Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

Slotsholmsgade 10
1216 København K.
T +45 7226 8400
F +45 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
Til brug for behandlingen af forslag til lov om ændring af straffeloven (Selv-
stændig bestemmelse om hvidvask) vedlægges en kommenteret hørings-
oversigt og kopi af de modtagne høringssvar.
Søren Pape Poulsen
/
Ketilbjørn Hertz
Folketinget
Retsudvalget
Christiansborg
1240 København K Dato: 20. februar 2018
Kontor: Strafferetskontoret
Sagsbeh: Adam Birkstrøm Fischer
Sagsnr.: 2017-731-0010
Dok.: 635903
Retsudvalget 2017-18
L 147 Bilag 1
Offentligt


Slotsholmsgade 10
1216 København K.
T +45 7226 8400
F +45 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
K O M M E N T E R E T O V E R S I G T
over
Høringssvar vedrørende udkast til forslag til lov om ændring af straf-
feloven (Selvstændig bestemmelse om hvidvask)
I. Høringen
Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 15. december 2017 til den 17.
januar 2018 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisatio-
ner mv.:
Østre og Landsret, Vestre Landsret, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen,
Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Den Danske Dommerforening, Dommerfuld-
mægtigforeningen, Foreningen af Offentlige Anklagere, Politiforbundet,
Advokatrådet, Danske Advokater, Landsforeningen af Forsvarsadvokater,
Amnesty International, Børsmæglerforening Danmark, Danske Regioner,
Den Danske Fondsmæglerforening, Det Kriminalpræventive Råd, Finans
Danmark, Finans og Leasing, Forsikring & Pension, Forsikringsmæglerfor-
eningen, Institut for Menneskerettigheder, Investeringsfondsbranchen, Ju-
stitia, KL, Landsdækkende Banker, Landsforeningen KRIM, Lokale Penge-
institutter og Retspolitisk Forening.
Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:
Østre og Landsret, Vestre Landsret, byretterne, Domstolsstyrelsen, Rigsad-
vokaten, Rigspolitiet, Foreningen af Offentlige Anklagere, Politiforbundet,
Dato: 30. januar 2018
Kontor: Strafferetskontoret
Sagsbeh: Ketilbjørn Hertz
Sagsnr.: 2017-731-0010
Dok.: 634792
Retsudvalget 2017-18
L 147 Bilag 1
Offentligt
2
Advokatrådet, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Det Kriminalpræ-
ventive Råd, Finans Danmark, Institut for Menneskerettigheder, KL og
Retspolitisk Forening.
Justitsministeriets bemærkninger til høringssvarene er angivet i kursiv.
II. Høringssvarene
Østre og Vestre Landsret, byretterne, Rigspolitiet, Foreningen af Of-
fentlige Anklagere, Politiforbundet, Landsforeningen af Forsvarsadvo-
kater, Institut for Menneskerettigheder og KL har ikke bemærkninger til
lovudkastet.
Finans Danmark er positiv over for indførelsen af en selvstændig bestem-
melse vedrørende hvidvask i straffeloven.
Det Kriminalpræventive Råd støtter lovudkastet om at styrke den straffe-
retlige indsats mod hvidvask. Rådet finder det positivt, at lovudkastet tyde-
liggør, at hvidvask er ulovligt, samt kriminaliserer handlinger, som har det
centrale formål at skjule den ulovlige oprindelse af et kriminelt udbytte
(selvhvidvask).
Retspolitisk Forening kan tiltræde formålet med og indholdet af den fore-
slåede hvidvaskbestemmelse, der ligger i forlængelse af de allerede indførte
civilretlige regler. Det forekommer velbegrundet at udskille hvidvask fra
den almindelige hæleribestemmelse i straffeloven, og det er særlig påkræ-
vet, da man under det kriminaliserede område som noget nyt inddrager selv-
hvidvask.
Efter Domstolsstyrelsens opfattelse vil ændringen af straffeloven, og her-
under den styrkede strafferetlige indsats mod hvidvask, i et vist omfang
kunne øge sagsmængden og sagskompleksiteten i hvidvasksager ved ret-
terne. Det er ikke på det foreliggende grundlag muligt at foretage en mere
præcis vurdering af de merudgifter, som domstolene vil kunne få som følge
af indførelsen af en særskilt bestemmelse om hvidvask i straffeloven. Dom-
stolsstyrelsen vil derfor følge sagsudviklingen på straffesagsområdet og
eventuelt vende tilbage til sagen, såfremt der måtte være grundlag for dette.
