Henvendelse af 18/10-17 fra Advokatpartnerselskab Bech-Bruun

BECH-BRUUN
København • 9.august 2017
Per Hemmer
Partner
T +457227 35 50
phe@bechbruun.com
Sagsnr.062313-OQ13 phe/rka/jhp
Dok.nr.17416555.1
Høringssvar på vegne af Nord Stream 2 AG
1. Indledning
1.1 Nord Stream 2 AG har anmodet Bech-Bruun om at udarbejde et høringssvar til
Energistyrelsen vedrørende udkast til lov om ændring af lov om kontinentalsoklen
(Tilladelse til visse rørledningsanlæg på søterritoriet)(herefter "Lovudkastet"). På
vegne af Nord Stream 2AG har vi følgende kommentarer til Lovudkastet.
i.2 Naturgas er rygraden i EU's energiforsyning. Naturgasforventes at overhale kul og
olie og medfører lavere udledninger af drivhusgasser. Med en hovedsaglig stabil
efterspørgsel efter naturgas, men en hastigt faldende gasproduktion i EU, er der
behov for en alternativ gasforsyning for at dække det kommende importunder-
skud af naturgas, der allerede forventes i 2020.' Transportsystemet Nord Stream
2(herefter Nord Stream 2-projektet) kan bidrage til at dække det kommende im-
portunderskud i EU i 2020 og samtidig gøre EU's gasforsyning mere robust.
1.3 Nord Stream 2 AG, som har hovedkvarter i Zug i Schweiz, har den 3. april 2017
indsendt en ansøgning til Energistyrelsen om tilladelse til at etablere Nord Stream
2-projektet i dansk farvand. Den foreslåede ruteføring for Nord Stream 2-
projektet løber parallelt med de eksisterende Nord Stream-rørledninger i dansk
farvand og vil derfor passere gennem den danske kontinentalsokkel og dansk sø-
territorium. I et svar fra december 2009 på et spørgsmål stillet af Europaudvalget
til udenrigsministeren udtalte klima- og energiministeren sig om mulighederne for
at påvirke linjeføringen af Nord Stream-rørledningerne under tilladelsesprocessen
for projektet.Z Detfremgår bl.a. afsvaret fra klima- og energiministeren,at det ud
fra en generel vurdering var de involverede danske myndigheders opfattelse, at
den tilladte rute var den bedste i dansk farvand i Østersøen ved Bornholm,og at
'Prognos AG,Status und Perspektiven der europåischen Gasbilanz(2017),som omtalt i sektion 2.5 af Nord Stre-
am 2AG's ansøgning om tilladelse af 3.april 2017 til Energistyrelsen.
2 EUU alm.del,samling 2009-10,svar på spm.19,fra udenrigsministeren.
København Aarhus Shangfiai
Langelinie Alle 35 Værkmestergade 2 Suite 2H08 T +45 72270000 Advckatpartnerselskab
2100 København Ø 8000 Aarhus C No.1Ø0Yan'an Middle Road F +45 72 270027 CVR-nr.38538071
Danmark Danmark )ing'an District,200040 E info@bechbruun.Com www.bechbruun.com
Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget 2017-18
L 43 Bilag 3
Offentligt
BECH-BRUUN
2/19
Dok.nr.17416555.1
denne rute var fremkommet efter, at Nord Stream AG havde undersøgt andre
mulige ruter i området.
1.4 Energistyrelsen behandler i øjeblikket ansøgningen om tilladelse til etablering af
Nord Stream 2på grundlag af gældende lovgivning, herunder reglerne i lov om
kontinentalsoklen (lovbekendtgørelse nr. 1101 af 18. november 2005 med efter-
følgende ændringer)og bekendtgørelse omvisse rørledningsanlæg til transport af
kulbrinter på søterritoriet og på kontinentalsoklen (bekendtgørelse nr. 361 af 25.
april 2006. I relation ti! den del af rørledningen, der skal etableres i dansk far-
vand, har Nord Stream 2 AG anvendt omkring Ø6 millioner kr. til administrative
foranstaltninger, kontrakter og udgifter.
1.5 Lovudkastet ændrer grundlæggende på muligheden for at etablere rørledninger
til transport af naturgas,som passerer gennem dansk søterritorium. Etableringen
af Nord Stream 2-projektet er afgørende for at kunne udnytte de største, kendte
naturgasreserver iverden,som findes i Rusland, og som anses som nødvendige
for at dække den stigende efterspørgsel på naturgas i EU, se afsnit 1.2 ovenfor.
Den begrænsning, herunder enhver forsinkelse, som Lovudkastet medfører for
planlagte transitrørledningsprojekter, herunder Nord Stream 2-projektet, har be-
tydning langt ud over Danmarks grænser,idet det er forsyningssikkerheden i EU,
der er på spil.
1.6 Lovudkastet har ikke kun vidtrækkende konsekvenser for forsyningssikkerheden i
EU; Lovudkastet indebærer også en række grundlovsmæssige og retspolitiske be-
tænkeligheder, idet lovudkastet blandt andet rejser spørgsmål om singulær lov-
givning, væsentlig risiko for magtfordrejning, omgåelse af den grundlovsikrede
domstolsprøvelse og regler med defacto tilbagevirkende kraft. I det hele udsprin-
gerdisse betænkeligheder af en politisk indblanding i en administrativ procedure,
som harmonerer dårligt med den generelle opfattelse af en retsstat, der er karak-
teriseret ved, at lovene er offentliggjorte og gælder generelt for borgerne, og når
lovene anvendes over for borgerne,sker det ved organer, der er underlagt dom-
stolskontrol.
1.7 Desuden giver Lovudkastet anledning til betænkeligheder set fra et folkeretligt
perspektiv, især med hensyn til Lovudkastets forenelighed med Energicharteret
og WTI-reglerne, som er yderligere beskrevet i afsnit 4 og i bilag 1 og 2. Bilag 1
indeholder en vurdering af Lovudkastet og dets forenelighed med Energicharte-
ret, og er blevet udarbejdet af professor Stephan Schill ved University of Amster-
dam. Bilag 2 indeholder en vurdering af Lovudkastet og dets forenelighed med
WTO-reglerne, og er udarbejdet af professor Kim Talus ved UEF Law School og
University of Helsinki.
BECH-BF~UUN
3/19
Dok.nr.17416555.1
1.8 Lovudkastet giver således anledning til betænkeligheder både for så vidt angår
dets forenelighed med den danske grundlov og folkeretten se afsnit3og 6 neden-
for samt bilag 1 og 2. Derudover kan Lovudkastet kritiseres ud fra flere retspoliti-
ske hensyn,som er beskrevet i afsnit S. Vi har anført vores forslag til ændringer af
Lovudkastet i afsnit 6.
2. Sammenfatning
2.1 Som anført i dette høringssvar skal vi understrege,at Lovudkastet giver anledning
til betydelige juridiske betænkeligheder af både grundlovsmæssig, folkeretlig og
retspolitisk art,som bør overvejes nøje r den videre proces.
2.2 Den politiske og tidsmæssige kontekst samt Lovudkastets ordlyd indikerer tyde-
ligt, at Lovudkastet alene er rettet mod Nord Stream 2-projektet, og således er ud-
tryk for singulær lovgivning. Af hensyn til retssikkerheden må vi advare mod at
udvide områdetfor anvendelsen afsingulær lovgivning i dansk ret.
2.3 Lovudkastet fratager endvidere den der ansøger om tilladelse til etablering af
transitrørledninger til brug for transport af kulbrinter, den retssikkerhed,som el-
lers er garanteret i forvaltningsloven. De forvaltningsretlige garantier gælder i sa-
ger som behandles af de offentlige myndigheder med detformål at beskytte bor-
gerne mod magtmisbrug og usaglige afgørelser. Dette skyldes, at Lovudkastet
fastsætter, at udenrigsministerens indstilling ikke er en afgørelse i forvaltningslo-
vens forstand og således ikke er underlagt retssikkerhedsprincipperne i forvalt-
ningsloven.(overensstemmelse med ombudsmandspraksis må det dog antages,
at udenrigsministerens indstilling reelt er den endelige afgørelse, i hvilket tilfælde
indstillingen skal overholde de processuelle regler i forvaltningsloven.
2.4 Ved at udelukke anvendelse af de processuelle regler i forvaltningsloven og ved at
undtage udenrigsministens indstilling fra domstolskontrol fratages ansøgere, der
modtager afslag baseret på en negativ indstilling, ethvert effektivt middel til ad-
ministrativ rekurs eller domstolskontrol. Dette er alarmerende set i et retssikker-
hedsmæssigt perspektiv og i modstrid med principperne i både Grundlovens §63,
og hvad der bØr gælde i en retsstat.
2.5 Lovudkastet indebærer, at det også gælder for ansøgninger, som er indgivet før,
men ikke færdigbehandlet ved lovens ikrafttrædelse uden at angive årsager til en
sådan de facto tilbagevirkende kraft for loven og uden at tage de involveredes le-
gitime forventninger i betragtning. En sådan tilbagevirkende kraft bør undgås idet
det medførerjuridisk usikkerhed.
BECH-BRUUN
4/19
Dok.nr. 17416555.1
2.6 Seiv om formålet om at sanktionere Ruslands handlinger i det internationale sam-
fund, herunder landets holdning til Ukraine og Syrien, kan varetages via Lovudka-
stet,varetages dette bedre inden for rammerne af den Europæiske Union. Det an-
førte formål varetages allerede ved EU's sanktioner overfor Rusland,EU's konkur-
renceregler og EU-kommissionens anmodning om mandat til at forhandle vilkå-
renefor drift af rørfedningssystemet med Nord Stream 2AG.
2.7 Endelig giver Lovudkastet tillige anledning til betænkeligheder, for så vidt angår
dets forenelighed med Danmarks folkeretlige forpligtelser under Energicharteret
(ECT)og WTO-reglerne vedrørende fri transit. Lovudkastet griber ind i Nord Stre-
am 2AG's investering i Danmark og overtræder beskyttelsen i ETC,som yderligere
angivet i professor Stephan Schills responsum i Bilag 1. Endvidere overtræder
Lovudkastet beskyttelsen mod indskrænkninger af WTO-reglerne om transitfri-
hed, se endvidere professor Kim Talus' responsum i Bilag 2. Derfor bør det nøje
overvejes, om man vii gå videre med et lovudkast,som,omend det ikke udgør en
direkte overtrædelse af Danmarks internationale forpligtelser, er i modstrid med
ånden bag principperne for international investering og handel.
2.8 Som svar på høringen over Lovudkastet foreslår vi nogle ændringer hertil som
Energistyrelsen bør tage i betragtning. Vi henstiller navnlig til, at modellen med en
bindende indstilling fra udenrigsministeren tages op til fornyet overvejelse,så det
sikres, at det er energi-,forsynings- og klimaministeren,som har beføjelsen til at
træffe afgørelse om hvorvidt der skal meddeles tilladelse og i den forbindelse
inddrager alle relevante hensyn og folkeretlige forpligtelser, herunder national
sikkerhed, miljø og sikkerhed. Af hensyn til retssikkerheden foreslår vi endvidere
at ændre Lovudkastet således, at der indføres en overgangsregel(som det nor-
malt er tilfældet)således, at loven ikke vil finde anvendelse på verserende ansøg-
ninger.
3. Grundlovsmæssige betænkeligheder
3.7 Lovudkastetindikerer tydeligtsrngulaerlovgivning
3.1.1 Den politiske og tidsmæssige kontekstfor Lovudkastet,som illustreret i oversigten
i bilag 3, indikerer tydeligt, at Lovudkastet alene er rettet mod Nord Stream 2-
projektet. (Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet pressemeddelelse af den 9.
april 20173 gives udtryk for, at Danmark håndterer Nord Stream 2
-projektet i hen-
holdsvis et politisk spor og et administrativt spor. Efter vores opfattelse kan man
'Energi-, forsynings- og klimaministeriets hjemmeside: http://efkm.dk/aktuelt/nyheder/nyheder-2017/a,~ril-
2017/regens-videre-haandterindaf-nord-stream-2-projektet/
BECH-BRUUN
5/19
Dok.nr.17416555.1
ikke tale om en adskilt politisk og administrativ proces i sagen. Den politiske og
administrative proces i sagen er uomtvisteligt forbundet, og regeringens håndte-
ring giver indtryk af en proces,der ikke er fuldt ud gennemsigtig,og som må kriti-
seres kraftigt ud fra almindelige retssikkerhedsmæssige betragtninger.
3.1.2 Dertil kommer,at Lovudkastet ses udformet på en sådan måde,at Nord Stream 2-
projektet konkret bliver omfattet af reglerne,selvom ansøgningen omtilladelse til
projektet allerede er under behandling på grundlag af de gældende regler. Den
foreslåede bestemmelse i § 3a angiver, at både rørledninger til transport af kul-
brinter og etkabler på søterritoriet kræver tilladelse fra energi-,forsynings- og kli-
maministeriet. Imidlertid kan alene rørledninger til transport af kulbrinter afvises,
hvis det ikke er foreneligt med rigets udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske
interesser. Der er ingen forklaring i bemærkningerne til Lovudkastet om, hvorfor
rørledninger til transport af kulbrinter behandles anderledes end etkabler.
3.1.3 Til sammenligning ses endvidere, at etablering af rørledninger på søterritoriet og
på kontinentalsoklen of transport af kulbrinter produceret i Danmark,som omfat-
tes af undergrundsloven, også kræver tilladelse. En sådan tilladelse er dog ikke
betinget af, at det er foreneligt med rigets udenrigs-,sikkerheds- og forsvarspoliti-
ske interesser. Regeringen har heller ikke vist initiativ til at indføre et sådant krav
for denne type rørledninger på søterritoriet.
3.1.4 På den baggrund ses Lovudkastet åbenbart kun at have et sigte, nemlig at gribe
ind i Energistyrelsens igangværende sagsbehandling af ansøgningen om Nord
Stream 2-projektet. Der er derfor tale om lovgivning rettet mod en enkelt virk-
somheds konkrete retsforhold (singulær lovgivning). Dette gælder, uanset at Lov-
udkastet er udformet generelt, så det gælder for alle rørledninger til transport af
kulbrinter.
3.1.5 I praksis er der ikke forbud mod singulær lovgivning, men området for singulære
love er klart angivet(bevillingslove, naturalisationslove,statslånslove og anlægslo-
ve}. Lovudkastet ændrer konkret betingelserne foren enkelt ansøgers muligheder
(Nord Stream 2 AG)for at opnå tilladelse efter en generel tilladelsesordning og
udvider dermed området for singulære love i dansk ret. Der må advares mod en
sådan udvidet anvendelse af singulær lovgivning i dansk ret af hensyn til retssik-
kerheden. Som anført i justitsministeriets vejledning om lovkvalitet skal der udvi-
ses "stor tilbageholdenhed med lovgivning om enkeltefysiske ellerjuridiske personers
forhold(konkret eller »singulØr« lovgivning)" som erstatning for traditionelle admi-
nistrative afgørelser.4 Det er af fundamental betydning for den enkelte borgers
retssikkerhed og mulighed for at forudse indholdet af en afgørelse, at det er for-
`Justitsministeriets vejledning om lovkvalitetfra juni 2005,afsnit4.3.2(grundlovsmæssige principper),side 38-39.
BECH-BRUUN
6/19
Dok.nr.17416555.1
valtningen eller domstolene, der træffer afgørelsen på grundlag af generelle reg-
ler.
3.1.6 Det skal også erindres,at grundloven sætter grænser for lovgivningsmagtens mu-
lighederfor at vedtage singulære love,som anført i Højesterets dom i lvind-sagen
(U 1999.841 H). Grundlovens ~ 3fastætter princippet om magtens tredeling, som
skal beskytte borgerne mod statens vilkårlige magtudøvelse, og Lovudkastet skal
overholde disse bestemmelser om retslig beskyttelse.
3.2 VØsentlrg risikofor magtfordrejning
3.2.1 Ifølge Lovudkastet(den foreslåede § 3a, stk. 2)skal energi-,forsynings- og klima-
ministeren indhente en indstilling fra udenrigsministeren,som er enten positiv el-
ler negativ, og som skal lægges til grund for afgørelsen i sagen. Imidlertid skal
grundlagetfor indstillingen så vidt muligt holdes fortroligt, og udenrigsministeren
vil ikke skulle iagttage forvaltningslovens processuelle regler, idet bemærkninger-
ne lægger til grund, at indstillingen ikke er en afgørelse i lovens forstand. Det in-
debærer bl.a., at ansøgeren ikke bliver hørt og dermed ikke kan korrigere misfor-
ståelser, og at ansøgeren ikke bliver bekendt med begrundelsen for indstillingen.
