Fremsat den 11. april 2018 af justitsministeren (Søren Pape Poulsen)

Fremsat den 11. april 2018 af justitsministeren (Søren Pape Poulsen)
Forslag
til
Lov om ændring af straffeloven
(Tildækningsforbud)
§ 1
I straffeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 977 af 9. august
2017, som ændret senest ved lov nr. 141 af 28. februar 2018,
foretages følgende ændringer:
1. I § 134 b, stk. 3, ændres »der foretages for at beskytte
mod vejrliget, eller som tjener andet anerkendelsesværdigt
formål « til: »der tjener et anerkendelsesværdigt formål.«
2. Efter § 134 b indsættes:
»§ 134 c. Den, som på offentligt sted bærer en beklæd-
ningsgenstand, der skjuler vedkommendes ansigt, straffes
med bøde.
Stk. 2. Det i stk. 1 nævnte forbud gælder ikke for tildæk-
ning af ansigtet, der tjener et anerkendelsesværdigt formål.«
§ 2
Loven træder i kraft den 1. august 2018.
§ 3
Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.
Lovforslag nr. L 219 Folketinget 2017-18
Justitsmin., j.nr. 2017-0090-0233
AA010626
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
1. Indledning
2. Gældende ret
3. Justitsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning
3.1. Indledende overvejelser om den nærmere udformning af
et tildækningsforbud
3.2. Forbud mod at bære beklædningsgenstande, der skjuler
ansigtet (”tildækningsforbud”)
3.3. Justering af det eksisterende ”maskeringsforbud” efter
straffelovens § 134 b
4. Forholdet til grundloven og Den Europæiske Menneskeret-
tighedskonvention
4.1 Grundloven
4.2 Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
5. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentli-
ge
6. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervsli-
vet mv.
7. Administrative konsekvenser for borgerne
8. Miljømæssige konsekvenser
9. Forholdet til EU-retten
10. Hørte myndigheder og organisationer mv.
11. Sammenfattende skema
1. Indledning
De seneste år har der fra tid til anden været offentlig debat –
i Danmark såvel som i Europa – om, hvorvidt det i et eller
andet omfang bør være forbudt at bære maskering, heldæk-
kende beklædning eller lignende i det offentlige rum.
Med dette lovforslag ønsker regeringen at slå fast, at det ef-
ter regeringens opfattelse ikke er foreneligt med værdierne
og sammenhængskraften i det danske samfund eller respek-
ten for vores fællesskab at holde ansigtet skjult i det offentli-
ge rum. Ansigtet er således grundlaget for genkendelsen
mennesker imellem, ligesom ansigtet giver mulighed for at
aflæse andres signaler og følelser. Ansigtet spiller en afgø-
rende rolle i interaktionen i vores samfund.
Hvis man tildækker sig, giver man efter regeringens opfat-
telse udtryk for, at man ikke ønsker at være en del af det
danske samfund. Det er udtryk for en anonymisering, hvor
man afviser interaktionen med sine medborgere. Noget så-
dant slider på sammenhængskraften i Danmark og kan bl.a.
medvirke til at skabe rammen for parallelsamfund med egne
normer og regler. Dertil kommer, at tildækning af ansigtet
kan være et synligt udtryk for eksisterende parallelsamfund i
Danmark.
Det er på denne baggrund, at regeringen foreslår et generelt
tildækningsforbud – det vil sige et forbud imod på offentligt
sted at bære beklædningsgenstande, der skjuler ansigtet. Det
er regeringens opfattelse og mål, at forslaget vil fremme og
lette den sociale interaktion og sameksistens, der er afgøren-
de i et samfund, ved at bidrage til, at man i Danmark møder
hinanden på en ordentlig måde – med tillid og respekt, an-
sigt til ansigt.
2. Gældende ret
Der findes ikke i dag i dansk ret et generelt forbud mod på
offentligt sted at bære beklædningsgenstande, der skjuler an-
sigtet.
Som relevant gældende ret i øvrigt kan bl.a. nævnes straffe-
lovens § 134 b, stk. 1, hvorefter den, der i forbindelse med
møder, forsamlinger eller lignende på offentligt sted færdes
med ansigtet helt eller delvis tildækket med hætte, maske,
bemaling eller lignende på en måde, der er egnet til at hindre
identifikation, straffes med bøde eller fængsel indtil 6 måne-
der. Efter bestemmelsens stk. 2 straffes på samme måde den,
som på offentligt sted besidder genstande, der må anses for
bestemt til tildækning af ansigtet under de i stk. 1 nævnte
omstændigheder.
2
Efter § 134 b, stk. 3, gælder de nævnte forbud efter stk. 1 og
2 ikke for tildækning af ansigtet, der foretages for at beskyt-
te mod vejrliget, eller som tjener andet anerkendelsesvær-
digt formål. Sidstnævnte kan ifølge bestemmelsens forarbej-
der f.eks. omfatte brug af lovpligtig styrthjelm eller tildæk-
ning af ansigtet af religiøse grunde, jf. bl.a. pkt. 6.1 i de al-
mindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 196 af 9. febru-
ar 2000 om ændring af straffeloven (Maskeringsforbud)
(Folketingstidende 1999-2000, Tillæg A, side 5459).
Det følger endvidere af straffelovens § 260, stk. 1, at den,
som ved ulovlig tvang – f.eks. vold eller trussel om vold –
tvinger nogen til at gøre, tåle eller undlade noget, kan straf-
fes med bøde eller fængsel indtil 2 år.
Det fremgår af § 260, stk. 3, at hvis nogen tvinges til at bære
en beklædningsgenstand, der skjuler vedkommendes ansigt,
kan straffen stige til fængsel indtil 4 år. Baggrunden for den-
ne strafforhøjelsesregel – der blev gennemført i 2010, jf.
lovforslag nr. L 181 af 24. marts 2010 om ændring af straf-
feloven og retsplejeloven – var bl.a. at afspejle, at denne
særlige form for ulovlig tvang indebærer et alvorligt indgreb
i en andens personlige frihed, der vil kunne have væsentlige
og vidtrækkende konsekvenser for den pågældende.
