Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Slotsholmsgade 10
1216 København K.
T +45 7226 8400
F +45 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
Til brug for behandlingen af forslag til lov om ændring af straffeloven (Til-
dækningsforbud) sendes vedlagt kommenteret høringsoversigt og kopi af de
modtagne høringssvar.
Søren Pape Poulsen /
Henrik Hjort Elmquist
Folketinget
Retsudvalget
Christiansborg
1240 København K Dato: 10. april 2018
Sagsbeh: Asger G. Aagaard
Sagsnr.: 2017-0090-0233
Dok.: 673533
Retsudvalget 2017-18
L 219 Bilag 1
Offentligt


Slotsholmsgade 10
1216 København K.
T +45 7226 8400
F +45 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
K O M M E N T E R E T O V E R S I G T
over
Høringssvar vedrørende udkast til forslag til lov om ændring af straf-
feloven (Tildækningsforbud)
1. Høringen
Et udkast til lovforslaget har i perioden fra den 6. februar 2018 til den 6.
marts 2018 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisatio-
ner mv.:
Østre Landsret, Vestre Landsret, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen,
Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Den Danske Dommerforening, Dommerfuld-
mægtigforeningen, Foreningen af Offentlige Anklagere, Politiforbundet,
Advokatrådet, Danske Advokater, Landsforeningen af Forsvarsadvokater,
Amnesty International, Danske Regioner, Det Kriminalpræventive Råd, In-
stitut for Menneskerettigheder, Justitia, KL, Landsforeningen KRIM og
Retspolitisk Forening.
Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra følgende:
Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, Københavns Byret,
Domstolsstyrelsen, Rigsadvokaten, Den Danske Dommerforening, Politi-
forbundet, Advokatrådet, Amnesty International, Danske Regioner, Institut
Dato: 2. april 2018
Sagsbeh: Stephan Andreas Dam-
gaard
Sagsnr.: 2017-0090-0233
Dok.: 668402
Retsudvalget 2017-18
L 219 Bilag 1
Offentligt
2
for Menneskerettigheder, Justitia, KL, Retspolitisk Forening, SOS Racisme,
Danmarks Jægerforbund, Dansk Land- og Strandjagt, ph.d. jur. Kumm
Sabba Mirza, Oplev Islam og Muslimsk Ungdom i Danmark.
Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.
Justitsministeriets bemærkninger til høringssvarene er anført med kursiv.
2. Høringssvarene
2.1. Generelt
Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, Københavns
Byret, Rigsadvokaten, Danske Regioner og KL har ingen bemærkninger
til lovforslaget.
Domstolsstyrelsen vurderer, at lovforslaget kan medføre begrænsede mer-
udgifter for domstolene. Domstolsstyrelsen finder dog ikke på det forelig-
gende grundlag at kunne vurdere størrelsen heraf, hvorfor styrelsen vil følge
sagsudviklingen.
Advokatrådet anbefaler, at loven om tildækningsforbuddet evalueres om et
år.
I forhold til Advokatrådets anbefaling bemærkes, at det er Justitsministeri-
ets opfattelse, at der ikke ses at være anledning til at undergive lovforslaget
en formel lovovervågning på et år. Hvis loven vedtages, er det derimod ef-
ter ministeriets opfattelse vigtigt, at de relevante myndigheder får tid til at
gøre sig erfaringer med administrationen af tildækningsforbuddet. Justits-
ministeriet vil i øvrigt – sammen med de relevante myndigheder – følge
sagsudviklingen med henblik på løbende at overveje, om der er behov for
justeringer.
2.2. Formålet med lovforslaget samt forholdet til grundloven og Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK)
Amnesty International anfører bl.a., at det er vanskeligt at se tungtvejende
grunde til et tildækningsforbud, og at det er uklart, hvilke rettigheder der
krænkes af, at nogle personer vælger at tildække ansigtet. Det er desuden
Amnesty International’s opfattelse, at lovforslaget er udtryk for indirekte
diskrimination af et muslimsk mindretal.
