Notat vedr. identitetskrav

NOTAT
1/7
1. Preben Bang Henriksen (V) har til brug for Retsudvalgets behandling af
lovforslag nr. L 31 anmodet om Lovsekretariatets vurdering af, hvorvidt
ændringsforslag nr. 5 og ændringsforslag nr. 7 til lovforslaget, jf. udvalgets 5.
udkast til betænkning over lovforslaget offentliggjort den 14. december 2017,
vil opfylde det såkaldte identitetskrav, dvs. kravet om, at et ændringsforslag til
et stillet lovforslag ikke må have en sådan karakter, at en eventuel vedtagelse
af forslaget vil stride mod kravet om, at lovforslaget skal gennemgå tre
behandlinger i Folketinget, jf. grundlovens § 41, stk. 2. Endvidere har Preben
Bang Henriksen anmodet om en tilsvarende vurdering af det ændringsforslag,
som Rune Lund (EL) i spørgsmål nr. 9 til lovforslaget har bedt
justitsministeren om teknisk bistand til. Justitsministeren besvarede
spørgsmålet den 11. december 2017, og der indgår i besvarelsen et udkast til,
hvordan det efterspurgte ændringsforslag kan opstilles.
Det er Lovsekretariatets opfattelse, som der redegøres nærmere for i det
følgende, at de tre ændringsforslag ikke har en sådan karakter, at en eventuel
vedtagelse heraf må anses som stridende mod kravet om tre behandlinger i
Folketinget, jf. grundlovens § 41, stk. 2.
2. Lovsekretariatet kan generelt om identitetskravet bl.a. henvise til sit notat af
28. januar 2015 til Retsudvalget, som blev udarbejdet som svar på et
spørgsmål om forholdet mellem lovforslag nr. L 69 (folketingsåret 2014-15, 1.
samling), der var under behandling i udvalget, og et ændringsforslag fra
justitsministeren hertil. Generelt om identitetskravet anførte Lovsekretariatet
følgende i notatet:
”Det følger af grundlovens § 41, stk. 2, at et lovforslag ikke kan
vedtages, forinden det tre gange har været behandlet i Folketinget.
Identitetsproblematikken drejer sig om, hvor omfattende ændringer
der kan foretages i et lovforslag under dets behandling i Folketinget,
uden at den nævnte bestemmelse i grundlovens § 41, stk. 2, kan
anses for overtrådt. Man kan sige, at grundlovens § 41, stk. 2, sætter
grænser for, i hvilket omfang et lovforslags identitet kan ændres ved
ændringsforslag.
10. januar 2018
Ref. 17-000731-10
LOVSEKRETARIATET
OM IDENTITETSKRAVET I GRUNDLOVENS § 41, STK. 2, I FORHOLD TIL
TRE ÆNDRINGSFORSLAG TIL LOVFORSLAG NR. L 31
Retsudvalget 2017-18
L 31 Bilag 12
Offentligt
2/7
Grundlovens § 41, stk. 2, opstiller ikke klare grænser for, hvilke
ændringer der kan foretages. Besvarelsen af spørgsmålet må bero på
en konkret vurdering i det enkelte tilfælde. Ved denne vurdering må
der lægges vægt på, at alle spørgsmål, der gøres til genstand for
lovgivning, sikres en grundig behandling i Folketinget, og at
offentligheden (specielt de, der berøres af lovgivningen) bør have
mulighed for at påvirke lovgivningsprocessen.
Den afgørende retningslinje må på den baggrund være, at
hovedsubstansen i en af Folketinget vedtagen lov faktisk er blevet
undergivet tre behandlinger. Således må ændringsforslag i hvert fald
vedrøre samme emne som lovforslaget eller sagt med andre ord, så
må ændringsforslaget have en indholdsmæssig sammenhæng med
lovforslaget.
Hvis Folketingets formand anser et ændringsforslag for at være i strid
med grundloven, indstiller formanden til Tinget, at forslaget afvises, jf.
Folketingets forretningsorden § 16, stk. 3. Folketingets formand vil
forinden have forhandlet spørgsmålet med Udvalget for
Forretningsordenen, og proceduren forudsætter, at ændringsforslaget
ganske klart er i strid med grundloven.
Hvis et ændringsforslag ikke klart er i strid med grundloven, men
spørgsmålet alligevel rejses, har Udvalget for Forretningsordenen
besluttet, at det i første omgang overlades til fagudvalget at besluttes,
hvad der videre skal ske, eventuelt på baggrund af et notat fra
Folketingets administration. I fagudvalget må tvivlen om
foreneligheden med grundloven indgå i udvalgets politiske
overvejelser om ændringsforslaget.