Som en konsekvens af denne model fratages ansøgeren generelt muligheden for
beskyttelse underforvaltningslovens processuelle regler.
3.2.2 At de processuelle regler fortsat finder anvendelse på behandlingen af sagen i
energi-,forsynings- og klimaministeriet giver kun ansøgeren en illusorisk beskyt-
telse. Ansøgeren kan hØres om udkastet til ministerens afgørelse om afslag på en
ansøgning om tilladelse, men idet afslaget sandsynligvis kun vil henvise til, at ind-
stillingen er negativ og angive detjuridiske grundlag for afslaget, idet indstillingen
formentlig kun indeholder ordet"negativ", og idet baggrundsmaterialet løvrigt er
fortroligt, har ansøgeren i praksis ikke mulighed for at kommentere på eller gøre
indsigelse mod afslaget.
3.2.3 Faktum er derfor, at ansøgeren, hvor en indstilling er negativ,fratages de retssik-
kerhedsmæssige garantier, som man med forvaltningsloven har givet borgerne.
Disse garantier gælder i sager, der behandles og høres af offentlige myndigheder
med detformål at beskytte borgerne mod magtfordrejning og usaglige afgørelser.
3.2.4 Mens en sådan fravigelse af almindelige forvaltningsretlige principper ikke i sig
selv er ulovlig, er det retssikkerhedsmæssigt betænkeligt, at ansøgeren fratages
dette processuelle værn. Udenrigsministeren får tillagt kompetence til på et me-
get bredt grundlag at træffe en beslutning, ud fra et "frit politisk skøn". Det fak-
tum,at der ikke er noget processuelt værn mod magtmisbrug er derfor betænke-
ligt.
BECH-BF~UUN
7/19
Dok.nr. 17416555.1
3.2.5 Dertil kommer,at derud fra den forvaltningsretlige praksis kan stilles spørgsmåls-
tegn ved rigtigheden af Lovudkastets bemærkninger om,at indstillingen ikke be-
tragtes som en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Det følger af ombuds-
mandspraksis5 og forvaltningsretlig litteratur,6 at selv om det følger af bemærk-
ningerne til forvaltningsloven, at en bindende indstilling til en anden myndighed
ikke udgør en afgørelse i lovens forstand,skal det overvejes, om indstillingen ud-
gør en afgørelse under de særlige omstændigheder, hvor den endelige afgørelse
reelt ligger hos den myndighed, der fremkommer med indstillingen. Hvor en ind-
stilling fra en anden myndighed reelt fungerer som en afgørelse, vil der således
efter ombudsmandspraksis',være pligt til fra den indstillende myndigheds side at
iagttage sagsbehandlingsreglerne, da de ellers gøres illusoriske, som r Lovudka-
stets tilfælde.
3.2.6 Lovudkastet placerer den fulde kompetence til at træffe afgørelser hos udenrigs-
ministeren, når indstillingen er negativ, idet energi-, forsynings- og klimaministe-
ren de facto ikke har mulighed for at give tilladelser og skal afvise ansøgningen.
Derfor er den reelle afgørelse om tilladelse allerede truffet af udenrigsministeren
ved dennes negative indstilling. For at undgå denne juridiske usikkerhed foreslås
det derfor, at det klart indarbejdes direkte i Lovudkastet, at de forvaltningsretlige
retssikkerhedsprincipper ikke gælder for ansøgere, der ønsker at etablere transit-
rørledninger på dansk søterritorium, hvis det er det,der er hensigten.
3.2.7 Den kompetence, der er tillagt udenrigsministeren, betyder at et rørledningspro-
jekt ikke vurderes på grundlag af alle relevante og saglige hensyn,da der først skal
tages hensyn til projektets forenelighed med rigets udenrigs-, sikkerheds- og for-
svarsinteresser. Kun hvis udenrigsministerens indstilling er positiv, vil der blive fo-
retaget en vurdering af projektets miljøpåvirkninger og andre relevante hensyn.
Dette kan føre til en situation, hvor energi-,forsynings- og klimaministeren (Ener-
gistyrelsen)skal afvise en linjeføring for et rørledningsprojekt på søterritoriet ba-
seret på en negativ indstilling fra udenrigsministeren. Men som følge af Danmarks
internationale forpligtelser under UNCLES, skal ministeren i det samme projekt
godkende en linjeføring på kontinentalsoklen og den eksklusive økonomiske zone,
som fra et miljø- og sikkerhedsmæssigt perspektiv er mindre optimal end linjefø-
ringen på søterritoriet. Denne bekymring blev også fremført iEnergi-, Forsynings-
5 FOB 2005.195.
6 Hans Gammeltoft Hansen, Forvaltningsret(2003},2, udgave,s. 56ff and John Vogter, Forvaltninsgloven med kom-
mentarer(2001),3. udgave s. 130f.
Energi-, forsynings- og klimaministeriets hjemmeside: http://efkm.dk/aktuelt/nyheder/nyheder-2017/marts-
2017/nord-stream/.
~=~~+~~o~~i~~
--
8/19
Dok.nr.17416555.1
og Klimaministeriets pressemeddelelse fra den 30. marts 2017 som svar på en ar-
tikel i Politiken vedrørende linjeføringen af Nord Stream-rørledningerne.$
3.2.8 Derfor anser den danske regering med Lovudkastet landets udenrigs-,sikkerheds-
og forsvarsinteresser for afgørende for transitrørføringsprojekter på bekostning
af miljØ- og sikkerhedsmæssige hensyn. Dette vil kunne undgås, hvis Lovudkastet
blev ændret,således at indstillingen fra udenrigsministeren ikke er bindende eller
begrænset til nationale sikkerhedsinteresser, og dette kun er et af de hensyn
blandt mange, herunder miljø- og sikkerhed, osv.,som omfattes af afgørelsen om
tilladelse fra energi-, forsynings- og klimaministeren -som har den afgørende
myndighed.
3.3 Omgåelse afden grundlovssikrede domstolsprØvelse
3.3.1 Det fremgår af Lovudkastet(den foreslåede § 6 a, stk. 1), at sager, hvor der er
meddelt afslag på baggrund af en negativ indstilling fra udenrigsministeren, kan
indbringes for domstolene ved at anlægge sag mod energi-,forsynings- og klima-
ministeren. Detfremgår af bemærkningerne til bestemmelsen,at man harforsøgt
at regulere "rette sagsøgte". Udenrigsministeren kan således ikke sagsøges i sager
omfattet af bestemmelsen. Detsamme gælder andre myndigheder,der har været
involveret i indstillingen. Reelt medfører Lovudkastet, at selv om det er udenrigs-
ministeren, der træffer den endelige afgørelse i tilladelsessagen ved at fremkom-
me med en negativ indstilling, kan ministerens indstilling ikke prøves, idet den ik-
ke kan påklages til anden myndighed eller indbringesfor domstolene.
3.3.2 Hvis energi-, forsynings- og klimaministerens afgørelse indbringes for domstole-
ne,forudsætter Lovudkastet, at grundlaget for udenrigsministerens indstilling ik-
ke kan prøves. Ansøgeren vil altsi kunne indbringe et afslag for retten, men den-
ne vil ikke kunne gøre andet end påse, at der foreligger en negativ indstilling fra
udenrigsministeren,da den nærmere baggrund ikke kan indgå i sagen.
3.3.3 Det er i grundlovens § 63 forudsat, at domstolene kan tage stilling til sager om
den udøvende magts afgørelser og virksomhed i øvrigt. Princippet er dermed, at
domstolene skal kunne sørge for, at forvaltningen overholder gældende ret, her-
underalmindelige forvaltningsretlige principper som fx saglighedsprincippet.
3.3.4 Da de forvaltningsprocessuelle regler mv. efter bemærkningerne til Lovudkastet
ikke gælder for udenrigsministerens udarbejdelse af indstillingen, er der ikke un-
der sagens behandling sikkerhed for, at der ikke sker magtfordrejning. Med om-
8 Energi-, forsynings- og klimaministeriets hjemmeside:: http://efkm.dk/aktuelt/nyheder/nyheder-2017/marts=
2017/riord-stream/.
BECH-BRUUN
9/19
Dok.nr. 17416555.1
gåelsen af domstolsprøvelsen vil der heller ikke være mulighed for, at et sådant
forhold kan prøves af en uvildig instans efter sagens behandling er afsluttet hos
myndigheden. Udover at udenrigsministeren ikke behøver iagttage de sædvanlige
forvaltningsprocessuelle regler, vil udenrigsministeren dermed heller ikke behøve
at bekymre sig om at skulle stå til regnskab for sin indstilling efterfølgende.
3.3.5 Med kombinationen affravigelsen af de forvaltningsprocessuelle regler og undta-
gelsen af domstolsprøvelse af indstillingen,fjernes ikke blot enhver form for rets-
sikkerhed for de ansøgere,der meddeles afslag på baggrund af en negativ indstil-
ling, men også enhver form for kontrol med,at udenrigsministerens indstilling er
lovlig. Det er retssikkerhedsmæssigt stærkt betænkeligt og i strid med principper-
ne både i Grundlovens§63 og for, hvad der bør gælde i en retsstat.
3.4 Reglerne har defacto tilbagevirkende kraft
3.4.1 Lovudkastet(den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 2, 1. pkt.) fastslår, at loven
finder anvendelse ved behandling af ansøgninger, der før lovens ikrafttræden er
modtaget, men endnu ikke færdigbehandlet. Det fremgår af bemærkningerne til
Lovudkastet, at,for sager,der ved lovens ikrafttræden er verserende,vil afgørelse
ikke kunne træffes, før der er modtaget en indstilling fra udenrigsministeren til
brug for behandlingen af ansøgningerne efter de foreslåede regler. Dette gælder,
selvom det måtte medføre en forsinkelse afsagsbehandlingen.
3.4.2 Denne forslåede bestemmelse i Lovudkastet giver anledning til principielle be-
tænkeligheder om tilbagevirkende kraft. Der findes forskellige ryper tilbagevir-
kende kraft. Den første type er, hvor retsvirkningen af en lov benyttes i situatio-
ner, der fandt sted,før loven blev offentliggjort ("egentlig tilbagevirkende kraft"~.
En anden type er, hvor bestemmelserne i en ny lov benyttes på sager,som endnu
ikke er blevet afsluttet på tidspunktet for offentliggørelsen af loven ("åbenbar til-
bagevirkende kraft" eller"defacto tilbagevirkende kraft").
3.4.3 Selv om der i praksis ikke er forbud mod tilbagevirkende kraft, følger det af
Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet, at"det ud fra almindelige retssikker-
hedsmæssige betragtninger kan give anledning til væsentlige principielle betæn-
keligheder at gennemføre bebyrdende love med tilbagevirkende kraft".g Af hensyn
til retssikkerheden og berettigede forventninger bør bebyrdende lovgivning med
tilbagevirkende kraft være klar og præcis og anvendelsen forudsigelig.
3.4.4 Derfor bør sådanne love kun have tilbagevirkende kraft, hvad enten det er egent-
lig eller de facto, under ganske særlige omstændigheder, når afgørende hensyn
9Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet fra juni 2005,afsnit4.3.3(tilbagevirkende krat),side 39-40.
BECH-BRUUN
10/19
Dok.nr 17416555.1
gør det påkrævet, og under forudsætning af at det tidsrum, hvori loven har tilba-
gevirkende kraft, bliver så kort som muligt. Under alle omstændigheder må foran-
staltningernetage hensyn til de berørtes berettigede forventninger.
3.4.5 Bemærkningerne til Lovudkastet redegør ikke for, hvorfor det er nødvendigt, at
loven finder anvendelse på verserende sager. Det er nærliggende at antage,at in-
tentionen må være at påvirke sagsbehandlingen af Nord Stream 2-projektet.Yder-
ligere er de berettigede forventninger, som ansøgerne med verserende sager
måtte have,ikke nævnt. Det er derfor ikke muligt at vurdere,om der er tilstrække-
iigt stærke grunde til at lade de ændringer, som vejer tungere end principperne
om retssikkerhed og beskyttelsen af berettigede forventninger,få tilbagevirkende
kraft. Udgangspunktet er dog,at sådanne grunde skal være til stede, og en sådan
tungtvejende, saglig begrundelse skal anføres i bemærkningerne til Lovudkastet.
Hvis sådanne saglige grunde ikke findes, bør det af hensyn til retssikkerheden
overvejes at ændre Lovudkastet, så det indeholder en overgangsbestemmelse
(som det normalt er tilfældet), der udelukker benyttelsen afloven på ansøgninger,
der er under behandling.
3.4.6 Betænkelighederne med at have bestemmelser med tilbagevirkende kraft følger
også international lov. Artikel 10,stk. 1, i Energicharteret beskytter mod urimelige
og uforholdsmæssige ændringer af gældende rammevilkår, særligt hvis ændrin-
gen finder anvendelse med tilbagevirkende kraft, se yderligere afsnit 5.1.3.1 ne-
denfor. Yderligere kræver WTO-bestemmelserne også som udgangspunkt,at æn-
dringer, som påvirker samhandlen, skal offentliggøres,før de træder i kraft, se
yderligere afsnit 5.2.3.1.
4. Øvrige retspolitiske betænkeligheder
4.7 Politisk indblanding ien administrativ procedure
4.1.1 Lovudkastet skal læsesiden politiske og tidsmæssige kontekst, det indgår i, se
bilag 3.
4.x.2 På den baggrund er det rimeligt at anse Lovudkastet som et redskab for regerin-
gen til at forsøge sanktionere Ruslands ageren i det internationale samfund, her-
under iforhold til Ukraine og i Syrien,samt at regeringen med Lovudkastet forsø-
ger at forhindre, at Rusland opnår en monopollignende status på det europæiske
gasmarked. Der henvises navnlig til referat fra forhandlinger vedrørende forslag
til vedtagelse nr. V 4: om at stoppe blodbadet i Aleppo fra den 26. oktober 2016
(se bilaget). Disse mål håndteres dog allerede eller vil i givet fald blive håndteret
på EU-niveau.
BECH-BRUUN
11/19
Dok.nr.17416555.1
4.1.3 For så vidt angår sanktioner mod Rusland, er dette allerede håndteret gennem
EU's sanktionssystemer. Siden marts 2014 har EU gradvist indført restriktive øko-
nomiske, individuelle og politiske foranstaltninger mod Rusland som reaktion på
den ulovlige annektering af Krim og den forsætlige destabilisering af Ukraine. De
økonomiske foranstaltninger er sanktioner, der har til formål at begrænse Rus-
lands adgang til samhandel med Vesten og til vestlige kapitalmarkeder,og omfat-
ter bl.a. økonomiske sanktioner mod finans-, energi- og forsvarsindustrisektorer-
ne. Den 28. juni 2017 valgte Det Europæiske Råd at forlænge de økonomiske
sanktioner mod Rusland indtil 31.januar 2018. Ud over de økonomiske sanktio-
ner er der indført en række individuelle foranstaltninger iform afvisumforbud og
indefrysning af aktiver over for 150 personer og 37 juridiske enheder indtil den
1S. september 2017'° samt en række foranstaltninger, der er begrænset til områ-
derne Krim og Sevastopol og indtil videre gælder indtil 23.juni 2018." Endelig har
EU indført en række diplomatiske foranstaltninger,der bl.a. betyder,at Rusland er
udelukket fra G8, samt en række foranstaltninger vedrørende det økonomiske
samarbejde.
4.1.4 EU's sanktionssystemer må betragtes som et bedre egnet redskab tit atsanktione-
re Rusland,end en generel dansk tilladelsesordning for transitrørledninger på sø-
territoriet. Dette synes også at have været regeringens egen holdning hidtil, idet
regeringen gentagne gange har opfordret til en fælles stillingtagen i EU til Nord
Stream 2-projektet. Lovudkastet viser dog,at regeringen har valgt at g~ alene, og
således uden om EU, og det på et tidspunkt hvor EU-Kommissionen har indledt
drøftelser om et fælles EU-mandat til at forhandle med Rusland om Nord Stream
2-projektet. Lovudkastet giver regeringen det fornødne lovgrundlag til at blokere
for Nord Stream 2-projektet i dansk farvand,og hvis regeringen skulle beslutte sig
for det, ville det helt åbenbart modvirke EU-Kommissionens fremtidige forhand-
linger med Rusland vedrørende Nord Stream 2-projektet.
4.1.5 For så vidt angår frygten for, at Gazprom indtager en monopollignende stilling på
gasmarkedet i EU, er også dette reguleret gennem bedre egnede midler end en
dansk ændringslov -nemlig gennem EU's konkurrenceregler.
