MEDDELELSE TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DEN EUROPÆISKE CENTRALBANK, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET om fuldførelse af bankunionen

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 11.10.2017
COM(2017) 592 final
MEDDELELSE TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DEN EUROPÆISKE
CENTRALBANK, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG
OG REGIONSUDVALGET
om fuldførelse af bankunionen
Europaudvalget 2017
KOM (2017) 0592
Offentligt
2
MEDDELELSE TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DEN EUROPÆISKE
CENTRALBANK, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG
OG REGIONSUDVALGET
om fuldførelse af bankunionen
"Demokrati er kompromisets kunst. Og det rette kompromis gør alle til vindere i det lange
løb. En mere forenet Union bør ikke betragte kompromiser som noget negativt, men som en
måde, hvorpå der slås bro over meningsforskelle. Uden kompromiser kan et demokrati ikke
fungere. Uden kompromiser kan Europa ikke fungere."
Jean-Claude Juncker, tale om Unionens tilstand af 13. september 2017
3
1. Baggrund og målsætninger
Som Kommissionens formand, Jean-Claude Juncker, understregede i sin tale om Unionens
tilstand den 13. september 20171
, skal bankunionen fuldføres, hvis den skal kunne udnytte sit
potentiale fuldt ud som led i en stærk økonomisk og monetær union (ØMU). Sammen med
kapitalmarkedsunionen vil en fuldført bankunion fremme et stabilt og integreret finansielt
system i EU. Den vil gøre Den Økonomiske og Monetære Union mere modstandsdygtig over
for negative chok ved at fremme privat risikodeling på tværs af grænser væsentligt, samtidig
med at behovet for offentlig risikodeling begrænses.
Der er bred opbakning til og enighed om dette i spørgsmål i EU. I konklusionerne om en
køreplan for fuldførelse af bankunionen fra juni 2016 og i Europa-Parlamentets beslutning
fra februar 2017 om bankunionen – Årsberetning 20162
– har både Rådet og Europa
Parlamentet på ny bekræftet betydningen af fuldførelsen af bankunionen.
Tiden er nu inde til at udnytte det politiske momentum – der ikke mindst afspejles i formand
Donald Tusks invitation til eurotopmødet, i et inklusivt format, i december – og til at omsætte
denne almindeligt udbredte målsætning til konkret handling ved at fuldføre bankunionen
inden udgangen af 2019, hvilket allerede er blevet understreget i rapporten fra de fem
formænd3
fra 2015 og i oplægget om en dybere økonomisk og monetær union (herefter
"oplægget om en økonomisk og monetær union ")4
.
De finans- og statsgældskriser, som EU har oplevet i løbet af det sidste årti, har vist, at EU's
ufuldstændige økonomiske og finansielle rammer hverken var tilstrækkelige til at hindre
ustabile politikker i opsvingsårene eller til at sikre effektiv absorbering af negative chok i den
efterfølgende makroøkonomiske korrektionsfase. Kriserne har navnlig vist, at der findes
uønskede forbindelser mellem nationale banksektorer og deres stater - en såkaldt ond cirkel.
Bankunionen blev oprettet for at bryde denne forbindelse og undgå, at skatteyderne er de
første til at redde nødlidende banker.
Fælles tilsyn, krisestyring og indskudsgaranti vil gøre det muligt at uddybe den økonomiske
integration understøttet af et stabilt finansielt system. Dette vil styrke den finansielle stabilitet,
både i de medlemsstater, der deltager i bankunionen, og i EU som helhed. I sidste ende vil en
mere stabil banksektor også give virksomheder af alle størrelser flere finansieringsmuligheder
og skabe øget beskæftigelse og vækst til gavn for Europas borgere. En dybere finansiel
integration er også et vigtigt aspekt i tilvejebringelsen af et bredere udvalg af tjenester til
1
https://ec.europa.eu/commission/state-union-2017_da: "Hvis vi ønsker, at banker skal drives efter samme regler
og under samme tilsyn i hele vort kontinent, bør vi tilskynde alle medlemsstater til at tilslutte sig bankunionen. Vi
må nedbringe de tilbageværende risici i banksystemerne i nogle af vore medlemsstater. Bankunionen kan kun
fungere, hvis risikoreduktion og risikodeling går hånd i hånd. Som enhver ved, kan dette kun opnås med
opfyldelsen af de betingelser, som Kommissionen foreslog i november 2015. Vi kan først få en fælles
indskudsgarantiordning, når alle har gjort deres nationale hjemmearbejde."
2
Jf. Europa-Parlamentets beslutning om bankunionen – Årsberetning 2016, tilgængelig her:
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2017-
0041+0+DOC+PDF+V0//DA.
3
De fem formænds rapport: Gennemførelse af Europas Økonomiske og Monetære Union, 2015, tilgængelig her:
https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidents-report_da.pdf.
4
COM(2017) 291 af 31. maj 2017: http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/DA/TXT/HTML/?uri=CELEX:52017DC0291&from=DA
4
lavere priser. For at gøre fordelene ved integration håndgribelige for borgerne i EU som
fastsat i handlingsplanen for finansielle tjenesteydelser5
overvejer Kommissionen også at
foreslå ændringer til forordningen om grænseoverskridende betalinger6
for at reducere
gebyrerne for grænseoverskridende transaktioner i alle EU-valutaer.
Udsigten til, at yderligere medlemsstater tilslutter sig bankunionen og euroområdet, gør det
endnu mere nødvendigt at fuldføre bankunionen. En økonomisk og monetær union, som er
både økonomisk og finansielt stabil og ligeledes attraktiv for andre, ikkedeltagende
medlemsstater, er et vigtigt instrument til at fremme en bredere økonomisk og finansiel
stabilitet og dermed opfylde EU's mål om at forbedre de europæiske borgeres tilværelse. I
denne forbindelse ser Kommissionen med tilfredshed på drøftelserne i Danmark, Sverige og
Bulgarien om muligheden for at tilslutte sig bankunionen. For at lette denne proces bør alle
bankunionens institutionelle og reguleringsmæssige elementer indføres så hurtigt som muligt.
En række centrale elementer i bankunionen er allerede blevet fastlagt: For det første omfatter
det fælles regelsæt et enkelt sæt af harmoniserede tilsynsregler, som kreditinstitutterne skal
overholde i det indre marked. Bankunionen er fast forankret i dette grundlag, som gælder i
alle medlemsstater. For det andet er alle banker i EU underlagt tilsyn i henhold til de samme
standarder, og Den Europæiske Centralbank (ECB) fører centralt tilsyn med de vigtigste
banker i euroområdet i dennes egenskab af tilsynsførende inden for rammerne af den fælles
tilsynsmekanisme (FTM). For det tredje kan banker, der krakker, afvikles centralt og i
henhold til de samme standarder i den fælles afviklingsmekanisme (SRM), der understøttes af
en fælles afviklingsfond (SRF). Etableringen af bankunionens nye struktur er blevet ledsaget
af en omfattende kvalitetskontrol af aktiverne, stresstest og rekapitaliseringsplaner for
deltagende banker i 2014. Den institutionelle og lovgivningsmæssige ramme for europæiske
banker er blevet grundlæggende styrket, hvilket har resulteret i en væsentlig risikoreduktion i
banksektoren. I løbet af de sidste par år er bankernes kapitaliseringsgrad blevet stærkt forøget.
Reduktionen af gearingen i alle banker i EU og i euroområdet er måske det tydeligste
eksempel på banksektorens robusthed i dag og på markedets opbakning til de tilsyns- og
lovgivningsreformer, som EU målrettet har fremsat og gennemført.
5
Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Den Europæiske Centralbank, Det Europæiske
Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget – Handlingsplan for finansielle tjenesteydelser til
forbrugerne: bedre produkter, større udvalg (COM/2017/0139 final).
6
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 924/2009 af 16. september 2009 om grænseoverskridende
betalinger i Fællesskabet og om ophævelse af forordning (EF) nr. 2560/2001 (EUT L 266 af 9.10.2009, s. 11).
