EU-borgernes adgang til sociale ydelser

1/12
Europaudvalget, Beskæftigelsesudv., Socialudv. Skatteudv., Udv. for Forskning,
Innovation og Videregående Uddan., Erhvervsudv. og Udv. for Udlænd. og Integration.
EU-konsulenten
EU-note
Til:
Dato:
Udvalgenes medlemmer
20. september 2013
EU-borgernes adgang til sociale ydelser
Sammenfatning
Debatten om EU-borgeres ret til danske velfærdsydelser som SU, børnecheck
og dagpenge har raset over sommeren. Men hvad er baggrunden for EU-
Domstolens afgørelser og hvori består problemet med den danske velfærds-
model? Denne note ser nærmere på det retsgrundlag, Domstolen dømmer på
baggrund af og på de principper, der støder sammen, når borgernes ret til fri
bevægelighed i EU og ønsket om at bevare de nationale velfærdsmodeller
kolliderer.
Denne note forsøger at give et overblik over EU-reglerne om fri bevægelighed
og social sikring i forhold til udbetalingen af danske velfærdsydelser. Noten
opridser de væsentligste EU-regler, principper og domme, og gennemgår
nogle af de problemstillinger, det har givet anledning til i forhold til det danske
velfærdssystem. Endelig vil noten komme ind på, hvilke faktuelle oplysninger,
der findes om udbetalingen af sociale ydelser til EU-borgere samt på debatten
i de øvrige EU-lande.
Europaudvalget 2012-13
EUU Alm.del EU Note 47
Offentligt
2/12
1. Oversigt over EU-reglerne på området
Den del af EU-retten, der har betydning for udbetalingen af danske velfærds-
ydelser til EU-borgere, findes i (a) traktaterne, (b) EU-lovgivningen og (c) EU-
Domstolens retspraksis.
a. Traktaterne
Romtraktaten fastlagde allerede i 1957 nogle grundlæggende rettigheder og
principper, som har væsentlig betydning for den retstilstand, der gælder på om-
rådet i dag. Det drejer sig først og fremmest om arbejdskraftens frie bevæge-
lighed1
, samt det hermed tæt forbundne forbud mod forskelsbehandling på
baggrund af nationalitet2. Grundideen var, at enhver EU-borger frit skulle
kunne søge og tage arbejde i andre EU-lande på lige vilkår med landets egne
borgere, uden at blive mødt af forhindringer eller blive udsat for forskelsbehand-
ling på grund af sin nationalitet.
Romtraktaten gav også EU-lovgiver ret og pligt til at fastsætte nærmere regler
om arbejdskraftens fri bevægelighed inden for EU3. Desuden skulle EU-
lovgiver fastsætte nærmere regler for at sikre social tryghed for vandrende ar-
bejdstagere, selvstændige og disses familier.4 I den forbindelse skulle der bl.a.
fastsættes regler om sammenlægning af forsikringsperioder (sammenlæg-
ningsprincippet) og om, at visse ydelser kunne tages med til andre EU-lande
(eksportabilitetsprincippet5).
Et meget vigtigt princip i traktaten er desuden proportionalitetsprincippet,
som indebærer, at omfanget af et indgreb altid skal stå i et passende forhold til
målet. Princippet binder både EU-institutionerne, når de lovgiver, men også de
nationale myndigheder, når de anvender eller gennemfører EU-retten nationalt.
Endelig indførte Maastrichttraktaten i 1993 unionsborgerskabet, 6 som giver
alle EU-borgere ret til at færdes og opholde sig frit på alle EU-landes områder
på de betingelser og med de begrænsninger, der følger af traktaterne og lov-
givningen.
1
Romtraktatens artikel 48, som i dag TEUF art. 45.
2
TEUF, art. 18.
