Samlenotat vedr. oprettelse af et program for udvikling af den europæiske forsvarsindustri

September 2017
SAMLENOTAT TIL
FOLKETINGETS EUROPAUDVALG
Forelæggelse af tidlige forhandlingsoplæg i Folketingets Europaud-
valg den 6. oktober 2017
Indhold
Forslag til Europa-Parlamentet og Rådets forordning om oprettelse
af et program for udvikling af den europæiske forsvarsindustri med
henblik på at støtte konkurrenceevnen og innovationskapaciteten i
EU’s forsvarsindustri ................................................................................. 2
Europaudvalget 2017
KOM (2017) 0294 Bilag 2
Offentligt
2/10
Forslag til Europa-Parlamentet og Rådets forordning om oprettelse
af et program for udvikling af den europæiske forsvarsindustri med
henblik på at støtte konkurrenceevnen og innovationskapaciteten i
EU’s forsvarsindustri
KOM (2017) 294
Notatet er en opdatering af grund- og nærhedsnotatet af oversendt til
Folketingets Europaudvalg den 11. juli 2017. Ændringerne er fremhævet
med fed/kursiv.
1. Resume
Kommissionen fremsatte den 7. juni 2017 et forslag til en forordning om
oprettelse af et forsvarsindustrielt udviklingsprogram (”programmet”)
som et element i den europæiske forsvarsfond, der blev fremlagt en med-
delelse om samme dag.
Forordningen om programmet er en del af opfølgningen på Kommissio-
nens meddelelse om en europæisk forsvarshandlingsplan. Programmet
stiller EU-midler til rådighed til finansiering af udviklingsfasen i for-
svarsindustrien. Der lægges bl.a. vægt på at fremme grænseoverskridende
markedsadgang for små og mellemstore virksomheder (SMV’er). Pro-
grammet foreslås som en toårig foranstaltning i 2018-2019 med et samlet
budget på 500 mio. euro. Ifølge forslaget forankres programmet i Kom-
missionen, mens Det Europæiske Forsvarsagentur får observatørstatus.
Forsvarsforbeholdet vurderes ikke at finde anvendelse på programmet.
Programmet vil ikke medføre nye, selvstændige statsfinansielle konse-
kvenser for Danmark, da midlerne er tilvejebragt via omprioriteringer i
EU’s budget. Positive erhvervsøkonomiske konsekvenser forventes for
deltagende virksomheder. Deltagelse er frivillig, og da midlerne konkur-
renceudsættes, er støtte til danske virksomheder således ikke garanteret.
For deltagere må mindre administrative konsekvenser påregnes.
Regeringen støtter oprettelsen af programmet og vil lægge vægt på at
understøtte virksomhedernes globale samarbejdsmuligheder og gøre det
enkelt, attraktivt og tilgængeligt for konkurrencedygtige SMV’er at del-
tage på tværs af medlemsstaternes landegrænser. Endvidere lægger re-
geringen vægt på, at programmet – som foreslået – forankres i Kommis-
sionen samt finansieres via omprioritering i EU’s aktuelle budget i test-
perioden. Endelig støtter regeringen generelt udviklingen af et åbent,
effektivt og transparent indre forsvarsmarked og er samtidig opmærksom
på, at forsvarsindustrien må og skal kunne konkurrere globalt.
3/10
Forhandlingerne blev indledt i juli 2017. Medlemsstaterne har udtrykt
bred opbakning til programmets formål om at styrke EU’s forsvarsindu-
stri, mens der er divergerende holdninger til, hvordan den forsvarsstrate-
giske og erhvervsøkonomiske nytte af EU-midlerne bedst balanceres og
realiseres.
2. Baggrund
Kommissionen fremsatte den 7. juni 2017 et forslag til Europa-
Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af et program for udvik-
ling af den europæiske forsvarsindustri med henblik på at støtte konkur-
renceevnen og innovationskapaciteten i EU’s forsvarsindustri (KOM
(2017) 294). Samme dag offentliggjorde Kommissionen en meddelelse
om en europæisk forsvarsfond (KOM (2017) 295) og herunder program-
met. Meddelelsen om forsvarsfonden er forelagt i et særskilt grund og
nærhedsnotat.
Lanceringen af forsvarsfonden og herunder programmet sker som en del
af opfølgningen på Kommissionens meddelelse om en europæisk hand-
lingsplan for forsvarsområdet (European Defence Action Plan). Hand-
lingsplanen blev præsenteret den 30. november 2016 og hilst velkommen
af Det Europæiske Råd (DER) den 15. december 2016. DER gav endvide-
re Kommissionen i opdrag at etablere forsvarsfonden i 1. semester af
2017.
