Orientering om Justitsministeriets vurdering af beslutningsforslag om at afskære statsstøtte til visse friskoler, hvor over halvdelen af eleverne har udenlandsk baggrund, fra undervisningsministeren

Ministeren
Frederiksholms Kanal 21
1220 København K
Tlf.: 32 92 50 00
E-mail: uvm@uvm.dk
www.uvm.dk
CVR-nr.: 20453044
28. marts 2018
Sagsnr.:18/04261
Undervisningsudvalget
Christiansborg
Til udvalgets orientering fremsendes Justitsministeriets vurdering af be-
slutningsforslag om at afskære statsstøtte til visse friskoler, hvor over
halvdelen af eleverne har udenlandsk baggrund (B 68), som skal 1. be-
handles den 4. april 2018:
”1. Dansk Folkeparti fremsatte den 31. januar 2018 beslutningsforslag
nr. B 68. Ifølge forslaget skal statsstøtte til friskoler, der har mere end 50
pct. elever med udenlandsk baggrund, betinges af, at den pågældende
friskole kan dokumentere, at den ikke modvirker de udenlandske elevers
integration i det danske samfund. Undervisningsministeriet har anmodet
Justitsministeriet om en vurdering af udkastet til folketingsbeslutning i
forhold til Danmarks internationale forpligtelser mv.
Ifølge bemærkningerne til B 68 forstås ved ”elever med udenlandsk bag-
grund ”elever, som ikke er danske statsborgere, samt elever, der er ind-
vandrere eller efterkommere af indvandrere.
Om de gældende regler for friskoler og private grundskoler (frie grund-
skoler) har Undervisningsministeriet bl.a. oplyst, at frie grundskoler er et
alternativ til folkeskolen, hvor forældrene kan vælge, at børnenes under-
visningspligt skal opfyldes.
Ifølge friskolelovens § 1, stk. 1 og 2, inden for rammerne af loven og
lovgivningen i øvrigt kan give undervisning, der stemmer med skolernes
egen overbevisning, og tilrettelægge undervisningen i overensstemmelse
med denne overbevisning.
Frie grundskoler giver undervisning inden for børnehaveklasse og 1.-9.
klassetrin. Undervisningen skal efter friskolelovens § 1, stk. 2, 1. pkt. stå
mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen. Efter lovens § 1,
stk. 2, 2. pkt., skal skolerne efter deres formål og i hele deres virke forbe-
rede eleverne til at leve i et samfund som det danske med frihed og fol-
kestyre samt udvikle og styrke elevernes demokratiske dannelse og deres
kendskab til og respekt for grundlæggende friheds- og menneskeret-
Undervisningsudvalget 2017-18
B 68 Bilag 1
Offentligt
2
tigheder, herunder ligestilling mellem kønnene. Skolerne kan tillige om-
fatte 1-årig undervisning på 10. klassetrin.
Der ydes statslige tilskud til undervisningen i frie grundskoler på en ræk-
ke nærmere angivne betingelser. Skolerne skal bl.a. indsende en række
oplysninger til Undervisningsministeriet, betale et depositum og have en
vedtægt, hvis bestemmelser om bl.a. skolens styrelse er godkendt af un-
dervisningsministeren ved oprettelsen.
Styrelsen for Undervisning og Kvalitet påser, at anmeldelsen af en fri
grundskole, der ønsker statstilskud, er ledsaget af de krævede oplysnin-
ger, og godkender vedtægtsbestemmelserne om bl.a. skolens styrelse.
Ifølge friskolelovens § 21 a kan undervisningsministeren træffe beslut-
ning om, at der ikke ydes tilskud til en ny skole, hvis der efter ministe-
rens skøn ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at skolen opfylder kravet i
lovens § 5, stk. 2, om uafhængighed og om forvaltning af skolens midler,
således at disse alene kommer skolens skole- og undervisningsvirksom-
hed til gode.
