ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 24.5.2018
SWD(2018) 253 final
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE
RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN
Ledsagedokument til
Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING
om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer
{COM(2018) 339 final} - {SEC(2018) 251 final} - {SWD(2018) 252 final}
Europaudvalget 2018
KOM (2018) 0339
Offentligt
1
Resumé
Konsekvensanalyse af et forslag til en lovramme, der sikrer de nødvendige forudsætninger for udvikling af
værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer ("Sovereign Bond-Backed Securities" (SBBS'er))
A. Behov for handling
Hvorfor? Hvad er problemstillingen? Højst 11 linjer
Værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer ("Sovereign Bond-Backed Securities" (SBBS'er)) er et nyt
finansielt instrument, som kunne tilskynde bankerne til at vælge en bedre geografisk diversificering af deres
beholdninger af statsobligationer. Dette ville yderligere mindske forbindelsen mellem stat og banker og skabe
øget risikodeling på tværs af grænserne i den private sektor. Samtidig ville det bidrage til at øge udbuddet af
euro-denominerede lavrisikoaktiver. Kort sagt kunne de gøre euroområdets finansielle sektor mere
modstandsdygtig og effektiv.
Udviklingen af disse produkter hæmmes imidlertid af den omstændighed, at der i den tilsynsmæssige regulering
i dag ikke fuldt ud tages hensyn til SBBS'ernes særlige karakter, idet de behandles som enhver anden
securitisering. Først og fremmest ville man med SBBS-securitiseringer ikke døje med den uigennemsigtighed og
adverse selektion, der er typisk for de mere traditionelle securitiseringer, idet de ville blive udstedt mod en på
forhånd fastlagt portefølje (med vægte tildelt i overensstemmelse med ECB's kapitalfordelingsnøgle) af så solide
og bredt anvendte, gennemsigtige, likvide og handlede finansielle instrumenter som euroområde-
statsobligationer.
De kapitalkrav, likviditetsrabatter og investeringsbegrænsninger, som traditionelle securitiseringer er omfattet af,
er derfor ikke berettigede for SBBS'er. Medmindre de afskaffes, vil det fortsat være for "dyrt" at besidde SBBS'er
(og dermed urentabelt at fremstille dem), især sammenlignet med direkte beholdninger af euroområde-
statsobligationer.
Hvilke resultater forventes der af initiativet? Højst 8 linjer
Initiativet tager sigte på at fjerne ekstraomkostningerne (i form af højere kapital- og likviditetskrav) i forbindelse
med investering i SBBS'er i forhold til investering i euroområde-statsobligationer. Det forventes derfor, at
initiativet vil skabe de nødvendige forudsætninger for markedsdrevet udvikling af et SBBS-marked.
Hvad er merværdien ved at handle på EU-plan? Højst 7 linjer
De lovgivningsmæssige hindringer, som SBBS'er støder på i dag, er resultatet af EU-lovgivning. Af samme
grund er det nødvendigt med en indsats på EU-plan for at rydde dem af vejen. Ikke blot ville tiltag fra de enkelte
medlemsstater — fordi den tilsynsmæssige regulering henhører under EU's kompetenceområde — være juridisk
utilstrækkelige som middel til at afhjælpe denne situation. Sådanne tiltag ville også være suboptimale, idet de
kunne føre til, at der indledtes et reguleringsmæssigt kapløb mod bunden, samt at der ikke blev fastlagt én
fælles standard (som anses for at være en forudsætning for, at det nye produkt kan være likvidt og dermed
appellere til potentielle investorer), ligesom de i praksis kunne resultere i hindringer for det indre marked (f.eks.
høje overholdelsesomkostninger for en formidler, der måtte ønske at operere inden for flere jurisdiktioner).