5
De hidtidige erfaringer tyder på, at de fuldførte dele af bankunionen fungerer godt. I dag
offentliggør Kommissionen sin første revision af den fælles tilsynsmekanisme, der viser, at
etableringen af den fælles tilsynsmekanisme generelt har været en succes. Den fælles
afviklingsmekanisme er operationel, og den første bankafvikling er blevet gennemført uden
omkostninger for skatteyderne. Dette viser, at det med det nye system er muligt at
gennemføre en bankafvikling effektivt og på meget kort tid ved brug af forskellige
krisestyringsmuligheder som fastsat i retsgrundlaget. Dette gør det muligt at tage højde for de
enkelte bankers særlige situation, hvilket er særlig vigtigt, da der stadig er betydelige
eftervirkninger i dele af EU's banksektor, og da det ikke er alle elementer i bankunionen, der
er fuldt indfaset.
Erfaringerne fra de seneste sager vil gøre det lettere for alle de involverede aktører yderligere
at forbedre anvendelsen af EU-reglerne i praksis og systemets funktion. Dette drejer det sig
f.eks. om den praktiske fremgangsmåde ved samarbejde og udveksling af informationer
mellem alle de europæiske og nationale organer, som er involveret i tidlig indgriben og
afvikling, de procedurer, der fører til en beslutning om, hvorvidt en bank er nødlidende eller
forventeligt nødlidende, samt brugen af gennemgang af aktivernes kvalitet for at afgøre, om
betingelserne for en forebyggende rekapitalisering er opfyldt. Det drejer sig f.eks. også om
den hurtige opbygning af bail-in-egnede forpligtelser (i form af minimumskrav til
kapitalgrundlag og nedskrivningsegnede forpligtelser (MREL), der er af afgørende betydning
for at lette afviklingen af ikkelevedygtige nødlidende banker, og som kunne opbygges
yderligere under de nuværende markedsvilkår. Forbedringen vedrører også spørgsmålet om at
sikre, at den nødvendige likviditet er til rådighed før, under og efter afviklingen, således at
man i sidstnævnte tilfælde anvender de mest egnede afviklingsværktøjer, også selv om der
ikke umiddelbart er en privat køber af en nødlidende bank. Det er vigtigt at bemærke, at de
nuværende erfaringer med rammen for bankunionen også viser betydningen af at sikre, at
finansielle instrumenter, som kan forventes at være forbundet med tab i en bankkrise, ejes af
private investorer, der er tilstrækkelig informeret til at forstå de involverede risici, og som
også bærer disse tab.
De relevante aktører kan på kort sigt foretage en række praktiske forbedringer, hvorimod
andre aspekter først kan tackles fuldt ud, når alle de aftalte elementer i bankunionen er fuldt
indfaset og bankunionen er fuldført.
10
15
20
25
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 marts
2017
Den Europæiske
Union
Euro-området
Kilde: Den Europæiske Centralbank
Bankernes gearing (%)
6
I denne forbindelse er en fælles europæisk indskudsforsikringsordning (EDIS) fortsat en af de
manglende brikker. Alle indskydere i bankunionen bør nyde samme beskyttelse. På denne
måde vil den europæiske indskudsforsikringsordning understøtte stabiliteten i banksektoren
ved at tilvejebringe en god og ensartet forsikringsdækning for alle indskyderne, uanset deres
geografiske placering i bankunionen.
Bankunionen mangler også stadig et effektivt fælles sikkerhedsnet. Medlemsstaterne vedtog
allerede i 2013, dvs. for næsten fire år siden, at oprette et sådant fælles sikkerhedsnet (også
kaldet bagstopper eller nødmekanisme) for Den Fælles Afviklingsfond7
. Det skal iværksættes
nu for at styrke den generelle troværdighed af rammen for afvikling af banker i bankunionen.
Det er afgørende, at alle berørte parter har fuld tillid til foranstaltninger truffet af Den Fælles
Afviklingsinstans, hvis hovedmålsætningerne for afvikling om at sikre finansiel stabilitet og
minimere skatteydernes omkostninger skal opnås fuldt ud. Sammen med anvendelsen af andre
afviklingsværktøjer (dvs. bail-in, Den Fælles Afviklingsfonds disponibilitet) kan adgang til et
fælles sikkerhedsnet som en sidste udvej skabe denne tillid. Det vil f.eks. omfatte brug af
fælles finansiering i kombination med Den Europæiske Centralbanks instrumenter til dækning
af likviditetsmangel og mere tid til at søge efter den bedste køber af en bank i en bestemt
situation.
Selv om der er opnået vigtige fremskridt, skal der samtidig fortsat gennemføres
foranstaltninger til yderligere at nedbringe risiciene og forbedre risikostyringen i bankerne
som understreget af Kommissionens formand, Jean-Claude Juncker, i sin tale om Unionens
tilstand den 13. september 2017. Bankunionen kan kun fungere, hvis risikoreduktion og
risikodeling går hånd i hånd. Europa-Parlamentet og Rådet forhandler i øjeblikket om en
række initiativer med henblik på at opnå dette mål. I november 2016 vedtog Kommissionen
en omfattende lovgivningspakke med risikoreducerende foranstaltninger, der yderligere skal
styrke EU-bankernes modstandsdygtighed8
, og en række af disse foranstaltninger er omfattet
af den hurtige forhandlingsprocedure i Europa-Parlamentet og Rådet.
På trods af de opnåede fremskridt med hensyn til risikoreduktion er bankunionen stadig ung.
Mange af de risici, der nu er synlige i bankernes balancer, blev akkumuleret før oprettelsen af
bankunionen, hvor tilsyn og afvikling henhørte under medlemsstaternes enekompetence.
Disse eftervirkninger skal håndteres på overbevisende vis, hvis EU skal fuldføre bankunionen
hurtigt. En af de resterende udfordringer er at fortsætte de ihærdige bestræbelser gennem den
senere tid på at reducere den store mængde misligholdte lån i dele af banksektoren.
Markedskræfterne og reguleringsmæssige foranstaltninger har allerede skabt mange resultater.
En række europæiske bankers konkurrenceevne og evne til at yde lån til økonomien er
imidlertid blevet forringet. Kommissionen vil fortsat støtte denne proces gennem vedtagelse
af yderligere foranstaltninger til at nedbringe omfanget af misligholdte lån. Risiciene i det
europæiske banksystem skal ligeledes reduceres yderligere gennem en yderligere opløsning af
de indbyrdes forbindelser mellem bankerne og deres "hjemland", hvilket har været et af de
vigtigste mål for bankunionen lige fra starten. Da tilsyn med og afvikling af større og
systemiske banker i dag gennemføres centralt og ikke længere på nationalt plan, ville
7
Økofinrådets konklusioner af 18. december 2013, 8. december 2015 og 17. juni 2016.
8
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3731_da.htm. Yderligere initiativer fra Kommissionen har fokus på
markedsinfrastrukturer for modstandsdygtighed, genopretning og afvikling, navnlig i forhold til centrale
modparter: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=CELEX%3A52016PC0856, http://eur-
lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=CELEX:52017PC0331.
7
sammenkoblingen mellem bankerne og staten blive yderligere svækket og risikodelingen på
tværs af grænser gennem den private sektor således blive styrket, hvis bankerne fik hjælp til at
diversificere deres investeringer i statsobligationer. Samtidig med at bankunionen bidrager til
øget finansiel stabilitet, forventes den også at skabe økonomiske fordele gennem en større
integration af den europæiske banksektor og gennem geografisk diversificerede
porteføljeinvesteringer. Kommissionen vil i denne forbindelse fortsætte arbejdet med at
uddybe bankunionen, således at den kan blive anerkendt som en fælles jurisdiktion.