Som anført i pkt. 3 i lovforslagets almindelige bemærkninger er det Justits-
ministeriets vurdering, at lovforslaget ikke har økonomiske eller admini-
strative konsekvenser for det offentlige af betydning.
3
Rigsadvokaten anfører, at hvidvaskbegrebet i hvidvaskloven og den gæl-
dende bestemmelse i straffelovens § 290 om hæleri også omfatter andre
handlinger end konvertering og overførsel af ”penge”. Det kan overvejes,
om hvidvaskdefinitionen i den foreslåede bestemmelse bør udformes, så den
omfatter andet udbytte end ”penge”, og det kan samtidig overvejes at be-
skrive i lovforslagets bemærkninger, om f.eks. såkaldt virtuel valuta i denne
sammenhæng er omfattet af udtrykket penge.
Advokatrådet anfører, at det kan overvejes, om det vil være nyttigt med en
egentlig definition eller præcision af pengebegrebet med henblik på at undgå
risiko for uklarhed om lovens anvendelsesområde.
Den foreslåede nye bestemmelse om hvidvask omfatter udbytte i penge og
andet udbytte, som er omsat til penge. Baggrunden for denne afgrænsning
er bl.a., at hæleriet som anført i pkt. 2.2.1.3 i lovforslagets almindelige be-
mærkninger i sådanne tilfælde typisk vil være en ekstraordinær handling,
som i det væsentlige har til formål at skjule udbyttets oprindelse, typisk in-
volverer andre aktører end mere traditionelt tingshæleri og potentielt kan
være langt mere omfattende, end hvad der i praksis vil være tilfældet for hæ-
leri med hensyn til eksempelvis stjålne genstande. I lyset af høringssvarene
er det præciseret i bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 2, at penge om-
fatter det, der er almindeligt accepteret som betalingsmiddel i en eller flere
stater, og at de virtuelle valutaer, som kendes i dag (f.eks. bitcoin), ikke har
en sådan funktion som almindeligt betalingsmiddel, at de udgør penge i den
foreslåede bestemmelses forstand. Det præciseres samtidig, at konvertering
fra penge til f.eks. bitcoin er omfattet af den foreslåede bestemmelse, når
pengene stammer fra udbytte af et strafbart forhold, og konverteringen sker
for at skjule den ulovlige oprindelse.
Rigsadvokaten anfører, at det med henblik på at præcisere anvendelsesom-
rådet for den foreslåede § 290 a i relation til selvhvidvask kan overvejes at
beskrive nærmere i lovforslagets bemærkninger, hvornår hvidvaskhandlin-
ger går væsentligt ud over sædvanlig håndtering af udbyttet af en lovover-
trædelse.
Advokatrådet anfører, at mens det i pkt. 2.2.2.2 i lovudkastet er nævnt, at
almindelige strafferetlige principper om sammenstød medfører, at stra-
fansvaret for førforbrydelsen normalt absorberer strafansvaret for selvhvid-
vask, anføres andre steder i lovudkastet, at straffen for førforbrydelsen i
nogle tilfælde vil absorbere straffen for selvhvidvask. Advokatrådet fore-
4
slår, at formuleringen ”i nogle tilfælde” overvejes, således at der ikke opstår
tvivl om udgangspunktet. Advokatrådet finder af retssikkerhedsmæssige
grunde behov for en tydelig afklaring af grænserne for absorbering, ikke
mindst da forslaget på dette punkt hjemler en undtagelse fra et hovedprin-
cip i dansk strafferet, og hvor der i sidste ende kan være risiko for, at førfor-
brydelsen reelt straffes en ekstra gang ved, at benyttelsen af et udbytte selv-
stændigt kriminaliseres.
Henvisningen i bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 2, til, om hvidva-
skhandlinger går væsentligt ud over sædvanlig håndtering af udbyttet af en
lovovertrædelse, angår spørgsmålet, om en gerningsmand til førforbrydel-
sen i givet fald skal straffes både for førforbrydelsen og for hvidvask eller
alene for førforbrydelsen. Hvornår dette er tilfældet, afhænger af en kon-
kret vurdering af omstændighederne i sagen, herunder førforbrydelsens og
udbyttets karakter, og det vil efter Justitsministeriets opfattelse være hen-
sigtsmæssigt at overlade den nærmere afgrænsning til retspraksis.
Omtalen af almindelige strafferetlige principper om sammenstød i pkt.
2.2.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger er en gengivelse af svensk
ret. Disse bemærkninger indgår i beskrivelsen af Justitsministeriets over-
vejelser om, hvordan en dansk hvidvaskbestemmelse bør udformes. De be-
mærkninger, der er relevante for fortolkningen af den foreslåede nye dan-
ske hvidvaskbestemmelse i forhold til almindelige strafferetlige principper
om sammenstød, fremgår navnlig af bemærkningerne til lovforslagets § 1,
nr. 2.