Derudover kan eksempelvis nævnes, at arbejdsgivere i med-
før af ledelsesretten i et vist omfang har ret til at indføre be-
stemmelser for opholdet på arbejdspladsen og give anvisnin-
ger for arbejdets udførelse – herunder efter omstændighe-
derne bl.a. vedrørende anvendelse af en uniform eller en be-
stemt beklædning eller lignende.
3. Justitsministeriets overvejelser og den foreslåede ord-
ning
3.1. Indledende overvejelser om den nærmere udformning af
et tildækningsforbud
Det foreslåede generelle forbud mod at bære beklædnings-
genstande, der skjuler ansigtet (”tildækningsforbud”), byg-
ger på et overordnet hensyn til at fremme og lette den socia-
le interaktion og sameksistens, hvilket er afgørende i et sam-
fund, jf. nærmere ovenfor under pkt. 1 om formålet med
lovforslaget.
Ved den konkrete udformning af et sådant tildækningsfor-
bud må afvejes flere – til dels modsatsrettede – kriterier.
For det første skal forbuddet af hensyn til borgernes retssik-
kerhed og myndighedernes håndhævelse udformes således,
at det med rimelig klarhed kan fastslås, hvilken adfærd der
er strafbar.
For det andet skal forbuddet være tilpas rummeligt til at sik-
re en effektiv og fornuftig håndhævelse samt begrænse mu-
lighederne for omgåelse.
For det tredje bør forbuddet af hensyn til bl.a. ytrings- og re-
ligionsfriheden – jf. nærmere herom nedenfor under pkt. 4 –
ikke gå videre end nødvendigt for at opnå de tilsigtede mål.
3.2. Forbud mod at bære beklædningsgenstande, der skjuler
ansigtet (”tildækningsforbud”)
3.2.1. Det foreslås, at det fremover skal være forbudt på of-
fentligt sted at bære beklædningsgenstande, der skjuler an-
sigtet, jf. lovforslagets § 1, nr. 2 (ny § 134 c i straffeloven).
Den foreslåede bestemmelse omfatter tildækning af ansigtet,
der sker ved beklædningsgenstande, herunder huer, hætter,
tørklæder, masker, hjelme, heldækkende dragter, kunstige
skæg mv. Den foreslåede bestemmelse omfatter tildækning
af ansigtet, der sker ved samtidig brug af flere beklædnings-
genstande, også uden at nogen enkelt beklædningsgenstand
alene kan anses for at skjule ansigtet.
Ved ”ansigtet” forstås i overensstemmelse med sædvanlig
sprogbrug den del af hovedet, der afgrænses af pande, hage
og ørerne.
Det vil bero på en konkret vurdering, om ansigtet må anses
for skjult. Ved denne vurdering skal navnlig indgå, om det
er muligt at se og aflæse personens ansigtsudtryk. Burka og
niqab er eksempler på beklædningsgenstande, der skjuler
ansigtet. Elefanthuer og lignende, hvor alene øjne og mund
er synlige, er ligeledes eksempler på beklædningsgenstande,
der skjuler ansigtet.
3.2.2. Tildækningsforbuddet vil finde anvendelse på ”offent-
ligt sted”, der skal forstås som svarende til det område, der
er omfattet af ordensbekendtgørelsens § 2 (jf. bekendtgørel-
se nr. 511 af 20. juni 2005 med senere ændringer). Forbud-
det vil således gælde på veje eller på andre steder, hvortil
der er almindelig adgang. Det gælder f.eks. fortove og stier,
som benyttes til almindelig færdsel af en eller flere færdsels-
arter, samt offentligt tilgængelige parker, jernbanestationer,
offentlige befordringsmidler og i åbningstiden butikker, bu-
tikscentre og offentlige kontorer.
3.2.3. Forbuddet mod at bære beklædningsgenstande, der
skjuler ansigtet, vil ikke omfatte tildækning af ansigtet, der
tjener et anerkendelsesværdigt formål.
Det vil bero på en konkret vurdering, om en tildækning af
ansigtet, der som udgangspunkt er omfattet af forbuddet – jf.
ovenfor under pkt. 3.2.1 og 3.2.2 – i det enkelte tilfælde tje-
3
ner et anerkendelsesværdigt formål. Ved denne vurdering vil
der navnlig skulle lægges vægt på beklædningsgenstandens
karakter, den konkrete brug samt den situation, hvori be-
klædningsgenstanden bæres.
Uden for en sammenhæng, hvor en tildækning af ansigtet
tjener et anerkendelsesværdigt formål, vil sådan tildækning
være forbudt. Herunder vil den omstændighed, at en person
er på vej til eller fra et sted eller en sammenhæng mv., hvor
tildækning af ansigtet tjener et anerkendelsesværdigt formål,
ikke i sig selv gøre det tilladt at tildække ansigtet under al-
mindelig transport derhen eller derfra.
Som eksempel på tildækning af ansigtet, der tjener et aner-
kendelsesværdigt formål, kan nævnes, at en person, der bæ-
rer halstørklæde, hue og lignende til beskyttelse mod kulde,
ikke vil være omfattet af forbuddet, hvis det efter omstæn-
dighederne – herunder årstiden og vejrforholdene – må an-
ses for sædvanlig og rimelig påklædning.
Forbuddet omfatter som udgangspunkt heller ikke eksem-
pelvis kostumer og masker anvendt i forbindelse med karne-
valler, fastelavn, halloween, udklædningsfester, sportsbegi-
venheder og lignende. Derudover omfatter forbuddet ikke
anvendelse af eksempelvis masker og hjelme i forbindelse
med jagt, fiskeri, sportsudøvelse og lignende – f.eks. sikker-
heds- eller camouflageudstyr – hvis det efter omstændighe-
derne foregår på en sædvanlig og rimelig måde.
Forbuddet omfatter heller ikke eksempelvis forbindinger og
lignende, der skyldes helbredsmæssige årsager.