3
Institut for Menneskerettigheder vurderer, at der ikke er menneskeretlige
hindringer for lovforslaget, og kan herunder tiltræde lovforslagets beskri-
velse af praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Instituttet
tilføjer dog bl.a., at forslaget efter instituttets opfattelse udgør et vidtgående
indgreb. Instituttet anfører også, at forslaget må forventes navnlig at omfatte
muslimske kvinder. Instituttet anfører hertil, at forslaget bl.a. vil gribe ind i
disse kvinders ret til selvbestemmelse, religionsudøvelse, adgang til det of-
fentlige rum mv., ligesom instituttet opfordrer til, at disse kvinder vejledes
om deres rettigheder. Instituttet giver også udtryk for, at forslaget kan føre
til diskrimination af denne persongruppe.
Justitia tilslutter sig vurderingen i lovforslaget, hvorefter forslaget om et
tildækningsforbud er foreneligt med grundloven og Den Europæiske Men-
neskerettighedskonvention. Justitia tilføjer dog, at forslaget efter Justitias
opfattelse udgør et intensivt indgreb i ytrings- og religionsfriheden, som bør
forudsætte tungtvejende grunde. Justitia finder det i den forbindelse betæn-
keligt, at forslaget legitimeres med vage begreber som ”værdier” og ”sam-
menhængskraft”. Justitia giver også udtryk for, at forslaget bl.a. kan øge
risikoen for en politisk tendens til, at kravene for at foretage indgreb i grund-
læggende frihedsrettigheder svækkes.
Ph.d. jur. Kumm Sabba Mirza anfører bl.a., at lovforslaget ikke er base-
ret på tungtvejende grunde. Kumm Sabba Mirza anfører også, at lovforsla-
get vil få negative virkninger for såvel dem, forbuddet vil gælde, som for
samfundet, samt at lovforslaget bl.a. er udtryk for begrænset tolerance.
Den Danske Dommerforening anfører, at forslaget er af politisk karakter,
hvorfor det ikke som sådan giver anledning til bemærkninger fra forenin-
gen. Foreningen tilføjer dog, at foreningen ikke vil undlade at bemærke, at
forslaget i praksis kan frygtes at føre til en række utilsigtede sager.
Retspolitisk Forening giver bl.a. udtryk for, at lovforslaget er udtryk for
signallovgivning. Foreningen anfører, at det reelle indhold af lovforslaget er
et forbud mod at bære niqab og burka, og at det praktiske resultat kan blive,
at sådanne kvinder afskæres fra at færdes i det offentlige rum. Det anføres
også, at forslaget er udtryk for en afstandtagen fra personer, der udtrykker
tilslutning til en bestemt religiøs opfattelse. Foreningen tilføjer dog, at niqab
og burka er udtryk for manglende vilje til at indgå i samfundet samt udtryk
for værdier mv., der er i strid med demokratiske værdier, men at det er for-
eningens opfattelse, at sådanne holdninger ikke ændres ved straf.
4
SOS Racisme anfører bl.a., at lovforslaget ligner signalpolitik, ligesom for-
eningen tager afstand fra, at et tildækningsforbud vil indebære, at man ikke
længere vil have ret til at gå klædt, som man vil. Foreningen anfører også,
at lovforslaget er diskriminerende, da lovforslaget efter foreningens opfat-
telse kun har til formål at gælde kvinder iført niqab og burka.
Oplev Islam anfører bl.a., at lovforslaget er udtryk for symbolpolitik og
kvindeundertrykkelse. Muslimsk Ungdom i Danmark anfører lignende be-
tragtninger og giver derudover bl.a. udtryk for, at forslaget er et angreb mod
forskellighed og mod islam.