Hensigten med handlingsplanen er at sikre grundlaget for et stærkere eu-
ropæisk forsvar via udvikling af strategiske forsvarskapabiliteter, bl.a. via
en åben, effektiv, innovativ og konkurrencedygtig europæisk forsvarsin-
dustri. I planen identificeres tre indsatsområder: Oprettelse af forsvars-
fonden, øget kapitaladgang for forsvarsvirksomheder og styrkelse af et
åbent og effektivt indre forsvarsmarked. Overordnet er formålet med for-
svarsfonden at facilitere medlemsstaternes samarbejde om at udvikle stra-
tegiske forsvarskapaciteter og -teknologier ved at skabe bedre betingelser
og større incitamenter for sådanne samarbejder i hhv. forsknings-, udvik-
lings- og indkøbsfasen.
Forskningsfasen understøttes af et nyligt iværksat treårigt testprogram
(Preparatory Action for Defence Research). Udviklingsfasen understøttes
af forslaget om programmet til forsvarsindustriel udvikling i EU. Ind-
købsfasen understøttes via tilbud om administrativ støtte og vejledning.
Fælles indkøb af forsvarskapaciteter forbliver en national kompetence.
4/10
3. Formål og indhold
I programmet kan virksomheder opnå støtte til at dække deres omkostninger
til udviklingsprojekter. Formålet er at styrke forsvarsindustriens innovati-
onskapacitet og konkurrenceevne ved at sikre en bedre udnyttelse af for-
svarsforskningen, fremme samarbejde mellem virksomheder om udvikling
af forsvarsprodukter og -teknologier samt geare medlemsstaters udviklings-
og anskaffelsesaktiviteter på forsvarsområdet. Som sådan er programmet
fremsat med henblik på at udbygge grundlaget for varetagelsen af europæi-
ske forsvars- og sikkerhedsinteresser.
Programmet er hjemlet i TEUF artikel 173 som en toårig testforanstaltning
for perioden 2018-2019 med et samlet budget på 500 mio. euro. Kommissi-
onen påtænker dog i forbindelse med den kommende budgetperiode at fore-
slå et nyt syvårigt program med et årligt budget på 1 mia. euro.
Det bemærkes, at TEUF artikel 173 vedrører sikring af de nødvendige
betingelser for udviklingen af EU-industriens konkurrenceevne i et åbnet
og konkurrencepræget markedssystem. Endvidere bemærkes, at TEUF
artikel 173 ikke er en del af den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik
(CSDP).
Midlerne i programmet konkurrenceudsættes gennem åbne invitationer til at
ansøge om støtte inden for en række teknologiområder, der fastlægges nær-
mere i et flerårigt arbejdsprogram. Områderne skal bidrage til medlemssta-
ternes fælles aftalte prioriteter i Unionens kapacitetsudviklingsplan og, hvis
hensigtsmæssigt, andet regionalt og internationalt samarbejde, herunder i
regi af NATO.
Programmet kan støtte udformning, prototypefremstilling, prøvning, kvalifi-
cering, certificering og undersøgelser relateret til udvikling af nye eller op-
gradering af eksisterende forsvarsprodukter og -teknologier, herunder cyber-
forsvar. Fraregnet designstøtte kræves det, at projekter baseres på fælles
tekniske specifikationer for at fremme interoperabilitet og muliggøre stor-
skalaproduktion.
Støtte vil primært ske via tilskud, mens finansielle instrumenter og offentli-
ge indkøb kan anvendes, hvis det er relevant. Programmet kan dække de
fulde omkostninger i alle andre tilfælde end prototyper (her højst 20 pct.).
Projekter, der understøtter EU’s permanente strukturerede forsvarssamar-
bejde (PESCO), kan få op til 10 pct. ekstrastøtte. Det er forventningen, at
forsvarsforbeholdet udelukker direkte dansk deltagelse i PESCO. Forbehol-
det omfatter imidlertid ikke danske virksomheder, der således forventes at
ville kunne deltage i udviklingsprojekter under programmet, hvortil Kom-
missionen ville kunne vælge at tildele ekstra PESCO-støtte.
5/10
For at fremme grænseoverskridende markedsadgang er det et krav, at
mindst tre virksomheder, der er hjemhørende i mindst to forskellige med-
lemsstater, skal ansøge sammen i et konsortium. Endvidere benyttes en
række ansøgerkrav for at sikre programmets nyttiggørelse for den europæi-
ske industri. Ansøgerne skal være virksomheder etableret i EU samt mindst
50 pct. ejet og effektivt kontrolleret af medlemsstaterne eller statsborgere fra
disse. Desuden må infrastruktur, faciliteter, aktiver og ressourcer, der af
deltagerne (herunder underkontrahenter og andre tredjeparter) anvendes i
medfinansierede foranstaltninger, ikke være placeret på et tredjelands terri-
torium i hele projektets varighed.