Det kan endvidere tjene et anerkendelsesværdigt formål at
tildække ansigtet i en konkret arbejdsmæssig sammenhæng,
hvis det efter omstændighederne sker på en sædvanlig og ri-
melig måde. Det kan bl.a. være tilfældet for anvendelse af
beskyttelses- eller sikkerhedsudstyr eller lignende, f.eks. be-
skyttelseshjelme og åndedrætsværn. Det kan efter omstæn-
dighederne også tjene et anerkendelsesværdigt formål, når
eksempelvis personale i en butik, et butikscenter mv. er ud-
klædt som ”butiksmaskot” eller lignende, hvis det foregår på
en sædvanlig og rimelig måde.
I øvrigt vil tildækning af ansigtet selvsagt tjene et anerken-
delsesværdigt formål, hvis tildækningen sker med henblik
på opfyldelse af lovkrav og lignende, f.eks. færdselslovens
regler om anvendelse af styrthjelm under kørsel af motorcy-
kel mv.
I det omfang en tildækning af ansigtet i sig selv anses for en
meningstilkendegivelse, der er beskyttet af ytringsfriheden –
jf. nærmere herom nedenfor under pkt. 4 – vil dette skulle
indgå i vurderingen af, om tildækningen tjener et anerken-
delsesværdigt formål.
Tilsvarende vil det skulle indgå i vurderingen, om en tildæk-
ning af ansigtet sker på en måde – og i en konkret sammen-
hæng – der er nært forbundet med udøvelse af religionsfri-
heden mv. Det forudsættes, at tildækning af ansigtet af reli-
giøse årsager som klart udgangspunkt ikke er forbudt, når
det sker i forbindelse med en konkret religiøs handling eller
lignende, f.eks. i en religiøs bygning eller i forbindelse med
et vielses- eller begravelsesritual mv. Uden for sådanne kon-
krete religiøse sammenhænge – herunder f.eks. også under
almindelig transport til og fra stedet for en religiøs handling
– vil det derimod ikke være tilstrækkeligt at henvise til, at en
tildækning af ansigtet sker af religiøse årsager.
3.2.4. Det foreslåede tildækningsforbud vil i praksis indebæ-
re, at politiet efter omstændighederne kan påbyde en person
at bringe den ulovlige adfærd til ophør, det vil sige f.eks.
fjerne en beklædningsgenstand, der skjuler ansigtet, eller at
fjerne sig fra et offentligt sted, ligesom politiet vil kunne
indbringe personen til en politistation.
Det forudsættes under alle omstændigheder, at forbuddet
håndhæves under behørig hensyntagen til personens integri-
tet og uden unødig krænkelse af den pågældende.
Hvis politiet i forbindelse med en overtrædelse af tildæ-
kningsforbuddet får mistanke om, at personen er underlagt
negativ social kontrol – f.eks. fordi personen giver udtryk
for at være underlagt tvang eller andet pres for at bære an-
sigtstildækkende beklædning – skal politiet vurdere, om der
er grundlag for at efterforske et strafbart forhold, eller om
personen bør tilbydes hjælp og støtte mv.
Det indebærer bl.a., at politiet efter en konkret vurdering
skal undersøge, om der er i øvrigt er oplysninger om perso-
nen i politiets systemer – f.eks. på grund af tidligere tilfælde
af husspektakler mv. – eller der eventuelt er andre indikatio-
ner på, at personen er udsat for negativ social kontrol.
Politiet vil i disse tilfælde bl.a. kunne vejlede om mulighe-
den for at søge rådgivning og støtte til at komme ud af et un-
dertrykkende miljø mv., herunder at personen, hvis det er en
kvinde, kan kontakte et kvindekrisecenter. Politiet kan også
selv henvise kvinden til et kvindekrisecenter, hvis det oplys-
es, at kvinden har været udsat for vold, trusler om vold eller
tilsvarende krise i relation til familie- eller samlivsforhold.
Hvis der vurderes at være behov for det, kan der også – som
led i den almindelige indsats over for negativ social kontrol
og æresrelaterede forbrydelser mv. – iværksættes konkrete
forebyggelses- eller beskyttelsesforanstaltninger (f.eks. sik-
ring af vedkommendes hjem, flytning til anden adresse
mv.).
Politiet inddrager og videregiver oplysninger om personen
til kommunen, hvis det er nødvendigt for at forebygge, at
personen udsættes for negativ social kontrol, eller hvis poli-
4
tiet vurderer, at der er tale om en socialt udsat familie med
børn, som har behov for særlig støtte, herunder på grund af
oplysninger om mistrivsel, tvang, trusler eller vold i famili-
en.
Kommunerne er herefter efter serviceloven ansvarlige for at
yde hjælp og støtte til den pågældende familie bl.a. med
henblik på at forebygge sociale problemer. Kommunerne
skal derfor ved modtagelse af politiets oplysninger undersø-
ge, om familien er kendt i det sociale system, og om de nye
oplysninger i givet fald betyder, at familien skal tilbydes
hjælp.
I forlængelse af ovenstående tilføjes, at Justitsministeriet er
optaget af, at politiet har det grundlag, der skal til, for at
håndtere et nyt tildækningsforbud på en god måde. Hvis lov-
forslaget vedtages, vil Justitsministeriet og Rigspolitiet der-
for udarbejde en orienteringsskrivelse til politikredsene, der
vejleder den enkelte betjent.
3.2.5. Den foreslåede nye straffelovsbestemmelse om et til-
dækningsforbud, jf. lovforslagets § 1, nr. 2, vil i overens-
stemmelse med straffelovens almindelige udgangspunkt kun
omfatte forsætlige forhold, jf. straffelovens § 19.
Kravet om forsæt indebærer efter almindelige strafferetlige
principper, at personen skal have forstået de faktiske om-
stændigheder, det vil sige, at der er tale om et offentligt sted,
og at den pågældende bærer en beklædningsgenstand, der
skjuler ansigtet. Det udelukker i den forbindelse ikke forsæt
(og strafansvar), hvis personen fejlagtigt anså tildækningen
af ansigtet for omfattet af undtagelsen vedrørende et aner-
kendelsesværdigt formål. Hvis der er tale om en undskylde-
lig retsvildfarelse, kan der dog eventuelt blive tale om straf-
nedsættelse eller strafbortfald efter straffelovens § 82, nr. 4,
og § 83.
3.2.6. Det foreslås, at overtrædelse af tildækningsforbuddet,
jf. lovforslagets § 1, nr. 2, straffes med bøde.
