direktiv om modtagelsesfaciliteter i havne, kontrolforordningen og
affaldsrammedirektivet i referencescenariet.
De fire evaluerede løsningsmodeller var: (1) udvidet producentansvar uden pantordning (2)
udvidet producentansvar og en pantordning (3) fastlæggelse af mål (genanvendelsesmål) og
(4) alternative materialer og udformning af produkter. Tilbagemeldingerne påpegede
betydningen af kvantifikation af virkningerne, som i videst muligt omfang blev inkluderet.
3.3 Interviews/ad hoc-høringer
Mere end 30 interviews bidrog til at belyse problem- og konsekvensanalyser om
engangsplast. Disse forsøgte at forme og teste potentielle interventionsforanstaltninger og
analysere teknisk gennemførlighed og sandsynlige virkninger. Der blev indsamlet specifikke
data om resultater og omkostninger og om, hvordan disse kan ændre sig som følge af
potentielle interventionsforanstaltninger.
Interessenter på tværs af grupper fremhævede betydningen af tilgængeligheden og funktionen
af de ikke-plastiske alternativer til engangsbrug eller alternativer med flere
anvendelsesmuligheder og de potentielle omkostninger for producenterne ved at skifte
materialer. Høring af operatørerne af refill-ordninger og vandforsyningsselskaber bidrog til at
udvikle en bedre forståelse af driften af og udfordringerne ved sådanne systemer.
Med hensyn til fiskeredskaber indsamlede 16 direkte interviews og 15 interviews
gennemført via e-mail og telefon input til beskrivelse, kvantificering og evaluering af de fire
løsningsmodeller.
Interessenterne er enige om, at det er nødvendigt at reducere mængden af plastaffald fra
fiskeri og akvakultur, og om, at politiske tiltag er nødvendige, også på EU-plan. Flertallet
4
betragtede de foreslåede fire løsningsmodeller som det rigtige valg, samtidig med at man
påpegede udfordringen ved at gennemføre, håndhæve og overvåge politikker og
foranstaltninger på EU-plan.
Udvidet producentansvar, med eller uden pantordning, blev betragtet som den mest
fordelagtige løsningsmodel, da den kan dække omkostninger til sortering, demontering og
transport samt betaling for indsamlingsoperationer. En pantordning ville skabe et økonomisk
incitament til at returnere udtjente redskaber til havne. Der blev udtrykt bekymring for, at en
sådan ordning ville straffe fiskere for tabte redskaber, der ikke kan findes, og at det ville
skabe et incitament til at fiske efter andres intakte udstyr. Der blev gentagne gange henvist til
succesfulde eksempler fra Island, Norge og Danmark. Genanvendelsesmål blev set som
gavnlige i forbindelse med at sende udtjente redskaber fra deponeringsanlæg eller
forbrænding til genanvendelsesanlæg. Der kræves bedre udbredelse på markedet for
genbrugsmaterialer fra fiskeredskaber og akvakulturudstyr, og offentlig finansiering eller
finansiering i forbindelse med udvidet producentansvar bør bruges til at skabe en
konkurrencedygtig position for genanvendte materialer fra emballageindustrien.
Bionedbrydelig plast blev anset for at være for dyrt og ikke bredt tilgængeligt, især det plast,
der nedbrydes i saltvand og på store dybder. Endvidere påpegede nogle interessenter, at
biologisk nedbrydeligt materiale kunne anspore til bortskaffelse af plastfiskeredskaber af plast
i havet frem for at returnere det til havnen.
3.4 Eurobarometerhøringer
Eurobarometerhøringen i 2014 viste europæernes opbakning 5
til et mål på EU-plan om at
nedbringe havaffald. I den særlige Eurobarometerundersøgelse 468 (Europa-Kommissionen,
2017)6
pegede 33 % af respondenterne på havforurening som det største miljøproblem. 72 %
anførte, at de havde reduceret deres brug af plastbæreposer til engangsbrug, hvoraf 38 %
havde reduceret forbruget de seneste 12 måneder. Mellem 89 % og 94 % anså følgende
foranstaltninger for at være vigtige:
 produkter designet til at lette genbrug af plast
 industri og detailhandlere skal gøre en indsats for at reducere plastemballage
 uddannelse om, hvordan man reducerer mængden af plastaffald og
 lokale myndigheder skal tilvejebringe flere og bedre indsamlingsfaciliteter til
plastaffald.
61 % af respondenterne anså det for at være vigtigt, at forbrugerne betaler et ekstra gebyr for
plastik til engangsbrug. Overalt i EU mener et stigende antal respondenter, at beslutninger om
miljøbeskyttelse skal træffes i fællesskab på EU-plan.