3
TEUF, art.45, 46 og 47
4
TEUF, art. 48
5
Dette princip fremgår af TEUF, art. 48
6
TEUF, art. 20 og 21
3/12
b. EU-lovgivningen på området
Traktatens grundlæggende regler er siden blevet suppleret af mere detaljeret
EU-lovgivning. Den vigtigste lovgivning på området er:
- Forordningen om arbejdskraftens frie bevægelighed fra 19687
Denne forordning regulerer EU-borgeres adgang til beskæftigelse i andre EU-
lande. Den indeholder bl.a. bestemmelser om arbejdsvilkår og om familiemed-
lemmers rettigheder. Forordningen fastslår, at vandrende arbejdstagere (dvs.
personer, der arbejder i et andet EU-land end deres eget) har ret til samme
sociale og skattemæssige fordele som landets egne arbejdstagere. De grund-
læggende principper i forordningen er ligebehandling og fri bevægelighed, som
også er fastslået i traktaten.
- Forordningen om koordinering af social sikring fra 20048
Forordningen er fra 2004, men for en stor dels vedkommende sammenskriver
den forordninger, som EU har vedtaget på området siden 1971. Forordningen
koordinerer EU-landenes regler om social sikring for personer, der udnytter
retten til fri bevægelighed. Det handler bl.a. om at sikre, at borgere ikke mister
deres optjente, sociale rettigheder, når de får job i et andet EU-land. Det hand-
ler også om at forhindre, at personer optjener sociale rettigheder i flere lande
samtidig. Forordningens regler om koordinering dækker f.eks. ydelser ved syg-
dom, barsel, pension, revalidering, arbejdsløshed og førtidspension. Forordnin-
gen supplerer - men erstatter ikke - medlemsstaternes lovgivning om sociale
sikringsordninger, som er national kompetence.
Forordningen fastslår også sammenlægningsprincippet9, dvs. et princip om at
perioder, hvor en EU-borger har været forsikret eller beskæftiget i et land, skal
tælles med, når man vurderer, om personen i et andet land er berettiget til en
ydelse, der forudsætter at man har været forsikret eller i beskæftigelse i et be-
stemt periode. Det handler således om, at optjeningsregler ikke må diskriminere
arbejdstagere, der udnytter deres ret til fri bevægelighed.
Forordningen fastslår også eksportabilitetsprincippet, som betyder, at en EU-
borger kan få udbetalt visse sociale sikringsydelser, uanset hvor i EU han eller
7
Rådets forordning nr. 1612/68/EØF af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed
inden for Fællesskabet.
8
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering
af de sociale sikringsordninger.
9
Dette princip fremgår af TEUF, art. 48.
4/12
hun bor. Har man f.eks. gennem arbejdslivet optjent fuld ret til dansk pension,
kan man få den udbetalt til den spanske solkyst.
- Opholdsdirektivet fra 200410
Dette er nok det vigtigste stykke EU-lovgivning i forhold til udbetaling af sociale
ydelser til vandrende arbejdstagere. Direktivet fastlægger betingelserne for,
hvornår EU-borgere kan færdes og opholde sig lovligt i andre medlemsstater.
Selvom direktivet er fra 2004, er det i realiteten en sammenskrivning af en ræk-
ke direktiver fra 1964 og frem og EU-Domstolens retspraksis på området. Direk-
tivet skelner grundlæggende mellem økonomisk aktive og ikke-erhvervsaktive
EU-borgere.
- Økonomisk aktive (arbejdstagere, selvstændige) og deres familiemedlem-
mer har samme rettigheder som hjemlandets egne borgere. Det gælder bl.a.
i forhold til modtagelse af sociale ydelser.