Det forudsættes i den forbindelse, at en enkeltstående over-
trædelse af forbuddet i førstegangstilfælde som udgangs-
punkt straffes med en bøde på 1.000 kr. Det forudsættes
endvidere, at straffen i andengangstilfælde som udgangs-
punkt fastsættes til en bøde på 2.000 kr., og at straffen i
tredjegangstilfælde som udgangspunkt fastsættes til en bøde
på 5.000 kr. I fjerdegangstilfælde og senere tilfælde forud-
sættes straffen som udgangspunkt fastsat til en bøde på
10.000 kr.
Fastsættelsen af straffen vil bero på domstolenes konkrete
vurdering i det enkelte tilfælde af samtlige omstændigheder
i sagen, og det angivne strafniveau vil kunne fraviges i op-
og nedadgående retning, hvis der i den konkrete sag forelig-
ger skærpende eller formildende omstændigheder, jf. herved
de almindelige regler om straffens fastsættelse i straffelo-
vens kapitel 10.
Der vil ikke kunne straffes for forsøg på overtrædelse af det
foreslåede tildækningsforbud, idet strafferammen ikke over-
stiger fængsel i 4 måneder, jf. straffelovens § 21, stk. 3. Ek-
sempelvis vil det således ikke i sig selv være strafbart på of-
fentligt sted at besidde beklædningsgenstande – f.eks. i en
lomme eller i en taske – der kan bruges til at skjule ansigtet.
Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til lovforslagets §
1, nr. 2.
3.3. Justering af det eksisterende ”maskeringsforbud” efter
straffelovens § 134 b
3.3.1. I lyset af forslaget om et nyt tildækningsforbud – jf.
lovforslagets § 1, nr. 2, samt ovenfor under pkt. 3.1-3.2 –
foreslås det at justere bestemmelsen i straffelovens § 134 b,
stk. 3, jf. således lovforslagets § 1, nr. 1.
Som nærmere beskrevet ovenfor under pkt. 2, er det ifølge
straffelovens § 134 b, stk. 1 og 2, bl.a. forbudt i forbindelse
med forsamlinger mv. at færdes med ansigtet helt eller del-
vis tildækket med hætte, maske eller lignende på en måde,
der er egnet til at hindre identifikation.
Efter § 134 b, stk. 3, gælder forbuddet efter stk. 1 og 2 ikke
for tildækning af ansigtet, der foretages for at beskytte mod
vejrliget, eller som tjener andet anerkendelsesværdigt for-
mål. Sidstnævnte kan ifølge bestemmelsens forarbejder
f.eks. omfatte tildækning af ansigtet af religiøse grunde, jf.
bl.a. pkt. 6.1 i de almindelige bemærkninger til lovforslag
nr. L 196 af 9. februar 2000 om ændring af straffeloven
(Maskeringsforbud).
3.3.2. Det foreslås at modernisere sprogbrugen i straffelo-
vens § 134 b, stk. 3, således at der alene – som undtagelse
fra de omtalte forbud efter stk. 1 og 2 – henvises til ”et aner-
kendelsesværdigt formål” og ikke tillige ”vejrliget”. Der til-
sigtes ikke herved nogen ændring af gældende ret.
Det fremgår derudover – som nævnt – af forarbejderne til §
134 b, at tildækning af ansigtet af religiøse grunde kan anses
for at tjene et anerkendelsesværdigt formål i forhold til §
134 b, stk. 3.
Ligesom for det foreslåede nye tildækningsforbud – jf. nær-
mere herom ovenfor under pkt. 3.2.3 – forudsættes det, at
maskering eller lignende af religiøse årsager som klart ud-
gangspunkt ikke er forbudt efter § 134 b, når det sker i for-
bindelse med en konkret religiøs handling eller lignende,
f.eks. i en religiøs bygning eller i forbindelse med et vielses-
5
eller begravelsesritual mv. Uden for sådanne konkrete reli-
giøse sammenhænge – herunder f.eks. også under alminde-
lig transport til og fra stedet for en religiøs handling – vil det
derimod ikke være tilstrækkeligt at henvise til, at en maske-
ring sker af religiøse årsager.
Der tilsigtes ikke herudover nogen ændring af gældende ret.
Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til lovforslagets §
1, nr. 1.
4. Forholdet til grundloven og Den Europæiske Menne-
skerettighedskonvention
4.1. Grundloven
4.1.1. Efter grundlovens § 67 har borgerne ret til at dyrke
gud på den måde, der stemmer med deres overbevisning,
dog således, at der intet læres eller foretages, som strider
mod sædeligheden eller den offentlige orden.
Anvendelsesområdet for § 67 er således ”gudsdyrkelsen”,
og bestemmelsen omfatter først og fremmest de egentlige ri-
tuelle og kultiske handlinger, såsom forkyndelse, bøn, guds-
tjeneste, dåb mv., jf. f.eks. Alf Ross, Dansk Statsforfatnings-
ret, 3. udgave v. Ole Espersen (1980), side 754.
I det omfang tildækning af ansigtet i sig selv kan anses for at
være omfattet af grundlovens § 67 som en del af gudsdyr-
kelse, bemærkes, at det foreslåede tildækningsforbud, jf.
lovforslagets § 1, nr. 2, er båret af et sagligt hensyn til at
fremme og lette den sociale interaktion og sameksistens, der
er afgørende i et samfund.
Det kan i denne sammenhæng også tilføjes, at det foreslåede
forbud ikke omfatter tildækning af ansigtet, der tjener et an-
erkendelsesværdigt formål, jf. nærmere ovenfor under pkt.
3.2.3. Som det der er anført, forudsættes det eksempelvis, at
tildækning af ansigtet af religiøse årsager som klart ud-
gangspunkt ikke er forbudt, når det sker i forbindelse med
en konkret religiøs handling eller lignende, f.eks. i en religi-
øs bygning eller i forbindelse med et vielses- eller begravel-
sesritual mv.
Det er på denne baggrund Justitsministeriets opfattelse, at
det foreslåede tildækningsforbud, jf. lovforslagets § 1, nr. 2,
kan gennemføres inden for rammerne af grundlovens § 67.