Justitsministeriet bemærker, at det er regeringens opfattelse, at de overord-
nede mål, som lovforslaget forfølger, er tungtvejende og afgørende. Lovfor-
slaget har således som sit mål at værne om respekten for fællesskabet, vær-
dierne og sammenhængskraften i det danske samfund. Som det bl.a. frem-
går af pkt. 1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, har forslaget i
forlængelse heraf til formål at fremme og lette den sociale interaktion og
sameksistens, der er afgørende i et samfund, ved at bidrage til, at man i
Danmark møder hinanden på en ordentlig måde.
Dernæst bemærkes, at det foreslåede tildækningsforbud omfatter alle per-
soner, og at forbuddet retter sig mod enhver form for beklædningsgenstand,
uanset om dens anvendelse f.eks. måtte være udtryk for et bestemt politisk
eller religiøst tilhørsforhold. Om tildækning af ansigtet af religiøse årsager
tilføjes i øvrigt, at det udtrykkeligt er forudsat i lovforslaget – jf. bl.a. pkt.
3.2.3 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget – at sådan tildækning
som klart udgangspunkt ikke er forbudt, når det sker i forbindelse med en
konkret religiøs handling eller lignende, f.eks. i en religiøs bygning eller i
forbindelse med et vielses- eller begravelsesritual mv.
2.3. Lovforslagets udformning og anvendelsesområde
2.3.1. Tildækningsforbuddets geografiske anvendelsesområde
Institut for Menneskerettigheder påpeger, at der kan være tilfælde, hvor
overgangen mellem det private og det offentlige rum ikke er skarpt opdelt,
og opfordrer til en nærmere afklaring heraf i lovforslaget.
Justitsministeriet bemærker, at ministeriet ved forslaget om det geografiske
anvendelsesområde for tildækningsforbuddet har lagt vægt på at anvende
5
en afgrænsning, som i forvejen er velkendt for bl.a. politiet. Som det frem-
går af pkt. 3.2.2 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, lægges der
således op til, at tildækningsforbuddets geografiske anvendelsesområde
svarer til det område, som er fastlagt i ordensbekendtgørelsen, der har vir-
ket siden 2005.
2.3.2. Afgrænsningen af undtagelsen til tildækningsforbuddet (tildæk-
ning af ansigtet, der tjener et ”anerkendelsesværdigt formål”)
Advokatrådet hilser det – i forhold til undtagelsen om tildækning af ansig-
tet, der tjener et anerkendelsesværdigt formål – velkomment, at lovgiver i
bemærkningerne til lovforslaget anviser de situationer, hvor politiet forven-
tes at agere.
Institut for Menneskerettigheder opfordrer til, at det i lovforslaget præci-
seres, i hvilke tilfælde tildækning af ansigtet – som led i vurderingen af, om
tildækningen tjener et anerkendelsesværdigt formål – i sig selv kan anses
som en meningstilkendegivelse. Instituttet fastslår samtidig, at spørgsmålet
om, hvorvidt en beklædning er beskyttet af ytringsfriheden, beror på en kon-
kret vurdering.
Retspolitisk Forening giver udtryk for, at lovforslaget indebærer en række
vanskelige afgrænsninger, der kan resultere i afgørelser med et vist præg af
tilfældighed. Foreningen fremhæver nærmere bestemt masker, der anven-
des som led i en politisk ytring.
Justitia anfører generelt, at kriterierne for at vurdere, om en tildækning af
ansigtet har et anerkendelsesværdigt formål, er bredt formulerede og over-
lader et skøn til politiet. Dette øger efter Justitias opfattelse bl.a. risikoen
for, at der opstår uensartethed ved retsanvendelsen.