4.1.6 Der kan henvises til, at EU-Kommissionen i april 201S sendte en klagepunktsmed-
delelse til Gazprom, hvori EU-Kommissionen gav udtryk for det foreløbige syns-
punkt, at Gazerom havde overtrådt EU's konkurrenceregler ved at følge en over-
10 Se EU-kommissionens hjemmeside: http:/1www.consilium.europa.eu/da/policies/sanctions/ukraine-crisis/
"Se EU-kommissionens hjemmeside: htt~://www.consilium.europa.eu/da~ress/press-releases/2017/06/19-
crimea-Sevastopol-eu-extends-sanctions/
BECH-BF~UUN
12/19
Dok.nr.17416555.1
ordnet strategi om at opdele de central- og østeuropæiske gasmarkeder.12 Den
14.februar 2017 har Gazerom afgivet en række tilsagn til EU-Kommissionen for at
imødekomme EU-Kommissionens betænkeligheder med hensyn til konkurrencen
på gasmarkederne iCentral- og Østeuropa.13 Det er FU-Kommissionens opfattel-
se, at Gazeroms tilsagn imødekommer betænkelighederne med hensyn til kon-
kurrencen. De bidrager tit en bedre integration af de central- og østeuropæiske
gasmarkeder og letter herved grænseoverskridende gasstrømme til konkurrence-
dygtige priser. EU-Kommissionen mener navn{ig, at Gazeroms tilsagn opfylder
dens mål vedrørende betænkelighederne med hensyn til konkurrencen ved at sik-
re, at begrænsningerne på videresalg af gas på tværs af grænserne fjernes en
gang for alle, og at en grænseoverskridende gasstrøm på de central- og østeuro-
pæiske gasmarkeder lettes, så gaspriserne iCentral- og Østeuropa kommer til at
afspejle benchmarkpriserne, og at Gazerom ikke længere kan udnytte eventuelle
fordele i forbindelse med gasinfrastrukturen,som selskabet kan have opnået over
for kunderne ved at udnytte sin position på gasforsyningsmarkedet.14
4.1.7 Interesserede parter kunne fremsætte deres synspunkter om tilsagnene inden for
syv uger efter offentliggØrelsen i Den Europæiske Unions Tidende. EU-
Kommissionen vil derefter under hensyntagen til alle bemærkninger fra interes-
senterne,tage endelig stilling til, om de afgivne tilsagn er et tilfredsstillende mid-
del til at imødekomme EU-Kommissionens betænkeligheder med hensyn til kon-
kurrencen. Hvis det er tilfældet, kan Kommissionen vedtage en beslutning, der gør
tilsagnene retligt bindende for Gazerom (ifølge artikel 9 i EU's kamelforordning
1/2003}. Hvis en virksomhed undlader at efterkomme disse tilsagn, kan EU-
Kommissionen pålægge en bøde på op til 10% af virksomhedens globale omsæt-
ning uden at skulle bevise,at der er tale om en overtrædelse af EU's konkurrence-
regler.'s
4.2 Urimelig kortfristfar opfyldelse afoplysningspligt
4.2.1 Det følger af Lovudkastet(den foreslåede bestemmelse i § 4 c, stk. 2), at ejere af
rørledningsanlæg på søterritoriet uden ugrundet ophold og senest inden 3 dage
skal oplyse energi-,forsynings- og klimaministeren om alle væsentlige ændringer i
'
Z Se EU-Kommissionens pressemeddelelse af22. april 201S tilgængelig på: http://europa.eu/rapid/press-
release IP-15-4828 en.htm.
13Tilsagnenesfulde ordlyd kan findes på EU-Kommissionens hjemmeside:
http://ec.euro_pa.eu/competition/antitrust/cases/g2/gazerom commitments.~df
14Se EU-Kommissionens pressemeddelelse af 13. marts2017tilgængelig på: http://europa.eu/rapid/press-
release IP-17-555 da.htm.
'
S Se EU-Kommissionens pressemeddelelse af 13. marts 2017,tilgængelig på: http://europa.eu/rapid/press-
release IP-17-555 da.htm,
BECH-BRUUN
~ - _-
13/19
Dok.nr. 17416555.1
de oplysninger, som ejerne tidligere har meddelt ministeren. Det fremgår af be-
mærkningerne til den foreslåede bestemmelse,at hensigten er at skabe et grund-
lag for at kunne strafsanktionere ejere af rørledningsanlæg specifikt på søterrito-
riet, hvor der af hensyn til rigets udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske inte-
resser er et mere akut og væsentligt behov for at modtage oplysninger fra led-
ningsejerne.
4.2.2 Det er uklart, om den foreslåede § 4c, stk. 2, skal forstås således, at fristen er 3
kalenderdage eller 3 hverdage. En frist fastsat som "uden ugrundet ophold og in-
den 3 dage"(uanset om det er 3 kalenderdage eller 3 hverdage)er urimelig kort
henset til, at de informationer, som skal meddeles energi-, forsynings- og klima-
ministeren, vil involvere store virksomheder og organisationer, og derfor er helt
uholdbar ud fra et praktisk synspunkt. Hertil kommer, at hvis oplysningspligten
ikke overholdes, kan det efter den foreslåede § S,stk. 2, nr.3,straffes med bøde.
4.2.3 I bemærkningerne til den foreslåede § S,stk. 2, nr. 3, nævnes som et eksempel på
en situation,der vil kunne straffes efter bestemmelsen,det tilfælde, at ejeren afet
rørledningsanlæg på søterritoriet undlader uden ugrundet ophold eller inden 3
dage at give meddelelse om,at ejeren har udskiftet underleverandør på det på-
gældende rørledningsanlæg. Det er umiddelbart svært at se, hvordan oplysningen
om en udskiftet underleverandør generelt er en akut og væsentlig oplysning af
hensyn til de nationale udenrigs-,sikkerheds- og forsvarspolitiske interesser. Den
foreslåede oplysningspligt samt straf for ikke at opfylde oplysningspligten er der-
for fastsat mere restriktivt, end forholdene begrunder, og er dermed uforholds-
mæssige og unødvendigt byrdefulde.
5. Folkeretlige betænkeligheder
5.7 Implikarroner i henhold til Energicharteret
5.1.1 De generelle rammer
5.1.1.1 Lovudkastet giver anledning til betænkeligheder om, hvorvidt det er foreneligt
med Danmarks forpligtelser i henhold til Energicharteret (ECT). Det fremgår af
bemærkningerne til Lovudkastet, at konsekvenserne af Lovudkastet i relation til
ECT vil blive beskrevet i en senere version af Lovudkastet. I den forbindelse må
Lovudkastet omhyggeligt overvejes, idet det giver anledning til væsentlige betæn-
keligheder med hensyn til dets forenelighed med ECT, se nærmere nedenfor og
professor Stephan Schills responsum,der er vedlagtsom bilag 1.
BECH-BRUUN
14/19
Dok.nr.17416555.1
5.1.1.2 Danmark er kontraherende part i ECT,som beskytter investeringer i energisekto-
ren fra investorer fra en anden kontraherende stat. Denne beskyttelse er uaf-
hængig af dansk national ret, herunder grundloven og EU-retten. ECT finder an-
vendelse på Nord Stream 2-projektet, fordi både Danmark og Schweiz er kontra-
herende parter i ECT, ag fordi Nord Stream 2 AG anses som en schweizisk inve-
stor,som har foretaget en 'investering' i Danmark. Nord Stream 2AG har allerede
brugt ca. Ø6 millioner kr. på den del af rørledningen, der skal bygges i Danmark.
Disse investeringer er foretaget i tillid til at det nationale lovgrundlag i Danmark
fortsat er gyldigt og finder anvendelse.
5.1.1.3 ECT indeholder blandt andet beskyttelse mod ekspropriation og foranstaltninger
som har en tilsvarende virkning,som ikke ledsages af en erstatning(ECT's artikel
13), beskyttelse mod foranstaltninger,der er i strid med en investors ret til'stabile'
investeringsbetingelser og en 'retfærdig og rimelig behandling'(ECT's artikel 10,
stk. 1), og beskyttelse mod foranstaltninger, der strider imod enhver forpligtelse,
som den kontraherende stat har indgået med udenlandske investorer(ECT's arti-
kel 10,stk. 1). Yderligere kræver ECT,at stater skal sørge for,at deres nationale lo-
ve indeholder 'effektive midler til at gøre krav gældende og håndhævelse af ret-
tigheder med hensyn til investeringer'(ECT's artikel 10,stk. 12).
5.1.2 Beskyttelsen mod ekspropriation eller tilsvarendeforanstaltninger
5.1.2.1 Lovudkastet har reelt en virkning, der svarer til en ekspropriation, hvis loven fin-
der anvendelse på Nord Stream 2-projektet, hvilket dermed strider imod beskyt-
telser ECT(artikel 73). Nord Stream 2-projektet kan ikke implementeres uden den
danske etableringstilladelse. Mens Nord Stream 2 AG ikke formelt ville blive udsat
for ekspropriation, kunne et afslag på etableringstilladelsen baseret på en negativ
indstilling fra udenrigsministeren hævdes at have en virkning, der svarer til en ek-
spropriation, da afslaget på tilladelsen, der allerede er ansøgt om,ville gribe ind i
Nord Stream 2 AG's investering. Et sådant afslag ville kun være lovligt i henhold til
ECT, hvis det blev ledsaget af en erstatning. Yderligere betyder den kendsgerning,
at udenrigsministeren ikke skal anføre en begrundelse i sin indstilling mod et pro-
jekt, at Nord Stream 2 AG ikke kan få effektiv adgang til prøvelse, som kræves af
ECT.
5.1.3 Beskyttelsen af stabile og gennemsigtige investeringsbetingelser og effektive mid-
lertil prøvelse
5.1.3.1 Det kan endvidere anføres, at Lovudkastet strider imod retten til stabile og gen-
nemsigtige investeringsbetingelser og til stabilitet i henhold til den retfærdige og
rimelige behandling,som ECT sikrer(artikel 10,stk. 1). ECT beskytter imod en uri-
melig og uforholdsmæssig ændring af Tovgrundlaget, særligt hvis ændringen fin-
~~~~=~~~i1l~l
15/1
Dok.nr. 1741b555.1
der anvendelse med tilbagevirkende kraft. Mens beskyttelsen af en investors be-
rettigede forventninger ikke fastlåser lovgrundlaget, kan den krænkes, hvis betin-
gelserne for godkendelse af en tilladelse ændres igennem efterfølgende ændrin-
gertil lovgrundlaget. Nord Stream 2 AG har en berettigetforventning om,at deres
ansøgning om en etableringstilladelse behandles under det eksisterende lov-
grundiag. Indførelsen af det nye krav til tilladelse i Lovudkastet ville ændre den
stabilitet, der kræves i ECT's artikel 10,stk. 1. Dette er så meget desto mere tilfæl-
det, da den (ud fra et miljømæssigt og sikkerhedsmæssigt synspunkt)) næsten
identiske rørledning fra Nord Stream AG tidligere er blevet godkendt af danske
myndigheder.
5.1.3.2 Lovudkastet undtager udenrigsministerens indstilling fra de fundamentale ret-
tigheder, der normalt findeside forvaltningsretlige og processuelle regler samt
grundlovens § 63, se afsnit 3.2 og 3.3 ovenfor. Den manglende retssikkerhed og
usikkerheden for investorer med hensyn til på forhånd at vide, hvilke kriterier et
projekt skal opfylde for at være foreneligt med Danmarks udenrigs-, sikkerheds-
og forsvarspolitiske interesser, tilsidesætter forpligtelsen r henhold til ECT til at
sørge for gennemsigtige investeringsbetingelser {artikel 10,stk. 1). Yderligere kan
der argumenteres for, at dispensationen fra kravet om at give en grund til indstil-
lingen også resulterer i en tilsidesættelse af beskyttelsen i ECT,som kræver,at sta-
ter skal sørge for, at deres nationale love indeholder effektive midler til fremsæt-
telse af fordringer og håndhævelse af rettigheder med hensyn til investeringer
(artikel 10,stk. 12).
5.2 Implikationer i henhold ril WTO-bestemmelsernefor transit
5.2.1 De generelle rammer
5.2.1.1 Lovudkastet indebærer væsentlige konsekvenser for den eventuelle transit af
naturgas fra Rusland til Tyskland gennem Nord Stream 2-projektet, se nedenfor
og professor Kim Talus'responsum,der er vedlagtsom bilag 2. Danmark har,især
som medlem af World Trade Organization ("WTO"), pligt til at overholde en række
internationale frihandelsaftaler og -politikker, bl.a. i forbindelse med vedtagelse
af nationale love. Alle begrænsninger i den frie handel i Lovudkastet skal derfor
være i overensstemmelse med de internationale frihandelsforpligtelser, der er
godkendt af Danmark.
5.2.1.2 Det er dog ikke klart, om dette rent faktisk er tilfældet for Lovudkastet. Specifikt
kan Lovudkastet være i strid med WT~'s almindelige overenskomst om told og
udenrigshandel("GATT") og aftalen om handelslettelser('TFA") og deres bestem-
melser om fri transit og muligheder for at ændre den eksisterende nationale lov-
BECH-BRUUN
16/19
Dok.nr.17416555.1
givning. Som følge deraf kan Danmark blive ansvarlig i henhold til international
ret, hvis Lovudkastet vedtages. Dette uddybes nærmere nedenfor.
5.2.2 Fri transit
5.2.2.1 Reguleringen af den fri handel under WTO indeholder et generelt krav om fri
transit for varer til eller fra andre WTO-medlemmer. Der er generel enighed om,
at denne frie transit omfatter transit gennem en fast infrastruktur, som for ek-
sempel rørledninger. I denne forbindelse fastsætter bestemmelserne krav om li-
gestilling og pålægger "mestbegunstigelses"-behandling, hvilket betyder, at andre
WTO-medlemmer skal have de samme handelsfordele. Derfor kan Danmark ikke
indføre transitrestriktioner, som behandler transitprodukter fra et WTO-medlem
gunstigere end transitprodukter fra andre WTO-medlemmer.
5.2.2.2 Det kan gøres gældende,at Lovudkastet, der kun kræver en vurdering af nationa-
le udenrigs-,sikkerheds- og forsvarspolitiske interesser for kulbrintetransitrørled-
ninger og ikke fx i forbindelse med elektriske transitkabler, rent faktisk er en så-
dan forskelsbehandling, som derfor udgør en overtrædelse af WTO-
bestemmelserne.
5.2.2.3 For yderligere at givefri transit en praktisk betydning i forbindelse med transport
af gas i rørledninger kan den frie transit enten etableres via adgang for tredjepart
eller ved etablere en ny kapacitet. I Nord Stream 2-projektet er etablering af ny
kapacitet den eneste mulighed, da den nuværende kapacitet allerede er util-
strækkelig. Selv om transitstater,som fx Danmark,suverænt har ret til at lovgive
på deres søterritorier, kan de ikke se bort fra deres pligt ti{ at sørge forfri transit
for de stater,der er afhængige aftransit.
5.2.2.4 WT4-bestemmelserne forbyder især også skjulte begrænsninger på transit. Såle-
des er national lovgivning,som defacto har til formål at begrænse handel og tran-
sit fra et eller flere specifikke WTO-medlemmer,også dækket. Hvis en generel for-
anstaltning rent faktisk kun er rettet mod produkter, der stammer fra et specifikt
WTO-medlem,er den derfor stadig i strid med frihandelsprincipperne. Da Lovud-
kastet er en slet skjult foranstaltning mod transport af naturgas fra den Russiske
Føderation,vil Lovudkastettrods sin generelle ordlyd derfor i sidste instans kunne
ansesfor at være i strid med WTO-bestemmelserne.
5.2.3 Forudgående offentliggørelse af ændringer af national lovgivning
5.2.3.1 I forbindelse med international handelsret er det et generelt krav,at lovgivning og
bestemmelser,som har indvirkning på fx salg, distribution og transport af varer,
skal offentliggøres og forvaltes sagligt. Yderligere må foranstaltninger, der er byr-
BECH-BRUUN
17/19
Dok.nr.17416555.1
defulde for handel,ikke træde i kraft,før de er blevet offentliggjort. Dette resulte-
rer blandt andet i, at WTO-medlemmer har pligt til at give andre 1NT0-medlemmer
mulighed for at fremsætte bemærkninger og blive hørt i forbindelse med foreslå-
ede lovændringer, der er relevante for handel(inklusive transit af varer)så tidligt
som muligt,og før de træder i kraft.