- Ikke-erhvervsaktive (fx studerende, jobsøgende, pensionister og andre
selvforsørgende) må som udgangspunkt opholde sig i et andet EU-land i op
til 3 måneder uden andet krav end at de skal kunne vise deres pas. I denne
periode er værtslandet ikke forpligtet til at udbetale sociale ydelser eller stu-
diestøtte11. Varer opholdet i mere end tre måneder (fx som studerende eller
som jobsøgende), skal de råde over tilstrækkelige midler til at forsørge sig
selv og deres evt. familiemedlemmer, dvs. at de ikke må udgøre en ”urimelig
byrde” for værtslandet. De skal desuden have en sygesikring.
c. EU-Domstolens (og Kommissionens) fortolkning af reglerne
På trods af de mange EU-regler på området er flere centrale begreber hverken
defineret i traktaterne eller i EU-lovgivningen. Det gælder f.eks. et så central
begreb som arbejdstager. Derudover er der opstået nogle situationer, som de
skrevne regler ikke har kunnet give et klart svar på. Det har efterladt nogle
væsentlige tvivlsspørgsmål, som Domstolen har været nødt til at udfylde, bl.a.
på baggrund af formålsbeskrivelser og andre anvisninger i lovgivningen og i
traktaterne. I det følgende gennemgås en række hovedproblemstillinger:
10
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og
deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.
11
Artikel 24, stk. 2 i opholdsdirektivet.
5/12
- Hvornår er man en arbejdstager?
Særligt begrebet arbejdstager har været genstand for omfattende retspraksis
fra EU-Domstolen. Det skyldes navnlig, at man som arbejdstager fuldstændigt
ligestilles med hjemlandets borgere, bl.a. i forhold til modtagelse af sociale
ydelser.
EU-Domstolens fortolkning af begrebet arbejdstager kan sammenfattes som
følger: Man er arbejdstager, hvis man udøver en faktisk og reel beskæfti-
gelse. Ved vurderingen, af om beskæftigelsen er faktisk og reel skal der læg-
ges vægt på, at den pågældende præsterer ydelser mod vederlag for en
anden og efter dennes anvisninger. Man er ikke arbejdstager, hvis beskæfti-
gelsen fremstår som et rent marginalt supplement.
Domstolen har også præciseret, at en ugentlig beskæftigelse på ned til 10-12
timer i visse tilfælde kan være tilstrækkelig til at blive betragtet som arbejdsta-
ger 12
. I den forbindelse skal kriterier som ret til betalt ferie, løn under sygdom,
arbejdsforholdets varighed, overenskomstforhold mv., indgå i den samlede
vurdering13. EU-Domstolen har også fastslået, at en tidsbegrænset kontrakt
på 10 ugers arbejde var tilstrækkelig til, at en person kunne betragtes som
arbejdstager i EU-rettens forstand14. Der skal dog altid foretages en konkret
og individuel vurdering af hver enkelt sag.
- Hvornår har EU-studerende ret til økonomisk støtte?
Udgangspunktet i opholdsdirektivet er, at studerende er ikke-erhvervsaktive,
og at de ved studieophold i et andet EU-land selv skal have penge med til
deres underhold.
Spørgsmålet var imidlertid sat på spidsen i SU-dommen fra februar 201315.
Sagen handlede om en hollandsk studerendes ret til dansk SU, efter at han i
en kort periode havde arbejdet på fuld tid i Danmark og efter studiestarten på
CBS fortsatte med erhvervsarbejde ved siden af studiet. Domstolen fastslog,
at han havde status som arbejdstager efter EU-retten og at han derfor ikke
12
jf. EU-Domstolens dom i Kempf (sag C-139/85) og Megner og Scheffel (sag C-444/93).
13
Jf. EU-Domstolens dom i sagen Genc (sag C-14/09). I den konkrete sag var der tale om 5,5
timers ugentlig beskæftigelse. Domstolen tog ikke stilling til, om de 5,5 timer var tilstrækkelig til
at være omfattet af arbejdstagerbegrebet, eller om der var tale om beskæftigelse af rent margi-
nal karakter, da det blev overladt til medlemsstaten at foretage denne vurdering.
14
Dommen Franca Ninni-Orasche (sag C-413/01).
15
Dom af 21. februar 2013 i sag C-46/12. Læs mere om dommen i EU-note 43 af 2. juli 2013.