I Kommissionens meddelelse fra 2015 "Hen imod fuldførelsen af bankunionen" (herefter
"Kommissionens meddelelse fra 2015") og Rådets køreplan fra 20169
identificeres de vigtige
skridt, og Kommissionen har forelagt nødvendige lovgivningsforslag i 2015 og 2016. Tiden er
nu inde til, at Europa-Parlamentet og medlemsstaterne påtager sig det politiske ansvar og når
til enighed om de nødvendige retsakter for at fuldføre bankunionen inden udgangen af 2019.
Hvis EU's ledere ikke kollektivt træffer foranstaltninger eller har nogen ambitioner i de
kommende år på grund af den politiske dagsorden, er der en reel risiko for, at EU ikke vil
fuldføre bankunionen før om mange år, og at ambitionsniveauet for fuldførelsen af
risikoreduktions- og risikodelingsprocesserne ikke bliver optimalt. Det nuværende momentum
efter talen om Unionens tilstand skal bruges til at forhindre dette. For at styrke
chokabsorptionen gennem private kanaler i Den Økonomiske og Monetære Union er EU nødt
til at finde en optimal balance med et højt ambitionsniveau for både risikoreduktion og
risikodeling.
I nærværende meddelelse tilstræbes det at fastlægge en ambitiøs, men realistisk strategi for,
hvordan en aftale om fuldførelse af bankunionen kan opnås på grundlag af Rådets
eksisterende tilsagn. Der skal opnås enighed om de nødvendige foranstaltninger til fuldførelse
af bankunionen inden udgangen af 2018 på baggrund af de væsentlige fremskridt, der allerede
er opnået, hvorimod den fulde anvendelse af visse elementer vil kræve mere tid og eventuelt
blive gradvist indfaset.
Kommissionen vil offentliggøre en omfattende pakke af foranstaltninger, der skal styrke Den
Økonomiske og Monetære Union, i december 2017. Et stærkt engagement og beslutsomme
foranstaltninger til fuldførelse af bankunionen som beskrevet i nærværende meddelelse er en
integrerende del af disse foranstaltninger.
2. Risikoreduktion gennem bankpakken fra november 2016
Rådets køreplan fra 2016 Status Næste skridt
a. Foreslå ændringer af den
lovgivningsmæssige
ramme for at gennemføre
standarden for samlet
tabsabsorberingsevne
(TLAC) og gennemgå
minimumskravet til
Et lovgivningsmæssigt forslag, herunder alle de
foranstaltninger, der er anført i Rådets køreplan
fra 2016, er under forhandling.
Ud over det lovgivningsmæssige forslag har
Aftale mellem
Europa-Parlament og
Rådet om det
lovgivningsmæssige
forslag senest medio
9
http://www.consilium.europa.eu/da/press/press-releases/2016/06/17-conclusions-on-banking-union/
8
kapitalgrundlag og
nedskrivningsrelevante
passiver. Rådet vil forsøge
at sikre konsekvente
bestemmelser og
tilstrækkelige beløb til de
buffere, som kan omfattes
af bail-in, og som bidrager
til en effektiv og velordnet
afviklingsproces i
overensstemmelse med
direktivet om
genopretning og afvikling
af banker (BRRD) for alle
kreditinstitutter, for hvilke
bail-in ville være den
validerede
afviklingsstrategi.
b. Fremsætte et forslag til en
fælles tilgang til
bankkreditorrækkefølgen for
at forbedre retssikkerheden i
tilfælde af afvikling.
c. Foreslå ændringer af
kapitalkravsdirektivet/
kapitalkravsforordningen IV
som led i en overordnet
evaluering, der skal munde ud
i:
i. harmonisering eller
yderligere præcisering af de
valgmuligheder og
nationale skønsbeføjelser,
som medlemsstaterne har
fået tildelt, og som også kan
bidrage til målet om at
mindske finansiel
fragmentering
ii. gennemførelse og
fuldførelse af de resterende
Baselreformer, herunder
indførelse af en
gearingsgrad, der eventuelt
sættes til over 3 % for
banker af systemisk
betydning, og indførelse af
en langsigtet
likviditetskvote.
Den Europæiske Centralbank gjort en
omfattende indsats for at harmonisere
valgmulighederne og de nationale
skønsbeføjelser i henhold til
kapitalkravsdirektivet/kapitalkravsforordningen.
2018
Kommissionens forslag til bankpakke fra november 2016 vil opfylde mange af de mål, der er
fastsat i køreplanen fra 2016, om en yderligere risikoreduktion i banksektoren. Denne pakke,
der for øjeblikket føres forhandlinger om i Europa-Parlamentet og Rådet, bygger på de
9
gældende regler for bankvirksomhed i EU og afslutter den lovgivningsmæssige dagsorden
efter krisen ved at sikre, at de lovgivningsmæssige rammer tager højde for de resterende
udfordringer for den finansielle stabilitet, samtidig med at det sikres, at bankerne forstsat kan
støtte realøkonomien. Kommissionens forslag10
vil styrke EU's regler og kræve, at bankerne
opbygger buffere af forpligtelser, der om nødvendigt kan omfattes af bail-in, ved at
gennemføre Rådet for Finansiel Stabilitets standard for samlet tabsabsorberingsevne (TLAC)
og integrere den i de eksisterende regler om minimumskrav til kapitalgrundlag og
nedskrivningsegnede forpligtelser og ved at indføre harmoniserede regler for, hvor
gældsinstrumenter, der kan opfylde buffere for den samlede
tabsabsorberingsevne/minimumskravene til kapitalgrundlag og nedskrivningsegnede
forpligtelser, står i bankkreditorrækkefølgen. Nylige erfaringer har igen vist, hvor vigtigt det
er, at bankerne har opbygget tilstrækkelige buffere af forpligtelser – der kan omfattes af bail-
in – som ejes af investorer med den nødvendige viden om de risici, der er forbundet hermed,
for at sikre, at krisestyringen ikke påvirker den finansielle stabilitet, og at skatteyderne ikke er
de første til at betale omkostningerne. Kommissionens forslag indeholder også harmoniserede
regler for anvendelse af de redskaber til betalingsudsættelse, der anvendes af tilsyns- og
afviklingsmyndigheder for at stabilisere banker, som er lige så vigtige i lyset af nylige
erfaringer. Kommissionens ændringsforslag sikrer desuden en harmonisering af
aflønningsreglerne11
, der anses for overordnet at bidrage til at begrænse overdreven
risikovillighed og forbedre koordineringen af aflønningerne og dermed bidrage til øget
finansiel stabilitet.
Endelig indeholder bankpakken et forslag om at gennemføre en række internationale
standarder, herunder indførelsen af en gearingsgrad og en langsigtet likviditetskvote (net
stable funding ratio – NSFR), og Kommissionen er fortsat indstillet på et tæt internationalt
samarbejde om bankregulering og gennemførelsen af aftalte standarder og følger nøje
gennemførelsen heraf i andre jurisdiktioner.
Kommissionen er klar over, at dens forslag om at give tilsynsmyndighederne mulighed for at
fravige visse krav særskilt for datterselskaber i grænseoverskridende koncerner, der er et
logisk skridt i bankunionen og det indre marked, vækker stor bekymring i en række
medlemsstater. Kommissionen er villig til at indgå i en konstruktiv dialog om dette spørgsmål
for at gøre det lettere at finde en løsning, der bevarer forslagets fordele og samtidig tager
hensyn til behovet for en acceptabel balance mellem hjemland og værtsland på en
hensigtsmæssig måde.
Med henblik på at sikre, at der sker hurtige fremskridt, og at pakken vedtages hurtigst muligt,
opfordres Europa-Parlamentet og Rådet til at bevare pakkens klart definerede
anvendelsesområde. Yderligere udestående spørgsmål, der ligger uden for pakkens
anvendelsesområde, kunne tages i betragtning ved en senere gennemgang af lovgivningen, når
de igangværende forhandlinger om bankpakken fra 2016 er afsluttet.
10
Ud over de elementer, der er nævnt i Rådets køreplan fra 2016, omfatter Kommissionens forslag også nye
regler på området for markedsrisiko, modpartsrisiko, store eksponeringer og eksponeringer mod centrale
modparter (CCP'er).