Justitsministeriet er ikke enig i, at lovforslaget ”hjemler en undtagelse fra
et hovedprincip i dansk strafferet”. Lovforslaget kriminaliserer bestemte
handlinger med hensyn til udbytte af et strafbart forhold, og i forhold til ger-
ningsmanden til førforbrydelsen er der tale om en nykriminalisering, men
det fremgår udtrykkeligt af bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 2, at
almindelige strafferetlige principper om straf i sammenstød vil finde anven-
delse, således at strafansvaret for førbrydelsen absorberer strafansvar efter
den foreslåede hvidvaskbestemmelse for så vidt angår forhold, der knytter
sig accessorisk til førforbrydelsen som normalt forekommende bi-omstæn-
digheder.
Rigsadvokaten anfører, at det kan overvejes at beskrive i lovforslagets be-
mærkninger, at der vil kunne opstå tilfælde, hvor førforbrydelsen som ud-
gangspunkt straffes med bøde, men hvor strafniveauet for overtrædelse af
5
den foreslåede § 290 a vil være fængsel, hvis der tages udgangspunkt i det
nuværende strafniveau for hæleri efter straffelovens § 290.
I lyset af høringssvaret er dette nu beskrevet i bemærkningerne til lovforsla-
gets § 1, nr. 2.
Rigsadvokaten har forstået lovudkastet således, at der kan straffes for selv-
hvidvask efter den foreslåede § 290 a, uanset om der i forhold til gernings-
mandens strafansvar for den begåede førforbrydelse er sket forældelse.
Justitsministeriet er enig heri, og i lyset af høringssvaret er dette nu beskre-
vet i bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 2.
Advokatrådet anfører, at det kan overvejes at tilvejebringe et sikkert grund-
lag for en i visse uforudsigelige situationer nødvendig handlefrihed hos an-
klagemyndigheden og domstolene ved at formulere § 290 a sådan, at den
omfatter uberettiget adfærd, ligesom det er tilfældet med § 290. I mangel
heraf vil eventuelle skæve tilfælde skulle bedømmes efter principperne om
materiel atypicitet eller dynamisk fortolkning for at undgå urimelige resul-
tater.
Straffelovens § 290 er en bred bestemmelse, som bl.a. omfatter den blotte
modtagelse af udbytte og en række former for bistand til at sikre en anden
udbyttet af en strafbar lovovertrædelse. Den foreslåede § 290 a er en mere
specifik bestemmelse, som angår konvertering og overførsel af penge for at
skjule eller tilsløre en ulovlig oprindelse, og det er efter Justitsministeriets
opfattelse vanskeligt at forestille sig handlinger, der er omfattet af denne
gerningsbeskrivelse uden at være omfattet af begrundelsen for kriminalise-
ringen. Skulle der mod forventning alligevel forekomme et helt atypisk til-
fælde, som falder inden for bestemmelsens ordlyd, men uden for begrundel-
sen for kriminaliseringen, har anklagemyndigheden og domstolene som
også anført af Advokatrådet mulighed for at anvende princippet om mate-
rial atypicitet som begrundelse for en påtaleopgivelse eller frifindelse.
Advokatrådet bemærker, at FATF nævnes i lovudkastet uden nærmere in-
troduktion, hvilket kan hæmme læsevenligheden for almindelige borgere,
der ikke måtte være klar over, at der er tale om Financial Action Task Force,
som er et mellemstatsligt organ, som en lang række lande, herunder Dan-
mark, deltager i.
6
I lyset af høringssvaret er det i pkt. 2.2.2.2 i lovforslagets almindelige be-
mærkninger præciseret, at FATF er en forkortelse for det mellemstatslige
organ Financial Action Task Force.
Det Kriminalpræventive Råd henviser til Justitsministeriets Forsknings-
kontors rapport fra 2011 om Kartelsager, økonomisk kriminalitet og gene-
ralprævention, hvoraf det ifølge rådet fremgår, at det empiriske grundlag
vedrørende den generalpræventive effekt af straffens strenghed i forhold til
økonomisk kriminalitet er meget lav, men at der er et vist belæg for, at en
øgning af opdagelsesrisikoen har en generalpræventiv effekt. Rådet anbefa-
ler derfor, at der fortsat er fokus på efterforskning og retsforfølgning af
denne type af kriminalitet.