6/12
kunne nægtes dansk SU. Det havde i den forbindelse ingen betydning, om
han var kommet til Danmark med det endelige mål at studere16.
Dommen indebærer, at studerende, som har status arbejdstagere, også har
ret til andre sociale ydelser end SU, herunder børnepenge til deres forsørgel-
sesberettigede børn17.
EU-Domstolen har også udtalt sig om retten til sociale ydelser til studerende,
som ikke havde status som arbejdstagere. Det var i Grzelczyk-dommen fra
200118. Sagen handlede om en fransk statsborger, der studerede i Belgien, og
som de første tre år ernærede sig ved forskellige småjobs. Det fjerde år søgte
han den belgiske »minimex«, en form for kontanthjælp som belgiske stude-
rende også kan søge. Han fik afslag fra de belgiske myndigheder, med hen-
visning til, at han var studerende. EU-Domstolen fastslog, at han havde ret til
støtte og begrundede det med EU’s forbud mod forskelsbehandling og uni-
onsborgerskabet. Domstolen fastslog bl.a., at selv om studerende ikke har ret
til støtte, når de rejser til et andet EU-land for at studere, kan deres økono-
miske situation ændre sig. Bedømmelsen af, om de kan forsørge sig selv,
skal derfor reelt foretages når de ankommer til landet. Domstolen fastslår dog,
at der er en grænse for studerendes ret til ligebehandling med landets egne
studerende i forhold til social støtte. Støtten må ikke være til ”urimelig” byrde
for værtslandet.
Et andet spørgsmål er retten til at tage SU med til studier i udlandet. Dette
spørgsmål var genstand for de to domme fra juni og juli 2013, hhv. Giesch-
dommen19 fra Luxembourg og Prinz & Seeberger-dommen20 fra Tyskland.
Centralt for begge disse domme var, at nogle studerende – i modsætning til
hjemlandenes egne studerende – havde fået afslag på støtte til studier uden
for hhv. Luxembourg og Tyskland. Begrundelsen var, at selv om de havde
tilknytning til landene, havde de ikke haft bopæl i disse lande inden de rejste
ud. Bopælskravene var indført for at sikre, at støtten alene tilfaldt studerende
med en tilstrækkelig grad af tilknytning til hjemlandene. Domstolen fandt i
begge sager, at bopælskravene forfulgte et legitimt formål, men Domstolen
vurderede, at bopælskravene ikke levede op til proportionalitetsprincippet.
Ifølge Domstolen fandtes der andre og mindre indgribende midler til at sikre,
16
Flere juridiske forskere, bl.a. lektor Catherine Jacqueson fra Københavns Universitet har i øvrigt
udtalt, at der for så vidt ikke er noget juridisk overraskende i denne som, som følger Domstolens
sædvanlige praksis på området. jf. hendes indlæg i Jyllandsposten den 28. februar 2013.
http://jura.ku.dk/pdf/nyheder/2013/artikel-JP28-februar-2013.pdf/
17
Jf. Skatteministerens svar af 27. august 2013 til Europaudvalget - EUU Alm.del endeligt svar på
spørgsmål 83 http://www.ft.dk/samling/20121/almdel/euu/spm/83/svar/1070272/1275601.pdf
18
Dom af 20. september 2001, sag C-184/99, Grzelczyk.
19
Dom af 20. juni 2013, sag C-20/12, Giesch.
20
Dom af 18. juli 2013, forenede sager C-523/11 og C-585/11, Prinz & Seeberger.
7/12
at støtten kun tilfaldt personer med tilknytning til landet. Derfor var bopælskra-
vet i strid med unionsborgerskabet.
- Fra hvilket tidspunkt har EU-borgere ret til børneydelser?