5.2.3.2 I denne henseende synes høringsprocessen for Lovudkastet ikke at inkludere an-
dre lande eller at have taget højde for nogen form for processuelle overvejelser
foranlediget af frihandelsmæssige betænkeligheder. Dette er tvivlsomt ud fra et
internationalt handelsretligt synspunkt,og så meget desto mere fordi ændringer-
ne skaber en signifikant usikkerhed for et internationalt projekt, der befinder på
etsent udviklingsstade.
6. Forslag til ændringer til Lovudkastet
6.7 SingulØr lovgivning
6.1.1. Som det fremgår af ovenstående afsnit 3.1 har Lovudkastet karakter af singulær
lovgivning idet det er målrettet Nord Stream 2-projektet. Kravet om en vurdering
af projektets forenelighed med udenrigs-,sikkerheds- og forsvarspolitiske interes-
ser gælder kun for rørledninger til transport af kulbrinter på søterritoriet, selvom
Lovudkastet desuden omhandler tilladelse af etkabler. Bemærkningerne til Lov-
udkastet indeholder ikke en forklaring på, hvorfor transitrørledninger til transport
af kulbrinter behandles anderledes end etkabler.
6.1.2. Af hensyn til retssikkerheden anmoder vi om,at der medtages en vurdering i Lov-
udkastet om, hvorvidt det har karakter af særlovgivning. Af hensyn til retssikker-
heden anmoder vi desuden om, at Lovudkastet indeholder en forklaring på for-
skelsbehandlingen mellem kulbrinterørledninger og etkabler.
6.2 Magtfordrejning
6.2.1 Som beskrevet i afsnit 3.2 ovenfor giver Lovudkastet grund til betydelig bekym-
ring, da ansøgeren i tilfælde af en negativ indstilling fra udenrigsministeren frata-
ges den beskyttelse en ansøger sædvanligvis nyder under forvaltningsloven af
den årsag, at indstillingen ikke anses som værende en afgørelse i forvaftningslo-
vensforstand.
6.2.2 Den betydning, Lovudkastet tillægger udenrigsministerens indstilling, medfører
desuden, at den danske stat anser rigets udenrigs-, sikkerheds- og forsvarsinte-
resser som afgørende for transitrørledningsprojekter, og lægger mindre vægt på
BECH-BF~UUN
18119
Dok.rr.17416555.1
miljø- og sikkerhedsmæssige forhold. Der kan opstå en situation, hvor energi-,
forsynings- og klimaministeren(Energistyrelsen) må afvise en linjeføring foret rør-
ledningsprojekt på søterritoriet på baggrund afen negativ indstilling og,som følge
af UNGLOS, må godkende en linjeføring på kontinentalsoklen og den eksklusive
økonomiske zone, som fra et miljømæssigt og sikkerhedsmæssigt perspektiv er
mindre optimal. Denne situation kunne undgås, hvis Lovudkastet blev ændret,så
f.eks. indstillingen fra udenrigsministeren ikke er bindende eller udelukkende
vedrører nationale sikkerhedsinteresser, og hvis interesserne indgår blot som en
del af flere overvejelser, der skal medtages ienergi-,forsynings- og klimaministe-
rens afgørelse om tilladelse. Vi anmoder derfor om,Lovudkastet genovervejes for
at sikre, at energi-,forsynings- og klimaministeren har myndighed til at træffe en
afgørelse om tilladelse,som er mest optimal for Danmark,og som tager højde for
alle relevant interesser og internationale forpligtelser.
6.2.3 I overensstemmelse med Ombudsmandens praksis og for at undgå eventuel juri-
disk uklarhed anmoder vi om,at det i alle tilfælde medtages direkte i Lovudkastet,
at indstillingen ikke udgør en afgørelse, og at de forvaltningsretlige principper om
retssikkerhed derfor ikke gælder for ansøgere,som ønsker at lægge transitrørled-
ninger på det danske søterritorium,såfremt dette er hensigten med ændringerne.
6.3 Grundlovssikretdomstolsprøvelse
6.3.1 Som detfremgår af afsnit 3.3,vil ansøgere,der får afslag på baggrund afen nega-
tivindstilling, være frataget en effektiv mulighed for domstolsprøvelse af afslaget i
og med indstillingen ikke er omfattet af beskyttelsen i forvaltningsloven ag dom-
stolsprøvelse, hvilket er i modstrid med principperne i grundlovens § 63. Vi an-
moder derfor om,at Lovudkastets retssikkerhedsmæssige konsekvenser overve-
jes nøje.
6.4 Tilbagevirkende kraft
6.4.1 Som det fremgår af afsnit 3.4, giver Lovudkastet anledning til nogle grundlæggen-
de bekymringer om tilbagevirkende kraft, da Lovudkastet gælder for ansøgninger,
der er under behandling. Bemærkningerne i Lovudkastet indeholder ikke en for-
klaring på, hvorfor loven finder anvendelse på ansøgninger,der er under behand-
ling,og som ikke erfærdigbehandlede ved lovens ikrafttrædelse.
6.4.2 Vi anmoder om,at Lovudkastet medtager en redegørelse for eventuelle saglig lige
grunde, som berettiger, at loven finder anvendelse på sager, der er under be-
handling,og hvorfor disse grunde vejer tungere end de berettigede forventninger
til ansøgere med sager under behandling. Hvis der ikke findes saglige grunde, bør
Lovudkastet ændres af hensyn til retssikkerheden og for at sikre juridisk klarhed,
BECH-BF~UUN
19/19
Dok.nr. 17416555.1
så det indeholder en overgangsregel (hvilket er normal praksis), hvormed loven
ikke vil gælde for ansøgninger,der er under behandling.
6.5 Oplysningspligt
6.5.1 Som det fremgår af afsnit 4.2 ovenfor, er den foreslåede oplysningspligt, fristen
på 3 dage og bøden for manglende overholdelse mere restriktive end nødvendigt,
og er således uproportional og unødvendigt byrdefuld. Vi henstiller til, at den for-
slåede oplysningspligt genovervejes, så det sikres, at bestemmelserne er realisti-
ske fra et kommercielt og retssikkerhedsmæssigt perspektiv ved f.eks. at indføre
en længere frist og medtage en definition af, hvad der udgør væsentlige oplysnin-
ger.
9. august 2017
,i
e
H r/ L" L~'
l/
~
*****
København
Langelinie Allé 35
2100 København Ø
Danmark
Aarhus
Værkmestergade 2
8000 Aarhus C
Danmark
Shanghai
Suite 2H08
No.1440 Yan'an Middle Road
Jing'an District, 200040
T +45 72 27 00 00
F +45 72 27 00 27
E info@bechbruun.com
Advokatpartnerselskab
CVR-nr. 38538071
www.bechbruun.com
Bilag 3 - Oversigt over projektudvikling, administrativ sagsbehandling og politiske
initiativer vedrørende Nord Stream 2-projektet i Danmark
Projektudvikling, administrativ sagsbehandling og politiske initiativer vedrørende Nord Stream 2-
projektet i Danmark
2012
 Nord Stream AG undersøger mulighederne for at udvide det eksisterende Nord Stre-
am-projekt.
2013
 Høringsprocessen for Nord Stream 2-projektet startes. Et såkaldt `Projektinformati-
onsdokument' (PID) bliver forelagt nationale og internationale myndigheder, NGO'er
og øvrige interessenter. Under den offentlige høringsperiode anmodes om udtalelser
fra forskellige myndigheder, borgere og NGO'er, og der afholdes offentlige hørings-
møder.
 I juni afsluttes første fase af miljøpåvirkningsproceduren, og på den baggrund udfø-
rer Nord Stream 2 AG miljømæssige undersøgelser og målinger til brug for nationale
VVM rapporter.
2014
2015
 Nord Stream 2 AG holder adskillige møder med interessenterne vedrørende de speci-
fikke spørgsmål i efteråret 2015 og sommeren 2016.
2016
 Ved brev af 25. januar 2016 fra energi-, forsynings- og klimaminisiteren til formanden
for Folketingets Europaudvalg (EUU), Mette Gjerskov, korrigerer energi-, forsynings-
og klimaminisiteren et svar af 14. december 2009 til Europaudvalget vedrørende re-
gelgrundlaget for godkendelsen af Nord Stream, herunder mulighederne for ikke at
godkende Nord Stream-projektet.
1
Energi-, forsynings- og klimaminisiteren anfører
blandt andet følgende i brevet af 25. januar 2016:
”[…] I svaret (det oversendte notat) anføres bl.a. følgende:
”Det er Energistyrelsens vurdering, at styrelsen på den baggrund er forpligtet i med-
før af Havretskonventionens artikel 79 til at give tilladelse til etablering af Nord Stre-
am rørledningen.”
Ovenstående er korrekt for så vidt angår dansk kontinentalsokkel, men Danmark er
ikke i medfør af Havretskonventionen, internationalt forpligtet til at tillade Nord
Stream rørledningerne at krydse dansk søterritorium. Den linjeføring, som Energisty-
relsen den 20. oktober 2009 gav tilladelse, til krydser delvist dansk søterritorium.
[…]
Jeg finder det naturligvis beklageligt, at svaret på ’Spørgsmål 18’ af 14. december
2009 isoleret set ikke helt præcist redegjorde for det stillede spørgsmål. Samtidig er
det dog min vurdering, at Folketinget – i kraft af de øvrige svar, som den daværende
1
EUU alm. del, samling 2015-16, bilag 288: Brev fra Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet til formanden for
Europaudvalget vedr. berigtigelse af svar givet 14. december 2009 vedr. Nord Stream projekt 1 og EUU alm. del,
samling 2009-10, svar på spm. 18, fra udenrigsministeren.
2/8
minister oversendte – reelt blev orienteret om de faktiske forhold. Det gælder både
det forhold, at Nord Stream-rørledningerne ville krydse dansk søterritorium, og at
Danmark isoleret set ikke var internationalt forpligtet til at give tilladelse til netop
denne linjeføring inden for søterritoriet, men at sidstnævnte af miljø- og sikker-
hedsmæssige grunde var at foretrække.”
 Den 29. marts 2016 udtaler energi-, forsynings- og klimaministeren følgende til Man-
dag Morgen:
2
”Nord Stream 2 er som udgangspunkt et kommercielt projekt. Hvis Danmark modta-
ger en ansøgning vil den blive behandlet efter reglerne og med udgangspunkt i
Danmarks internationale forpligtelser på området, som vil skulle efterleves.”
 Den 26. oktober 2016 ses daværende udenrigsminister, Kristian Jensen, at udtale sig
om Nord Stream 2-projektet under forhandlingerne vedrørende forslag til vedtagelse
nr. V 4: Folketinget fordømmer Assadregimets overgreb mod dets egen befolkning i
Aleppo og den iranske og russiske støtte hertil. Folketinget opfordrer regeringen til at
lægge maksimalt pres på det syriske regime og dets støtter for at beskytte civilbefolk-
ningen og støtter alle bestræbelser på at yde mere stabiliseringsbistand og human
bistand.
3
Se uddrag af referat fra forhandlingerne vedrørende forslag til vedtagelse
nr. V 4:
”[…] Nikolaj Villumsen (EL):
Tak for det. I Enhedslisten er vi jo fuldstændig enige med udenrigsministeren i, at
Rusland agerer fuldstændig uacceptabelt, helt konkret i Aleppo, men man kunne og-
så nævne Ukraine, Krim og Syrien generelt. Er udenrigsministeren enig i, at vi ikke
bør øge afhængigheden af russisk gas i Europa, og vil udenrigsministeren på den
baggrund afvise den russiske gasledning Nord Stream 2 gennem dansk territorium?
Fjerde næstformand (Mette Bock):
Ministeren. Jeg tror, vi måske er lidt ude i kanten af forespørgslen, men ministeren
har ordet.
Udenrigsministeren (Kristian Jensen):
Jeg har til daglig et meget bredt ressort, så jeg skal også nok svare på spørgsmålet
her. Sagen er, at Danmark så sent som i sidste uge på Det Europæiske Råd bad om,
at vi fik en drøftelse i EU af, hvordan vi reagerer på anmodningen, der måtte kom-
me, om tilladelse til Nord Stream 2. Danmark har ikke modtaget nogen anmodning,
men vi har et ønske om at få det drøftet i Europa, fordi der vil være en mulighed for
at kunne lægge en Nord Stream 2-ledning uden om danske farvande og derfor uden
en dansk mulighed for at have indflydelse. Og den forbindelse vil have en virkning
på europæisk energipolitik og energiafhængighed, som rækker ud over Danmark, og
som betyder noget for hele Europa. Jeg ønsker en diversificeret energistruktur. Jeg
2
Mandag Morgen, ”Tysk-russisk gaspagt undergraver EU’s energiunion”, den 29. marts 2016.
3
Folketingstidende F, samling 2016-17, M 9, referat af møde nr. 9, s. 20.
2016
3/8
ønsker meget mere, at vi fik en baltic pipeline, altså den, der skal gå fra Norge til
Danmark til Polen, og som vil skabe en mangfoldighed af leverancer og ikke en øget
afhængighed af én stor leverandør.
Fjerde næstformand (Mette Bock):
Hr. Nikolaj Villumsen.
Nikolaj Villumsen (EL):
Jeg er glad for at høre, at udenrigsministeren bringer det op. Fra Enhedslistens side
skal der så lyde en klar opfordring til at betragte det her som et politisk valg, og et
politisk valg, hvor man skal sige fra over for at øge afhængigheden i Europa af rus-
sisk gas. Den opfordring håber jeg at udenrigsministeren vil handle på. Jeg bemær-
kede, at der har været en række artikler, hvor der også er kritik fra en række andre
partier, så forhåbentlig kan vi finde en bred fælles front om at sige fra over for Nord
Stream 2.
Fjerde næstformand (Mette Bock):
Ministeren.
Udenrigsministeren (Kristian Jensen):
Det er sådan, at Danmark har underskrevet en række internationale konventioner
angående retten til at tillade infrastruktur i danske farvande. Nu kender jeg Enheds-
listen som et parti, der mener, at når man har tiltrådt internationale konventioner,
skal man overholde de internationale konventioner. Derfor ville jeg være overrasket,
hvis Enhedslisten var det første parti, der ligesom åbent anbefalede, at vi bryder de
konventioner, vi har undertegnet, herunder konventioner om tilladelse til infrastruk-
tur, såfremt de er miljømæssigt forsvarlige. Det siger jeg bare for at vise, at det her
er et problem, der har mange aspekter, og derfor er det i mine øjne vigtigt, at det
bliver løftet op på europæisk plan til en fælles beslutning. […]”
 I et offentligt referat fra Europaudvalgets møde den 14. december 2016 ses statsmi-
nisteren at udtale sig om Nord Stream 2-projektet, jf. uddrag fra referatet nedenfor.
4
”Nord Stream 2
Statsministeren nævnte ikke Nord Stream i sin forelæggelse, men modtog spørgsmål
fra udvalget.
Søren Søndergaard havde behov for at få vished om, at der ikke ville blive truffet
beslutninger om Nord Stream på topmødet.
Statsministeren understregede, at Nord Stream 2 ikke var dagsordenen. Han ville
på mødet eller bilateralt spørge til Kommissionens bedømmelse, idet Kommissionen
havde givet tilsagn om at lave en vurdering af Nord Stream 2 op imod den europæi-
ske energipolitik osv. Sammen med den svenske statsminister havde han bedt om en
4
EUU, alm. del, samling 2016-17, bilag 360: Offentligt referat af Europaudvalgets møde 14. december 2016, s. 531.
2016
4/8
diskussion om Nord Stream i et mere geopolitisk perspektiv, som ville være anderle-
des end den diskussion, der skulle være i de enkelte lande.
Peter Hummelgaard Thomsen spurgte, om regeringen havde lagt sig fast på en
holdning til Nord Stream 2, og om Danmark ville tage skridt til at blokere det
spørgsmål.
Statsministeren svarede, at Danmark modsat Sverige ikke havde modtaget en an-
søgning fra konsortiet bag Nord Stream, og derfor var der ikke noget at tage stilling
til. Som det var tilfældet i Sverige, ville den blive behandlet i henhold til landets love.
Statsministeren havde af den grund efterspurgt en europæisk diskussion om de geo-
politiske aspekter, for det var forudsætningen, hvis sagen skulle håndteres på anden
vis end ved blot en miljøgodkendelse. Den geopolitiske diskussion var som sagt ikke
taget, fordi man afventede Kommissionens vurdering. Den havde han i samarbejde
med bl.a. sin svenske kollega presset på for at få på det sidste topmøde, og det ville
han gøre igen.”