Den rapport, Det Kriminalpræventive Råd, henviser til, var et litteraturstu-
die, som bl.a. konkluderede, at der ”ikke foreligger et tilstrækkeligt sikkert
empirisk grundlag for at kunne drage kriminalpolitiske konklusioner vedrø-
rende den generalpræventive effekt af straffens strenghed” i sager om øko-
nomisk kriminalitet. Formålet med lovforslaget er at styrke den strafferet-
lige indsats mod hvidvask, dels ved at udskille en del af hæleribestemmel-
sen til en selvstændig bestemmelse om hvidvask, dels ved at forhøje den øvre
strafferamme for hvidvask af særligt grov beskaffenhed fra 6 år til 8 år for
at sikre, at domstolene har råderum til at udmåle den nødvendigt hårde straf
også i de allergroveste tilfælde af hvidvask. Lovforslaget bygger ikke på for-
udsætninger om den generalpræventive effekt af straffens strenghed i sager
om hvidvask. Justitsministeriet er enig med Det Kriminalpræventive Råd i,
at der fortsat skal være fokus på efterforskning og retsforfølgning af hvid-
vask.
Retspolitisk Forening anfører, at det kan give anledning til retssikkerheds-
mæssige betænkeligheder, at det ikke er en forudsætning for kriminalisering
af hvidvask, at nogen skal være dømt eller kunne dømmes for førforbrydel-
sen, eller at det kan påvises, hvilken forbrydelse udbyttet stammer fra. Om-
rådets helt særlige beskaffenhed gør det dog efter foreningens opfattelse be-
rettiget at slække på de almindelige krav til beviser vedrørende førforbry-
delsen. At stille almindelige krav ville indebære, at en række oplage tilfælde
af hvidvask herefter ikke ville kunne retsforfølges. Foreningen kan derfor
tilslutte sig lovudkastets udformning, således som indholdet nærmere er
præciseret i lovudkastets bemærkninger.
Justitsministeriet har noteret sig, at Retspolitisk Forening kan tilslutte sig
lovforslagets udformning. Justitsministeriet bemærker herudover, at lovfor-
7
slaget efter Justitsministeriets opfattelse ikke slækker på de almindelige
krav til beviser. Den foreslåede hvidvaskbestemmelse kriminaliserer – lige-
som den gældende hæleribestemmelse – visse handlinger med hensyn til ud-
bytte af en strafbar lovovertrædelse. For at kunne dømme nogen for fuld-
byrdet hvidvask skal det således bl.a. bevises hensides rimelig tvivl, at der
tidligere er begået en strafbar lovovertrædelse, hvorfra det pågældende ud-
bytte stammer. Det kræves derimod ikke, at gerningsmanden til førforbry-
delsen er dømt, uanset om dette skyldes, eksemeplvis at den pågældende ikke
er identificeret, er forsvundet, er død, ikke er undergivet dansk straffemyn-
dighed eller var under den kriminelle lavalder på gerningstidspunktet, eller
at strafansvaret for førforbrydelsen er forældet.
III. Lovforslaget
I forhold til det udkast til lovforslag, der har været i høring, er der i det frem-
satte lovforslag foretaget en ændring af lovforslagets undertitel samt foreta-
get redaktionelle ændringer i lovforslagets bemærkninger, herunder:
1. Det er præciseret i bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 2, at penge
omfatter det, der er almindeligt accepteret som betalingsmiddel i en eller
flere stater, og at de virtuelle valutaer, som kendes i dag (f.eks. bitcoin), ikke
har en sådan funktion som almindeligt betalingsmiddel, at de udgør penge i
den foreslåede bestemmelses forstand. Det præciseres samtidig, at konver-
tering fra penge til f.eks. bitcoin er omfattet af den foreslåede bestemmelse,
når pengene stammer fra udbytte af et strafbart forhold, og konverteringen
sker for at skjule den ulovlige oprindelse.
2. Det er beskrevet i bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 2, at der kan
straffes for selvhvidvask efter den foreslåede § 290 a, uanset om der i for-
hold til gerningsmandens strafansvar for den begåede førforbrydelse er sket
forældelse.
3. Det er beskrevet i bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 2, at der vil
kunne være tilfælde, hvor førforbrydelsen som udgangspunkt straffes med
bøde, men hvor strafniveauet for overtrædelse af den foreslåede § 290 a vil
være fængsel, når der tages udgangspunkt i det nuværende strafniveau for
hæleri efter straffelovens § 290.
4. Det er præciseret i pkt. 2.2.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger,
at FATF er en forkortelse for det mellemstatslige organ Financial Action
Task Force.
8
5. Der er tilføjet bemærkninger til lovforslagets §§ 2 og 3.