Justitia hæfter sig desuden ved formuleringerne i lovforslaget, hvorefter til-
dækningsforbuddet som udgangspunkt ikke omfatter f.eks. masker anvendt
”i forbindelse med” karnevaller henholdsvis tildækning af ansigtet af religi-
øse årsager ”i rimelig sammenhæng med” en konkret religiøs handling eller
lignende. Justitia stiller således spørgsmålstegn ved, om formuleringen ”i ri-
melig sammenhæng med” indebærer et skærpet krav til den tilknytning, som
en tildækning af ansigtet skal have til en religiøs handling eller lignende, set
i forhold til formuleringen ”i forbindelse med” andre sammenhænge. Justi-
tia anfører hertil, at hvis lovforslaget indebærer en sådan skærpet vurdering
6
i forhold til religiøse sammenhænge, kan det være problematisk i forhold til
bl.a. diskriminationsforbuddet efter grundlovens § 70.
I forlængelse heraf giver Justitia i øvrigt udtryk for, at hvis lovforslaget med-
fører, at f.eks. en håndværkers anvendelse af ansigtstildækkende sikker-
hedsudstyr kun tjener et anerkendelsesværdigt formål, når der udføres ar-
bejde – og ikke f.eks. på vej til eller fra arbejde – kan det i høj grad sam-
menlignes med retstilstanden efter de tidligere regler om knive, som kritise-
res for at have medført utilsigtede følgeskadevirkninger.
Rigspolitiet har i den dialog, som Justitsministeriet og Rigspolitiet har haft
om udformningen af lovforslaget, givet udtryk for, at det bør fremgå kla-
rere, hvornår det efter lovforslaget er tanken, at et anerkendelsesværdigt for-
mål indtræder og ophører, f.eks. i forbindelse med almindelig transport.
Danmarks Jægerforbund samt Dansk Land- og Strandjagt anfører, at
f.eks. en jægers camouflage af ansigtet bør være omfattet af undtagelsen til
tildækningsforbuddet om et anerkendelsesværdigt formål.
Indledningsvis bemærkes, at forslaget om et tildækningsforbud indebærer,
at det bliver forbudt på offentlige steder at bære beklædningsgenstande, der
skjuler ansigtet, medmindre sådan tildækning af ansigtet tjener et anerken-
delsesværdigt formål.
Herunder vil den omstændighed, at en person er på vej til eller fra et sted
eller en sammenhæng mv., hvor tildækning af ansigtet tjener et anerkendel-
sesværdigt formål, ikke i sig selv gøre det tilladt at tildække ansigtet under
almindelig transport derhen eller derfra. Dette er – bl.a. i lyset af Rigspoli-
tiets bemærkninger herom – præciseret i bemærkningerne til lovforslaget.
Dernæst bemærkes, at forslaget om et tildækningsforbud – som også nævnt
ovenfor under pkt. 2.2 – omfatter alle personer og beklædningsgenstande,
uanset f.eks. religiøst eller politisk tilhørsforhold mv.
I lyset af høringssvaret fra Justitia er der i den forbindelse i bemærknin-
gerne til lovforslaget foretaget præciseringer, der har til formål at klargøre,
at der ikke – i forhold til betingelsen om et anerkendelsesværdigt formål –
er tilsigtet et skærpet krav til den tilknytning, som en tildækning af ansigtet
skal have til en religiøs sammenhæng, set i forhold til andre sammenhænge.
Eksempelvis kan således nævnes – i forlængelse af det ovenfor anførte om
transport – at almindelig transport til et sted, hvor det er tilladt at tildække
7
ansigtet af religiøse årsager, skal vurderes efter samme målestok som til-
svarende transport til et sted, hvor det er tilladt at tildække ansigtet af an-
dre årsager.
Det tilføjes, at det under alle omstændigheder – som det bl.a. fremgår af pkt.
3.2.3 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget – vil bero på en kon-
kret vurdering, om en tildækning af ansigtet i det enkelte tilfælde tjener et
anerkendelsesværdigt formål.
