Udenrigsnote PESCO og forsvarsfonden

TIL ORIENTERING AF
EUU
FOU
NPA
UPN
URU
EU’s permanente strukturerede militære samarbejde tager fart
Sammenfatning
I 2017 accelererede EU's sikkerheds- og forsvarspolitiske samarbejde
(CSDP) for alvor med etableringen af EU’s permanente strukturerede
militære samarbejde (PESCO) og Den Europæiske Forsvarsfond.
Implementeringen af PESCO og etableringen af forsvarsfonden er nu på
EU’s dagsorden for 2018 også i parlamentarisk regi.
Med PESCO intensiveres samarbejdet mellem NATO og EU. Derudover er
forsvarsfonden, der skal støtte PESCO-samarbejdet underlagt
Kommissionen som en del af det industripolitiske samarbejde. Danske
virksomheder kan ligesom øvrige EU-landes virksomheder dermed ansøge
om midler til forskning og udvikling gennem forsvarsfonden, selvom Danmark
ikke deltager i PESCO-samarbejdet pga. forsvarsforbeholdet.
I takt med at PESCO og forsvarsfonden former sig tager denne note
temperaturen på implementeringen af PESCO og etableringen af
forsvarsfonden.
Baggrund
I lyset af den sikkerhedspolitiske udvikling og Brexit tog EU med udgangspunkt
i den Globale Strategi fra juni 2016 og med Frankrig og Tyskland i spidsen tilløb
til at fremlægge planerne for udbygningen af EU’s fælles sikkerheds- og
forsvarspolitiske samarbejde (CSDP). Ifølge Europa-Parlamentet og Centre for
European Reform blev processen yderligere accelereret af seneste års pres fra
USA på europæiske lande ift. at tage mere ansvar og øge
forsvarsinvesteringerne. PESCO blev lanceret på et møde i Udenrigsrådet den
11. december 2017, hvor etableringen af forsvarsfonden også blev påbegyndt.
PESCO
Det overordnede formål med PESCO er at facilitere en ramme for samarbejde
blandt de EU-medlemmer, der kan og vil, indgå i større forpligtigelser på
forsvarsområdet. Deployering til EU-missioner og operationer vil ikke foregå i
regi af PESCO. PESCO skal derimod bidrage til at nå EU’s ambitioner som
19. april 2018
Kontaktperson
Konsulent Susanne Klint Poulsen
DET INTERNATIONALE SEKRETARIAT
UDENRIGSNOTE
Det Udenrigspolitiske Nævn, Europaudvalget, Forsvarsudvalget, NATO''s Parlamentariske Forsamling, Udenrigsudvalget 2017-18
UPN Alm.del Bilag 231, EUU Alm.del Bilag 604, FOU Alm.del Bilag 83, NPA Alm.del Bilag 6, URU Alm.del Bilag 187
Offentligt
2/5
anført i EU’s Globale Strategi ved at fremme et samarbejde ift. udvikling af
militære kapaciteter og dermed mere effektive forsvarsinvesteringer, der skal
styrke EU-landenes evne til at deployere sammen.
I alt 25 EU-lande (med undtagelse af Danmark, UK og Malta) indgår i PESCO-
samarbejdet. De definerer og godkender udviklingen af PESCO-projekter og
den generelle strategi. Det er således alene de 25 medlemslande, som vil have
stemmeret. Den oprindelige intention var, at PESCO skulle bestå af en mindre
gruppe EU-lande med Tyskland og Frankrig i spidsen. Ultimo 2017 koblede de
mere kritiske lande, herunder Polen, Letland og Litauen sig til samarbejdet.
År 2018 er omdrejningspunktet implementeringen af PESCO-samarbejdet,
herunder det overordnede design for styringsstrukturen med fokus på bl.a.
styringsniveau, reguleringen af landenes forpligtelser under PESCO,
inddragelse af tredjelande samt kapacitetsprojekter.
Listen over kapacitetsprojekter udgør p.t. 17 projekter, der blev godkendt på
rådsmødet blandt EU’s forsvarsministre den 6. marts 2018. Hvert projekt
administreres af medlemslandene selv. De omfatter projekter inden for militær
mobilitet, maritim overvågning, strategisk kommando og kontrol
foranstaltninger for CSDP operationer, en europæisk medicinsk kommando,
pansrede infanterikøretøjer og et netværk af europæiske logistiske
”knudepunkter” til at støtte operationer. Samlet set skal de udbedre EU’s
strategiske kapacitetsmangler. De karakteriseres som den første fase af
PESCO projekter og forventes delvist at blive finansieret af Kommissionens
forsvarsfond. Implementeringshastigheden afhænger af fremdriften i de enkelte
medlemsstater. Danmark kan som følge af forsvarsforbeholdet ikke deltage i
eller bidrage til at gennemføre projektforslag i rammen af PESCO.