Det følger af friskolelovens § 9 f, at undervisningsministeren fører et
almindeligt tilsyn med, at frie grundskoler overholder lovens § 1, stk. 2, §
1 a og § 2, stk. 3, 1. pkt. Det almindelige tilsyn omfatter således bl.a. kra-
vet om, at undervisningen skal stå mål med, hvad der almindeligvis kræ-
ves i folkeskolen, og skolernes overholdelse af kravet om, at skolerne
efter deres formål og i hele deres virke skal forberede eleverne til at leve i
et samfund som det danske med frihed og folkestyre samt udvikle og
styrke elevernes demokratiske dannelse og kendskab til og respekt for
grundlæggende friheds- og menneskerettigheder.
Det almindelige tilsyn er af overordnet karakter og består både af stik-
prøveundersøgelser, screeninger og enkeltsagstilsyn, hvor skolen bedes
om at redegøre for et eller flere nærmere angivne forhold. Tilsynet vare-
tages af Styrelsen for Undervisning og Kvalitet. Ved behandlingen af en
tilsynssag vil styrelsen bl.a. inddrage relevante oplysninger, som styrelsen
har om skolen, herunder tidligere henvendelser om skolen, tilsynssager,
tilsynserklæringer, evalueringer, skolens hjemmeside og andre tilgængeli-
ge oplysninger om skolen og dens bestyrelse, ledelse og ansatte.
Hvis Styrelsen for Undervisning og Kvalitet på baggrund af det alminde-
lige tilsyn ikke i tilstrækkelig grad er betrygget i, at en skole overholder de
to ovennævnte krav, fordi skolen ikke umiddelbart har formået at rede-
gøre for det forhold, der har givet styrelsen anledning til tvivl, kan styrel-
sen føre et skærpet tilsyn med skolen, jf. lovens § 9 g, stk. 1. Styrelsen
overtager i denne situation de facto den lokale tilsynsførendes rolle med at
vurdere skolens efterlevelse af kravene. Under et skærpet tilsyn vil styrel-
sen altid deltage som observatør i skolens bestyrelsesmøder mv. og i den
3
forbindelse undersøge, om alle bestyrelsesmedlemmer behersker dansk i
skrift og tale, undersøge skole-hjem-samarbejdet og gennemføre flere
tilsynsbesøg, hvoraf mindst ét er uanmeldt. Styrelsen kan endvidere væl-
ge f.eks. at afholde samtaler med elever på skolen uden tilstedeværelse af
skolens lærere eller andet personale og inddrage oplysninger fra kommu-
nen eller andre myndigheder. Et skærpet tilsynsforløb gennemføres
normalt inden for en periode på tre måneder.
Ved tilsynets vurdering af, om skolens opfylder kravet om at forberede
eleverne til at leve i et samfund med frihed og folkestyre mv. undersøges
bl.a. skolens grundholdning, skolens mål og intentioner, skolens under-
visning og læreproces, udbytte af undervisningen og skolens samlede
virksomhed. Som del af skolens hele virke anses bl.a. den betydning,
skolen tillægger arbejdet med elevernes medindflydelse på skolens dag-
ligdag.
Et skærpet tilsyn kan afsluttes uden bemærkninger eller med udstedelse
af påbud til skolen. Endelig følger det af friskolelovens § 9 5, at under-
visningsministeren, hvis ministeren på baggrund af et skærpet tilsyn fin-
der, at der ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at en skole opfylder kravene
i lovens § 1, stk. 2, 1. eller 2. pkt., kan træffe afgørelse om, at skolen ikke
længere omfattes af lovens regler om frie grundskoler, og at skolen ikke
kan modtage tilskud efter loven.
2. Efter Justitsministeriets opfattelse skal forslaget for det første vurderes
efter grundlovens § 70, der har følgende ordlyd:
”Ingen kan på grund af sin trosbekendelse eller afstam-
ning berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og
politiske rettigheder eller unddrage sig opfyldelsen af no-
gen almindelig borgerpligt.”