5
26 595 EU-borgere fra 28 medlemsstater blev interviewet mellem den 3. og 7. december 2013.
6
27 881 EU-borgere fra 28 medlemsstater blev interviewet mellem den 23. september og 2. oktober 2017.
5
3.5 Åben offentlig høring
Offentlig onlinehøring (OPC)7
om "Begrænsning af havaffald: indsatsen mod engangsplast og
fiskeredskaber" (15. december 2017 til 12. februar 2018) modtog 1 807 svar.
Konsekvenserne for dyrevelfærd, sundhedsrisici for mennesker og indvirkningen på
økosystemtjenester rangerer som de tre vigtigste spørgsmål i forbindelse med havaffald og
engangsplast. 95 % af respondenterne var enige om, at en indsats mod engangsplast er både
nødvendig og hastende. De fleste mente, at EU burde støtte obligatoriske instrumenter på
globalt eller europæisk plan. Offentlige myndigheder afveg fra denne opfattelse og
bemærkede, at visse foranstaltninger skulle indføres på EU-plan og andre på lokalt eller
nationalt plan.
Der var bred opbakning til nedbringelse af omfanget af engangsplast i miljøet, hvor hætter,
låg og drikkeflasker blev højt prioriteret. For så vidt angår foranstaltninger, var
respondenterne for strandoprydning, aktivt "fiskeri efter affald" og regelmæssig kvantificering
af hav- og strandaffald. Erhvervs- og handelssammenslutninger var den eneste kategori, der
ikke aktivt støtter "fiskeri efter affald".
Mange respondenter rapporterede et fald i personlig brug af letvægtsindkøbsposer,
drikkeflasker, hætter og låg. Forbruget af chipsposer og slikemballage har ændret sig mindst.
Det overvældende flertal mente, at sådanne reduktioner skyldtes en større viden om
engangsplasts miljøpåvirkninger. Respondenterne syntes mest tilbøjelige til at reducere deres
brug af plastflasker. Mere end halvdelen rapporterede, at de allerede havde gjort det. 77 %
ville være villige til at betale et lille ekstra beløb som en del af en pantordning på plastflasker.
Der var omfattende opbakning (93 %) til politikker til udfasning af engangsbordservice af
plast til fordel for biologisk nedbrydelige eller genanvendelige alternativer, selv med en lille
prisstigning. Repræsentanter fra erhvervs- og handelssammenslutninger var splittede med
hensyn til deres villighed til at betale, mens de stadig går ind for en udfasning af engangsplast.
Der blev givet udtryk for en væsentlig støtte (91 %) til regler, der kræver, at
cigaretvirksomhederne skal bidrage økonomisk til omkostningerne ved oprydning af
cigaretskod. Erhvervs- og handelssammenslutningerne var relativt tilbageholdende. Et
tilsvarende forslag til producenter af hygiejneartikler blev støttet af 79 % af respondenterne.
Pantordningen blev anset for at være den mest hensigtsmæssige løsning (47 %) for
drikkeflasker efterfulgt af mål for reduktion af brug (33 %). Respondenter noterede sig den
høje omløbsprocent (ca. 90 %) for pantordningen og den høje kvalitet af det deraf følgende
råmateriale til fremstilling, men detailhandlere signalerede potentielle økonomiske og
driftsmæssige konsekvenser, især for mindre butikker og opfordrede til gennemførelse af
tilpassede ordninger på nationalt plan.
Der var mindre støtte til minimumskrav for udformning (20 %), og disse blev ikke bakket op
af repræsentanter fra erhvervslivet. For engangsplast, der kunne erstattes af mere bæredygtige
alternativer, såsom vatpinde og bestik, støttede respondenterne lovgivningsmæssige tiltag og
7
http://ec.europa.eu/environment/consultations/pdf/marine_litter.pdf
6
målene om reducering af brug. Lignende lovgivningsmæssige foranstaltninger blev anset for
at være egnet selv for varer, for hvilke der ikke var noget indlysende alternativ såsom
cigaretskod og hygiejnebind. For varer henhørende under denne kategori af engangsplast blev
ordninger med udvidet producentansvar betragtet som værende lige så egnede.
340 personer besvarede den fiskerispecifikke del af den offentlige onlinehøring. 95 % var
enige om, at foranstaltninger til at mindske mængden af havaffald er nødvendige og hastende.
Især med hensyn til fiskeredskaber mener 79 %, at det er nødvendigt med en øjeblikkelig
indsats. Virkningerne af havaffald på fiskeri og akvakultur betragtes af fiskeriorganisationerne
(og 53 % generelt) som forholdsvis vigtige eller meget vigtige for 100 %.
Oprydningsomkostninger for affald betragtes af 84 % af respondenterne som meget vigtige
eller vigtige.