Forsvarsfonden under Kommissionen
Kommissionens forsvarsfond (Den Europæiske Forsvarsfond) blev formelt
lanceret i juni 2017. Forsvarsfonden har til formål at skabe bedre betingelser
for og motivere EU-landene til at indgå i fælles industriprojekter om forskning
på forsvarsområdet, der støttes af fonden. Det skal føre til fælles udvikling og
indkøb af forsvarskapaciteter og dermed skabe bedre vilkår for den europæiske
forsvarsindustri. Forsvarsfonden skal ses som en mulig finansieringskilde til
konkrete kapacitetsprojekter i rammen af PESCO og generelt bidrage til at
styrke EU’s operative kapacitet og evne til at håndtere europæiske
sikkerhedsudfordringer.
Forsvarsfonden er underlagt Kommissionen som en del af EU’s industripolitiske
samarbejde med hjemmel i traktatens artikel 173 om industripolitik.
Forsvarsfonden er således ikke omfattet af forsvarsforbeholdet og det tillader
danske virksomheder og forskningsinstitutioner ligesom øvrige EU-landes
3/5
virksomheder at ansøge om midler til forskning og udvikling. Den finansieres af
EU’s eksisterende budget som Danmark betaler til.
Forsvarsfonden består af to programmer: et forskningsprogram med fokus på
at udvikle innovative løsninger på forsvarsområdet, hvor op til 90 mio. euro som
udgangspunkt er afsat frem til 2020; og et kapacitetsprogram, der har til formål
at facilitere samarbejde og koordination om udvikling af fælles kapaciteter med
henblik på at nedbringe omkostningerne, hvor 500 mio. euro forventes afsat i
perioden 2019-2020. Forsvarsfondens strukturmæssige relationen til PESCO
og fondens størrelse efter 2020, der forventes at stige er endnu ikke forhandlet
på plads.
Ifølge House of Commons’ analyseenhed er europæisk forsvarsindustri mærket
af, at europæiske forsvarsudgifter gennem det sidste årti er faldet med 12 pct.
Til sammenligning er Kinas forsvarsudgifter i samme periode steget med 150
pct. Med forsvarsfonden er det intentionen, at der vil blive genereret nationale
forsvarsinvesteringer for mere end 5 mia. euro. pr. år efter 2020 og
Kommissionen vurderer desuden, at der gennem et mere effektivt og
koordineret samarbejde medlemsstaterne imellem ift. udviklingen af kapaciteter
vil kunne medføre besparelser i milliardklassen (mellem 25 mia. euro – 100
mia. euro.) på forsvarsinvesteringer. Fondens bidrag forventes at udgøre 20
pct. af den samlede udvikling af kapaciteter, mens yderligere 80 pct. af midlerne
skal finansieres af medlemslandene selv.
Koblingen til NATO
Samarbejdet mellem NATO og EU har fået fornyet fokus i lyset af den ændrede
sikkerhedspolitiske kontekst i og uden for Europa. Hverken NATO eller EU
besidder alene alle de nødvendige sikkerheds- og forsvarspolitiske
instrumenter, der skal til for at imødegå det aktuelle trusselsbillede. Ifølge EU’s
Høje Repræsentant, Federica Mogherini vil PESCO gå hånd i hånd med
styrkelsen af NATO-EU samarbejdet.
På NATO-topmødet i Warszawa i juli 2016 blev NATO og EU enige om, at de
to organisationer kan komplimentere hinandens indsatser og instrumenter.
NATOs generalsekretær, Jens Stoltenberg og EU’s Høje Repræsentant,
Federica Mogherini understregede, at man dermed styrker evnen til at dæmme
op for de fælles trusler, der rettes mod medlemslandene – et samarbejde, hvor
mere end 90 % af befolkningen i EU er borgere i et NATO-land. Samarbejdet
blev intensiveret på følgende syv strategiske områder; 1) hybride trusler, 2)
operativt samarbejde, herunder på det maritime område, 3) cybersikkerhed- og
forsvar, 4) udvikling af militære kapaciteter, der kan samarbejde og supplere
hinanden, 5) styrke forsvarsindustrien, 6) koordinering af øvelser og 7) støtte til
kapacitetsopbygning i nærområdet.
EU’s Høje Repræsentant, Federica Mogherini har understreget, at PESCO ikke
er en EU hær. De kapaciteter, der udvikles inden for rammerne af PESCO, er
4/5
suveræne kapaciteter og således også til rådighed for andre organisationer,
herunder NATO, FN. Der lægges derfor vægt på, at udviklingen af kapaciteter
inden for rammerne af PESCO har til hensigt, at komplementere NATO frem
for at duplikere. NATO’s generalsekretær, Jens Stoltenberg har således også
understreget, at NATO støtter PESCO, idet samarbejdet kan bidrage til at
styrke EU-landenes forsvar. Det skal ske gennem en koordineret indsats bl.a.
ift. NATOs og EU’s forsvarsplanlægningsprocesser.