I juni 2013 besluttede Skatteministeriet at ændre praksis for udbetaling af bør-
necheck og børnetilskud efter en henvendelse fra Kommissionen21. Baggrun-
den var, at Danmark i 2010 havde indført et optjeningsprincip for børne- og
ungeydelse og børnetilskud, der også omfattede EU-borgere. Det betød, at
personer, for at kunne modtage ydelserne fuldt ud, skulle have haft bopæl eller
beskæftigelse i Danmark i 2 år inden for de seneste 10 år. Kommissionen fandt
med henvisning til 2 EU-domme fra 2010 og 201322, at det danske optjenings-
princip var i strid ”sammenlægningsprincippet” i forordningen fra 2004 om
koordinering af de sociale sikringsordninger (jf. ovenfor). Konsekvensen er, at
der ved beregning af retten til disse ydelser til personer fra andre EU-lande skal
medregnes den periode, der er tilbagelagt i andre EU-lande.
- Har arbejdssøgende fra andre EU-lande ret til sociale ydelser?
I henhold til opholdsdirektivet fra 2004 er arbejdssøgende ikke-erhvervsaktive
og er derfor udelukket fra sociale ydelser de første tre måneder. Hvis arbejds-
søgende bliver i landet efter tre måneder skal de desuden kunne forsørge sig
selv og må ikke lægge værtslandet til urimelig byrde.
I Vatsouras-dommen fra 200823 skulle EU-Domstolen tage stilling til en anmod-
ning om tysk bistandshjælp fra to græske statsborgere, som var rejst til Tysk-
land i 2006 for at arbejde. Efter ganske kortvarigt at have haft arbejde i Tysk-
land søgte de om tysk bistand, men fik afslag med den begrundelse, at de ikke
var arbejdstagere. Domstolen overlod afgørelsen om, de kunne betragtes som
arbejdstagere til den tyske domstol. Domstolen udtalte dog, at arbejdssøgende
er omfattet af retten til ligebehandling med henblik på ansøgning om en økono-
misk ydelse, som har til formål at lette adgangen til arbejdsmarkedet. Med
andre ord omfatter opholdsdirektivets undtagelse for ikke-erhvervsaktive ikke
alle økonomiske ydelser til arbejdssøgende, men kun ”sociale ydelser”. I den
forbindelse præciserer Domstolen, at formålet med ydelsen skal vurderes i for-
hold til resultaterne og ikke til ydelsens formelle struktur. Domstolen bemærke-
de også, at det er legitimt, at et værtsland kun udbetaler en sådan ydelse til
arbejdssøgende, der har en reel forbindelse til arbejdsmarkedet i værts-
landet. Hvorvidt der består en sådan forbindelse, afhænger ifølge Domstolen
21
Jf. EUU Alm.del Bilag 437 af
22
Dommene fra hhv. 2011 og 2013 er sag C-257/10, Bergström og sag C-619/11, Chassart.
23
Dom af 4. juni 2008, sag C-22/08 og C-23/08
8/12
bl.a. af, om det kan fastslås, at personen i et rimeligt tidsrum faktisk og reelt har
søgt arbejde i medlemsstaten24.
- Ret til dagpenge fra dag 1?
Et andet spørgsmål, der blev sat på spidsen hen over sommeren, handler om
retten til at optjene ret til danske dagpenge i andre EU-lande. I den forbindelse
forlød det, at Kommissionen er i færd med at undersøge om kravet i dansk lov-
givning om, at man for at blive dagspengeberettiget i Danmark skal have haft
beskæftigelse i Danmark i 3 af de 12 måneder, som kræves for at kunne få
dagpenge25. Der er dog – så vidt vides – ikke taget nogen konkrete skridt fra
Kommissionens side i forhold til denne sag.
2. Hvori består problemet i forhold til den danske velfærdsmodel?
En del af udfordringen i forhold til udbetalingen af sociale ydelser og EU-
reglerne skyldes den måde vi herhjemme har skruet velfærdsydelserne sam-
men på. Danmark og de andre nordiske lande hylder den såkaldte ”universelle
velfærdsmodel”. Denne model er især karakteriseret ved, at velfærdsydelserne
er afkoblet fra finansieringen. Modellen indebærer en implicit skattefinansieret
forsikring for alle, med en relativ stor grad af økonomisk omfordeling. Som ud-
gangspunkt er der således lige adgang til velfærdsgoderne, som betales over
skatterne, men altså uden kobling til finansieringen26.