11
Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet – Vurdering af aflønningsreglerne i henhold til
direktiv 2016/36/EU og forordning (EU) nr. 575/2013 (COM(2016) 510 final).
10
3. Hen imod en europæisk indskudsforsikringsordning (EDIS)
Rådets køreplan fra 2016 Status Næste skridt
Fortsætte det konstruktive arbejde
på teknisk plan. Forhandlingerne på
politisk plan bliver påbegyndt, så
snart der er gjort tilstrækkelige
fremskridt med de
risikoreducerende foranstaltninger.
Det tekniske arbejde fortsætter,
men med begrænsede politiske
fremskridt.
Der kan nu indledes politiske
forhandlinger for at nå til enighed
så hurtigt som muligt i løbet af
2018.
I de fem formænds rapport fra 2015 blev indførelsen af en europæisk
indskudsforsikringsordning (EDIS) identificeret som et afgørende skridt i fuldførelsen af
bankunionen. Som efterfølgende nævnt i oplægget om en økonomisk og monetær union er det
fortsat en prioritet at sikre EU-banksystemets stabilitet, og at det indre marked for
banktjenester fungerer efter hensigten. Ved at mindske indskydernes sårbarhed over for store
lokale chok (som de nationale indskudsgarantiordninger har mere begrænsede finansielle
midler til at imødegå) og sammenkoblingen mellem bankerne og de enkelte stater, vil en
europæisk indskudsforsikringsordning øge bankunionens modstandsdygtighed over for
fremtidige finanskriser ved at tilvejebringe en god og ensartet forsikringsdækning for alle
indskydere, uanset deres geografiske placering i bankunionen.
Det forslag, som Kommissionen forelagde i november 201512
, indeholder en meget
omfattende løsning for at nå disse mål gennem en gradvis overdragelse i henhold til en
bestemt tidsplan (som skulle være påbegyndt i 2017) af midler og af forvaltningen af
udbetalingshændelser til den europæiske indskudsforsikringsordning fra nationale
indskudsgarantiordninger. En sådan central fond med øget finansiel kapacitet vil være bedre
rustet til at håndtere bankkrak. Samtidig vil den manglende overensstemmelse mellem
centraliseret banktilsyn og afvikling i bankunionen på den ene side og national
indskudsforsikring på den anden side blive afhjulpet13
.
Kommissionens ambitioner er fortsat høje, men drøftelserne i Europa-Parlamentet og Rådet
har vist, at der er divergerende holdninger til udformningen af systemet i den endelige fase
(genforsikring, coassurance eller fuldstændig forsikring), tidspunktet for indførelse af et
sådant system og omfanget af eftervirkninger og risici for moral hazard i de forskellige
nationale banksystemer. Der er blevet udtrykt betænkeligheder vedrørende behovet for at
sikre, at de enkelte banker selv er tilstrækkelig robuste, før de kan indgå i en
byrdedelingsordning i forbindelse med bankkrak i bankunionen.
Rådets køreplan fra 2016 bekræftede, at Rådet vil fortsætte det konstruktive arbejde på
teknisk plan, og at forhandlingerne på politisk plan vil blive indledt, så snart der er opnået
tilstrækkelige fremskridt med hensyn til risikoreducerende foranstaltninger.
12
https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/banking-union/european-deposit-
insurance-scheme_en.
13
En virkningsanalyse er desuden tilgængelig her: https://ec.europa.eu/info/publications/effects-analysis-
european-deposit-insurance-scheme-edis_en.
11
Da forslaget om en europæisk indskudsforsikringsordning stadig er på dagsordenen to år efter
forelæggelsen i uændret form, er tiden nu helt sikkert inde til at gå videre, idet bankunionen
uden den europæiske indskudsforsikringsordning fortsat kan være sårbar over for fremtidige
kriser. For at sætte fornyet skub i forhandlingerne kan Europa-Parlamentet og Rådet som led i
de igangværende forhandlinger f.eks. overveje en mere gradvis indførelse af en europæisk
indskudsforsikringsordning, som står i rimeligt forhold til de opnåede fremskridt med hensyn
til risikoreduktion og håndtering af eftervirkninger, i første omgang en mere begrænset
genforsikringsfase og en gradvis overgang til coassurance.
I den første genforsikringsfase kan den europæiske indskudsforsikringsordning kun omfatte
likviditetsdækning og ikke dækning af tab.
I tilfælde af en banks misligholdelse vil nationale indskudsgarantiordninger skulle opbruge
deres egne midler før en eventuel indgriben inden for rammerne af den europæiske
indskudsforsikringsordning. Den europæiske indskudsforsikringsordning vil kun tilvejebringe
likviditet til de nationale indskudsgarantiordninger (hvilket i realiteten er et lån, da
banksektoren efterfølgende tilbagebetaler det fulde beløb) og vil dække op til 30 % af
likviditetsmangelen (2019) det første år, 60 % det andet år (2020) og 90 % i det tredje år
(2021)14
. Resten vil blive dækket af nationale indskudsgarantiordninger med de midler, der
ikke overføres til den europæiske indskudsforsikringsordning i denne fase, eller via ex post-
bidrag fra banker. Ved at lade tab blive dækket på nationalt plan og yde likviditetsstøtte til
nationale ordninger, hvis det er nødvendigt, vil denne løsning på den ene side sikre
beskyttelse af indskydere fra starten (hvor der er behov for likviditet) og på den anden side
tage hensyn til problemer med eftervirkninger og moral hazard.
Den fælles indskudsforsikringsfond (DIF), hvis forvaltning henlægges til den eksisterende
Fælles Afviklingsinstans, og som finansieres gennem bidrag fra bankerne, vil blive gradvist
opbygget.
En anden idé til overvejelse kunne være, at overgangen til coassurancefasen ved udgangen af
genforsikringsfasen ikke vil ske automatisk, men afhænge af opfyldelsen af en række
betingelser. For effektivt at afhjælpe problemer med tilbageværende risici og moral hazard
kunne coassurancefasens begyndelse og dermed adgangen til dækning af tab under den
europæiske indskudsforsikringsordning knyttes til betingelser fastsat i en
kommissionsafgørelse, som omfatter en målrettet gennemgang af aktivernes kvalitet (AQR)
for at håndtere problemet med misligholdte lån og aktiver på niveau III15
, og herefter løsning
af de identificerede problemer (f.eks. reduktioner af aktive porteføljer). En sådan gennemgang
af aktivernes kvalitet bør foretages i genforsikringsfasen (dvs. senest i 2022) for at sikre, at
tilbageværende risici håndteres i de banksektorer, hvor de blev skabt før påbegyndelsen af
coassurancefasen, på grundlag af de opnåede og forventede betydelige fremskridt i
håndteringen af eksisterende aktiver. Denne anden fase vil først blive indledt, når disse
betingelser er opfyldt. For så vidt angår gennemgangen af aktivernes kvalitet, kan der f.eks.
fastsættes en tærskel (f.eks. en vis andel af misligholdte lån og aktiver på niveau III), og
tilsynsmyndighederne kunne stille krav til banker, der ikke opfylder tærsklen, om at udarbejde
passende strategier på disse områder.
14
Jf. tabel 1.
15
Aktiver, der typisk er meget illikvide, og deres værdiansættelse kan ikke foretages ved brug af observerbare
foranstaltninger såsom markedspriser eller modeller.
12
Kommissionens planlagte tiltag og de planlagte tiltag i EU's handlingsplan for behandling af
misligholdte lån (jf. afsnit 5) vil lette gennemførelsen af sådanne individuelle strategier.
Når disse betingelser er opfyldt og den anden fase (coassurancefasen) er påbegyndt, vil den
europæiske indskudsforsikringsordning ud over fuld likviditetsdækning gradvist dække tab,
forudsat at alle betingelserne fortsat opfyldes. For så vidt angår tab, vil de nationale
indskudsgarantiordninger og den europæiske indskudsforsikringsordning bidrage parallelt fra
første tabte euro i henhold til en nøgle, der udvikler sig gradvist fra et bidrag fra den
europæiske indskudsforsikringsordning på 30 % fra det første år i coassurancefasen.