Det bemærkes, at forsknings- og teknologiorganisationer forventes at
kunne indgå i konsortier på lige fod med private virksomheder.
Der kan søges støtte efter Kommissionens indkaldelse af konkurrerende
projekter. Dernæst bedømmes og udvælges projekter af Kommissionen med
bistand fra uafhængige eksperter. Medlemslandene forventes at blive hørt i
processen. Kommissionen foretager sin bedømmelse i henhold til fire krite-
rier: Kvalitet, bidrag til industriens innovationskapacitet og konkurrenceev-
ne, bidrag til Unionens sikkerheds- og forsvarsinteresser samt rentabilitet
ved øvrige dokumenterende finansieringskilder til videreudvikling og mar-
kedsintroduktion (fx bidrag fra medlemsstater).
Projekter vedr. prototyper, prøvning, kvalificering og certificering vurderes
også ud fra et femte kriterium baseret på ansøgers påvisning af, at medlems-
stater har forpligtet sig til efterfølgende fælles fremstilling og indkøb på
koordineret vis.
Kommissionen vil blive assisteret af et programudvalg bestående af med-
lemsstaternes repræsentanter, og hvori Det Europæiske Forsvarsagentur vil
deltage som observatør, og hvortil Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil
forventes at bidrage. Kommissionen vil hverken have ejerskab eller intel-
lektuelle ejendomsrettigheder til de produkter og teknologier, der følger af
programmet. Beslutninger om eventuel anskaffelse af sådanne kapaciteter
forbliver en national kompetence.
Det fremgår af forordningen, at det skal sikres i ovennævnte arbejdspro-
gram, at en troværdig andel af det overordnede budget går til projekter, der
fremmer øget grænseoverskridende markedsadgang for SMV’er. Dette em-
ne vil desuden blive gjort til genstand for særskilt analyse i Kommissionens
evaluering af programmets testperiode.
Den samfundsøkonomiske logik er, at EU-støtte til tværnationale udvik-
lingsprojekter vil bidrage til en større produktion og mere koordineret ud-
6/10
vikling. Det vil mindske støttemodtagernes risici og omkostninger, hvilket
forventes at sænke prisen på forsvarskapaciteter for medlemsstater, øge kva-
liteten af udbudte kapaciteter og mindske udbredelsen af fordyrende dob-
beltarbejde, samtidig med at den koordinerede udvikling vil medføre øget
interoperabilitet. Det kan give en bedre udnyttelse af de nationale forsvars-
budgetter. Desuden kan afkastet på den offentlige forsvarsforskning øges, da
programmet styrker det private incitament til kommercialisering. Hvis med-
lemsstaterne i stigende grad anvender ens kapabiliteter, vil fælles reparation
og vedligehold også være muligt. Det kan give yderligere effektivitetsgevin-
ster i nationale forsvarsbudgetter.
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet har ikke udtalt sig konkret om forordningen. Parla-
mentet har dog i en betænkning af 22. nov. 2016 om EU’s forsvarspolitik
bl.a. opfordret Kommissionen til at mobilisere EU-midler til brug for for-
svars-industriel udvikling i medlemsstater. Programmet behandles i Eu-
ropa-Parlamentets udvalg for Industri, Forskning og Energi (ITRE).
5. Nærhedsprincippet
Af forordningen fremgår det, at formålet med programmet er at understøt-
te og geare forsvarsindustrielle udviklingsprojekter i grænseoverskridende
private samarbejder. Sådanne fælles foretagender har nødvendigvis en
grænseoverskridende karakter og involverer per definition mere end én
medlemsstat, da det som nævnt kræves, at støttemodtagerne er etableret i
mindst to forskellige medlemsstater og ikke effektivt er underlagt hinan-
dens kontrol.
Således bidrager programmet ifølge Kommissionen med europæisk mer-
værdi, fordi det stimulerer udviklingen af kapaciteter, som en enkelt med-
lemsstat alene hverken vurderes at ville eller kunne iværksætte og vareta-
ge på grund af de teknologiske risici og ekstraordinære finansieringsbe-
hov, der i reglen er knyttet til forsvarsindustrielle udviklingsprojekter.
På det foreliggende grundlag vurderer regeringen, at forordningen er i
overensstemmelse med nærhedsprincippet.
6. Gældende dansk ret
Ikke relevant.
7/10
7. Konsekvenser
Lovgivningsmæssige konsekvenser
Forordningen har ikke lovgivningsmæssige konsekvenser.