Som opfølgning på fælleserklæringen fra NATO-topmødet i Warszawa har
NATO og EU indtil nu vedtaget i alt 74 samarbejdsinitiativer og
implementeringsarbejdet er i gang. Blandt de 74 initiativer indgår militær
mobilitet, udveksling af oplysninger i kampen mod terror, hybride trusler,
samarbejde ift. cybersikkerhed og forsvar samt koordination af antiterrorstøtte
til fælles partnere. Flagskibet er militær mobilitet også omtalt som et militært-
Schengen-samarbejde, der skal fjerne de barrierer, som forsinker militære
transporter gennem medlemslandene. Det handler om at etablere hurtige
procedureforhold ift. bl.a. told og farligt gods med fokus på regler og direktiver.
Militær mobilitet forventes at være på dagsordenen på NATO-topmødet den 11.
– 12. juli 2018.
Perspektiver på vejen frem
Implementeringen af PESCO er i gang og resultaterne i 2018 vil være
afgørende for PESCOs videre succes. Man mangler endnu at definere
styringsstrukturen for PESCO. På den ene side lægges ansvaret ift. udvikling
af kapaciteter ud til nationerne, og på den anden side skal processen styres
baseret på EU’s behov og mangler og synkronisering mellem de 25 lande skal
sikres. Det gælder også koordineringen ift. NATO, herunder relationen mellem
de 17 PESCO kapacitetsprojekter og de i alt 74 NATO-EU
samarbejdsinitiativer, hvor der er overlap. Endelig står spørgsmålet om
forsvarsfondens størrelse efter 2020 samt tredjelandes muligheder for at få
andel i fonden endnu uafklaret.
House of Commons’ analyseenhed men også bl.a. tænketanken Centre for
European Reform stiller spørgsmålstegn ved, om PESCO-samarbejdet har
været for inkluderende ift. antallet af medlemslande, der også omfatter lande,
”der kun er med for at sænke processen”. Samarbejdet er ikke blevet som
tilsigtet i EU-traktaten en lille eksklusiv klub af lande. De vurderer, at det kan få
konsekvenser for PESCOs reelle slagkraft.
Med Brexit mister Danmark en vigtig partner i EU-kredsen, herunder på den
forsvars- og sikkerhedspolitiske dagsorden, hvor EU-landene rykker tættere
sammen. UK og Danmark har et tæt forsvars- og sikkerhedspolitisk
samarbejde. Ifølge DIIS-forsker, Christine Nissen arbejder begge for at
fastholde et stærkt transatlantisk forhold mellem EU og USA/NATO. House of
Commons analyseenhed understreger dog, at UK i lyset af PESCO har en
5/5
interesse i at forhandle et tæt forsvars- og sikkerhedspolitisk
partnerskabssamarbejde med EU, der går ud over EU’s generelle samarbejde
med tredjelande. UK har efter Brexit ikke indflydelse på udviklingen af EU’s
sikkerheds- og forsvarssamarbejde. Derudover rejses spørgsmålet om UK’s
adgang til forsvarsfonden som tredjeland, der kan have betydelige
industriinteresser. Det vil ifølge Centre for European Reform ligeledes være i
EU’s interesse henset til, at PESCO næppe vil være troværdig, hvis kapaciteter
og styrker ikke følger med. UK har de højeste forsvarsudgifter i EU og UK’s
kapaciteter udgør 20 pct. af EU’s samlede forsvarskapaciteter. De videre
forhandleringer vil således vise, hvor langt UK reelt bevæger sig væk fra det
europæiske forsvars- og sikkerhedspolitiske samarbejde.
Kilder:
European Defence: where is it heading, House of Commons Library, Claire
Mills, 30. januar 2018
Permanent Structured Cooperation (PESCO), European Parliament, Marts
2018
Doorstep by NATO Secretary General Jens Stoltenberg at the start of the
European Union Foreign Affairs Council in Defence format, 13. november
2017
A European defence fund, European Commission Press release, 8. juni 2017
Europe's defence train has left the station - speed and destination unknown,
CEPS, 12. december 2018
Will the EU get serious on Defence?; Centre for European Reform 26.
december 2016
EU defence: the realisation of Permanent Structured Cooperation (PESCO),
House of Commons Librrary, 12. december 2017
Forbeholdets pris: EUs nye forsvarssamarbejde, Christine Nissen og Jakob
Dreyer, Udenrigs 3, 2017
Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for
medlemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter
Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herunder
lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at yde
upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af
Folketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.