B. Løsninger
Hvilke lovgivningsmæssige og ikkelovgivningsmæssige løsninger er overvejet? Foretrækkes en
bestemt løsning frem for andre? Hvorfor? Højst 14 linjer
Der foreslås i konsekvensanalysen lovgivning, som sikrer de nødvendige forudsætninger for — med hensyn til
den reguleringsmæssige behandling — at stille (seniortranchen af) SBBS'er lige med euroområde-
statsobligationer. Der identificeres tre vigtige valg, som skal træffes med hensyn til politikken: 1)
anvendelsesområdet for rammen med de nødvendige forudsætninger (kun SBBS'er eller enhver securitisering af
euroområde-statsobligationer, uanset vægtningen i porteføljen), 2) hvorvidt alle trancher eller kun
seniortranchen skal "muliggøres", og 3) hvordan det skal sikres, at de fastlagte anvendelighedskrav overholdes.
Desuden ses der i konsekvensanalysen på den begrebsmæssigt anderledes, men sammenlignelige mulighed af
at lade den samme behandling af statsobligationer finde anvendelse på en bestemt kurv uden trancheinddeling
af euroområde-statsobligationer (dvs. en med vægte i overensstemmelse med ECB's nøgle), fordi der er tale om
en langt enklere struktur. Disse mulige løsninger kombineres i konsekvensanalysen, hvor fem mulige modeller til
lovgivningsforslaget undersøges og vurderes i forhold til referencescenariet, som er status quo (dvs. ingen
lovtiltag).
De løsninger ("modeller"), som det ikke er sandsynligt vil udmøntes i et standardiseret produkt, vurderes i
2
konsekvensanalysen at være utilstrækkelige, mens der holdes fast i de øvrige tre modeller, dvs. indrømmelse af
den reguleringsmæssige behandling af euroområde-statsobligationer til 1), alle en SBBS' trancher, 2)
udelukkende SBBS'ens seniortranche og 3) kurven. Konsekvensanalysen rangordner ikke disse mulige
løsninger, men sætter fokus på de vigtigste af de kompromiser, der er i spil. Først og fremmest er model 1 og 2,
på grund af trancheinddelingen, bedre egnet til at øge udbuddet af euro-denominerede lavrisikoaktiver. Model 3
er på den anden side enklere.
Hvem støtter hvilken løsning? Højst 7 linjer
Bankerne (og andre investorer) ville sandsynligvis foretrække model 1, fordi denne indebærer, at deres
lovpligtige omkostninger nedbringes. ESRB's taskforce på højt plan vedrørende SBBS'er, som undersøgte
gennemførligheden af og fordelene ved SBBS'er, konkluderede, at model 2 var at foretrække. Der er blandt de
gældsforvaltningsansvarlige taget generelle forbehold med hensyn til SBBS-konceptet begrundet i en bekymring
for, at produktet ville kunne fortrænge/forstyrre nationale gældsmarkeder. Af de tre valgte modeller er det
sandsynligt, at de ville foretrække model 2 (som giver de mindst begunstigende forudsætninger) eller model 3
(med hvilken der ville blive gennemført de mindst vidtgående ændringer i forhold til status quo).
C. Den foretrukne løsnings virkninger
Hvilke fordele er der ved den foretrukne løsning (hvis en bestemt løsning foretrækkes – ellers
fordelene ved de vigtigste af de mulige løsninger)? Højst 12 linjer
Vurderingen af konsekvenserne af de foretrukne løsninger i form af færre reguleringsmæssige hindringer
kompliceres af, at ingen af de pågældende instrumenter eksisterer på nuværende tidspunkt, og at omfanget af
de reguleringsmæssige hindringer i en status quo-situation, dvs. hvis der ikke gennemføres nogen tiltag,
afhænger af, i hvilken udstrækning instrumenterne ville blive holdt — hvis de overhovedet ville blive holdt — hvis
det ikke var for disse reguleringsmæssige hindringer (den omstændighed, at disse produkter på nuværende
tidspunkt ikke holdes, stemmer overens med, at disse lovgivningsmæssige hindringer virker afskrækkende).
Konsekvensanalysen indeholder dog visse vejledende tal. F.eks. ville banker omfattet af EBA's 2015-
gennemsigtighedsaktiviteter, der udskiftede deres beholdninger af statsobligationer med senior-SBBS'er, med
den nuværende lovramme skulle opfylde supplerende kapitalkrav i størrelsesordenen 70 mia. EUR. Med model
1 og 2 ville dette tal blive bragt ned på nul.