2017
 Under spørgetimen med statsministeren den 17. januar 2017 stiller Socialdemokrati-
ets formand, Mette Frederiksen, et spørgsmål til statsministeren vedrørende regerin-
gens overordnede holdning til Nord Stream 2-projektet. Statsministerens besvarelse
lyder følgende:
5
”Tak for det. Jeg deler fuldstændig hovedindtrykket af, at vi lever i en tid, hvor der på
den udenrigspolitiske dagsorden er en række ting, der bekymrer. Det skal nu ikke
rokke ved det billede, jeg tegnede i mine åbningsbemærkninger, af, hvad der er
Danmarks situation. Det er rigtigt, men der er mange ting, der udfordrer. I relation
til Rusland er der også grund til at være bekymret. Det er bl.a. noget af det, for-
svarsministeren var ude at adressere i et stort interview for få dage siden, og som jeg
håber vi sammen kan samle op på, når vi senere i år skal til at diskutere, hvilke krav
det stiller til dansk forsvar. For der er en aggression, vi ikke har set før. Det er selv-
følgelig relevant at trække den aflæsning af Rusland ind i hele spørgsmålet om EU's
energiforsyning. Også i det lys, hvad fru Mette Frederiksen også er bekendt med, har
jeg ad flere omgange forsøgt at engagere mine europæiske kollegaer i en diskussion
om netop Nord Stream 2, som jo som udgangspunkt er et kommercielt projekt, og
som derfor som udgangspunkt også skal behandles efter landets love, altså vores
miljølovgivning, og hvad der ellers er af lovgivning om linjeføring og havmiljø og an-
det.
Men der er bestemt brug for, at man i et europæisk perspektiv anlægger en mere
geopolitisk vinkel på den her sag. Jeg må sige åbent, at indtil dato er det ikke lykke-
des at få Kommissionen til at forholde sig til det her anlægsarbejde med den ind-
faldsvinkel. Det agter jeg fortsat at presse på for at sikre kommer til at ske. I den for-
bindelse har jeg også rakt ud efter min svenske kollega, fordi Sverige og Danmark er
lidt i samme situation. Det er min forventning oven på de konsultationer, jeg har
5
Folketingstidende F, samling 2016-17, US 24 Om gasrørledningen Nord Stream 2.
2016
5/8
haft, at vi i et fælles dansk-svensk initiativ formentlig på energiministerniveau sna-
rest henvender os på ny direkte og skriftligt til Europa-Kommissionen for at få rejst
den her debat præcis i det perspektiv, som fru Mette Frederiksen efterspørger.”
 I et offentligt referat fra Europaudvalgets møde den 3. februar 2017 ses udenrigsmi-
nisteren at udtale sig om Nord Stream 2-projektet. Se uddrag fra referatet nedenfor.
6
”[…] Peter Hummelgaard Thomsen håbede, man stadig gjorde sig nogle overve-
jelser om Nord Stream 2. Som ministeren sagde, var voldshandlingerne eskaleret,
og der var en krigslignende konflikt i det østlige Ukraine. Meget tydede på, at Rus-
land stod bag. Putin forsøgte at teste amerikanerne og resten af Europa. I det lys
måtte diskussionen om gasrørledningen blive endnu mere aktuel. Når først den
var etableret, var Ukraines energipolitiske situation fuldstændig uholdbar. Rus-
land var med til at optrappe situationen i det østlige Ukraine. I Danmark havde
man købt sig noget tid ved at lade Karlshamn lægge jord til det, der skulle opføres.
Men burde det ikke også være en del af diskussionen på rådsmødet, hvordan
etableringen af gasrørledningen ville påvirke regionens mulighed for stabilitet?
Udenrigsministeren havde besøgt Ukraine samme uge og var blevet bekræftet i,
at det var vigtigt at fastholde presset på Rusland. Den nye amerikanske FN-
ambassadør havde understreget, at det også var den nye amerikanske regerings
linje. Regeringen støttede arbejdet med korruptionsbekæmpelse, stillede arbejds-
kraft og viden til rådighed, men det var Ukraine, der skulle løfte opgaven og løse
problemerne. I en situation, hvor der havde været en revolution for nylig, var der
brug for reformer. Der var kommet en træthed efter revolutionens begejstring. Det
ledende parti var nede på 2-3 procents opbakning. Det gav plads til populister.
Man havde fået styr på nogle af de store udfordringer, f.eks. inden for olieindu-
strien, og det indebar bl.a., at man skulle til at betale for energi. Nogle populister
gik nu til valg på, at energi skulle være gratis, og de tordnede frem i meningsmå-
lingerne. Det gjorde det svært for dem, der ønskede et realistisk reformspor. Det
var godt, at der var nogle år til valget, så tingene kunne nå at vende. Man så alle-
rede, at der var begyndt at være vækst i Ukraine.
Nord Stream 2 havde nogle geopolitiske implikationer. Derfor havde Danmark
sammen med Sverige skrevet et brev til Kommissionen med en opfordring til at
komme på banen på det område. Det var svært at få Kommissionen til det. Man
havde forsøgt på energiministerniveau, men nu lå der så også et fælles dansk-
svensk brev klar til at blive udsendt, hvor der kun manglede den svenske statsmi-
nisters underskrift. Socialdemokraterne måtte derfor gerne lægge pres på deres
svenske kolleger. Spørgsmålet var, hvad man egentlig ud fra de internationale reg-
ler kunne gøre ved det. Det var et spørgsmål, man var nødt til at forholde sig til.
Peter Hummelgaard Thomsen sagde, at man allerede havde kontaktet de sven-
ske socialdemokratiske kammerater, for man var også nysgerrig efter, hvad der
6
EUU alm. del, samling 2016-17, bilag 475, s. 663-664.
2017
6/8
afholdt den svenske statsminister fra at underskrive brevet. Det var fint, at man på
rådsmøder udtrykte støtte, men det klingede hult, når man samtidig var ved at ac-
ceptere etableringen af en gasrørledning, som var vigtig for Tyskland, men som
ville sætte Ukraine i en vanskelig situation. Nord Stream 2 ville give Rusland alle
tænkelige strategiske kort på hånden til at generere Ukraine, så han opfordrede
ministeren til at påpege det problematiske i etableringen af gasrørledningen, som
ville destabilisere regionen.
Nikolaj Villumsen havde forstået det sådan, at regeringens politik var, at EU skul-
le drøfte Nord Stream 2, og det her var den mest afgørende mulighed for det. Ville
ministeren bruge den mulighed? Der var gode grunde til at afvise gasrørledningen
– at man ikke ville være afhængig af russisk energi, at man ville omstille til grøn
energi osv. Tiden løb, og inden længe kunne der komme en russisk anmodning til
Danmark. Så var der brug for, at EU havde afvist den. Det var beklageligt, hvis den
svenske statsminister ikke ville underskrive brevet. Kunne man få den svenske
udenrigsminister til at gøre det i stedet?
Udenrigsministeren sagde, at regeringens strategi med hensyn til Nord Stream 2
var at afvente en EU-vurdering af, om Nord Stream 2 var i overensstemmelse med
energiunionens tredje pakke. Det var ikke rimeligt, at et lille lande som Danmark
skulle stå med det alene. Som Peter Hummelgaard Thomsen havde sagt, havde
Tyskland en bestemt interesse. Socialdemokraterne måtte gerne tale med deres ty-
ske kammerater for at få lidt hjælp. […]”
 Ifølge en nyhedsmeddelelse fra EU-Kommissionens repræsentation i Danmark af 30.
marts 2017 fra har EU-Kommissionens næstformand Maroš Šefčovič og kommissær
Arias Cañete, som er ansvarlige for hhv. energiunionen og energi & klima, sendt et
brev til energiministrene i Danmark og Sverige, Lars Christian Lilleholt og Ibrahim
Baylan, for igen at forklare EU-Kommissionens holdning til Nord Stream 2. Nyheds-
meddelelsen af 30. marts 2017 indeholder herudover følgende budskaber:
7
”Opbygningen af en stærk europæisk energiunion har været en prioritet for denne
Kommission, siden dens mandatperiode begyndte. Der er allerede udført meget
arbejde på dette område. Kommissionen er derfor skeptisk over for Nord Stream 2
af politiske grunde. Kommissionen har imidlertid ingen juridiske indvendinger
mod Nord Stream 2 i henhold til den tredje energipakke, fordi reglerne ikke gælder
for offshoredelen af rørledningen.
Dog vil EU-Kommissionen støtte medlemslandene med at anvende EU's regler for
miljø og offentlige indkøb, hvor det er hensigtsmæssigt.
Derudover mener Kommissionen ikke, at Nord Stream 2 kan eller bør operere i et
juridisk tomrum, og derfor beder den om mandat fra Rådet til at forhandle en ju-
7
Se hjemmesiden for EU-Kommissionens repræsentation i Danmark:
https://ec.europa.eu/denmark/news/nord_stream-160330_da.
2017
7/8
ridisk aftale på plads med Rusland, så de afgørende principper i EU's regelværk på
energiområdet finder anvendelse på projekter som Nord Stream 2.”
 Den 3. april 2017 indgiver Nord Stream 2 AG en ansøgning til at nedlægge Nord Stre-
am 2-projektet i dansk farvand til Energistyrelsen vedlagt en miljøvurdering af projek-
tet (VVM-redegørelse) samt en samlet VVM-redegørelse for hele rørledningsprojektet
(Espoo-rapport).
8
 Den 7. april 2017 orienterer energi, forsynings- og klimaministeren Europaudvalget
og Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget om Energistyrelsens modtagelse af ansøg-
ningen fra Nord Stream 2 AG vedlagt notat om det planlagte rørledningsanlæg i
Østersøen - Nord Stream 2. Af notatet fremgår blandt andet følgende:
9
”Ansøgningen vil blive behandlet med udgangspunkt i Danmarks internationale for-
pligtelser på området. Eventuel ny EU-regulering på området vil blive inddraget i be-
handlingen af sagen.”
 Den 9. april 2017 udsender Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet en pressemedde-
lelse med overskriften ”Regeringens videre håndtering af Nord Stream 2-projektet”. Ord-
lyden af pressemeddelelsen er følgende:
10
”Regeringen har lagt stor vægt på at engagere EU i sagen for at få en europæisk
drøftelse af sagens energi- og udenrigspolitiske konsekvenser. Samtidig har det væ-
ret vigtigt at få afklaret, om det påtænkte projekt er i overensstemmelse med gæl-
dende europæisk lovgivning.
Regeringen vil håndtere Nord Stream 2-projektet i et politisk spor og et administra-
tivt spor.
I det politiske spor vil regeringen gøre to ting:
For det første vil regeringen støtte op om, at EU-Kommissionen nu går ind i sagen.
Kommissionen ser behov for ny EU-lovgivning for rørledninger på havområdet. Der-
udover vil EU-Kommissionen bede medlemsstaterne om et mandat til at forhandle
en aftale mellem EU og Rusland om Nord Stream 2. Regeringen vil i udgangspunktet
se positivt på begge dele.
For det andet giver det nuværende danske regelgrundlag ikke mulighed for, at man
med sigte på bredere udenrigspolitiske hensyn kan sige ”nej” til anlæg af transitrør-
8
Energistyrelsens hjemmeside: https://ens.dk/presse#/pressreleases/nord-stream-2-ansoegning-er-modtaget-
1892499?utm_campaign=send_list
9
EFK, alm. del, samling 2016-17, bilag 199: Orientering om modtagelse af ansøgning fra Nord Stream 2, fra energi,
forsynings- og klimaministeren.
10
Energi-, Forsynings- og Klimaministeriets hjemmeside: http://efkm.dk/aktuelt/nyheder/nyheder-2017/april-
2017/regeringens-videre-haandtering-af-nord-stream-2-projektet/.
2017
8/8
ledninger på søterritoriet. Den konkrete sag har derfor givet anledning til at overveje,
om det kunne være fornuftigt at give mulighed herfor.
Regeringen vil derfor fremsætte et forslag til et nyt lovgrundlag, som kan sikre, at det
i fremtiden bliver muligt at tage sådanne udenrigspolitiske og sikkerhedspolitiske
hensyn i denne type af sager. Regeringen har ikke dermed taget stilling til, om en så-
dan ny lovgivning skal anvendes i den konkrete sag.
I det administrative spor skal den konkrete ansøgning, som Energistyrelsen nu har
modtaget, behandles på grundlag af de gældende regler.”
 Den 9. juni 2017 vedtager EU-Kommissionen at anmode Rådet for den Europæiske
Union om et mandat til at forhandle de vigtigste principper for driften af Nord Stream
2-projektet med Rusland, som skal sikre, at Nord Stream 2-projektet, hvis det bygges,
opererer på en gennemsigtig, ikke-diskriminerende måde og i overensstemmelse
med afgørende principper for international og EU energilovgivning.
11
 Den 23. juni 2017 sender Energistyrelsen lovudkastet i høring, som skal finde anven-
delse på ansøgninger om tilladelse til transitrørledninger modtaget inden den 1. ja-
nuar 2018, men som ikke er færdigbehandlet den 1. januar 2018.
 Den 27. juni 2017 sender Energistyrelsen VVM-redegørelsen og Espoo-rapporten for
Nord Stream 2-Projektet i offentlig høring. Bemærkninger til vurderingen af miljøpå-
virkningerne i Danmark eller til de grænseoverskridende miljøpåvirkninger af Nord
Stream 2-projektet kan indsendes til Energistyrelsen frem til den 19. september
2017.
12
 Den 27. juni 2017 tilkendegiver energi-, forsynings- og klimaministeren i et interview i
P1 Morgen, at behandlingen af ansøgningen til Nord Stream 2 -projektet vil være
færdigbehandlet i foråret (dvs. 2018).
13
11
EU-Kommissionens pressemeddelelse af 9. juni 2017, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1571_en.htm.
12
Energistyrelsens hjemmeside: https://ens.dk/presse#/pressreleases/miljoevurdering-af-nord-stream-2-sendes-i-
hoering-2035648.
13
P1 Morgen, den 27. juni 2017 fra kl. 08.18, http://www.dr.dk/radio/p1/p1-morgen/p1-morgen-2017-06-27.
2017


BECH-BRUUN
Til Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget København • 18. oktober 2017
Per Hemmer
Partner
T +45 7227 35 50
phe@bechbruun.com
Sagsnr.062313-0018 phe/rka/jhp
Dok.nr. 17805181.1
L43-Lov om ændring aflov om kontinentalsoklen(Tilladelse til visse rørlednings-
anlæg på søterritoriet)
På vegne af Nord Stream 2 AG vil Bech-Bruun hermed gøre Energi-, Forsynings- og
Klimaudvalget opmærksom på følgende betænkeligheder vedrørende L 43 samt opfordre
udvalget til at bede energi-, forsynings- og klimaministeren kommentere herpå.
Baggrunden for vores henvendelse er, at Energistyrelsen ikke på fyldestgørende vis har
forholdt sig til de betænkeligheder, der blev rejst under høringen af lovudkastet om
ændring aflov om kontinentalsoklen (Tilladelse til visse rørledningsanlæg på søterritoriet),
Der henvises til høringssvarene til lovudkastet samt til høringsnotatet, der er udarbejdet af
Energistyrelsen, se Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget, 2017-18, L 43, bilag 1
("Høringsnotatet"). Vores høringssvar af 9. august 2017 på vegne af Nord Stream 2 AG er
vedlagt denne henvendelse som bilag 1.
1. Tilbagevirkende kraft
1.1 Loven vil finde anvendelse på ansøgninger, der allerede er indgivet til
myndighederne, og som ikke er færdigbehandlet før loven træder i kraft den 1.
januar 2018.
1.2 Ifølge bemærkningerne til L 43 vil loven ikke få økonomiske konsekvenser for
erhvervslivet. Bemærkningerne til L 43 og Høringsnotatet indeholder dog ikke en
redegørelse for energi-, forsynings- og klimaministerens overvejelser om
berettigede forventninger hos ansøgere i igangværende sager.