Dette vil effektivt afhjælpe problemer med tilbageværende risici og moral hazard og samtidig
sikre fuld dækning af likviditet og tab under den europæiske indskudsforsikringsordning i den
endelige fase. Det vil gøre den europæiske indskudsforsikringsordnings overgang til dækning
af tab betinget af medlemsstaternes imødegåelse af eftervirkninger, give de pågældende
medlemsstater tilstrækkelig tid til at træffe de nødvendige foranstaltninger og sikre, at den
europæiske indskudsforsikringsordning i den endelige fase yder den stærkeste beskyttelse af
indskyderne og samtidig omfatter foranstaltninger, der sikrer finansiel stabilitet. En fælles
EU-fond har en bedre risikoabsorptionsevne og er et bedre redskab til at bryde forbindelsen
mellem stater og banker end nogen national ordning. Den centrale forvaltning af fonden vil
også sikre en hurtigere og mere effektiv forvaltning af misligholdte lån og håndtere
krisesituationer mere effektivt.
Der er ligeledes dukket en række andre aspekter op under forhandlingerne om forslaget om en
europæisk indskudsforsikringsordning fra 2015 vedrørende nogle af de valgmuligheder og
skønsbeføjelser, der er indeholdt i direktivet om indskudsgarantiordninger, og som også
kunne indgå i den europæiske indskudsforsikringsordning (f.eks. den europæiske
indskudsforsikringsordnings anvendelsesområde, målniveau, anvendelse af
Indskudsforsikringsfondens midler til alternative foranstaltninger). Disse aspekter skal
overvejes under hensyntagen til det forhold, at alle deltagere i en fælles
indskudsforsikringsordning vil blive berørt af, hvordan disse valgmuligheder og
skønsbeføjelser gennemføres. Der skal derfor findes en afbalanceret løsning, der tager hensyn
til nationale og regionale særlige forhold og samtidig sikrer ligebehandling af alle deltagende
banker, der bidrager til den europæiske indskudsforsikringsordning.
Kommissionen er parat til hurtigst muligt aktivt at drøfte ovennævnte idéer med Europa-
Parlamentet og Rådet inden for rammerne af forhandlingerne om Kommissionens forslag.
I forbindelse med overgangen til den europæiske indskudsforsikringsordnings
coassurancefase er der behov for yderligere forbedringer af koordineringen mellem nationale
indskudsgarantiordninger og en mere sammenhængende gennemførelse af regler. Direktivet
om indskudsgarantiordninger16
, der blev vedtaget i 2014, har forbedret de nationale
indskudsgarantiordningers funktionsmåde og giver indskyderne en bedre beskyttelse gennem
en harmoniseret dækning af indskydere i hele EU og en afkortet frist for udbetalinger. Som
anført i Kommissionens meddelelse fra 2015, der ledsager forslaget til en europæisk
indskudsforsikringsordning, skal harmoniseringen af nationale indskudsgarantiordninger
bevæge sig fremad parallelt med oprettelsen af den europæiske indskudsforsikringsordning
16
https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/financial-supervision-and-risk-
management/managing-risks-banks-and-financial-institutions/deposit-guarantee-schemes_en.
13
for at sikre, at ordningen fungerer korrekt17
. Der er fortsat en række væsentlige forskelle
mellem medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af direktivet om
indskudsgarantiordninger, f.eks. vedrørende betingelserne for at erklære indskud for
indisponible, berettigede indskud, finansiering af indskudsgarantiordninger eller anvendelse
af indskudsgarantiordningernes midler. Der er behov for en større harmonisering af disse
forskelle i bankunionen, da de vil blive finansieret gennem en fælles fond, som alle banker i
bankunionen vil bidrage til, men en større harmonisering også være til fordel for det indre
marked som helhed.
Udveksling af oplysninger og instrumenter til fremme af koordineringen mellem nationale
indskudsgarantiordninger bør også forbedres, da nationale kompetente myndigheder og
indskudsgarantiordninger skal koordinere indbyrdes og med Den Fælles Afviklingsinstans – i
nogle tilfælde med meget korte frister, hvis den europæiske indskudsforsikringsordning skal
fungere efter hensigten. De beføjelser, der tillægges Den Fælles Afviklingsinstans i henhold
til forslaget om en europæisk indskudsforsikringsordning, er ikke generelle, omfatter ikke
visse aspekter vedrørende indskudsforsikringsvirksomhed, der er relevante for udførelsen af
instansens opgaver (f.eks. erklæring om indisponible indskud), og er begrænset til de
medlemsstater, der deltager i bankunionen. Direktivet om indskudsgarantiordninger skal
tilpasses for at lette grænseoverskridende interventioner gennem disse ordninger, fremme
konvergens og forbedre udvekslingen af oplysninger mellem nationale
indskudsgarantiordninger, kompetente myndigheder, Den Fælles Afviklingsinstans og Den
Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA). Den Europæiske Banktilsynsmyndighed, der har
ansvaret for at beskytte banksektorens integritet, effektivitet og velordnede funktion i alle
medlemsstaterne, skal have beføjelser til at støtte og fremme disse processer. Det vil forbedre
indskudsbeskyttelsen i det indre marked og som følge heraf forbedre den europæiske
indskudsforsikringsordnings funktion. Et bedre samarbejde og udveksling af oplysninger
mellem de nationale myndigheder og indskudsgarantiordningerne i forskellige medlemsstater
gennem Den Europæiske Banktilsynsmyndighed vil også lette samarbejdet med nationale
indskudsgarantiordninger og nationale myndigheder i medlemsstater, der ikke deltager i
bankunionen, og den europæiske indskudsforsikringsordning samt gøre det nemmere for
medlemsstater uden for euroområdet at tiltræde den europæiske indskudsforsikringsordning.
Afhjælpningen af denne mangel vil også tilpasse strukturen i bankunionens tre søjler (tilsyn,
afvikling og indskudsgaranti), da alle tre søjler vil omfatte en central EU-institution eller et
agentur (Den Europæiske Centralbank, Den Fælles Afviklingsinstans og den europæiske
indskudsforsikringsordning) med ansvar for gennemførelsen og et EU-agentur (Den
Europæiske Banktilsynsmyndighed), der koordinerer nationale myndigheder, som arbejder på
deres respektive områder.
Endelig vil harmoniseringen af en række nationale valgmuligheder og skønsbeføjelser i
henhold til direktivet om indskudsgarantiordninger bidrage til yderligere at mindske den
finansielle fragmentering og forenkle den europæiske indskudsforsikringsordnings og Den
Europæiske Banktilsynsmyndigheds koordinerende rolle.
17
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0587&from=DA.
14
4. Gennemførelse af et sikkerhedsnet for bankunionen
Rådets køreplan fra 2016 Status Næste skridt
Notere sig, at medlemsstaterne
agter at indlede arbejdet i
september 2016, hvis og når
samtlige deltagende medlemsstater
har gennemført direktivet om
genopretning og afvikling af banker
fuldt ud.
Endnu en gang bekræfte
nødvendigheden af at have en
fælles bagstopper, der er fuldt ud
operationel, senest ved udgangen af
overgangsperioden for oprettelsen
af Den Fælles Afviklingsfond eller
tidligere afhængigt af
fremskridtene med de
risikoreducerende foranstaltninger.
Det tekniske arbejde blev
påbegyndt i november 2016.
De politiske forhandlinger bør være
afsluttet senest i 2018.
Da den fælles afviklingsmekanisme blev indført, blev medlemsstaterne enige om at udvikle et
fælles sikkerhedsnet for Den Fælles Afviklingsfond, som skulle være budgetneutral på
mellemlang sigt, da bidragene ville blive tilbagebetalt gennem bidrag fra banksektoren. Det
blev også aftalt, at dette sikkerhedsnet skulle være fuldt operationelt senest efter ti år18
.