4.1.2. Efter grundlovens § 70 kan ingen på grund af sin tros-
bekendelse eller afstamning berøves adgang til den fulde ny-
delse af borgerlige og politiske rettigheder eller unddrage
sig opfyldelsen af nogen almindelig borgerpligt.
Bestemmelsen indebærer et forbud mod diskrimination med
bl.a. trosbekendelse som kriterium, for så vidt angår adgan-
gen til nydelse af borgerlige eller politiske rettigheder. Ud-
trykket “rettigheder” skal ikke forstås snævert, men må be-
tegne enhver fordelagtig retsposition.
Da den foreslåede bestemmelse om et tildækningsforbud, jf.
lovforslagets § 1, nr. 2, omfatter alle, uanset religiøst eller
politisk tilhørsforhold mv. – og da den foreslåede bestem-
melse i øvrigt er båret af et sagligt hensyn til at fremme og
lette den sociale interaktion og sameksistens, der er afgøren-
de i et samfund – rejser bestemmelsen ikke spørgsmål i for-
hold til grundlovens § 70.
4.1.3. Ytringsfriheden er beskyttet i grundlovens § 77, der
fastsætter, at enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale at
offentliggøre sine tanker, dog under ansvar for domstolene,
samt at censur og andre forebyggende foranstaltninger in-
gensinde på ny kan indføres.
Ved fastlæggelsen af, hvilken nærmere beskyttelse af
ytringsfriheden § 77 indebærer, foretages der almindeligvis
en opdeling i henholdsvis den formelle og den materielle
ytringsfrihed. Den formelle ytringsfrihed beskytter mod for-
anstaltninger, der forhindrer selve offentliggørelsen af ytrin-
ger. En materiel ytringsfrihed er udtryk for, at der for ytrin-
ger af et vist indhold eller en vis karakter ikke kan fastsættes
efterfølgende sanktioner i form af f.eks. straf.
I det omfang en tildækning af ansigtet i sig selv anses for en
meningstilkendegivelse eller lignende, bemærkes, at det
foreslåede tildækningsforbud, jf. lovforslagets § 1, nr. 2, kan
indebære et indgreb i den materielle ytringsfrihed, da forsla-
get vil skabe mulighed for at straffe for overtrædelse af for-
buddet.
I den statsretlige litteratur er det den overvejende opfattelse
– som Justitsministeriet kan tilslutte sig – at grundlovens §
77 ikke beskytter den materielle ytringsfrihed, jf. bl.a. Poul
Andersen, Dansk Statsforfatningsret (1954), side 670, Alf
Ross, a.st., side 716 og 724, og Max Sørensen, Statsforfat-
ningsret, 2. udgave ved Peter Germer (1973), side 374.
Den foreslåede bestemmelse rejser på den baggrund ikke
spørgsmål i forhold til grundlovens § 77.
4.2. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
4.2.1. Efter artikel 8, stk. 1, i Den Europæiske Menneskeret-
tighedskonvention har enhver ret til respekt for sit privatliv
og familieliv, sit hjem og sin korrespondance. Ifølge Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis kan be-
skyttelsen af privatlivet f.eks. omfatte en persons ret til at
bestemme sin fysiske fremtræden.
6
Efter artikel 9, stk. 1, i Den Europæiske Menneskerettig-
hedskonvention har enhver ret til at tænke frit og til samvit-
tigheds- og religionsfrihed. Denne ret omfatter bl.a. friheden
til enten alene eller sammen med andre, offentligt eller pri-
vat at udøve sin religion eller tro gennem f.eks. gudstjeneste
og overholdelse af religiøse skikke. Bestemmelsen beskytter
herunder også adgangen til at bære religiøst begrundet be-
klædning eller andre effekter.
Efter artikel 10, stk. 1, i Den Europæiske Menneskerettig-
hedskonvention har enhver ret til ytringsfrihed.
De rettigheder, der følger af konventionens artikel 8, 9 og
10, kan – efter nærmere angivne betingelser i artiklernes stk.
2 – underkastes sådanne begrænsninger, som følger af lov
og er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til
nærmere opremsede hensyn, f.eks. hensynet til den offentli-
ge tryghed, beskyttelse af sundheden eller sædeligheden el-
ler beskyttelse af andres rettigheder.
4.2.2. Efter artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettig-
hedskonvention skal nydelsen af de i konventionen anerken-
dte rettigheder sikres uden forskel på grund af køn, race, far-
ve, sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, natio-
nal eller social oprindelse, tilhørsforhold til et nationalt min-
dretal, formueforhold, fødsel eller ethvert andet forhold.
Bestemmelsen indeholder således et forbud mod usaglig for-
skelsbehandling, f.eks. i forhold til religionsfriheden. For-
buddet indebærer efter Den Europæiske Menneskerettig-
hedsdomstols praksis, at personer i sammenlignelige situati-
oner som udgangspunkt skal behandles ens, men at en for-
skelsbehandling kan være berettiget, hvis den har et legitimt
formål og står i rimeligt forhold til dette formål.
4.2.3. I en dom afsagt den 1. juli 2014 (S. A. S. mod Fran-
krig) fandt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ik-
ke grundlag for at tilsidesætte fransk lovgivning, der forby-
der tildækning af ansigtet i det offentlige rum.
Domstolen undersøgte i sagen navnlig forholdet til konven-
tionens artikel 8 (om privatliv mv.) og artikel 9 (om religi-
onsfrihed mv.) og fandt, at det franske forbud faldt inden for
beskyttelsen af disse artikler. Domstolen konkluderede, at
forbuddet kunne anses for at være proportionalt med formå-
let om at ”beskytte andres rettigheder og friheder”. Domsto-
len anerkendte i den forbindelse bl.a., at ansigtet spiller en
vigtig rolle i social interaktion, og at et slør eller lignende,
der skjuler ansigtet, kan opfattes således, at det krænker an-
dres ret til at leve i et socialt rum, som gør sameksistens let-
tere. Domstolen lagde i den forbindelse vægt på, at indførel-
sen af et forbud mod at tildække ansigtet på offentlige steder
var et ”choice of society”, for hvilke der – navnlig når der
ikke var konsensus blandt medlemslandene – er overladt en
bred skønsmargin til medlemslandene. I lyset heraf – og idet
det franske forbud tillige var generelt formuleret – fandt
Domstolen, at forbuddet også var i overensstemmelse med
konventionens artikel 14 (om forbud mod diskrimination).