1.3 Høringsnotatet angiver, at lovens anvendelse på igangværende sager er i
overensstemmelse med det almindelige lovtekniske udgangspunkt. Med hensyn
til andre love inden for energiområdet har energi-,forsynings- og klimaministeren
imidlertid været tilbageholdende med at indføre regler, der finder anvendelse på
igangværende sager, og derfor foreslået overgangsbestemmelser således, at
igangværende sager ikke omfattes af nye regler. Der kan blandt andet henvises til
Energi-, Forsynings- og Klimaministeriets pressemeddelelse af 3. maj 2017,
bekendtgørelse nr. 941 af 4. juli 2017 i forhold til ændring af regler om
Copenhagen Aarhus Shanghai
Lungelinie Alle 35 b'ærkmestergade 2 Suite 2H08 T +4572270000 Law Firm P/5
2100 Copenhagen 8000Aariws No.1440Yan'an Middle Road F +~5 72270027 CVR No.38538071
Denmark Denmark Jing'an District,7.00040 E info@bechbruun.com www.bechbruun.com
Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget 2017-18
L 43 Bilag 3
Offentligt
BECH-BRUUN
2,5
Doc. No.17805i81.1
varmeforsyningsselskabers forrentning af indskudskapital samt til lovene om
ændring afstøtte til solceller.
1.4 På denne baggrund opfordres udvalget til at sørge for, at de økonomiske
konsekvenser, som L 43 har for erhvervslivet, bliver tilstrækkeligt belyst i
lovforslaget, samt sørge for at loven i tilstrækkelig grad tager hensyn til
berettigede forventninger hos ansøgere med igangværende sager. Udvalget bør
endvidere overveje ændringer til L 43, såfremt hensynene til berettigede
forventninger hos ansøgere med igangværende sager ikke er varetaget
tilstrækkeligt gennem den nuværende udformning af lovforslaget.
2. Afskæring afden grundlovssikrede domstolsprøvelse
2.1 Ifølge Høringsnotatet er grundlovens § 63, stk. 1, ikke til hinder for, at grundlaget
for domstolsprøvelsen reguleres nærmere ved lov. Imidlertid medfører reglerne i
L 43, at grundlaget for udenrigsministerens indstilling ikke kan prøves. Dermed
foreligger der ikke egentlige foranstaltninger der kan sikre, at domstolene kan
prøve lovligheden af udenrigsministerens indstilling. Som det også er peget på i
Jyllands-Postens leder den 12. oktober 2017, er dette retssikkerhedsmæssigt
stærkt betænkeligt, i strid med dansk lovtradition og hvad der bør gælde i en
retsstat.
2.2 Udvalget bedes derfor overveje ændringer til L 43, der sikrer en behørig
domstolsprøvelse for de ansøgere, der har fået afslag fra energi-,forsynings- og
klimaministeren på baggrund afen negativ indstilling fra udenrigsministeren.
3. Manglende beskyttelse efter forvaltningsrettens regler
3.1 Efter den foreslåede tilladelsesordning er udenrigsministerens indstilling ikke en
forvaltningsretlig afgørelse, hvorfor den processuelle beskyttelse, der
almindeligvis er sikret efter forvaltningsloven (herunder retten til aktindsigt,
partshøring og begrundelse i forbindelse med udarbejdelsen af indstillingen), ikke
finder anvendelse i forhold til indstillingen. Som anført af lektor Niels Nolsøe
Grunbaum fra RUC til Jyllands-Posten den 11. oktober 2017, er det ikke sunde
demokratiske principper,at der ikke er partshøring og appelinstans.
3.2 Selv om L 43 angiver, at indstillingen fra udenrigsministeren ikke er en afgørelse i
forvaltningsretlig forstand, skal energi-, forsynings- og klimaministeren lægge
indstillingen til grund for sin afgørelse om tilladelse og afvise at give tilladelse, hvis
indstillingen fra udenrigsministeren er negativ. Dermed er det reelt
udenrigsministeren, der træffer den afgørende beslutning om tilladelse, hvis
indstillingen er negativ.
BECH-BRUUN
3/5
Doc. No.17805i81.1
3.3 På denne baggrund bedes udvalget om at få energi-, forsynings- og
klimaministeren til at redegøre for, hvorvidt indstillingen fra udenrigsministeren
på baggrund af en konkret vurdering samt Ombudsmands praksis (se FOB
2005.195) må anses for en afgørelse. Såfremt dette er tilfældet, finder
forvaltningslovens regler anvendelse på indstillingen, og lovsforslaget må ændres
i overensstemmelse hermed. Hvis dette ikke er tilfældet, anmodes udvalget om at
få energi-, forsynings- og klimaministeren til at præcisere, hvordan det ellers vil
blive sikret, at de forvaltningsretlige principper, herunder saglig forvaltning,
overholdes.
4. Potentielt brud på Danmarksfolkeretlige forpligtelser
4.1 Af Høringsnotatet fremgår det, at reglerne i L 43 forudsættes at blive
administreret i overensstemmelse med Danmarks folkeretlige forpligtelser,
herunder bestemmelserne i energichartertraktaten. Det fremgår endvidere af
Høringsnotatet,at det vurderes, at"loven ikke i sig selv" er i strid med folkeretlige
regler, og at "loven ikke i sig selv" er i strid med bestemmelser i
energichartertraktaten.
4.2 Vi mener, at denne vurdering fordrer en uddybning og præcisering fra energi-,
forsynings- og klimaministeren. Herudover mener vi, at ministeren særligt bør
kvalificere, hvad der menes med formuleringerne om at"loven ikke i sig selv" er i
strid med folkeretlige forpligtelser eller er i strid med energichartertraktaten.
den forbindelse bør ministeren redegøre for, om anvendelsen af loven i konkrete
tilfælde kan medføre overtrædelse af folkeretlige forpligtelser, herunder
energichartertraktaten. På den baggrund anmodes udvalget om at sørge for, at
ministeren foretager ændringer i lovforslaget for at sikre overholdelsen af
folkeretlige forpligtelser.
4.3 Udvalget bør være opmærksom på, at juridiske responsummer fra henholdsvis
professor Stephan Schill og professor Kim Talus (vedlagtsom bilag 2)peger på,at
L 43 potentielt vil overtræde henholdsvis energichartertraktatens regler, og
Danmarks internationale forpligtelser og WTO-regler.
5. Manglende hensynstagen til miljø og sikkerhed
5.1 L 43 fastsætter en tilladelsesordning, der ikke giver mulighed for en overordnet
miljø- og sikkerhedsvurdering af en rørledningsrute på dansk søterritorium. Der
kan derfor opstå det stenarie, hvor en rørledningsrute på dansk søterritorium kan
blive afvist som følge af geopolitiske årsager, hvis udenrigsministeren afgiver en
negativ indstilling, men hvor de danske myndigheder efter Danmarks folkeretlige
BECH-BRUUN
4/5
Doc. No.17845181.i
forpligtelser(De Forenede Nationers Havretskonvention (UNGLOS)) i stedet skal
godkende en rute på den danske kontinentalsokkel/eksklusive økonomiske zone.
Resultatet kan derfor meget vel blive, at den godkendte rute for en rørledning
ikke vil være den optimale rute ud fra etmiljø- og sikkerhedsmæssigt perspektiv.
5.2 Den foreslåede tilladelsesordning medfører således en kunstig sondring mellem
de hensyn,derfinder anvendelse ved nedlæggelse af rørledninger på henholdsvis
det danske søterritorium og de hensyn, der finder anvendelse på den danske
kontinentalsokkel/eksklusive økonomiske zone. Det fører til et skævt
miljømæssigt ræsonnement i sådanne projekter.
5.3 Derfor opfordrer vi udvalget til at overveje ændringer til den foreslåede
tilladelsesordning i L 43 således,at hensyn til miljø og sikkerhed inddrages på lige
fod med geopolitiske hensyn i sager om nedlæggelse af rørledninger på det
danske søterritorium.
6. Singulær lovgivning
6.1 Det følger af Høringsnotatet, at Energistyrelsen ikke finder, at loven har karakter
af singulær lovgivning, idet loven er generelt udformet og finder anvendelse på
alle ansøgninger om tilladelse til etablering af etkabler og rørledninger til
transport af kulbrinter,der ønskes placeret på dansk søterritorium.
6.2 I sin vurdering inddrager Energistyrelsen ikke, at den politiske kontekst og
timingen af L 43 i høj grad tyder på, at lovforslaget alene tager sigte på Nord
Stream 2-projektet og derfor reelt er udtryk for singulær lovgivning. I den
forbindelse henvises der blandt andet til energi-,forsynings- og klimaministerens
udtalelser i pressemeddelelse af 9. april 2017 med titlen "Regeringens videre
håndtering afNord Stream 2-projektet'.
6.3 Udvalget opfordres til at få energi-, forsynings- og klimaministeren til at give en
begrundet vurdering af, om loven retligt kan kritiseres for at udgøre singulær
lovgivning på linje med Tvind-loven.
7. Investorers tillid og udbygning afenergiinvesteringer iDanmark
7.1 I et radiointerview på P1 Morgen den 11. oktober 2017 med energi-, forsynings-
klimaministeren, udtalte ministeren at "energipolitik er sikkerhedspolitik".
Udvalget bedes derfor få ministeren til at redegøre for,om der i fremtiden vil blive
foreslået tilladelsesordninger for andre energiprojekter, herunder offshore
hawindmøllerparker, olie- og gasfelter i Nordsøen samt datacentre, der svarer til
reglerne i L 43.
BECH-BF~UUN
5/S
Doc. No. i780518i.i
7.2 I den forbindelse bør ministeren spørges om, hvorvidt en sådan
tilladelsesordning, hvor tilladelse gives på baggrund af en politisk vurdering i
henhold til geopolitiske hensyn, efter ministerens vurdering kan afholde
udenlandske investorer fra at investere i energiprojekter i Danmark.
Med venlig hilsen
~H er
***~*


1
Memorandum on Possible Implications under Denmark’s Investment Treaty
Commitments of the Draft Bill to Amend the Danish Continental Shelf Act
(submitted for public consultation on 23 June 2017)
Prof. Dr. Stephan Schill, LL.M. (NYU)*
Executive Summary
The proposed amendment of the Danish Continental Shelf Act raises concerns as to its lawfulness
under the obligations Denmark has undertaken under the Energy Charter Treaty (ECT) as it would
apply to the pending application for a construction permit by Nord Stream 2 AG. The ECT applies to
Nord Stream Pipeline 2 (NSP2) because both Denmark and Switzerland are Contracting Parties to the
ECT, and because Nord Stream 2 AG qualifies as a Swiss investors (under Article 1(7)(a)(ii) ECT) that
has made an ‘investment’ in Denmark pursuant to Article 1(6) ECT. Only with respect to the part of
the pipeline that is set to be built in Denmark, Nord Stream 2 AG has spent sums in the order of 60
million Euros for administrative steps, contracts and expenditures, including for permitting, surveying
and logistics.
The ECT provides for protection under international law to investments in the energy sector
made by investors from another contracting state. This protection is independent of Denmark’s
domestic, including constitutional law and the law of the European Union. The ECT protects, inter
alia, against expropriations and measures having an equivalent effect that are not accompanied by
compensation (Article 13 ECT). It also requires contracting states to provide for ‘stable’ and
‘transparent’ investment conditions and ‘fair and equitable treatment’ (Article 10(1) ECT). Moreover,
under Article 10(12) ECT states have to provide in their domestic law for ‘effective means for the
assertion of claims and the enforcement of rights with respect to investments’. Foreign investors can
claim for any damages resulting from breach of these commitments through the investor-state
dispute settlement mechanism provided for in Article 26 ECT.
The introduction of the new requirement arguably has an effect that is equivalent to an
expropriation, if applied retroactively to deny NSP2, thus contravening Article 13 ECT. Since NSP2
cannot be implemented without the construction permit, an amendment of the Danish Continental
Shelf Act that would allow the refusal of the applied-for permit would destroy Nord Stream 2 AG’s
investment. Such a refusal would only be legal under Article 13(1) ECT if accompanied by
compensation. In addition, the fact that no reasons have to be provided by the Ministry for Foreign
Affairs in providing its recommendation against a project prevents Nord Stream 2 AG from having
recourse to the prompt review required by Article 13(2) ECT.
The proposed amendment of the Danish Continental Shelf Act arguably also violates the right
to stable and transparent investment conditions and to stability under the fair and equitable
treatment granted by Article 10(1) ECT. This provision protects against unreasonable and
*
Professor of International and Economic Law and Governance, University of Amsterdam; Rechtsanwalt
(RAK Frankfurt); Attorney-At-Law (New York); Member of the List of Conciliators of the International Centre for
Settlement of Investment Disputes (ICSID); Editor-in-Chief of The Journal of World Investment & Trade.
Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget 2017-18
L 43 Bilag 3
Offentligt
2
disproportionate change of the regulatory framework in place, in particular if that change applies
retroactively. Furthermore, Nord Stream 2 AG has a legitimate expectation that its application for a
construction permit is dealt with under the existing regulatory framework. The retroactive
introduction of the new requirement would upset the stability required by Article 10(1) ECT. This is
all the more the case as the virtually identical Nord Stream Pipeline 1 had been approved by Danish
authorities in the past.
The introduction of the new requirement is also not an exercise of Denmark’s legitimate
‘right to regulate’ as the proposed bill excludes central due process rights, such as a reason-giving
requirement, prior consultation and access to documents, which are usually available under Danish
administrative law. Instead, the lack of those, as well as the uncertainty for foreign investors to know
beforehand what criteria their project has to fulfill to meet Denmark’s foreign-, security- and defense
policy interests, arguably breaches the obligation under Article 10(1) ECT to provide transparent
investment conditions. In addition, the exclusion of the reason-giving requirement arguably also
results in a breach of Article 10(12) ECT, which requires states to provide in their domestic laws
effective means for the assertion of claims and the enforcement of rights with respect to
investments.
Finally, in addition to liability under the ECT, the proposed amendment to the Danish
Continental Shelf Act may also expose the Kingdom of Denmark to international responsibility,
including for the payment of damages, for breach of its commitments to promote and protect foreign
investments under the bilateral investment treaty between Denmark and the Russian Federation in
light of the detrimental economic effects it has on the investment of the sole shareholder of Nord
Stream 2 AG and Nord Stream AG, the Russian energy company Gazprom, in NSP2.
I. Summary of Instructions
1. I have been asked by Nord Stream 2 AG, Baarerstrasse 52, CH-6300 Zug, Switzerland to
provide, in the form of a short legal analysis, possible arguments based on the law of international
investment protection against the amendment of Denmark’s Continental Shelf Act, respectively the
application of this amendment to Nord Stream 2 AG’s existing application for the necessary
(construction) permit for the Nord Stream Pipeline 2 (NSP2). The resulting arguments are set out
below (Parts III and IV), preceded by a summary overview over the content and mechanism of
protection offered by international investment treaties (Part II).
2. The present analysis is ultimately to be used as a basis to address a more general audience in
the context of ongoing public consultation procedures in Denmark relating to the above mentioned
legislative amendment in order to protect commercial interests of Nord Stream 2 AG. I have not been
asked, however, to provide a comprehensive expert analysis of the implications of the proposed
amendment and its application to NSP2 under the investment treaties to which Denmark is a party. I
do therefore not take a view on the lawfulness or unlawfulness of the above mentioned measures
under international investment law, nor do I advise on the legal, political, economic and other risks of
such arguments. For this reason, legal or other counterarguments to the arguments presented below
are only occasionally, and certainly not comprehensively, addressed. Similarly, the arguments in
3
favor of the positon of Nord Stream 2 AG are not comprehensively, but only occasionally, backed up
by authorities. Any of this would require more in-depth expert analysis.
3. What is also not addressed in the present memo are possible arguments, in light of the
specific factual circumstances, against the proposed amendment of the Danish Continental Shelf Act
based on limitations under the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) of ‘the
right of the coastal State to establish conditions for cables or pipelines entering its territory or
territorial sea’ mentioned in Article 79(4) UNCLOS or limitations of Denmark’s sovereignty stemming
from the transit rights laid down in Article 7 of the Energy Charter Treaty (ECT). Possible breaches of
these commitments could potentially be used to claim an independent breach of Article 10(1)
sentence 4 ECT, which requires treatment of foreign investors that is no ‘less favorable than that
required by international law, including treaty obligations.’ To pursue this avenue of argument
further would equally require more in-depth research and expert advice.
4. For purposes of the present analysis, I have been provided with the following documents and
information, the content and veracity of which I have not, however, verified:
− the ‘Draft Bill to Amend the Danish Continental Shelf Act’ (undated);
− the ‘Consolidated Act no. 1101 ... on the Continental Shelf’, which includes the amendments
proposed by the above draft bill;
− a summary of the core changes affecting the interests of Nord Stream 2 AG in the successful
implementation of NSP2; and
− a draft ‘Memo on Constitutional Issues in the Draft Bill” by the law offices of Bech-Bruun,
Copenhagen, dated 6 July 2017.