Justitsministeriet er i øvrigt ikke enig i den parallel, som Justitia drager til
de tidligere regler om forbud mod at besidde visse knive mv., som bl.a. blev
kritiseret for at være uklare. Hertil bemærkes – som det fremgår af pkt. 3.2.6
i de almindelige bemærkninger til lovforslaget – at forslaget om et tildæk-
ningsforbud ikke i sig selv vil gøre det strafbart på offentligt sted at besidde
beklædningsgenstande, der kan bruges til at skjule ansigtet (f.eks. i en
lomme eller i en taske). Overtrædelse af tildækningsforbuddet forudsætter
således, at ansigtet tildækkes. Selv om det herefter, som fremhævet af Justi-
tia, ikke som udgangspunkt vil være tilladt for f.eks. en håndværker at bære
ansigtstildækkende sikkerhedsudstyr i toget hen til arbejde, vil lovforslaget
– så vidt ses mere afgørende – ikke afskære den pågældende fra at besidde
og medbringe udstyret i toget.
I forhold til bemærkningerne om, at afgrænsningen af anerkendelsesvær-
dige formål bl.a. indebærer et skøn ved administrationen af tildækningsfor-
buddet, bemærkes, at det ikke er usædvanligt, at lovgivning overlader et vist
skøn til håndhævende myndigheder. Hertil kan føjes, at lovforslaget inde-
holder en række retningslinjer for og eksempler på, hvordan tildæknings-
forbuddet skal administreres i praksis. Det er derimod Justitsministeriets
opfattelse, at det ikke – i det omfang det ville være muligt – er hensigtsmæs-
sigt med f.eks. en oplistning af anerkendelsesværdige formål, som er fuld-
stændigt udtømmende, og som ikke efterlader rum for nogen konkret vurde-
ring fra politiet og domstolene.
Om tildækning af ansigtet som led i en ytring mv. tilføjes derudover – som
det bl.a. fremgår af pkt. 3.2.3 i de almindelige bemærkninger til lovforsla-
get – at i det omfang en tildækning af ansigtet i sig selv anses for en me-
ningstilkendegivelse, der er beskyttet af ytringsfriheden, vil dette skulle
indgå i vurderingen af, om tildækningen tjener et anerkendelsesværdigt for-
mål.
8
Endelig har Justitsministeriet – i lyset af bl.a. høringssvarene fra Danmarks
Jægerforbund og Dansk Land- og Strandjagt – præciseret i bemærknin-
gerne til lovforslaget, at tildækningsforbuddet ikke omfatter anvendelse af
eksempelvis masker og hjelme i forbindelse med jagt, fiskeri, sportsudøvelse
og lignende – f.eks. sikkerheds- eller camouflageudstyr – hvis det efter om-
stændighederne foregår på en sædvanlig og rimelig måde.
2.4. Håndhævelse af tildækningsforbuddet
Politiforbundet ser gerne, at der i lovforslaget – eller i tilknytning hertil –
gives nærmere anvisninger for politiets håndtering af situationer, hvor en
person ikke fjerner en beklædningsgenstand, selv om der gives et påbud
herom. Institut for Menneskerettigheder anfører lignende betragtninger.
Det samme har Rigspolitiet gjort i den dialog, som Justitsministeriet og
Rigspolitiet har haft om udformningen af lovforslaget.
Politiforbundet giver i forlængelse heraf udtryk for, at forbundet har for-
stået lovforslagets omtale af politiets håndhævelse – jf. pkt. 3.2.4 i de almin-
delige bemærkninger til lovforslaget – således, at politiet ikke med magt
skal fjerne en beklædningsgenstand, som dækker en persons ansigt.
Advokatrådet giver udtryk for, at det er rådets opfattelse, at lovforslaget på
forskellige punkter ikke er tilstrækkeligt klart i forhold til f.eks. borgernes
oplysningspligt over for politiet, politiets indbringelse af en person på poli-
tistationen, godtgørelse i anledning af administrationen af tildækningsfor-
buddet mv.