Domstolen fandt derudover, at det franske forbud i den kon-
krete sag ikke rejste særskilte spørgsmål vedrørende kon-
ventionens artikel 10 (om ytringsfrihed mv.) set i forhold til
Domstolens vurdering af forbuddets forenelighed med arti-
kel 8 og 9.
I to domme afsagt den 11. juli 2017 (Belcacemi og Oussar
mod Belgien og Dakir mod Belgien) fandt Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol ikke grundlag for at tilsidesætte
belgisk lovgivning, der forbyder hel eller delvis tildækning
af ansigtet i det offentlige rum. Dommene følger ganske tæt
de ovenstående retningslinjer i dommen S. A. S. mod Fran-
krig. Domstolen bemærkede i den forbindelse, at ordlyden
af det belgiske forbud lignede det franske forbud, som Dom-
stolen tidligere havde vurderet. Domstolen henviste således
til sin tidligere afgørelse i sagen S. A. S. mod Frankrig og
konkluderede, at også det belgiske forbud var i overens-
stemmelse med konventionens artikel 8, 9 og 14.
4.2.4. Den foreslåede bestemmelse om et tildækningsforbud,
jf. lovforslagets § 1, nr. 2, må anses for at indebære be-
grænsninger i forhold til Den Europæiske Menneskerettig-
hedskonventions artikel 8 (om privatlivet mv.), artikel 9 (om
religionsfrihed mv.) og artikel 10 (om ytringsfrihed mv.).
Formålet med den foreslåede bestemmelse er imidlertid at
varetage hensynet til at fremme og lette den sociale interak-
tion og sameksistens, der er afgørende i et samfund. Dette
hensyn må anses for anerkendt af Den Europæiske Menne-
skerettighedsdomstol som et lovligt formål, der kan begrun-
de begrænsninger af de rettigheder, der følger af konventio-
nens artikel 8, 9 og 10, jf. nærmere om Domstolens praksis
ovenfor under pkt. 4.2.3. Af denne praksis fremgår også, at
Domstolen har anerkendt, at andre generelle tildækningsfor-
bud – sådan som det, der nu foreslås – har opfyldt proportio-
nalitetskravet i de nævnte artikler.
Det er på denne baggrund Justitsministeriets opfattelse, at
det foreslåede tildækningsforbud, jf. lovforslagets § 1, nr. 2,
kan gennemføres inden for rammerne af konventionens arti-
kel 8, 9 og 10.
Det foreslåede tildækningsforbud retter sig endvidere mod
enhver form for beklædningsgenstand, uanset om dens an-
vendelse f.eks. måtte være udtryk for et bestemt politisk el-
ler religiøst tilhørsforhold. Da bestemmelsen samtidig er bå-
ret af et sagligt hensyn til at fremme og lette den sociale in-
teraktion og sameksistens, der er afgørende i et samfund –
og ikke er mere indgribende end nødvendigt for at varetage
dette hensyn – må tildækningsforbuddet efter Justitsministe-
riets opfattelse også antages at være foreneligt med konven-
7
tionens artikel 14, jf. også igen den praksis fra Den Europæ-
iske Menneskerettighedsdomstol, der er beskrevet ovenfor
under pkt. 4.2.3.
Hvorvidt det også vil være foreneligt med Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention at håndhæve tildækningsfor-
buddet i det konkrete tilfælde, vil bero på en helhedsvurde-
ring af den enkelte situation. Denne vurdering må efter Ju-
stitsministeriets opfattelse antages at falde sammen med af-
vejningen af, om tildækningen af ansigtet tjener et anerken-
delsesværdigt formål, jf. nærmere herom ovenfor under pkt.
3.2.3.
I tilfælde, hvor tildækning af ansigtet eksempelvis kan anses
for at være udtryk for en ytring, der er beskyttet af konventi-
onen, vil hensynet til ytringsfriheden således skulle inddra-
ges ved vurderingen af, om tildækningen tjener et anerken-
delsesværdigt formål.
Tilsvarende vil det skulle indgå i denne vurdering, om en til-
dækning af ansigtet sker på en måde – og i en konkret sam-
menhæng – der er nært forbundet med udøvelse af religions-
friheden mv. Som det fremgår ovenfor under pkt. 3.2.3, for-
udsættes det, at tildækning af ansigtet af religiøse årsager
som klart udgangspunkt ikke er forbudt, når det sker i for-
bindelse med en konkret religiøs handling eller lignende,
f.eks. i en religiøs bygning eller i forbindelse med et vielses-
eller begravelsesritual mv.
Det er samlet set Justitsministeriets opfattelse, at det foreslå-
ede tildækningsforbud, jf. lovforslagets § 1, nr. 2, må anta-
ges at være i overensstemmelse med Den Europæiske Men-
neskerettighedskonvention.
5. Økonomiske og administrative konsekvenser for det
offentlige
Lovforslaget skønnes ikke at have økonomiske eller admini-
strative konsekvenser for det offentlige af betydning.
6. Økonomiske og administrative konsekvenser for er-
hvervslivet mv.
Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative kon-
sekvenser for erhvervslivet.
7. Administrative konsekvenser for borgerne
Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for bor-
gerne.
8. Miljømæssige konsekvenser
Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.
9. Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.
10. Hørte myndigheder og organisationer mv.
Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 6. februar
2018 til den 6. marts 2018 været sendt i høring hos følgende
myndigheder og organisationer mv.:
Østre Landsret, Vestre Landsret, samtlige byretter, Dom-
stolsstyrelsen, Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Den Danske
Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Forenin-
gen af Offentlige Anklagere, Politiforbundet, Advokatrådet,
Danske Advokater, Landsforeningen af Forsvarsadvokater,
Amnesty International, Danske Regioner, Det Kriminalpræ-
ventive Råd, Institut for Menneskerettigheder, Justitia, KL,
Landsforeningen KRIM, Retspolitisk Forening.