5. According to the information provided to me, the draft bill, if it enters into law, will have the
following consequences:
a. A permit for laying of transit pipelines in the territorial waters will only be issued if this is
compatible with national foreign-, security- and defense policy interests.
b. The Minister for Energy, Utilities and Climate will obtain a recommendation from the
Minister for Foreign Affairs that include national foreign-, security- and defense policy
interests. The recommendation of the Minister for Foreign Affairs will either be positive or
negative (nothing in between). In case the recommendation of the Minister for Foreign
Affairs is positive, the permit application will be subject to the usual environmental and
safety assessment. In case the recommendation of the Minister for Foreign Affairs is
negative, the Minister for Energy, Utilities and Climate must decline the permit application
on this basis.
c. The recommendation of the Minister for Foreign Affairs regarding national foreign-, security-
and defense policy interests will be based on a wide, political discretionary basis. A number
of diversified considerations can be included in the recommendation, including
considerations for national security and defense, politics, economics and/or military
capacities, and foreign policy, including European and alliance interests.
d. The recommendation of the Minister for Foreign Affairs will not be a decision falling within
the scope of the Public Administration Act, therefore the Minister for Foreign Affairs is not
4
subject to the rules under the Public Administration Act regarding consultation with parties
involved, access to documents, or the obligation to provide justification for the
recommendation.
e. The Minister for Energy, Utilities and Climate’s decision to decline the permit application on
the basis of the recommendation of the Minister for Foreign Affairs cannot be appealed to
another public authority. The case can be brought before the Danish courts by instituting
legal action against the Minister for Energy, Utilities and Climate. The limitation period is 6
months.
f. The act for the amendment of the Continental Shelf Act is presumed to enter into force on 1
January 2018.
g. The act will apply to applications for laying of pipelines which are received before the act
enters into force, but where the processing of the applications is not finalized. This means
that the permit application for the Nord Stream 2 pipeline project may be subject to the act if
the permit application is not processed by 1 January 2018.
h. Companies are obliged to inform the Danish Public Administrations about material changes
within 3 days.
6. It is my understanding that the Danish Government, or any of its ministries or agencies, has
not entered into any specific agreements with Nord Stream 2 AG relating to NSP2, nor has given
individual assurances that the applied-for construction permit would be granted under the present
legislation. What I understand to be the case under Danish law, however, is that under the existing
legislation the applied-for construction permit can only be refused based on environmental and
safety concerns and that such concerns are not present, in particular given that NSP2 is to follow
exactly the same course as the existing Nord Stream 1 pipeline and does not raise any different
concerns in terms of environmental impact or safety. Finally, I understand that Nord Stream 2 AG
does not have subsidiaries that are directly engaged in the pipeline project, neither in Denmark nor
elsewhere, but is itself the entity undertaken the planning, construction and later operation of the
pipeline. Nord Stream 2 AG, I understand, is wholly owned by the Russian company Gazprom. NSP2 is
in turn co-financed on a non-equity basis by major energy companies from Austria, France, Germany,
and The Netherlands.
II. Protection Mechanisms Offered by International Investment Treaties to Which
Denmark Is a Party
7. Foreign investors in the European Union (EU) do not only enjoy the protection of their
economic activities under domestic law, as well as EU law. They can also, under certain
circumstances, avail themselves of independent protection under international law, in particular
based on international investment treaties to which the host state and the investor’s home state are
party.
8. These treaties, which are generally concluded on a bilateral basis, but also include
multilateral agreements, such as the North-American Free Trade Agreement (NAFTA) or the Energy
5
Charter Treaty (ECT),1
provide for protection of foreign investors against a catalogue of undue
government interferences with a foreign investment and allow investors to claim for damages arising
out of that interference directly against the host state through investor-state dispute settlement
mechanisms provided for under the treaties. Dispute settlement options usually include investor-
state arbitration (under a variety of arbitration rules) without the need for prior recourse to the
domestic courts of the host state.
9. On substance, investment treaties generally provide for protection against (direct and
indirect) expropriations without compensation, national and most-favored-nation treatment, ‘fair
and equitable treatment’, which includes the protection of ‘legitimate expectations’, a certain degree
of consistency, predictability, and stability of the regulatory framework, transparent procedures, due
process rights and the right to access to justice, ‘full protection and security’, protection against
arbitrary and discriminatory measures, and a right to free capital transfer.
10. In the present situation, Nord Stream 2 AG could potentially avail itself of protection under
the ECT (in particular Articles 10 and 13) (see Part III). Gazprom, in turn, as Nord Stream 2 AG’s sole
shareholder could, albeit to a more limited extent, avail itself of protection under the bilateral
investment treaty between Denmark and the Russian Federation (Denmark-Russia BIT) (Articles 2, 3
and 4)2
(see Part IV).
11. The protection granted under the ECT and the Denmark-Russia BIT provides possible
arguments against the proposed amendment of Denmark’s Continental Shelf Act, respectively
against the application of this amendment to Nord Stream 2 AG’s existing application for the
necessary (construction) permit for NSP2.3
Investment treaty commitments would likely not be
violated by the amendment as such, but by its application to the concrete project. Furthermore, only
if the permit in the end is refused will there be any damage and hence a breach of Denmark's ECT
commitment. If the permit is granted even under the new criteria, there is nothing to complain
about. However, the bill suggests already that the new criteria will also apply to existing applications.
For this reason, it is arguable that the proposed amendment as such already affects Nord Stream 2
AG’s investment treaty rights as it creates an uncontrollable risk of refusal.
12. Protection against such measures under these treaties requires 1) that the respective treaty
applies (namely that the activities thus far undertaken qualify as a covered ‘investment’ which is
made by a covered ‘investor’) and 2) that the measures in question interfere with one of the rights
laid down in the respective treaty.
1
Energy Charter Treaty (signed 17 December 1994, entered into force 16 April 1998) 2080 UNTS 95.
2
Agreement between the Government of the Kingdom of Denmark and the Government of the Russian
Federation concerning the Promotion and Reciprocal Protection of Investments, signed 4 Nov 1993, entered
into force 28 August 1996.
3
Other investment treaties of Denmark do not seem to be of direct relevance as none of the entities
co-funding NSP2, provided their financing qualified as an investment, seems to be from a state that has an
investment treaty with Denmark other than the ECT. The possible protection of the co-financiers is, therefore,
not further addressed in the present memo as no additional investment treaties other than the ECT would be
available in the relationship between Denmark and the co-financiers’ home states. What is also not considered
in the present text is whether shareholders of Gazprom could be protected under an investment treaty with
Denmark.
6
III. Responsibility of Denmark for Breach of the Energy Charter Treaty
13. The proposed amendment of the Danish Continental Shelf Act, respectively its application to
Nord Stream 2 AG’s application for a construction permit for NSP2, raises concerns about compliance
of Denmark with its commitments concerning the protection of foreign investors and their
investments under the ECT. This is particularly the case as the application of the proposed
amendment can be argued to qualify as a retroactive under the theory that an investment of Nord
Stream 2 AG already exists and that Nord Stream 2 AG had the legitimate expectation that a permit
would be granted under the existing legislative framework. This notwithstanding the notion of
retroactivity that international investment law operates with is unsettled. The qualification of the
proposed amendment as retroactive would, however, maximize the exposure to risk that Denmark is
facing under its investment treaty commitments.
1. Overview over the Protection Granted under the ECT to Foreign Energy Investors
14. The ECT provides protection under international law to investments in the energy sector
made by investors from another Contracting State. This protection is independent of both Danish
law, including Danish constitutional law, and EU law.
15. Substantive investment protection under the ECT includes, inter alia, protection against
expropriations and measures having equivalent effect that are not accompanied by compensation
(Article 13 ECT), protection against measures that contravene an investor’s right to a ‘stable’
investment conditions and to ‘fair and equitable treatment’ (Article 10(1) ECT), and protection
against measures that interfere with any obligation the Contracting State has entered into with
foreign investors (Article 10(1) ECT). Moreover, Article 10(12) ECT requires States to provide in their
domestic law for ‘effective means for the assertion of claims and the enforcement of rights with
respect to investments’.
16. A possible infringement of all of these rights is at stake in respect of the proposed
amendment to the Danish Continental Shelf Act and its application to NSP2, as explained in more
detail below. Ultimately, these rights can be enforced by foreign investors asking for the payment of
damages arising out of internationally wrongful behavior through the investor-state dispute
settlement mechanism provided for in Article 26 ECT.
2. Application of the ECT to NSP2
17. The ECT applies to NSP2. Both Denmark and Switzerland are Contracting Parties to the ECT.
As a corporation under Swiss Law, Nord Stream 2 AG qualifies as an ‘investor’ in the sense of Article
1(7)(a)(ii) ECT. Nord Stream 2 AG is, as required by that provision, ‘a company … organized in
accordance with the law applicable in [Switzerland]’.
18. Nord Stream 2 AG also has an ‘investment’ in Denmark as defined in Article 1(6) ECT.
Pursuant to that provision
‘Investment’ means every kind of asset, owned or controlled directly or
indirectly by an Investor and includes:
7
(a) tangible and intangible, and movable and immovable, property, and any
property rights such as leases, mortgages, liens, and pledges;
(b) a company or business enterprise, or shares, stock, or other forms of equity
participation in a company or business enterprise, and bonds and other debt of
a company or business enterprise;
(c) claims to money and claims to performance pursuant to contract having an
economic value and associated with an Investment;
(d) Intellectual Property;
(e) Returns;
(f) any right conferred by law or contract or by virtue of any licences and permits
granted pursuant to law to undertake any Economic Activity in the Energy
Sector.
…
‘Investment’ refers to any investment associated with an Economic Activity in
the Energy Sector …
19. ‘Economic Activity in the Energy Section, in turn, is defined in Article 1(5) ECT to mean
an economic activity concerning the exploration, extraction, refining,
production, storage, land transport, transmission, distribution, trade, marketing,
or sale of Energy Materials and Products …
20. The notion of what is protected under the ECT as an investment is particularly broad. It
includes ‘every kind of asset’, including, but not limited to, those specifically listed, which is
‘associated with’ ‘an economic activity concerning the exploration, extraction, refining, production,
storage, land transport, transmission, distribution, trade, marketing, or sale of Energy Materials and
Products’. Transmission includes the operation of a gas pipelines.4
21. Against this broad definition, it is clear that NSP2 itself qualifies as an investment made by
Nord Stream 2 AG. This project also has a territorial nexus to Denmark as it passes through Danish
territorial waters and Denmark’s Exclusive Economic Zone, which are both part of the ‘Area’ to which
the obligations under Articles 10 and 13 ECT apply territorially.5
22. Furthermore, already at the present stage, Nord Stream 2 AG has not only incurred pre-
investment expenditure,6
but has made substantial commitments towards the planning and
4
This is clarified by Article 7(10)(b) ECT, which states that transmission of energy is at stake in the
context of gas pipelines. Article 7(10)(b) ECT mentions ‘high-pressure gas transmission pipelines’ among the
‘Energy Transport Facilities’ it defines.
5
See Article 1(10) ECT (‘“Area” means with respect to a state that is a Contracting Party:
(a) the territory under its sovereignty, it being understood that territory includes land, internal waters and the
territorial sea; and (b) subject to and in accordance with the international law of the sea: the sea, sea-bed and
its subsoil with regard to which that Contracting Party exercises sovereign rights and jurisdiction.’).
6
Note that some investment treaty tribunals have doubted whether pre-investment expenditure is
protected under investment treaties. See eg Mihaly International Corporation v. Democratic Socialist Republic
of Sri Lanka, ICSID Case No. ARB/00/2, Award (15 March 2002) paras 48-51; William Nagel v Czech Republic,
SCC Case 049/2002, Award (9 September 2003) paras 325-329. Others consider that there already is an
investment even prior to permits or licenses being issued provided that the project is sufficiently concrete and
has advanced beyond the initial planning stages. See Nordzucker AG v. Poland, ad hoc Arbitration, Partial
Award (10 December 2008) paras 160-185, PSEG Global Inc. and Konya Ilgin Elektrik Üretim ve Ticaret Limited
Sirketi v. Republic of Turkey, ICSID Case No. ARB/02/5, Award, 19 January 2007, para 304 (‘An investment can
8
implementation of the NSP2, which is covered as an investment under the ECT. Only with respect to
the part of the pipeline that is set to be built in Denmark, Nord Stream 2 AG has spent sums in the
order of 60 million Euros for administrative steps, contracts and expenditures. This includes
investment for permitting, surveying and logistics, including a contract with the Danish company Blue
Water Shipping for transport of the pipes of a value of some 40 million Euros. The investment for the
pipes to be placed in Denmark amounts to around 260 million Euros. These investments have been
made in reliance on the continuous validity and application of the domestic legal framework in place
in Denmark, which governs the need for, but also the right to, as well as the administrative
procedure for applying for, a construction permit for the part of NSP2 that crosses Danish territorial
waters.
23. What is also highly relevant is that at the time of making its investment and applying for the
construction permit, Nord Stream 2 AG could rely on the fact that NSP2 is scheduled to follow exactly
the same route as the Nord Stream 1 pipeline and does not raise any different environmental or
safety concerns. Consequently, the granting of the necessary construction permit is a mere technical
step in the realization of NSP2, and does not constitute a condition of the project the meeting of
which was subject to any commercial or political risk.
3. Interference with Substantive Rights under Article 13 ECT
24. The investments of foreign investors in the energy sector, such as the investment of Nord
Stream 2 AG in NSP2, are protected under Article 13 ECT against expropriations and measures having
equivalent effect that do not meet the stipulated requirements (public purpose, non-discriminatory
application, due process, and compensation).
25. Article 13 ECT provides in relevant part
(1) Investments of Investors of a Contracting Party in the Area of any other
Contracting Party shall not be nationalised, expropriated or subjected to a
measure or measures having effect equivalent to nationalisation or
expropriation (hereinafter referred to as ‘Expropriation’) except where such
Expropriation is:
(a) for a purpose which is in the public interest;
(b) not discriminatory;
(c) carried out under due process of law; and
(d) accompanied by the payment of prompt, adequate and effective
compensation.
Such compensation shall amount to the fair market value of the Investment
expropriated at the time immediately before the Expropriation or impending
Expropriation became known in such a way as to affect the value of the
Investment (hereinafter referred to as the ‘Valuation Date’).
…
(2) The Investor affected shall have a right to prompt review, under the law of
the Contracting Party making the Expropriation, by a judicial or other competent
take many forms before actually reaching the construction stage, including most notably the cost of
negotiations and other preparatory work leading to the materialization of the Project…’).
9
and independent authority of that Contracting Party, of its case, of the valuation
of its Investment, and of the payment of compensation, in accordance with the
principles set out in paragraph (1).
…
26. Since NSP2 cannot be implemented without the construction permit to be granted by
Denmark, an amendment of the Danish Continental Shelf Act that would allow the refusal of the
applied-for permit would arguably destroy the entire investment. While Nord Stream 2 AG would not
be formally expropriated, a refusal to grant the permit could be argued to have an effect that is
equivalent to an expropriation. Such a refusal, even if for a public purpose, would then require
compensation of Nord Stream 2 AG.7
In addition, the fact that no reasons have to be provided by the
Ministry for Foreign Affairs in providing its recommendation against the project, would not allow
Nord Stream 2 AG to have recourse to the prompt review required by Article 13(2) ECT.
4. Interference with Substantive Rights under Article 10 ECT
27. In addition to a possible breach of Article 13 ECT, Article 10 ECT grants a variety of rights to
investments in the energy sector by foreign investors, such as NSP2.
28. Article 10 ECT provides in relevant part
(1) Each Contracting Party shall, in accordance with the provisions of this Treaty,
encourage and create stable, equitable, favourable and transparent conditions
for Investors of other Contracting Parties to make Investments in its Area. Such
conditions shall include a commitment to accord at all times to Investments of
Investors of other Contracting Parties fair and equitable treatment. Such
Investments shall also enjoy the most constant protection and security and no
Contracting Party shall in any way impair by unreasonable or discriminatory
measures their management, maintenance, use, enjoyment or disposal. In no
case shall such Investments be accorded treatment less favourable than that
required by international law, including treaty obligations. Each Contracting
Party shall observe any obligations it has entered into with an Investor or an
Investment of an Investor of any other Contracting Party.
…
(12) Each Contracting Party shall ensure that its domestic law provides effective
means for the assertion of claims and the enforcement of rights with respect to
Investments, investment agreements, and investment authorisations.