Bestemmelsen indebærer et forbud mod diskrimination med bl.a. af-
stamning som kriterium, for så vidt angår adgangen til nydelse af borger-
lige eller politiske rettigheder. Udtrykket ”rettigheder” skal ikke forstås
snævert, men må betegne enhver fordelagtig retsposition.
Bestemmelsen finder ikke kun anvendelse, hvor der udtrykkeligt diskri-
mineres på grund af afstamning (direkte diskrimination), men antages
også at gælde, selvom der formelt set ikke diskrimineres på grund af af-
stamning, men dog på grund af forhold, der er så nøje forbundet her-
med, at resultatet faktisk bliver meget nær det samme (indirekte diskri-
mination).
Det antages i den statsretlige litteratur, at der kan gøres visse undtagelser
fra lighedsgrundsætningen i grundlovens § 70, men at der må drages
snævre grænser for undtagelserne, jf. bl.a. Poul Andersen, Dansk Stats-
forfatningsret (1954), side 636 f., Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 3,
4
3. udgave (2003), side 159 og Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret II, 3.
udgave ved Ole Espersen (1980), side 758 f.
Efter Justitsministeriets vurdering vil en fratagelse af statstilskud til fri-
skoler udgøre berøvelse af adgangen til en borgerlig rettighed. Det vur-
deres endvidere, at en fratagelse af statstilskuddet med henvisning til, at
en vis andel af eleverne har udenlandsk baggrund vil være udtryk for
indirekte diskrimination. Det vurderes endelig, at dette også gør sig gæl-
dende, hvis der indføres en særlig betingelse, der alene skal gælde for
friskoler med en andel af elever med udenlandsk baggrund på over 50
pct., hvorefter statsstøtten betinges af, at den pågældende friskole kan
dokumentere, at den ikke modvirker de udenlandske elevers integration i
det danske samfund
Det er på den anførte baggrund Justitsministeriets umiddelbare vurde-
ring, at forslaget rejser væsentlige spørgsmål i forhold til grundlovens §
70.
3. Efter Justitsministeriets opfattelse skal forslaget for det andet vurderes
i forhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK)
artikel 14 i kombination med artikel 2 i 1. tillægsprotokol om retten til
uddannelse.
Det bemærkes, at forslaget endvidere vil kunne give anledning til overve-
jelser i forhold til EMRK artikel 14 i kombination med artikel 1 i 1. til-
lægsprotokol om ejendomsretten, idet forslaget vil kunne indebære, at
nogle friskoler fratages deres statstilskud.
Artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK)
har følgende ordlyd:
”Nydelsen af de i denne konvention anerkendte rettighe-
der og friheder skal sikres uden forskel på grund af køn,
race, farve, sprog, religion, politisk eller anden overbevis-
ning, national eller social oprindelse, tilhørsforhold til et
nationalt mindretal, formueforhold, fødsel eller ethvert
andet forhold.”
Bestemmelsen har ikke karakter af et generelt forbud mod diskriminati-
on, men gælder alene inden for områder, der er omfattet af konventio-
nens øvrige bestemmelser (eller protokoller). Artikel l4 er således acces-
sorisk til konventionens øvrige rettigheder, hvilket betyder, at den kun
kan anvendes sammen med én eller flere af disse. Heri ligger intet krav
om, at en anden rettighed skal være krænket, men alene et krav om, at
den foreliggende situation skal ligge inden for rettighedens virkeområde.
Bestemmelsen indeholder efter Den Europæiske Menneskerettigheds-
domstols (Domstolen) praksis et forbud mod usaglig forskelsbehandling,
5
der indebærer, at personer i sammenlignelige situationer som udgangs-
punkt skal behandles ens.
Det følger endvidere af Domstolens praksis, at en forskelsbehandling er
diskriminatorisk – og dermed i strid med artikel 14 – hvis den ikke er
objektivt og sagligt begrundet. Heri ligger omvendt, at forskelsbehand-
ling er lovlig, hvis den varetager et anerkendelsesværdigt formål, og der
er proportionalitet mellem det anvendte middel og det formål, der søges
realiseret.