En omfattende gennemgang af kriterier, der kan indgå i afgørelsen af,
om identitetskravet er opfyldt, og en gennemgang af Folketingets
praksis er gengivet i et notat fra Lovsekretariatet af 31. marts 2000,
der er optrykt som bilag 4 til Udvalget for Forretningsordenens
betænkning over B 69 af 3. maj 2000 (Folketingstidende 1999-2000,
tillæg B, side 689 ff.)”
I det omtalte notat af 31. marts 2000 er følgende kriterier ved vurderingen af,
om et ændringsforslag opfylder identitetskravet, anført:
 Om ændringsforslaget har samme formål som lovforslaget. Hvis der
alene er tale om at løse det samme problem på en anden måde, kan
det tale for identitet.
3/7
 Hvornår ændringsforslaget første gang omtales/behandles mere
konkret. Hvis det har været omtalt ved førstebehandlingen og stilles i
udvalgsbetænkningen til 2. behandling, er det alt andet lige mindre
betænkeligt, end hvis det uden foromtale stilles som ændringsforslag
dagen før 3. behandling til omdeling under mødet. At muligheden for
et konkret ændringsforslag er omtalt under førstebehandlingen kan på
den baggrund tale for, at identitetskravet er opfyldt.
 Om der er tale om at regulere den samme personkreds eller en ny
personkreds. Går ændringsforslaget ud på at regulere en helt ny
personkreds, kan det tale imod identitet, fordi den pågældende
gruppe i givet fald ikke har haft mulighed for at forholde sig til
forslaget.
 Om der er tale om et ændringsforslag af nogenlunde samme
økonomiske omfang, som lovforslaget. Hvis der er tale om meget
store økonomiske ændringer, kan det tale for, at ændringsforslaget
bør undergives 3 egentlige behandlinger (og dermed tale imod
identitet).
 Om ændringsforslaget fastholder eller fraviger den basale struktur i
lovforslaget. Hvis den basale struktur i lovforslaget fraviges, kan det
tale imod identitet.
 Om ændringsforslaget vil medføre ændringer i andre hovedlove end
den lov, der foreslås ændret ved lovforslaget. Ændringer i andre
hovedlove vil som udgangspunkt tale imod identitet.
 Om ændringsforslaget vedrører samme del af loven, som lovforslaget
vedrører (f.eks. kan man ikke ved et lovforslag om ændring af
retsplejelovens afsnit om appelbegrænsning lave ændringer om
advokater). Hvis et ændringsforslag således angår en anden del af
loven end lovforslaget, kan det tale imod identitet.
 Om det er nødvendigt at ændre lovforslagets titel, eventuel undertitel.
Dette moment vil typisk kun spille en mindre rolle, men en nødvendig
ændring af titlen kan tale imod identitet.
 Om ændringsforslaget går ud på en helt ny affattelse af lovforslaget,
hvilket typisk kun spiller en mindre rolle, men det kan tale imod
identitet.
 Om ændringsforslaget med stor sikkerhed ikke vil blive vedtaget. Hvis
det ikke forventes vedtaget, kan man argumentere for, at det er
4/7
mindre væsentligt, om det har været gennem tre egentlige
behandlinger.
3. Ændringsforslag nr. 5, som er stillet af Socialdemokratiet, går ud på at
indsætte et nyt kapitel 7 a i forældelsesloven om et nævn til vurdering af
sager om visse forældede fordringer på erstatning eller godtgørelse mod
forvaltningsmyndigheder. Som det også er beskrevet nærmere i
bemærkningerne til ændringsforslaget, har de foreslåede nye bestemmelser
konkret til formål, at der skal oprettes et domstolslignende nævn, der skal
vurdere, om der er tilstrækkeligt og fyldestgørende grundlag for at indbringe
sager for domstolene om fordringer på erstatning eller godtgørelse, som
udspringer af, at en forvaltningsmyndighed, jf. forvaltningslovens § 1, stk. 1 og
2, har tilsidesat lovbestemte forpligtelser over for en person under 18 år i
forbindelse med overgreb begået over for denne, og som var forældet den 1.
januar 2018. De foreslåede nye bestemmelser og bemærkningerne hertil
rummer en nærmere beskrivelse af, hvordan nævnet foreslås at skulle
sammensættes og fungere.
Lovsekretariatet forstår, at ændringsforslaget knytter sig til § 2, nr. 1, i det
fremsatte lovforslag. Ved dette nummer indsættes en ny bestemmelse i
forældelsesloven om, at fordringer på erstatning eller godtgørelse, som
udspringer af, at en forvaltningsmyndighed har tilsidesat lovbestemte
forpligtelser over for en person under 18 år i forbindelse med overgreb begået
mod denne, ikke forældes.
Ændringsforslaget indebærer altså, at der specifikt i forbindelse med
erstatnings- og godtgørelsessager af en ganske snævert afgrænset art, som
lovforslaget som fremsat allerede vedrører, skal etableres en særlig
nævnsprocedure som en form for supplement til den almindelige
domstolsproces.