29. Article 10 ECT contains a number of different standards of protection of foreign investors in
the energy sector that are relevant for assessing the lawfulness of the proposed amendment of the
Danish Continental Shelf Act under the ECT. These are first the duty to provide a stable legal
framework, the duty to protect an investor’s legitimate expectations as part of the duty to provide
7
A similar argument was raised by Swedish power producer Vattenfall in its first claim against Germany
under the ECT concerning the refusal of the City of Hamburg to grant an operating license for a coal-fired
power plant with the specification and environmental conditions that were informally agreed between the
immediately preceding City Government and the power company. See Vattenfall AB, Vattenfall Europe AG and
Vattenfall Europe Generation AG and Co. KG v. Federal Republic of Germany, ICSID Case No. ARB/09/06,
Request for Arbitration (30 March 2009) para 54(v) <https://www.italaw.com/sites/default/files/case-
documents/ita0889.pdf> accessed 12 July 2017.
10
fair and equitable treatment against unreasonable and disproportionate change of the regulatory
framework in place, the duty to provide transparency, the duty to observe any obligations entered
into with a foreign investor, and the duty to provide effective means for asserting claims and
enforcing rights. All of these rights can be argued to be affected by the proposed amendment of the
Danish Continental Shelf Act.
a. Stability and Protection of Legitimate Expectations
30. Article 10(1) ECT provides protection to foreign investors in the energy sector, such as Nord
Stream 2 AG, against unreasonable and disproportionate changes of the regulatory framework in
place. This duty can be grounded in either the duty to ‘create stable ... conditions for Investors … to
make Investments’ laid down in Article 10(1) sentence 1 ECT, the duty to provide a stable legal
framework as part of the fair and equitable treatment standard, or the duty to protect an investor’s
‘legitimate expectations’ as part of the standard of fair and equitable treatment mentioned in Article
10(1) sentence 2 ECT.
31. In fact, as the Tribunal in Plama v. Bulgaria has found, the duty to provide a stable legal
framework mentioned in the first sentence of Article 10(1) ‘extends ... to all stages of the Investment
and not only to the pre-Investment matters’.8
As regards the fair and equitable treatment standard,
it is equally widely accepted that this standards contains to duty to provide a stable legal framework,
either as an independent element of fair and equitable treatment,9
or as part of the duty to protect
the legitimate expectations of foreign investors against change.
32. The duty to provide a stable legal framework encompasses ‘the “reasonable and justifiable”
expectations that were taken into account by the foreign Investor to make the Investment.’10
While
often used to address non-compliance with contractual promises or other specific assurances made
by the host state, various tribunals have also considered that legitimate expectations could
encompass the observance and application of a host state of its own laws, including those relating to
the grant of an administrative license or permit.11
While the protection of an investor’s legitimate
8
Plama Consortium Limited v. Bulgaria, ICSID Case No. ARB/03/24, Award (27 January 2008) para. 172.
9
See Blusun S.A., Jean-Pierre Lecorcier and Michael Stein v. Italian Republic, ICSID Case No. ARB/14/3,
Award (27 December 2016) para 315(c).
10
Plama Consortium Limited v. Bulgaria, ICSID Case No. ARB/03/24, Award (27 January 2008) para. 176.
See also Electrabel S.A. v. Hungary, ICSID Case No. ARB/07/19, Decision on Jurisdiction, Applicable Law and
Liability (30 November 2012) para 7.75 (stating that ‘[i]t is widely accepted that the most important function of
the fair and equitable treatment standard is the protection of the investor’s reasonable and legitimate
expectations’).
11
See eg Tecnicas Medioambientales Tecmed S.A. v. The United Mexican States, ICSID Case No.
ARB(AF)/00/2, Award (29 May 2003) para 154 (stating that fair and equitable treatment ‘requires the
Contracting Parties to provide to international investments treatment that does not affect the basic
expectations that were taken into account by the foreign investor to make the investment. The foreign investor
expects the host State to act in a consistent manner, free from ambiguity and totally transparently in its
relations with the foreign investor, so that it may know beforehand any and all rules and regulations that will
govern its investments, as well as the goals of the relevant policies and administrative practices or directives, to
be able to plan its investment and comply with such regulations.’). Other tribunals are critical whether
legitimate expectations can arise from general, legislative provisions; they instead require specific, individual
assurances. See eg Crystallex International Corporation v. Bolivarian Republic of Venezuela, ICSID Case No.
ARB(AF)/11/2, Award (4 April 2016) para 552; Philip Morris Brands Sàrl, Philip Morris Products S.A. and Abal
Hermanos S.A. v. Uruguay, ICSID Case No. ARB/10/7, Award (9 July 2016) para 426. Still, even in such cases,
11
expectations does not freeze the legal and regulatory and framework in place, it can be violated
when conditions for the approval of a license or permit are changed through subsequent alteration in
the regulatory framework.12
33. Regulatory change has been found to be in breach of the protection of an investor’s
legitimate expectations in particular in situations where the change was ‘fundamental’ and did not
take into account the circumstances of existing investments made in reliance upon the prior regime.
As the Tribunal in Eiser Infrastructure v. Spain recently held:
Taking account of the context and of the ECT’s object and purpose, the Tribunal
concludes that Article 10(1)’s obligation to accord fair and equitable treatment
necessarily embraces an obligation to provide fundamental stability in the
essential characteristics of the legal regime relied upon by investors in making
long-term investments. This does not mean that regulatory regimes cannot
evolve. Surely they can. ‘[T]he legitimate expectations of any investor [...] [have]
to include the real possibility of reasonable changes and amendments in the
legal framework, made by the competent authorities within the limits of the
powers conferred on them by the law.’ However, the Article 10(1) obligation to
accord fair and equitable treatment means that regulatory regimes cannot be
radically altered as applied to existing investments in ways that deprive
investors who invested in reliance on those regimes of their investment’s
value.13
34. Thus, while certain changes – in the sense of evolution of the regulatory framework – are
possible and are to be expected by foreign investors, the fair and equitable treatment standard
under Article 10(1) ECT protects against radical and fundamental changes to a host state’s regulatory
framework in place.
35. The proposed amendment of the Danish Continental Shelf Act violates the stability
requirement arising from Article 10(1) ECT. Nord Stream 2 AG has a legitimate expectation that its
application for a construction permit is dealt with under the existing regulatory framework. The
retroactive introduction of a new requirement, namely that the project must also be in line with
Denmark’s national foreign-, security- and defense policy interests, could, if applied to NSP2, result in
the effective destruction of Nord Stream 2 AG’s investment, without taking into account the
investor’s reliance on being treated under the regulatory presently in place. This is all the more the
tribunals often consider that regulatory change must be proportionate. See Blusun S.A., Jean-Pierre Lecorcier
and Michael Stein v. Italian Republic, ICSID Case No. ARB/14/3, Award (27 December 2016) para 372 (stating
that ‘[i]n the absence of a specific commitment, the state has no obligation to grant subsidies such as feed-in
tariffs, or to maintain them unchanged once granted. But if they are lawfully granted, and if it becomes
necessary to modify them, this should be done in a manner which is not disproportionate to the aim of the
legislative amendment, and should have due regard to the reasonable reliance interests of recipients who may
have committed substantial resources on the basis of the earlier regime.’).
12
For a case concerning the alteration of assessment criteria for the grant of an environmental permit
through reinterpretation of the statutory framework see William Ralph Clayton, William Richard Clayton,
Douglas Clayton, Daniel Clayton and Bilcon of Delaware Inc. v. Canada, UNCITRAL, PCA Case No. 2009-04,
Award on Jurisdiction and Liability (17 March 2015) paras 446-454 (for a summary of the tribunal’s
considerations under the fair and equitable treatment provision in NAFTA).
13
Eiser Infrastructure Limited and Energia Solar Luxembourg S.À R.I. v. Kingdom of Spain, ICSID Case No.
ARB/13/36, Award (4 May 2017) para 382 (quoting El Paso Energy International Co. v. Argentine Republic, ICSID
Case No. ARB/03/15, Award (31 October 2011) para 400).
12
case as the (from an environmental and safety perspective identical) Nord Stream 1 pipeline had
been approved by Danish authorities in the past. If used to ultimately refuse the implementation of
NSP2, the proposed legislative change would contravene the stability requirement under the ECT and
Nord Stream 2 AG’s legitimate expectations.
36. The introduction of the new requirement is also not an exercise of Denmark’s legitimate
‘right to regulate’. While the national foreign-, security- and defense policy qualifies as a public
purpose, the proposed bill excludes central due process rights, such as a reason-giving requirement,
prior consultation and access to documents as under regular administrative procedure in Denmark.
For this reason it cannot be regarded as part of the regular and to-be-expected exercise of Denmark’s
right to regulate.
b. Transparency
37. In addition to stable conditions, Article 10(1) sentence 1 ECT also requires transparent
conditions for investments. This has been understood by arbitral tribunals to
indicate an obligation to be forthcoming with information about intended
changes in policy and regulations that may significantly affect investments so
that the investor can adequately plan its investment and, if needed, engage the
host State in dialogue about protecting its legitimate expectations. Finally, the
term ‘favourable’ suggests the creation of an investor-friendly environment.14
38. Similarly, the requirement of transparency has also been understood by tribunals to be an
element of the duty to grant foreign investors fair and equitable treatment.15
Non-transparent
government action, including in administrative decision-making, can therefore constitute breach of
the fair and equitable treatment standard.16
39. The proposed amendment to the Danish Continental Shelf Act could be argued to violate the
transparency requirement because the criteria applied by the Ministry for Foreign Affairs in
determining whether a pipeline project in Danish territorial waters conforms to, or contradicts,
Denmark’s foreign-, security- and defense policy interests is unclear and unpredictable and does not
allow foreign investors to know beforehand what criteria their respective project has to fulfill. In
addition, a violation of the transparency requirement could be said to result from the fact that the
Ministry for Foreign Affairs is not required to provide reasons for a decision determining the
incompatibility of a pipeline project with Denmark’s foreign-, security- and defense policy interests.
14
Electrabel S.A. v. Hungary, ICSID Case No. ARB/07/19, Decision on Jurisdiction, Applicable Law and
Liability (30 November 2012) para 7.79.
15
See Metalclad Corporation v. Mexico, ICSID Case No. ARB(AF)/97/1, Award (30 August 2000) para 76;
Tecnicas Medioambientales Tecmed S.A. v. The United Mexican States, ICSID Case No. ARB(AF)/00/2, Award (29
May 2003) para 154.
16
For the situation where the secret awarding of licenses was found to be in breach of fair and equitable
treatment see Joseph C. Lemire v. Ukraine, ICSID Case No. ARB/06/18, Decision on Jurisdiction and Liability (21
January 2010) para 418. In the same way, a secret refusal of a permit could constitute breach of fair and
equitable treatment.
13
c. Observance of Obligations-Provision
40. The amendment of the Danish Continental Shelf Act, and a subsequent refusal of the
construction permit based on newly introduced grounds to NSP2, could also be argued to breach the
duty under Article 10(1) ECT to ‘observe any obligations’ the state has entered into with foreign
investors . Such ‘obligations’ under Article 10(1) ECT have been understood, at least by some arbitral
tribunals, as encompassing not only contractual commitments between a foreign investor and the
host state, but also commitments that are based on statutory provisions.17
41. In the present case, the obligation in Denmark under the present legislation to grant a
construction permit when the statutory conditions are met, in particular when taking into account
the identical nature of the Nord Stream 1 and 2 pipelines could be argued to contain such a
commitment. This commitment could be argued to be breached if new licensing criteria are
retroactively introduced and used to refuse the construction of the pipeline in question.
42. However, as compared to the arguments relating to the duty of stability under the fair and
equitable treatment standard contained in Article 10(1) sentence 2 ECT, the argument based on
breach of the observance of obligations-provisions are weaker.
d. Effective Means for Review (Article 10(12) ECT)
43. Under Article 10(12) ECT ‘[e]ach Contracting Party shall ensure that its domestic law provides
effective means for the assertion of claims and the enforcement of rights with respect to
Investments, investment agreements, and investment authorisations.’
44. This provision could be argued to be violated if the amendment of the Danish Continental
Shelf Act excludes due process guarantees, which are otherwise available under Danish
administrative law for the review of any other administrative decision, such as access to documents
or the duty to give reasons. These would be necessary in order to allow an affected investor, such as
Nord Stream 2 AG, effectively to ask Danish courts to review the decision of the Ministry for Foreign
Affairs recommending a refusal of the construction of the pipeline in Danish territorial waters.18
Their
absence could therefore be argued to contravene the right granted in Article 10(12) ECT.
IV. Responsibility of Denmark under the Denmark-Russia Bilateral Investment Treaty
45. One can also consider the possibility of raising arguments as to the possible breach of the
Denmark-Russia BIT based on the fact that the sole shareholder of Nord Stream 2 AG is the Russian
17
See, eg, Plama Consortium Limited v. Bulgaria, ICSID Case No. ARB/03/24, Award (27 January 2008)
para 186 (suggesting that the ‘wide’ wording of ‘any obligation’ in Article 10(1) ECT ‘refers to any obligation
regardless of its nature, i.e., whether it be contractual or statutory’).
18
Cf. Chevron Corporation and Texaco Petroleum Company v. Ecuador, UNCITRAL, Partial Award on the
Merits (30 March 2010) paras 241-248 (considering that a provision like Article 10(12) ECT would allow a
tribunal to consider the individual treatment of foreign investors in domestic courts and determine whether
they have been able to effectively enforce their rights in domestic courts).
14
company Gazprom. While Gazprom is protected as an investor under that treaty19
- but not the ECT
given Russia’s withdrawal from it in 2009 – and could be argued to already have an (indirect)
investment in Denmark in light of both the existing Nord Stream 1 project and because of the
activities already undertaken in connection with NSP2,20
the Denmark-Russia BIT provides much
narrower substantive protections as compared to the ECT in the present type of situation, where a
project has not been approved, but is still in the process of obtaining the necessary permits for
construction and/or operation.
46. In particular, and unlike under the Energy Charter Treaty, the Denmark-Russia BIT does not
provide independent protection under international law for the admission of new or the expansion
of existing investments. Instead, Article 2 only imposes a duty to ‘admit … investments in accordance
with its legislation’. While one could argue that this provision also protects against retroactive
changes to the domestic law that are introduced after an application for a necessary permit has been
made, such an argument is much weaker and more difficult to present than the arguments available
under the ECT.
V. Conclusion
47. All in all, I would suggest limiting arguments about the risks under international investment
treaties principally to those arising under the ECT. Under this treaty it can be plausibly argued that
the proposed amendment of the Danish Continental Shelf Act, and its application to the application
of Nord Stream 2 AG for a construction permit for NSP2, risk incurring Denmark’s international
responsibility. Nord Stream 2 AG can be argued to already have made an investment that is covered
by the ECT.
48. The ECT, in turn, requires Denmark to provide for stable investment conditions, to protect
Nord Stream 2 AG’s legitimate expectations, to provide for transparent criteria for the decision on
applications for construction permits for pipelines in the territorial sea and provide transparency in
case an application is denied, and to provide for possibilities for affected investors to have decisions
effectively reviewed in domestic courts. In addition, arguments as to the duty to observe its
obligations under the existing statutory framework towards Nord Stream 2 AG could be added.
49. None of these obligations are arguably met if the proposed criterion - that pipelines in the
territorial sea must pass be considered to comply with Denmark’s foreign-, security- and defense
19
Gazprom is an investor under Article 1(3)(b) of the Denmark-Russia BIT, as it is a corporation organized
in the territory of the Russian Federation in accordance with its legislation and is competent, in accordance
with Russian legislation, to make investments in Denmark. The fact that it is only a shareholder of a company
having an investment is generally not considered to be an obstacle to the protection ratione personae under
international investment treaties.
20
The notion of investment is defined in Article 1(1) of the Denmark-Russia BIT and covers, inter alia,
‘movable and immovable property’ lit e) ‘any rights, conferred by law or under contract, to undertake
economic activity, including rights to search for, cultivate, extract or exploit natural resources’. While not
explicitly in this respect, Article 1(1) of the Denmark-Russia BIT would likely also cover investments that are
made indirectly by Gazprom via its Swiss subsidiaries that have direct interests in the Nord Stream 1 and 2
projects. This is so because so-called indirect investments are mostly considered to be covered by the wide
notions of ‘investment’ adopted by international investment treaties.
15
policy interests by the Ministry for Foreign Affairs - is applied retroactively to NSP2’s permit
application and used to refuse implementation of that project.
50. With respect to the Denmark-Russia BIT, the possibilities of arguing for the existence of a
breach are more difficult. For this reason, I would at the most add one sentence to the text
submitted in reaction to the proposed bill about the possible exposure of Denmark to international
responsibility for breach of the Denmark-Russia BIT.
Amsterdam, 17 July 2017
(Prof. Dr. Stephan Schill)