Selv om den europæiske ramme for tilsyn og afvikling i væsentlig grad har mindsket
sandsynligheden for og de potentielle virkninger af bankkrak, kan det ikke helt udelukkes, at
der vil være behov for adgang til et fælles finanspolitisk sikkerhedsnet for at styrke Den
Fælles Afviklingsfonds finansielle kapacitet til at håndtere bankafviklinger. Hovedformålet
med et sådant sikkerhedsnet er at skabe tillid til banksystemet ved at understøtte
troværdigheden af foranstaltninger truffet af Den Fælles Afviklingsinstans og sikre, at alle
berørte parter har fuld tillid til disse foranstaltninger. Da sikkerhedsnettet kun skal anvendes
som en sidste udvej, vil det kun blive aktiveret, hvis Den Fælles Bankafviklingsfonds
umiddelbart tilgængelige ressourcer viser sig at være utilstrækkelige til dækning af kapital-
eller likviditetsbehov.
Det er ligeledes vigtigt, at der er tilstrækkelig likviditet til rådighed for systemiske banker
med afviklingsproblemer til at sikre, at indskyderne samt andre interesserede parter og
markedet generelt er tilstrækkelig modstandsdygtige. Uden at det berører tilgængeligheden af
likviditet fra centralbankoperationer og i kombination hermed, bør mekanismen være
tilstrækkelig solid og have en kapacitet, der er stor nok til at forsikre bankens interessenter og
18
Erklæring fra Eurogruppen og Rådet (økonomi og finans) om bagstopperen for Den Fælles Afviklingsfond af
18. december 2013.
15
det generelle marked om, at den kan bidrage til at opfylde potentielle likviditetsbehov i en
bank, der er i vanskeligheder.
I oplægget om en økonomisk og monetær union identificeres en række kriterier, som
sikkerhedsnettet skal opfylde for at være operationel i tilfælde af en krise: Sikkerhedsnettet
bør have en tilstrækkelig størrelse til at opfylde sin opgave, hurtigt kunne aktiveres, hvilket er
afgørende i krisetider, og være budgetneutral, da banksektoren i henhold til forordningen om
den fælles afviklingsmekanisme skal betale eventuelle udbetalinger fra Den Fælles
Bankafviklingsfond tilbage. Der må ikke længere være mulighed for nationale hensyn eller
segmentering. Den finansielle og institutionelle opbygning bør sikre en fuldt ud effektiv
opfyldelse af sikkerhedsnettets målsætninger. I oplægget om en økonomisk og monetær union
blev der peget på en kreditlinje fra den europæiske stabilitetsmekanisme som den mest
effektive løsning.
Det er ligeledes vigtigt, at sikkerhedsnettet sikrer alle deltagende medlemsstater i
bankunionen lige rettigheder og forpligtelser, uanset om de er medlem af euroområdet eller ej.
Dette vil sikre, at bankunionen i princippet og i praksis fortsat er åben for alle medlemsstater,
der ønsker at deltage. Derudover skal de eksisterende betingelser for stabilitetsstøtte fra den
europæiske stabilitetsmekanisme tilpasses sikkerhedsnetordningen, da bankerne allerede har
incitamenter til at udvise forsigtighed og gennemføre reformer, når det er nødvendigt, i form
af redskaber som det fælles regelsæt, det fælles tilsyn og den fælles afvikling.
Arbejdet med det fælles sikkerhedsnet er påbegyndt, og det anføres i Rådets køreplan fra
2016, at sikkerhedsnettet kan blive operationelt inden udgangen af overgangsperioden, hvis
der sker fremskridt med de risikoreducerende foranstaltninger.
Kommissionen vil fortsat insistere på, at sikkerhedsnettet skal være operativt så hurtigt som
muligt. På denne baggrund støtter Kommissionen det igangværende arbejde i taskforcen om
en koordineret indsats vedrørende en kreditlinje fra den europæiske stabilitetsmekanisme, et
arbejde, der bør videreføres og prioriteres højt. Dette arbejde skal afstemmes efter Kommissionens
kommende pakke af forslag om en dybere økonomisk og monetær union, der vil indeholde et forslag
om at omdanne den europæiske stabilitetsmekanisme til en europæisk valutafond inden for rammerne
af EU-retten. I denne forbindelse vil det også være vigtigt at sikre en effektiv
beslutningsproces, som vil muliggøre en hurtig anvendelse af sikkerhedsnettet som en sidste
udvej i situationer, hvor dette kan blive nødvendigt.
16
5. Yderligere nye foranstaltninger: Foranstaltninger til håndtering af misligholdte lån
Rådets køreplan fra 2016 Status Næste skridt
Fremsætte et lovgivningsforslag om
minimumsharmonisering inden for
insolvenslovgivning som led i
kapitalmarkedsunionen, som også kan
støtte bestræbelserne på at reducere
omfanget af misligholdte lån.
Lovgivningsforslag om en ny
tilgang til virksomheders
insolvens er under forhandling19
.
Aftale mellem medlovgiverne
om lovgivningsforslaget inden
udgangen af 2018.
Gennemførelse af Rådets
handlingsplan fra 2017 om
misligholdte lån.
Ud over de planlagte foranstaltninger i Rådets køreplan for fuldførelse af bankunionen fra
2016 er der blevet planlagt en række vigtige yderligere tiltag i løbet af det seneste år, som
yderligere vil reducere risiciene i bankunionen. Efter vedtagelsen af Kommissionens
meddelelse fra 2015 og Rådets køreplan fra 2016 står det stadig mere klart, at de
risikoreducerende foranstaltninger bør rettes mod misligholdte lån. Misligholdte lån tynger de
berørte bankers rentabilitet og levedygtighed og hæmmer derved deres evne til at yde lån og
kan i sidste ende hæmme den økonomiske vækst. Det er et godt tegn, at mængden af
misligholdte lån er faldende. Selv i de mest berørte medlemsstater er omfanget af misligholdte
lån blevet væsentligt reduceret. Denne udvikling bør fremskyndes, og ophobningen af nye
misligholdte lån skal forhindres.
19
http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/image/document/2016-48/proposal_40046.pdf.
2
3
4
5
6
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 marts
2017
Den Europæiske
Union
Euro-området
Kilde: Den Europæiske Centralbank
Bruttoværdi af misligholdte gældsinstrumenter
(i % af bruttoværdi af gældsinstrumenter i alt, ultimoværdier)
17
Selv om medlemsstaterne og bankerne selv har hovedansvaret for håndteringen af
misligholdte lån, er det berettiget at integrere den nationale og EU's indsats for at reducere
beholdningerne af misligholdte lån og undgå, at nye misligholdte lån hober sig op på
bankernes balancer fremover. Dette arbejde kan med fordel bygge videre på den betydelige
fokuserede indsats, der gennem flere år har været på afviklingen af misligholdte lån. Siden
den finansielle krise brød ud, har Kommissionen gennem statsstøttekontrol tilskyndet
bankerne til at styre og reducere deres værdiforringede aktiver gennem markedsmekanismer i
stedet for at vælte byrderne over på skatteyderne. I forbindelse med nødlidende banker, hvis
overlevelse var truet af disse værdiforringede aktiver, har Kommissionen hjulpet
medlemsstaterne med at indføre ad hoc-foranstaltninger og systemiske foranstaltninger med
det formål at mindske bankernes beholdninger af misligholdte lån (undertiden som led i et
finansielt støtteprogram) gennem løsninger, der er forenelige med statsstøttereglerne20
.