Da der således er tale om indførelse af nye processuelle regler i forbindelse
med sager, for hvilke der med lovforslaget som fremsat tilsigtes en ændret
materiel regulering – og navnlig da de nye processuelle regler ganske nøje er
afgrænsede til at skulle anvendes i disse sager – er det Lovsekretariatets
opfattelse, at identitetskravet er opfyldt, således at en eventuel vedtagelse af
ændringsforslaget ikke kan anses som stridende mod kravet om tre
behandlinger i Folketinget, jf. grundlovens § 41, stk. 2.
4. Ændringsforslag nr. 7, som er stillet af Dansk Folkeparti og Enhedslisten,
går ud på at ændre overgangsbestemmelsen i lovforslagets § 5, stk. 3.
Overgangsbestemmelsen i lovforslaget som fremsat indebærer, at
ophævelsen af forældelsesfristerne i forældelsesloven efter lovforslagets § 2,
nr. 1 – som er refereret ovenfor i omtalen af ændringsforslag nr. 5 – også skal
finde anvendelse på fordringer, der er stiftet før lovens ikrafttræden,
5/7
medmindre disse allerede er forældede efter de hidtil gældende regler før
lovens ikrafttræden.
Ændringsforslaget vil, som det også er beskrevet i ændringsforslagets
bemærkninger, indebære, at ophævelsen af forældelsesfristen tillægges
tilbagevirkende kraft. Det betyder, at ethvert krav på erstatning eller
godtgørelse – inden for den kategori af tilfælde, som ophævelsen af
forældelsesfristen omfatter – mod en forvaltningsmyndighed kan indbringes
for domstolene, uanset hvornår kravet er opstået, hvilket også vil gælde for
krav, der allerede er forældede på tidspunktet for lovens ikrafttræden.
Der er således tale om en udvidelse af den tidsmæssige udstrækning af en
ophævelse af forældelsesregler, som allerede er indeholdt i lovforslaget som
fremsat. Dette taler efter Lovsekretariatets opfattelse for, at identitetskravet er
opfyldt.
Endvidere er det Lovsekretariatets opfattelse, at det taler for, at
identitetskravet må anses for opfyldt, at spørgsmålet om den tidsmæssige
udstrækning af lovforslagets ophævelse af forældelsesfrister i sager om
overgreb mod børn synes at have været rejst under lovforslagets 1.
behandling. Således udtalte Dansk Folkepartis ordfører, Peter Kofod Poulsen,
i sin ordførertale under 1. behandlingen den 24. oktober 2017 bl.a. følgende:
”I nogle af de sager, der har været fremme, vil det jo være sådan, at
børnene når at blive voksne, inden man kan tage sagerne op og
eventuelt få stillet den ansvarlige til regnskab, og der kan altså gå
rigtig mange år, før det kommer til at ske, hvorfor fjernelsen af
forældelsesfristen selvfølgelig er rigtig fornuftig. Jeg har hæftet mig
ved, at et par af de organisationer, der har indleveret høringssvar,
f.eks. Landsorganisationen Mod Seksuelle Overgreb og
Landsforeningen Spor, har efterlyst, at afskaffelsen af
forældelsesfristerne bør gennemføres med tilbagevirkende kraft. Det
er jo ikke noget, som forslaget her lægger op til. Det havde vi ellers
ønsket os, og derfor er jeg selvfølgelig ærgerlig over, at det ikke
kommer til at ske med det her forslag. Vi så gerne fra Dansk
Folkepartis side, at fjernelsen af forældelsesfristen ville komme til at
virke med tilbagevirkende kraft.”
Endvidere rejste Peter Kofod Poulsen spørgsmålet om at fjerne
forældelsesfristerne med tilbagevirkende kraft i en kort bemærkning til
justitsministerens tale i slutningen af 1. behandlingen.
Det bemærkes, at disse indlæg ikke entydigt synes at rette sig mod
spørgsmålet om ophævelse af forældelsesfristerne for
forvaltningsmyndigheders erstatningsansvar, men nærmere synes at tage
6/7
udgangspunkt i ophævelsen af de strafferetlige forældelsesfrister for
seksuelle overgreb mod børn. I de høringssvar, som Peter Kofod Poulsen
henviste til i ordførertalen, tales der imidlertid for en ophævelse af
forældelsesfristerne såvel for det strafferetlige ansvar som for
forvaltningsmyndighedernes erstatningsansvar.
Samlet set er det også for dette ændringsforslags vedkommende
Lovsekretariatets opfattelse, at identitetskravet er opfyldt, således at en
eventuel vedtagelse af ændringsforslaget ikke kan anses som stridende mod
kravet om tre behandlinger i Folketinget, jf. grundlovens § 41, stk. 2.