Domstolen har desuden udtalt, at det kræver tungtvejende grunde (”very
weighty reasons”), hvis Domstolen skal kunne anse en forskelsbehand-
ling baseret alene på nationalitet som forenelig med konventionen, jf.
bl.a. dom af 21. juni 2011 i sagen Ponomaryovi mod Bulgarien, præmis 52.
Domstolen har endvidere i dom af 24. maj 2016 i sagen Biao mod Dan-
mark udtalt, at indirekte forskelsbehandling på baggrund af etnicitet ale-
ne er lovlig, hvis den er begrundet i tvingende og meget vægtige hensyn,
der ikke relaterer sig til etnicitet, jf. præmis 94 og 114.
Med beslutningsforslaget lægges der op til, at alene friskoler med en an-
del af elever med udenlandsk baggrund på mere end 50 pct. skal under-
lægges en yderligere tilskudsbetingelse, hvorefter skolen skal kunne do-
kumentere, at den ikke modvirker de udenlandske elevers integration i
det danske samfund. En sådan betingelse vil indebære forskelsbehand-
ling på grundlag af national oprindelse.
Som anført ovenfor er en sådan forskelsbehandling kun berettiget, hvis
den forfølger et anerkendelsesværdigt formål, og der er proportionalitet
mellem det anvendte middel og det formål, der forfølges.
I bemærkningerne til beslutningsforslaget er anført, at forslaget har til
formål at sikre, at elevernes integration i det danske samfund ikke mod-
virkes.
Efter Justitsministeriets vurdering må det imidlertid bl.a. anses for tvivl-
somt, om indførelse af en særlig tilskudsbetingelse alene begrundet i an-
delen af elever med udenlandsk baggrund på den enkelte friskole vil ud-
gøre et egnet og proportionalt middel til at opnå det nævnte integrati-
onsmæssige formål.
Efter Justitsministeriets vurdering vil der kunne peges på andre, mindre
indgribende og mere egnede måder at forfølge formålet på, eksempelvis
gennem det eksisterende tilsyn med skolernes overholdelse af krav om
undervisning i demokrati og grundlæggende friheds- og menneskeret-
tigheder mv. Der kan i den forbindelse henvises til det under pkt. 1 oply-
ste om de gældende krav i friskoleloven og tilsynet med overholdelsen
heraf.
6
Det må således ved vurderingen forudsættes, at forslaget alene retter sig
mod friskoler, der lever op til disse krav, idet de i modsat fald allerede
efter gældende ret vil kunne fratages deres tilskud. Det bemærkes endvi-
dere, at der ifølge Undervisningsministeriets oplysninger i tilfælde af et
skærpet tilsyn bl.a. foretages en undersøgelse af, skolens grundholdning,
mål og intentioner, undervisning og læreproces, udbyttet af undervisnin-
gen og skolens samlede virksomhed. En række af de momenter, som
forslagsstillerne peger på som integrationsfremmende, herunder at give
eleverne forståelse for danske værdier om ligestilling, demokrati og reli-
gionens placering i det danske samfund ifølge grundloven, indgår således
i den gældende generelle tilsynsordning med alle tilskudsberettigede fri-
skoler i tilfælde, hvor der vurderes grundlag for at iværksætte skærpet
tilsyn.
Det er derfor på det foreliggende grundlag Justitsministeriets vurdering,
at det vil rejse væsentlige spørgsmål i forhold til EMRK artikel 14 sam-
menholdt med artikel 2 i 1. tillægsprotokol at indføre en tilskudsbetingel-
se om, at friskoler, der har mere end 50 pct. elever med udenlandsk bag-
grund, skal betinges af, at den pågældende friskole kan dokumentere, at
den ikke modvirker de udenlandske elevers integration i det danske sam-
fund.”
Med venlig hilsen
Merete Riisager