I forhold til bl.a. Politiforbundets ønske om nærmere anvisninger for poli-
tiets håndtering af situationer, hvor en person ikke selv fjerner en beklæd-
ningsgenstand, selv om der gives et påbud herom, bemærkes, at Justitsmi-
nisteriet er optaget af, at politiet har det grundlag, der skal til, for at hånd-
tere et nyt tildækningsforbud på en god måde. Hvis lovforslaget vedtages,
vil Justitsministeriet og Rigspolitiet derfor udarbejde en orienteringsskri-
velse til politikredsene, der vejleder den enkelte betjent.
I forlængelse heraf kan Justitsministeriet i øvrigt bekræfte – i forhold til Po-
litiforbundets forståelse af lovforslagets omtale af politiets håndhævelse –
at det forudsættes, at tildækningsforbuddet håndhæves under behørig hen-
syntagen til personens integritet og uden unødig krænkelse af den pågæl-
dende, jf. også pkt. 3.2.4 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget. Po-
9
litiet skal således også i forhold til håndhævelsen af tildækningsforbuddet
gå frem så skånsomt og hensynsfuldt, som situationen tillader.
Endelig bemærkes i forhold til Advokatrådets betragtninger, at hvis lovfor-
slaget vedtages, vil den nye bestemmelse om tildækningsforbuddet i straffe-
lovens § 134 c – ligesom andre strafbestemmelser – spille sammen med rets-
plejelovens almindelige regler om strafferetsplejen. Retsplejeloven indehol-
der således en lang række regler om bl.a. politiets efterforskning af straf-
bare forhold – herunder afhøringer foretaget af politiet – rettighederne for
en sigtet eller en tiltalt, en straffesags behandling ved domstolene mv.
Det følger endvidere af de almindelige regler om anholdelse i retspleje-
lovens kapitel 69, at politiet vil kunne foretage en anholdelse i forbindelse
med en overtrædelse af tildækningsforbuddet. Efter disse regler er det bl.a.
en betingelse, at personen med rimelig grund mistænkes for et strafbart for-
hold – f.eks. en mulig overtrædelse af tildækningsforbuddet – og at anhol-
delse må anses for påkrævet, f.eks. for at hindre yderligere strafbart for-
hold, for at sikre personens foreløbige tilstedeværelse mv.
Derudover indeholder retsplejelovens kapitel 93 a en række almindelige
regler om erstatning i anledning af strafferetlig forfølgning. Det følger bl.a.
af disse regler, at den, der har været anholdt som led i en strafferetlig for-
følgning – f.eks. i forbindelse med en mulig overtrædelse af tildækningsfor-
buddet – kan have krav på erstatning, hvis påtale opgives eller en tiltalt fri-
findes.
2.5. Strafniveauet mv.
Retspolitisk Forening anfører, at der er generelle betænkeligheder forbun-
det med, at strafniveauet fastsættes af lovgivningsmagten, og at dette gæl-
der, selv om domstolene i den konkrete sag kan fravige niveauet i op- eller
nedadgående retning, hvis der foreligger skærpende eller formildende om-
stændigheder.
Det er efter Justitsministeriets opfattelse hverken betænkeligt eller usæd-
vanligt, at lovgiver i forarbejderne til en ny strafbestemmelse angiver et ud-
gangspunkt for strafudmålingen. Fremgangsmåden er endvidere i overens-
stemmelse med de retningslinjer, Straffelovrådet giver i betænkning nr.
1531/2012 om strafudmåling – samspillet mellem lovgiver og domstole, som
bl.a. behandler spørgsmålet om lovgivningsmagtens angivelse af strafni-
veau.
10
3. Lovforslaget
Der er foretaget forskellige præciseringer mv. af lovforslagets bemærknin-
ger i forhold til det udkast til lovforslag, som blev sendt i høring. Der er også
foretaget mindre ændringer af lovteknisk og korrekturmæssig karakter.
Derudover er det tilføjet, at det foreslås, at lovforslaget træder i kraft den 1.
august 2018.