I forhold til ydelser som SU, børneydelser, kontanthjælp, boligsikring og lign er
der således tale om ydelser, som automatisk udbetales til folk på baggrund af
deres sociale eller familiemæssige situation, og ikke ud fra deres bidrag eller
beskæftigelsesmæssige situation.
Hvor stort er problemet?
Det er vanskeligt at finde fuldstændige tal for udbetalingen af sociale ydelser til
borgere fra andre EU-lande i henhold til EU-retten.
24
Jf. EU-note af 9. juni 2009 samt Jf. artikel af Catherine Jacqueson, 2010, ' Unionsborgerens ret
til sociale ydelser efter EU-retten - Hvilken vej blæser vinden? ' i EU-Ret & Menneskeret , nr. 3,
s. 152-166..
25
Jf. fx artikel i ugebrevet A4, den 5. september 2013:
http://www.ugebreveta4.dk/da/2013/201336/Torsdag/Pres_paa_danske_dagpenge.aspx
26
Jf. Beskæftigelsesministeriets ”Rapport om optjeningsprincipper i forhold til danske velfærds-
ydelser”, marts 2011, s. 5.
http://bm.dk/Aktuelt/Nyheder/Pressemeddelelser/Arkiv/2011/04/~/media/BEM/Files/Dokumenter/
Pressemeddelelser/2011/Optjening/Samlet%20rapport.ashx
9/12
I forbindelse med opgivelsen af optjeningsprincippet til danske børneydelser
oplyste Skatteministeriet, at opgivelsen af kravet ville koste regeringen 15 mio.
kr. årligt. Det drejer sig om i alt 1.900 EU/EØS-borgere, der vil kunne få udbetalt
børneydelser. Der udbetales børne- og ungeydelse for i alt 14,5 mia. kr. og
børnetilskud for i alt 2,5 mia. kr. om året i Danmark.27
Hvad angår SU har regeringen foretaget en konsekvensberegning, der viser, at
den nævnte SU-dom fra februar 2013 vil koste statskassen 200 mio. kr. årligt i
SU-stipendier til EU/EØS-borgere.28 Samtidig vurderer regeringen, at de nye
kriterier, regeringen vil indføre i forhold til at modtage SU til studier i udlandet
som følge af den tyske dom fra juli 2013, betyder en merudgift på 38 mio. kr.
årligt. De samlede udgifter til SU er i Danmark på ca. 20 mia. kr. årligt.29
Ifølge beskæftigelsesministeren er antallet af dagpengemodtagere fra de 10
østeuropæiske EU-lande steget fra 1.430 personer i 2009 til 5.336 i 2012. I
samme periode er antallet af statsborgere på kontanthjælp fra de ti lande steget
fra 1.893 til 2.967. Det skal bl.a. ses i sammenhæng med, at mens beskæftigel-
sen i denne periode generelt faldt i Danmark, steg antallet af statsborgere fra de
ti østeuropæiske lande med lønindkomst i Danmark fra 20.800 til 29.750.30
Blandt forudsætningerne for at få udbetalt dagpenge er, at man har været med-
lem af en A-kasse i mindst et år og at man har haft arbejde et ud af de seneste
tre år (jf. også den debat om EU-borgeres ret til dagpenge fra dag 1).
Med til billedet af problemets omfang hører også tal for, hvor meget vandrende
arbejdstagere fra EU-lande på den ene side bidrager med i det danske samfund
i form af arbejdsindsats, skatteindtægter mv. og på den anden side trækker på
de sociale velfærdsydelser. Der er imidlertid kun lavet få analyser af dette. Den
tidligere regering nedsatte en arbejdsgruppe, der analyserede indvandringens
økonomiske konsekvenser.31 Denne skelner imidlertid ikke mellem EU-borgere
og borgere fra andre udviklede lande. Den nuværende regering har foretaget en
analyse af de samfundsøkonomiske gevinster ved tiltrækning og fastholdelse af
internationale studerende.32 Tænketanken Kraka har lavet analyser af hen-
27
Jf. Skatteministeriets pressemeddelelse af 18. juni 2013,
http://www.skm.dk/presse/presse/pressemeddelelser/9648.html .