Nødvendigheden af at træffe målrettede foranstaltninger til håndtering af misligholdte lån er
også blevet understreget i henstillingerne fra det europæiske semester til de relevante
medlemsstater21
. Banktilsynsmyndighederne har spillet en afgørende rolle i at forbedre
rapporteringen om og tilsynet med misligholdte lån i Europa. Indsatsen på dette område skal
være baseret på en omfattende tilgang, der kombinerer et mix af supplerende politiske
foranstaltninger på nationalt plan og, hvor det er relevant, på EU-plan på fire områder: i)
tilsyn, ii) reform af rammerne for omstrukturering, insolvens og inddrivelse af gæld, iii)
udvikling af sekundære markeder for nødlidende aktiver og iv) fremme af omstrukturering af
banksystemet. Det er meget vigtigt at afhjælpe de tilbageværende risici i den europæiske
banksektor, og Kommissionen er fast besluttet på at træffe de nødvendige foranstaltninger
inden for rammerne af sit mandat for at fremme denne proces.
I forbindelse med arbejdet med kapitalmarkedsunionen fremlagde Kommissionen i november
2016 et lovgivningsforslag om virksomheders insolvens, rekonstruktion og muligheden for en
ny chance22
som en vigtig foranstaltning til håndtering af misligholdte lån. De vigtigste
elementer i forslaget, især adgangen til rekonstruktionsprocedurer, der giver levedygtige
virksomheder i finansielle vanskeligheder mulighed for at undgå insolvens, samt
foranstaltninger, der skal sikre mere effektive rekonstruktions- og insolvensprocedurer, vil
bidrage til at mindske beholdningerne af misligholdte lån og forhindre, at de hober sig op
fremover. Europa-Parlamentet og Rådet opfordres til at gøre hurtige fremskridt på dette
område. Det er nødvendigt og bør være en prioritet. Rådets handlingsplan for behandling af
20
Disse foranstaltninger omfattede overførsel af misligholdte lån til porteføljeadministrationsselskaber (f.eks. i
Irland, Spanien og Slovenien). De var forbundet med støtte til rekapitalisering af banker. I alle disse tilfælde
godkendte Kommissionen statsstøtten i henhold til EU's statsstøtteregler, hvilket er betinget af en
gennemgribende omstrukturering og en passende byrdefordeling. For de banker, hvis rentabilitet ikke kunne
genoprettes, omfattede andre foranstaltninger godkendt i henhold til statsstøttereglerne specifikke
bankforanstaltninger såsom planer for velordnet afvikling godkendt af Kommissionen i henhold til
statsstøttereglerne, hvilket reducerede beholdningerne af misligholdte lån i banksektoren. Endelig har
Kommissionen for nylig også støttet indførelsen af ordninger uden statsstøtte, f.eks. ordninger, der letter
securitiseringen af misligholdte lån.
21
Se senest Kommissionens meddelelse – Det europæiske semester 2017: Landespecifikke henstillinger
(COM(2017) 500 final af 22. maj 2017).
22
Forslag til direktiv af 22. november 2016 om rammer for forebyggende rekonstruktion, muligheden for en ny
chance og foranstaltninger med henblik på mere effektive procedurer for rekonstruktion, insolvensbehandling og
gældssanering og om ændring af direktiv 2012/30/EU (COM(2016) 723 final).
18
misligholdte lån udstedt fra juli 201723
går ud over tilsagnene om risikoreduktion afgivet i
Rådets køreplan fra 2016 og omfatter specifikke foranstaltninger, som forskellige aktører skal
træffe for at reducere risikoen for den finansielle stabilitet som følge af misligholdte lån, både
ved at håndtere de nedarvede misligholdte lån og mindske risikoen for ophobning af
misligholdte lån i fremtiden. Kommissionen glæder sig over denne samlede tilgang, som er i
overensstemmelse med de opfordringer, som Kommissionen længe har fremsat vedrørende
håndtering af misligholdte lån, og den vil hurtigt træffe de nødvendige foranstaltninger inden
for rammerne af sin kompetence.
De foranstaltninger, der er fastsat i handlingsplanen, er et vigtigt skridt fremad på området for
risikoreduktion ud over de skridt, der er aftalt i Rådets køreplan fra 2016. Fremskridt på dette
område vil understøtte fuldførelsen af bankunionen ved at fjerne tilbageværende risici i den
europæiske banksektor og vil gøre europæiske banker mere stabile og konkurrencedygtige.
Kommissionen vil derfor gennemføre disse foranstaltninger hurtigt.
Som et første skridt er Kommissionen i færd med at afklare fortolkningen af de relevante
artikler i kapitalkravsdirektivet (CRD) og forordningen om den fælles tilsynsmekanisme i
rapporten om den fælles tilsynsmekanisme, der ledsager nærværende meddelelse.
Kommissionen bekræfter, at de tilsynsbeføjelser, der er fastlagt heri, giver de kompetente
myndigheder mulighed for at påvirke en banks nedskrivningspolitik for misligholdte lån inden
for rammerne af de gældende regnskabsregler og for at foretage nødvendige specifikke
tilpasninger i tilsynsøjemed.
I foråret 2018 vil Kommissionen vedtage en omfattende pakke af foranstaltninger til
håndtering af misligholdte lån og den første rapport om handlingsplanens gennemførelse.
Denne pakke vil bestå af følgende foranstaltninger:
- En plan for oprettelse af nationale porteføljeadministrationsselskaber i henhold til de
eksisterende regler for bankvirksomhed og statsstøtte på grundlag af bedste praksis fra
tidligere erfaringer i medlemsstaterne.
- Foranstaltninger til videreudvikling af sekundære markeder for misligholdte lån,
navnlig med det formål at fjerne unødige hindringer for låneafbetaling af tredjemand og
overførslen af lån efter den igangværende konsekvensanalyse.
- Foranstaltninger til forbedring af beskyttelsen af sikrede kreditorer ved at give dem
mere effektive metoder til inddrivelse af værdier fra sikrede lån. Arbejdet på dette
område vil afhænge af konsekvensanalysen og vil fortsat være i overensstemmelse med
og supplere Kommissionens forslag fra november 2016 til direktiv om bl.a. rammer for
forebyggende rekonstruktion, og det vil ikke kræve harmonisering af eksisterende
insolvensregler.
- Da forvaltningen af misligholdte lån ville blive styrket, hvis der blev indført mere
effektive og forudsigelige låneinddrivelses- og insolvensregler, er Kommissionen
endvidere i gang med en benchmarking af låneinddrivelsesordninger for at danne sig et
pålideligt billede af forsinkelser og inddrivelse af værdier, som bankerne står over for i
tilfælde af låntagernes misligholdelse, og opfordrer medlemsstaterne og
23
Handlingsplan for behandling af misligholdte lån i Europa: http://www.consilium.europa.eu/da/press/press-
releases/2017/07/11-conclusions-non-performing-loans/.
19
tilsynsmyndighederne til at indgå i et tæt samarbejde om udvikling af en solid og
væsentlig benchmarkingmetode. I denne forbindelse pålægger Kommissionens forslag
til direktiv om virksomheders insolvens, rekonstruktion og muligheden for en ny chance
medlemsstaterne forpligtelser til at indsamle sammenlignelige data om insolvens- og
rekonstruktionsbehandling og underrette Kommissionen herom, hvilket vil være
afgørende for at påvise effektiviteten af de lovgivningsmæssige rammer i
medlemsstaterne om insolvente skyldnere.
- En rapport, om nødvendigt ledsaget af de nødvendige lovgivningsforslag om ændring af
kapitalkravsforordningen med henblik på en eventuel indførelse af minimumsniveauer
for hensættelser, som bankerne skal foretage for fremtidige misligholdte lån i
forbindelse med nyudstedte lån, som krævet i Rådets handlingsplan. Sådanne
lovpligtige (såkaldte søjle 1) tilsynsmæssige sikkerhedsnet vil forhindre opbygning af og
potentielt for lave hensættelser for fremtidige beholdninger af misligholdte lån i
medlemsstater og banker via tidsbestemte tilsynsmæssige fradrag i kapitalgrundlaget. I
denne forbindelse vil Kommissionen også overveje at indføre en fælles definition af
misligholdte eksponeringer i overensstemmelse med den, der allerede anvendes med
henblik på tilsynsindberetning24
, for at skabe et solidt retsgrundlag for og sikre
konsistens i den tilsynsmæssige behandling af sådanne eksponeringer.