11. Sammenfattende skema
Positive konsekvenser/mindreudgif-
ter
(hvis ja, angiv omfang/Hvis nej, an-
før »Ingen«)
Negative konsekvenser/merudgifter
(hvis ja, angiv omfang/Hvis nej, an-
før »Ingen«)
Økonomiske konsekvenser for stat,
kommuner og regioner
Ingen økonomiske konsekvenser
for det offentlige af betydning.
Ingen økonomiske konsekvenser for
det offentlige af betydning.
Administrative konsekvenser for
stat, kommuner og regioner
Ingen administrative konsekvenser
for det offentlige af betydning.
Ingen administrative konsekvenser
for det offentlige af betydning.
Økonomiske konsekvenser for er-
hvervslivet mv.
Ingen Ingen
Administrative konsekvenser for er-
hvervslivet mv.
Ingen Ingen
8
Administrative konsekvenser for
borgerne
Ingen Ingen
Miljømæssige konsekvenser Ingen Ingen
Forholdet til EU-retten Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.
Er i strid med de fem principper for
implementering af erhvervsrettet
EU-regulering /Går videre end mi-
nimumskrav i EU-regulering (sæt
X)
Ja Nej
X
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Til nr. 1
Efter straffelovens § 134 b, stk. 1, straffes med bøde eller
fængsel indtil 6 måneder den, der i forbindelse med møder,
forsamlinger, optog eller lignende på offentligt sted færdes
med ansigtet helt eller delvis tildækket med hætte, maske,
bemaling eller lignende på en måde, der er egnet til at hindre
identifikation. Efter § 134 b, stk. 2, straffes på samme måde
den, som på offentligt sted besidder genstande, der må anses
for bestemt til tildækning af ansigtet under de i stk. 1 nævnte
omstændigheder.
Efter den gældende § 134 b, stk. 3, gælder forbuddene efter
stk. 1 og 2 ikke for tildækning af ansigtet, der foretages for
at beskytte mod vejrliget, eller som tjener andet anerkendel-
sesværdigt formål.
Efter den foreslåede, justerede bestemmelse i § 134 b, stk. 3,
henvises alene – som undtagelse fra de omtalte forbud efter
stk. 1 og 2 – til ”et anerkendelsesværdigt formål” og ikke til-
lige ”vejrliget”. Der tilsigtes ikke herved nogen ændring af
gældende ret.
I forhold til maskering eller lignende af religiøse årsager vil
det fremover kunne indgå i vurderingen efter straffelovens §
134 b, stk. 3, om en sådan maskering sker på en måde – og i
en konkret sammenhæng – der er nært forbundet med udø-
velse af religionsfriheden mv. Det forudsættes, at maskering
eller lignende af religiøse årsager som klart udgangspunkt
ikke er forbudt efter § 134 b, når det sker i forbindelse med
en konkret religiøs handling eller lignende, f.eks. i en religi-
øs bygning eller i forbindelse med et vielses- eller begravel-
sesritual mv. Uden for sådanne konkrete religiøse sammen-
hænge – herunder f.eks. også under almindelig transport til
og fra stedet for en religiøs handling – vil det derimod ikke
være tilstrækkeligt at henvise til, at en maskering sker af re-
ligiøse årsager.
Der tilsigtes ikke herudover nogen ændring af gældende ret.
Der henvises i øvrigt til pkt. 3.3 i lovforslagets almindelige
bemærkninger.
Til nr. 2
Det foreslås at indsætte en ny bestemmelse i straffeloven,
der vil indebære, at det fremover som udgangspunkt er for-
budt på offentligt sted at bære beklædningsgenstande, der
skjuler ansigtet, jf. den foreslåede § 134 c, stk. 1.
Bestemmelsen omfatter tildækning af ansigtet, der sker ved
beklædningsgenstande, herunder huer, hætter, tørklæder,
masker, hjelme, heldækkende dragter, kunstige skæg mv.
Bestemmelsen omfatter tildækning af ansigtet, der sker ved
samtidig brug af flere beklædningsgenstande, også uden at
nogen enkelt beklædningsgenstand alene kan anses for at
skjule ansigtet.
Ved ”ansigtet” forstås i overensstemmelse med sædvanlig
sprogbrug den del af hovedet, der afgrænses af pande, hage
og ørerne.
Det vil bero på en konkret vurdering, om ansigtet må anses
for skjult. Ved denne vurdering skal navnlig indgå, om det
er muligt at se og aflæse personens ansigtsudtryk. Burka og
niqab er eksempler på beklædningsgenstande, der skjuler
ansigtet. Elefanthuer og lignende, hvor alene øjne og mund
er synlige, er ligeledes eksempler på beklædningsgenstande,
der skjuler ansigtet.
Tildækningsforbuddet efter § 134 c, stk. 1, finder anvendel-
se på ”offentligt sted”, der skal forstås som svarende til det
område, der er omfattet af ordensbekendtgørelsens § 2 (jf.
bekendtgørelse nr. 511 af 20. juni 2005 med senere ændrin-
ger). Forbuddet vil således gælde på veje eller på andre ste-
der, hvortil der er almindelig adgang. Det gælder f.eks. for-
tove og stier, som benyttes til almindelig færdsel af en eller
flere færdselsarter, samt offentligt tilgængelige parker, jern-
banestationer, offentlige befordringsmidler og i åbningstiden
butikker, butikscentre og offentlige kontorer.
Det fremgår af den foreslåede § 134 c, stk. 1, at overtrædel-
se af tildækningsforbuddet straffes med bøde.
9
Det forudsættes i den forbindelse, at en enkeltstående over-
trædelse af forbuddet i førstegangstilfælde som udgangs-
punkt straffes med en bøde på 1.000 kr. Det forudsættes
endvidere, at straffen i andengangstilfælde som udgangs-
punkt fastsættes til en bøde på 2.000 kr., og at straffen i
tredjegangstilfælde som udgangspunkt fastsættes til en bøde
på 5.000 kr. I fjerdegangstilfælde og senere tilfælde forud-
sættes straffen som udgangspunkt fastsat til en bøde på
10.000 kr.