Fordelene ved at skabe de nødvendige forudsætninger for disse nye produkter ville være betydelige. Først og
fremmest ville SBBS'er kunne gøre det lettere for banker, forsikringsselskaber, pensionskasser og andre
investorer at diversificere deres statsengagementer bedre, hvilket yderligere ville kunne mindske forbindelsen
mellem stat og banker. De kunne også bidrage til at øge udbuddet af et euro-denomineret lavrisikoaktiv, som
kunne vække de globale investorers interesse (og dermed indirekte øge adgangen til globale sparemuligheder,
især for små medlemsstater) og, mere generelt, udvide "værktøjskassen" for risikodeling i den private sektor,
også på tværs af grænserne.
Det er i konsekvensanalysen forsøgt at sætte tal på nogle af disse virkninger, idet man har set nærmere på to
scenarier — ét, hvor de nye markeder kun når en begrænset størrelse (100 mia. EUR), og et "steady state"-
scenario, hvor de når en makroøkonomisk relevant størrelse (1 500 mia. EUR). Analysen viser, at de foretrukne
løsninger, især dem, der omfatter trancheinddeling, kan bidrage til et større udbud af lavrisikoaktiver og en bedre
diversificering af balancen.
Ingen af de overvejede løsninger har en direkte indvirkning på miljøet, det sociale miljø eller SMV'erne, om end
man ville kunne opleve indirekte positive virkninger, i det omfang de nye markeder, der åbnes mulighed for, øger
den finansielle stabilitet.
Hvilke omkostninger er der ved den foretrukne løsning (hvis en bestemt løsning foretrækkes –
ellers omkostningerne ved de vigtigste af de mulige løsninger)? Højst 12 linjer
Omkostningerne ved dette lovtiltag forventes at ville være begrænsede. For den offentlige sektor ville der, ud
over engangsomkostningen ved udarbejdelse og iværksættelse af ny lovgivning, kun være begrænsede
ekstraomkostninger — som det er vanskeligt at sætte nøjagtige tal på — eftersom tilsynet med overholdelsen af
reglerne kunne varetages i forbindelse med de almindelige tilsynsaktiviteter.
Udgifterne for udstedere i tilknytning til tilvejebringelse af produktet (køb af statsobligationer, opbevaring af dem,
udstedelse af selvattestering osv.) er af ESRB's taskforce anslået til 3,26 mio. EUR om året for et SBBS-
program til en værdi af 6 mia. EUR (med engangsstartomkostninger i størrelsesordenen 1,15 mio. EUR).
Der er blandt gældsforvaltningsorganerne udtrykt bekymring for, at indførelse af SBBS'er kunne føre til højere
finansieringsomkostninger for medlemsstaterne, fordi man ville kunne opleve et fald i de underliggende
obligationsmarkeders likviditet. Af en kvantitativ vurdering foretaget af ESRB's taskforce og sammenfattet i bilag
3
4 til konsekvensanalysen fremgår det, også på grundlag af erfaringerne med ECB's opkøbsprogram for
offentlige udstedelser, at virkningerne ville kunne forventes at være meget begrænsede, hvis der overhovedet
ville være nogen, bl.a. fordi de ville blive opvejet af en lavere samlet risiko og en større efterspørgsel efter
obligationer, også fra globale investorer.
Der forventes ingen omkostninger for miljøet, det sociale miljø eller SMV'erne.
Hvordan påvirker den foretrukne løsning virksomhederne, herunder de små og mellemstore
virksomheder og mikrovirksomhederne? Højst 8 linjer
Ingen direkte virkninger.
Vil den foretrukne løsning få væsentlige virkninger for de nationale budgetter og myndigheder?
Højst 4 linjer
Ikke med de foretrukne løsninger.
Vil den foretrukne løsning få andre væsentlige virkninger? Højst 6 linjer
Nej.
D. Opfølgning
Hvornår vil foranstaltningen blive taget op til fornyet overvejelse? Højst 4 linjer
Der vil skulle foreligge fyldestgørende data, før initiativet kan revideres. Det foreslås at overvåge, i hvilket
omfang de nye produkter sammensættes og handles, og at vurdere forslagets samlede virkning efter 5
år efter lovgivningens ikrafttræden.