- En vej fremad for at fremme gennemsigtighed med hensyn til misligholdte lån i Europa
ved at forbedre tilgængeligheden og sammenligneligheden af data om misligholdte lån
og ved potentielt at støtte markedsdeltagernes udvikling af informationsplatforme eller
kreditregistre vedrørende misligholdte lån.
6. Yderligere ny foranstaltning: En gunstig ramme til udvikling af værdipapirer med
sikkerhed i statsobligationer ("sovereign bond-backed securities")
Rådets køreplan fra
2016
Status Næste skridt
– – I lyset af det arbejde, der er udført i
Det Europæiske Udvalg for
Systemiske Risici, kunne
Kommissionen beslutte at indføre
en gunstig ramme for værdipapirer
med sikkerhed i statsobligationer.
Målet om at reducere risici for den finansielle stabilitet ved at fremme diversificeringen af
bankernes porteføljer af statsobligationer og yderligere svække forbindelsen mellem banker
og stater er af stor betydning for fuldførelsen af bankunionen. Med hensyn til den
lovgivningsmæssige behandling af statsengagementer vil Kommissionen vende tilbage til
dette spørgsmål på et senere tidspunkt som nævnt i Rådets køreplan fra 2016, hvor Rådet
anførte at være indforstået med at afvente resultaterne af mødet i Baselkomitéen, og oplægget
om en dybere økonomisk og monetær union.
24
Jf. Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 680/2014.
20
For at skabe konkrete fremskridt på dette område kunne værdipapirer med sikkerhed i
statsobligationer som et første skridt bidrage til fuldførelsen af bankunionen og fremme af
kapitalmarkedsunionen. Gennem pooling og eventuelt trancheinddeling af statsobligationer
fra forskellige medlemsstater kunne værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer fremme en
yderligere diversificering af porteføljerne i banksektoren og samtidig blive en ny kilde til
sikkerhedsstillelse af høj kvalitet, der er særlig egnet til brug ved grænseoverskridende
finansielle transaktioner. Dette nye instrument kunne endvidere forhindre en skadelig flugt fra
bestemte statsobligationer, der er til hinder for en økonomisk effektiv tildeling af midler. Det
kunne også gøre obligationer udstedt på andre små og mindre likvide markeder mere
attraktive for internationale investorer. Dette ville fremme den private sektors risikodeling og
risikoreduktion og en mere effektiv fordeling af risici mellem finansielle aktører.
Kommissionen følger nøje og bidrager til det igangværende arbejde vedrørende værdipapirer
med sikkerhed i statsobligationer i Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB). På
grundlag af resultatet af dette arbejde i december 2017 og høringer med relevante
interessenter vil Kommissionen overveje at fremsætte et lovforslag om en gunstig ramme for
udviklingen af værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer i begyndelsen af 2018.
7. Fortsat at sikre tilsyn af høj kvalitet
Den fælles tilsynsmekanisme er nu fuldt ud gennemført og operationel, og den giver klare
fordele i form af lige konkurrencevilkår og den tillid, som det integrerede tilsyn med
kreditinstitutterne medfører. Det understreges i Kommissionens rapport til Europa-
Parlamentet og Rådet, der blev vedtaget samme dag som nærværende meddelelse, at Den
Europæiske Centralbank nu varetager sin tilsynsfunktion fuldt ud og har skabt sig et godt
omdømme som en effektiv og streng tilsynsmyndighed, siden den overtog tilsynsopgaverne i
november 2014. Dette er et bemærkelsesværdigt resultat, navnlig i en kontekst, hvor
tidsfristerne var ekstremt udfordrende, og de underliggende tilsynsmæssige realiteter i de 19
deltagende medlemsstater var meget forskelligartede.
Bankunionens funktion kan blive undermineret, hvis der opstår smuthuller i tilsynet. Den
nylige strukturelle markedsudvikling viser en tendens til, at bankkoncerner har stadig mere
komplekse strukturer og opererer gennem enheder, som undslipper banktilsyn, selv om de i
vid udstrækning udøver de samme aktiviteter som banker. Store investeringsselskaber udøver
navnlig investeringsbankvirksomhed svarende til den, der udøves af kreditinstitutter, som
skaber problemer med finansiel stabilitet. Som bebudet i september 201725
vil der være fokus
på disse problemstillinger i Kommissionens kommende lovgivningsmæssige forslag om
revision af tilsynet med investeringsfirmaer.
8. Det videre forløb
25
Jf. Kommissionens meddelelse om et stærkere integreret tilsyn for at styrke kapitalmarkedsunionen og den
finansielle integration i et miljø under forandring af 20. september 2017 (COM(2017) 542 final).
21
Under hensyntagen til de fremskridt, der er gjort indtil nu, og de resterende skridt, der skal
tages for at fuldføre bankunionen – både foranstaltninger til risikoreduktion og risikodeling –
kan vejen hen imod den aftalte fuldførelse af bankunionen præsenteres som følger:
2017
- Aftale mellem Europa-Parlamentet og Rådet om de første elementer i
bankpakken fra november 2016 (international regnskabsstandard N.9 – IFRS9,
kreditorrækkefølge og stor eksponering for gæld i udenlandsk valuta) og
betydelige fremskridt med resten af pakken.
- Kommissionens afklaring af eksisterende tilsynsbeføjelser til afhjælpning af
risici forbundet med misligholdte lån i rapporten om den fælles
tilsynsmekanisme.
- Kommissionens lovgivningsmæssige forslag vedrørende kontrol af
investeringsselskaber.
2018
- Vedtagelse af Europa-Parlamentets holdning og enighed i Rådet om en generel
tilgang (fjerde kvartal 2017/første kvartal 2018) og Europa-Parlamentets og
Rådets vedtagelse (andet kvartal 2018) af forslaget om bankpakken fra
november 2016.
- Vedtagelse af Europa-Parlamentets holdning og enighed i Rådet om en generel
tilgang (andet kvartal 2018) og Europa-Parlamentets og Rådets vedtagelse
(fjerde kvartal 2018) af forslaget til en europæisk indskudsforsikringsordning.
- Aftale om et fælles sikkerhedsnet (2018).
- Kommissionens forslag om foranstaltninger vedrørende spørgsmål i tilknytning
til misligholdte lån (forår 2018 – skal vedtages af medlovgiverne senest i
begyndelsen af 2019).
- En gunstig ramme til udvikling af værdipapirer med sikkerhed i
statsobligationer (i starten af 2018).
Forår 2019
Alle planlagte foranstaltninger til risikoreduktion og risikodeling skal være på plads,
og gennemførelsesfasen skal indledes.
9. Konklusioner
Trods de betydelige fremskridt, der er gjort siden den finansielle krise, er bankunionen stadig
ikke fuldført og spiller derfor ikke fuldt ud sin rolle som en mekanisme for chokabsorption
gennem private kanaler i en stærk økonomisk og monetær union. Alle problemstillingerne er
velkendte og er allerede blevet drøftet gennem længere tid. Tiden er inde til at træffe
ambitiøse, men realistiske foranstaltninger, og reparere taget, mens solen stadig skinner, og
mens den europæiske økonomi oplever et vedvarende opsving. Alle medlemsstaterne bliver
tabere, hvis det nuværende momentum ikke udnyttes. For at styrke chokabsorptionen gennem
private kanaler i Den Økonomiske og Monetære Union er EU nødt til at finde en optimal
22
balance, der skaber resultater både med hensyn til risikoreduktion og risikodeling. Da
slutningen af valgperioden nærmer sig, skal der træffes klare politiske beslutninger i de
kommende måneder for at sikre enighed om alle de udestående centrale elementer inden
udgangen af 2018. Kommissionen opfordrer derfor Europa-Parlamentet og alle
medlemsstaterne til at nå til politisk enighed i de kommende måneder om et fornyet tilsagn
om at fuldføre bankunionen inden udgangen af 2019. Kommissionen er parat til aktivt at
bidrage til og lette disse drøftelser.