Fastsættelsen af straffen vil bero på domstolenes konkrete
vurdering i det enkelte tilfælde af samtlige omstændigheder
i sagen, og det angivne strafniveau vil kunne fraviges i op-
og nedadgående retning, hvis der i den konkrete sag forelig-
ger skærpende eller formildende omstændigheder, jf. herved
de almindelige regler om straffens fastsættelse i straffelo-
vens kapitel 10.
Efter den foreslåede § 134 c, stk. 2, gælder tildækningsfor-
buddet efter stk. 1 ikke for tildækning af ansigtet, der tjener
et anerkendelsesværdigt formål.
Det vil bero på en konkret vurdering, om en tildækning af
ansigtet, der som udgangspunkt er omfattet af forbuddet ef-
ter stk. 1, i det enkelte tilfælde tjener et anerkendelsesvær-
digt formål. Ved denne vurdering vil der navnlig skulle læg-
ges vægt på beklædningsgenstandens karakter, den konkrete
brug samt den situation, hvori beklædningsgenstanden bæ-
res.
Uden for en sammenhæng, hvor en tildækning af ansigtet
tjener et anerkendelsesværdigt formål, vil sådan tildækning
være forbudt. Herunder vil den omstændighed, at en person
er på vej til eller fra et sted eller en sammenhæng mv., hvor
tildækning af ansigtet tjener et anerkendelsesværdigt formål,
ikke i sig selv gøre det tilladt at tildække ansigtet under al-
mindelig transport derhen eller derfra.
Som eksempel på tildækning af ansigtet, der tjener et aner-
kendelsesværdigt formål, kan nævnes, at en person, der bæ-
rer halstørklæde, hue og lignende til beskyttelse mod kulde,
ikke vil være omfattet af forbuddet, hvis det efter omstæn-
dighederne – herunder årstiden og vejrforholdene – må an-
ses for sædvanlig og rimelig påklædning.
Forbuddet omfatter som udgangspunkt heller ikke eksem-
pelvis kostumer og masker anvendt i forbindelse med karne-
valler, fastelavn, halloween, udklædningsfester, sportsbegi-
venheder og lignende. Derudover omfatter forbuddet ikke
anvendelse af eksempelvis masker og hjelme i forbindelse
med jagt, fiskeri, sportsudøvelse og lignende – f.eks. sikker-
heds- eller camouflageudstyr – hvis det efter omstændighe-
derne foregår på en sædvanlig og rimelig måde.
Forbuddet omfatter heller ikke eksempelvis forbindinger og
lignende, der skyldes helbredsmæssige årsager.
Det kan endvidere tjene et anerkendelsesværdigt formål at
tildække ansigtet i en konkret arbejdsmæssig sammenhæng,
hvis det efter omstændighederne sker på en sædvanlig og ri-
melig måde. Det kan bl.a. være tilfældet for anvendelse af
beskyttelses- eller sikkerhedsudstyr eller lignende, f.eks. be-
skyttelseshjelme og åndedrætsværn. Det kan efter omstæn-
dighederne også tjene et anerkendelsesværdigt formål, når
eksempelvis personale i en butik, et butikscenter mv. er ud-
klædt som ”butiksmaskot” eller lignende, hvis det foregår på
en sædvanlig og rimelig måde.
I øvrigt vil tildækning af ansigtet selvsagt tjene et anerken-
delsesværdigt formål, hvis tildækningen sker med henblik
på opfyldelse af lovkrav og lignende, f.eks. færdselslovens
regler om anvendelse af styrthjelm under kørsel af motorcy-
kel mv.
I det omfang en tildækning af ansigtet i sig selv anses for en
meningstilkendegivelse, der er beskyttet af ytringsfriheden,
vil dette skulle indgå i vurderingen af, om tildækningen tje-
ner et anerkendelsesværdigt formål.
Tilsvarende vil det skulle indgå i vurderingen, om en tildæk-
ning af ansigtet sker på en måde – og i en konkret sammen-
hæng – der er nært forbundet med udøvelse af religionsfri-
heden mv. Det forudsættes, at tildækning af ansigtet af reli-
giøse årsager som klart udgangspunkt ikke er forbudt, når
det sker i forbindelse med en konkret religiøs handling eller
lignende, f.eks. i en religiøs bygning eller i forbindelse med
et vielses- eller begravelsesritual mv. Uden for sådanne kon-
krete religiøse sammenhænge – herunder f.eks. også under
almindelig transport til og fra stedet for en religiøs handling
– vil det derimod ikke være tilstrækkeligt at henvise til, at en
tildækning af ansigtet sker af religiøse årsager.
Der henvises i øvrigt til pkt. 3.1-3.2 i lovforslagets alminde-
lige bemærkninger.
Til § 2
Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. august 2018.
Til § 3
Den foreslåede bestemmelse vedrører lovens territoriale gyl-
dighed og fastslår, at loven ikke gælder for Færøerne og
Grønland. Færøerne har pr. 1. marts 2010 overtaget lovgiv-
ningskompetencen på det strafferetlige område. For Grøn-
land gælder en særlig kriminallov. Der er derfor ikke fore-
10
slået hjemmel til at sætte lovforslaget i kraft for Færøerne og
Grønland.
11
Bilag 1
Lovforslaget sammenholdt med gældende lov
Gældende formulering Lovforslaget
I straffeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 977 af 9. august
2017, som ændret senest ved lov nr. 141 af 28. februar 2018,
foretages følgende ændringer:
§ 134 b. ---
Stk. 3. De i stk. 1 og 2 nævnte forbud gælder ikke for til-
dækning af ansigtet, der foretages for at beskytte mod vejrli-
get, eller som tjener andet anerkendelsesværdigt formål.
1. I § 134 b, stk. 3, ændres »der foretages for at beskytte
mod vejrliget, eller som tjener andet anerkendelsesværdigt
formål« til: »der tjener et anerkendelsesværdigt formål«.
2. Efter § 134 b indsættes:
»§ 134 c. Den, som på offentligt sted bærer en beklæd-
ningsgenstand, der skjuler vedkommendes ansigt, straffes
med bøde.
Stk. 2. Det i stk. 1 nævnte forbud gælder ikke for tildæk-
ning af ansigtet, der tjener et anerkendelsesværdigt formål.«
§ 2. Loven træder i kraft den 1. august 2018.
§ 3. Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland
12