28
Svar på spørgsmål nr. 42 (alm.del) 3. april 2013 fra Ministeren for forskning, innovation og
videregående uddannelse til Europaudvalget
29
Ministeren for forskning, innovation og videregående uddannelse i mundtligt svar til Europaud-
valget på samråd den 12. september 2013.
30
Svar på spørgsmål nr. 422 (Alm.del) 29. juli 2013 fra beskæftigelsesministeren til Beskæftigel-
sesudvalget:
http://www.ft.dk/samling/20121/almdel/beu/spm/422/svar/1066754/1270998/index.htm
31
Indvandringens økonomiske konsekvenser, delrapport, april 2011.
32
Analyse af samfundsøkonomisk gevinst ved tiltrækning og fastholdelse af internationale stude-
rende, Styrelsen for Universiteter og Internationalisering, 12. marts 2013
10/12
holdsvis børnepenge udbetalt til statsborgere fra andre EU/EØS-lande og øst-
europæere bosat i Danmark.33
Den svenske økonom, Joakim Ruist, har udarbejdet en undersøgelse, som
viser, at EU-borgere, som er kommet til Sverige fra Østeuropa siden EU-
udvidelsen, ikke har kostet den svenske statskasse penge, men derimod givet
et lille nettobidrag til den offentlige sektor.34
Har andre lande tilsvarende udfordringer?
Som nævnt anvender Danmark den universelle model. Herover for står to andre
modeller, som anvendes i andre EU-lande. Det drejer sig om:
- Den arbejdsmarkedsbaserede (korporative) model (anvendes fx i Mel-
lemeuropa, herunder Tyskland, Frankrig og Italien). Modellen bygger på et
princip om beskæftigelse for den enkelte som grundlag for retten til ydelser.
De beskæftigede forsikres via sociale bidrag fra lønmodtageren, fagforenin-
gen og/eller arbejdsgiveren. Ydelserne er baserede på arbejdsmarkedsfi-
nansierede forsikringer og tildeles primært i forbindelse med arbejdsløshed,
sygdom og tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. Adgangen til og omfanget
af velfærdsgoder er således bedst for de beskæftigede og stiger med antal
år på arbejdsmarkedet. Til gengæld er de, der befinder sig uden for ar-
bejdsmarkedet, i høj grad afhængige af sociale netværk og familie. Den ar-
bejdsmarkedsbaserede model er med til at opretholde statusforskelle og
medfører kun begrænset økonomisk omfordeling35.
- Den residuale model (som fx anvendes i Storbritannien). I modsætning til
den universelle model lægges der vægt på, at de frie markedskræfter sør-
ger for, at hovedparten af efterspørgslen på velfærdsydelser imødegås. I
denne velfærdsmodel har markedet og individet frihed til at bestemme ud-
viklingen. Det offentlige yder kun et minimum af universelle goder36.
33
Østeuropæiske arbejdstagere bosat i Danmark og Udbetalte børnepenge til statsborgere fra
andre EU/EØS-lande, analyser fra Kraka, 9. juli 2013
34
Free immigration and welfare access: the Swedish experience. Joakim Ruist, juni 2013:
http://www.economics.handels.gu.se/digitalAssets/1455/1455743_free-immigration-and-welfare-
access.pdf
35
Jf. Beskæftigelsesministeriet; ”Rapport om optjeningsprincipper i forhold til danske velfærds-
ydelser”, marts 2011, s. 21.