80 % anførte fiskere som meget vigtige aktører i forandringen, da de er direkte brugere af
redskaberne. EU, medlemsstaterne, lokale og regionale myndigheder og fiskeriorganisationer
blev også betragtet som vigtige. Overraskende blev den private sektor betragtet som havende
en mindre vigtig rolle på trods af dens potentielle rolle i ordninger med udvidet
producentansvar.
Et flertal anførte, at "nogle" redskaber går tabt (fra 28 % for vod og 54 % for garn) eller
kasseres (22 % for vod og 43 % for liner og snører).
De fire foretrukne foranstaltninger var: (1) Incitamenter til at bringe opfisket affald og
udtjente redskaber i land (88 %), (2) bedre indsamlings- og sorteringsfaciliteter på skibe og i
havne (70 %), (3) incitamenter til og finansiering af indhentning 68 %) og (4) bedre
håndhævelse af eksisterende regler (67 %).
I kommentarfeltet fremsatte interessenter også forslag til udvidet producentansvar, anmodede
om højere straffe for forurening og forklarede risikoen og indhentningens ineffektivitet,
understregede betydningen af uddannelse af fiskere, opfordrede til mærkning af redskaber, og
fremhævede, at høje havneomkostninger fører til øget kassering af udstyr til søs og
opfordrede til passende havnefaciliteter.
I forbindelse med, hvilke yderligere målrettede foranstaltninger der vil støtte returnering af
redskaber til land, foretrak respondenterne (59 %) en pantordning pålagt fiskere eller (53 %)
ordninger med udvidet producentansvar, herunder en afgift på redskaber. Der var frygt for, at
pantordninger kunne straffe fiskere, der ikke kunne kræve indskud tilbage for utilsigtet tabte
redskaber eller redskaber, der ikke kan findes.
3.6 Konferencer
På konferencen "Rethinking Plastics" (Bruxelles, den 26. september 2017) foreslog
interessenterne, at der var behov for en ambitiøs EU-dækkende strategi med specifikke
politikker for forskellige typer engangsplast for at nå målet om en nedbringelse af mængden
af havaffald på 50 % fremsat af Europa-Parlamentet.
Der blev foreslået bindende mål om nedbringelse af forbruget i forbindelse med opnåelige
tidsrammer. Forbrugerincitamenter, pantordninger og infrastruktur til genbrug blev
7
identificeret som potentielt hensigtsmæssige foranstaltninger. Udover at målrette genstandene,
bør der også tages fat på kilder og spredningsveje for havaffald. Interessenterne bemærkede
ringe resultater med offentlige oplysningsinitiativer, der var relateret til ressourceknappe
kampagner. Grønne indkøb blev betragtet som en god måde til at øge efterspørgslen efter
alternativer til engangsplast.
2018 Circular Economy Stakeholder Platform Conference8
(den 20.-21. februar 2018) gav
yderligere indsigt i foranstaltninger i forbindelse med plast i havmiljøet.
3.7 Konklusioner
Særlige foranstaltninger blev anset for passende for forskellige engangsplastgenstande.
Forskellige foranstaltninger blev drøftet afhængigt af gældende lovgivning og
tilgængeligheden af bæredygtige alternativer. Foranstaltninger til udvidet producentansvar
blev generelt betragtet som et positivt tiltag. Beregnede omkostninger relateret til nogle af
foranstaltningerne og betydningen af at forstå disse forud for enhver foranstaltning blev
fremhævet af repræsentanter fra industrien og erhvervslivet. Lovgivningsmæssige tilgange
blev også foretrukket. Reduktionsmål var populære med forbehold vedrørende betingelser for
gennemførelse (f.eks. tidsbundne mål).
Yderligere foranstaltninger og politikker blev anset for at være nødvendige for at nå
overordnede EU-mål. Interessenterne udtrykte villighed til at betale for mere bæredygtige
alternativer til plast til engangsbrug eller betale gebyrer som en straf for brug af engangsplast.
Oplysningskampagner blev set som supplerende foranstaltninger til andre
lovgivningsmæssige og frivillige foranstaltninger.
I forbindelse med fiskeredskaber angav interessenterne, at en indsats er nødvendig og
hastende. Løsningsmodellerne for udvidet producentansvar og pantordninger blev foretrukket
frem for bedre modtagefaciliteter i havne. Udvidet producentansvar kombineret med en
pantordning blev anset for at have positive cost-benefit-effekter og bidrage til målet om, at
plaststrategien skal reducere omfanget af plast i europæiske havområder.
8
http://www.eesc.europa.eu/sites/default/files/files/circular-economy-stakeholder-
conferenceprogramme_v20180212-2.pdf