5. Det ændringsforslag, som Justitsministeriet har ydet teknisk bidrag til ved
besvarelsen af spørgsmål nr. 9 til lovforslaget, går ud på, at der skal
indsættes et nyt kapitel 3 a i erstatningsansvarsloven om et erstatningsnævn
for børnesager. Det fremgår således af det i det foreslåede nye kapitel
indeholdte § 27 a, stk. 1, at afgørelse om tilkendelse af godtgørelse og
erstatning i sager om offentligt svigt af børn, der har været udsat for overgreb,
træffes af et nævn, der nedsættes af justitsministeren efter forhandling med
børne- og socialministeren. Af det foreslåede § 27 b, stk. 1, fremgår, at
nævnet træffer afgørelse i sager om fordringer på erstatning eller godtgørelse,
som udspringer af, at en forvaltningsmyndighed, jf. forvaltningslovens § 1, stk.
1 og 2, har tilsidesat lovbestemte pligter over for en person under 18 år i
forbindelse med overgreb begået mod denne.
De øvrige bestemmelser, som indgår i udkastet til ændringsforslag, og
bemærkningerne hertil indeholder nærmere om nævnets sammensætning og
funktion.
Det foreslåede har en betydelig lighed med det, som er foreslået ved
ændringsforslag nr. 5, jf. det herom anførte ovenfor under pkt. 3. Der synes
dog at være den forskel, at det ved ændringsforslag nr. 5 foreslåede nævn
alene skal behandle sager om fordringer mod forvaltningsmyndigheder på
erstatning eller godtgørelse, som var forældede den 1. januar 2018, mens det,
der lægges op til i besvarelsen af spørgsmål nr. 9, indebærer, at det
foreslåede nævn mere generelt skal behandle sager om fordringer mod
forvaltningsmyndigheder, som udspringer af, at myndigheden har tilsidesat
lovbestemte forpligtelser over for børn og unge, som har været udsat for
overgreb. Denne forskel kan tale imod at overføre begrundelsen for ikke at
anse en vedtagelse af ændringsforslag nr. 5 for at stride mod
identitetsprincippet, jf. ovenfor, til dette mulige ændringsforslag.
Efter Lovsekretariatets opfattelse må der imidlertid lægges afgørende vægt
på, at det ændringsforslag, der lægges op til i besvarelsen af spørgsmål nr. 9,
stadig vedrører et forholdsvis specifikt sagsområde, som det fremsatte
lovforslag også regulerer, nemlig forvaltningsmyndigheders erstatningsansvar
7/7
for tilsidesættelse af deres lovbestemte forpligtelser over for børn og unge,
som har været udsat for overgreb. Desuden synes det mulige
ændringsforslag at have et overordnet formål, som ligger i naturlig
forlængelse af formålet med dele af lovforslaget som fremsat, nemlig at gøre
det lettere for personer, der som børn og unge har været udsat for overgreb,
at gøre krav på erstatning eller godtgørelse gældende mod
forvaltningsmyndigheder, som har overtrådt deres forpligtelser i den
forbindelse. Det bemærkes i den forbindelse, at det fremsatte lovforslag ikke
alene vedrører forældelse af straf- og erstatningsansvar, men også bl.a.
indebærer en forhøjelse af godtgørelsesniveauet til ofre for
seksualforbrydelser, særlig for ofre under 18 år.
I samme forbindelse bemærkes, at ville forekomme mindre meningsfuldt, hvis
Enhedslisten stillede – eller bad om teknisk bistand til – et ændringsforslag
om en nævnsprocedure, der er begrænset til sager, hvor kravet mod
vedkommende forvaltningsmyndighed er forældet den 1. januar 2018, når
Enhedslisten samtidig stiller ændringsforslag om, at der slet ikke skal gælde
nogen forældelse for krav mod forvaltningsmyndigheder, som udspringer af,
at myndigheden har tilsidesat lovbestemte forpligtelser over for børn og unge,
som har været udsat for overgreb.
På baggrund af det anførte er det Lovsekretariatets opfattelse, at også dette
mulige ændringsforslag opfylder identitetskravet, således at en eventuel
vedtagelse heraf ikke vil stride mod grundlovens krav om tre behandlinger i
Folketinget.
6. Det bemærkes, at Lovsekretariatet ikke har taget stilling til eventuelle
lovtekniske eller lovkvalitetsmæssige vanskeligheder, som kan følge af, at der
vedtages lovgivning, hvoraf dele ikke har gennemgået den sædvanlige
høringsproces. Generelt er det selvsagt ønskeligt, at lovgivningsarbejdet så
vidt muligt tilrettelægges på en sådan måde, at der er den fornødne tid til at
foretage høring af relevante parter og på baggrund heraf indarbejde
eventuelle ændringer i lovudkastet, inden det fremsættes for Folketinget.