36
Jf. Beskæftigelsesministeriets ”Rapport om optjeningsprincipper i forhold til danske velfærds-
ydelser”, marts 2011, s. 20.
11/12
Debatten i andre EU-lande
Debatten om balancen mellem fri bevægelighed og nationale velfærdsordninger
er imidlertid ikke begrænset til lande, der som Danmark har en universel vel-
færdsmodel.
Justits- og/eller indenrigsministre fra Tyskland, Holland, Østrig og Storbritta-
nien skrev i april 2013 et brev til det irske formandskab, hvor de anmodede om,
at spørgsmålet om fri bevægelighed og sociale velfærdsydelser kom på dags-
ordenen for et rådsmøde.37 Brevet er primært udtryk for en anden problemstil-
ling, end den vedrørende SU-domme og børnepenge, der præger den danske
debat. De fire lande taler nemlig om EU-borgere, der ikke lever op til kriterierne
for fri bevægelighed og dermed belaster de nationale/lokale budgetter ved at
gøre brug af sociale ydelser, de ikke er berettiget til. Brevet beklager, at der ikke
findes effektive sanktioner mod snyd og er utilfredse med, at man ikke forhin-
drer EU-borgere, der er taget i at svindle med velfærdsydelser, i at rejse ind i
landet igen. Brevet adresserer dog også spørgsmålet om borgere fra andre EU-
lande, der i deres nye hjemland kræver sociale ydelser fra dag et – uden første
at have bidraget til fællesskabet i form af f.eks. skattebetalinger.
For at finde en debat, der minder om den danske, kan man se på de nyere
domme om retten til SU. I et nærhedstjek fra juni 2013, rejser den hollandske
regering spørgsmålet om SU og studentermobilitet. I 2012 blev Holland dømt
ved EU-Domstolen for at indføre et bopælskrav (en såkaldt ”tre-ud-af-seks-års”-
regel) for at kunne komme i betragtning til støtte til videregående studier, der
gennemføres uden for Holland. Regeringen mener i den forbindelse, at der bør
findes en balance mellem fremme af studentermobilitet og princippet om ar-
bejdskraftens frie bevægelighed. I samme undersøgelse giver den hollandske
regering udtryk for, at lovgivningen bør ændres, når EU-Domstolen fortolker
lovgivningen på en måde, som ikke er i overensstemmelse med lovgivernes
intentioner.
I Tyskland er diskussionen om EU-borgeres ret til velfærdsydelser særlig aktu-
el i de konservative kredse i Bayern, hvor indenrigsminister Hans Peter Frie-
drich kommer fra. Eksempelvis har lederen af økonomisk institut på Münchens
Universitet, Hans Werner Sinn udtalt, at den tyske velfærdsstat vil blive udhulet
af roma-indvandringen, og at det er på høje tid at revidere opholdsdirektivet.38
37
http://www.statewatch.org/news/2013/apr/eu-4-ms-welfare-letter-to-irish-presidency.pdf
38
EurActive: German economist denounces Roma ‘benefits tourism’, 6. maj 2013.
12/12
Det er i høj grad lokale myndigheder, der er ansvarlige for udbetalingen af vel-
færdsydelser i Tyskland og derfor også blandt disse, at bekymringerne er størst.
I Storbritannien har premierminister Cameron gentagne gange adresseret
problemet med EU-borgere, der ”misbruger den frie bevægelighed” og uret-
mæssigt kræver sociale velfærdsydelser i Storbritannien. Han har annonceret,
at der er behov for at justere de britiske regler for velfærdsydelser. Det britiske
overhus, House of Lords, har på den anden side kritiseret regeringen for - trods
gentagne opfordringer – at undlade at underbygge sine ”anekdotiske” fortællin-
ger om ”velfærdsturisme” med fakta og beviser.39
Med venlig hilsen
Lotte Rickers Olesen (3330)
Thomas Fich (3611)
39
Se bl.a. The Guardian: David Cameron's bid to curb 'benefit tourism' meets setback, 14. sep-
tember 2013.