Det bemærkes, at det af forsvarsforbeholdet følger, at Danmark ikke del-
tager i udarbejdelsen og gennemførslen af EU’s afgørelser og aktioner,
der dels har hjemmel i traktatbestemmelserne, der er angivet i forbeholds-
protokollen, dels har indvirkning på forsvarsområdet. Da forslaget har
hjemmel i en bestemmelse, der ikke er omfattet af forbeholdet – artikel
173 i TFEU, der omhandler udviklingen af EU-industriens konkurrence-
evne – vurderes oprettelsen af programmet imidlertid ikke at være omfat-
tet at forbeholdet. Denne vurdering forudsætter, at hjemlen forbliver den
samme i den endelige forordning.
Det bemærkes endvidere, at forsvarsforbeholdet alene finder anvendelse
for den danske stat og ikke har ikke indvirkning på private aktører i Dan-
mark, herunder virksomheder, i forhold til deres muligheder for at deltage
i fælles EU-programmer.
Økonomiske konsekvenser
Statsfinansielle konsekvenser
Forordningen medfører statsfinansielle konsekvenser via EU’s budget.
Midlerne foreslås fundet ved omprioritering i EU’s aktuelle flerårige fi-
nansielle ramme inden for underudgiftsområde 1a (”Konkurrenceevne”).
Der foreslås et toårigt budget på 500 mio. euro fordelt med 245 mio. euro
i 2018 og 255 mio. euro i 2019. En fjerdedel af midlerne hentes fra en
hidtil ikke-allokeret margin, og tre fjerdedele tilvejebringes ved reduktio-
ner af øvrige poster. Danmark finansierer ca. 2 pct. af EU’s udgifter sva-
rende til ca. 75 mio. kr. i testperioden 2018-2019.
Samfundsøkonomiske konsekvenser
Det er overordnet regeringens vurdering, at forslaget vil have positive
samfundsøkonomiske konsekvenser for EU. Heraf må Danmarks andel i
nogen grad forventes at afhænge af danske virksomheders vilje og evne til
at deltage i projekter under programmet.
Erhvervsøkonomiske konsekvenser
Deltagelse i programmet er frivillig for virksomheder. For danske virk-
somheder, der måtte vælge at deltage, vurderes programmet at medføre
administrative konsekvenser under 4 mio. kr. årligt, hvorfor de ikke kvan-
tificeres yderligere.
8/10
Generelt vurderer regeringen, at programmet må forventes at have positi-
ve erhvervsøkonomiske konsekvenser for deltagende virksomheder. Da
midlerne i programmet konkurrenceudsættes, er dansk deltagelse imidler-
tid ikke givet, og disse konsekvensers omfang for danske virksomheder
afhænger derfor af deres konkurrenceevne.
Det bemærkes, at konsekvenserne vil kunne vedrøre flere virksomheder
end blot den traditionelle forsvarsindustri, fx inden for avanceret soft-
ware, da det er foreslået, at programmet også kan støtte cyberforsvar.
Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet
Eftersom et af de fire foreslåede bedømmelseskriterier for tildeling af
støtte er, hvorvidt et projekt bidrager til Unionens sikkerheds- og forsvars-
interesser, må programmet også forventes at have konsekvenser for vareta-
gelsen af sådanne interesser, der i sagens natur vedrører andet og mere end
innovation og konkurrenceevne.
Forordningen vurderes ikke at have konsekvenser for beskyttelsesniveauet i
Danmark.
8. Høring
Kommissionens forslag til forordning blev sendt i høring i Specialudvalget
for konkurrenceevne, vækst og forbrugerspørgsmål den 7. juni 2017 med
frist for at afgive høringssvar den 19. juni 2017.
Der er modtaget høringssvar fra DI, der bifalder forslaget om en forordning
til etablering af et forsvarsindustrielt udviklingsprogram.
DI betoner, at forslaget på sigt kan ændre fundamentalt i det europæiske
forsvarsmarkeds dynamik med det ultimative mål at sikre fælles udvikling
af fremtidens militære kapaciteter. Den danske forsvars- og sikkerhedsindu-
stris vilkår for at deltage i projekter under programmet vurderes derfor afgø-
rende for industriens fremtidige muligheder på både det europæiske og det
globale marked. Af den grund mener DI, at danske interesser bør varetages i
ovennævnte programkomité.
I relation til forsvarsforbeholdet bemærker DI, at forslagets formål er at sik-
re konkurrencedygtighed og innovation i europæisk forsvarsindustri. DI ser
positivt på dette hovedformål.
DI udtrykker skepsis over for forordningens passus vedrørende ekstrastøtte
til projekter, der understøtter PESCO, eftersom DI ikke anser optionen for at
være i dansk interesse.
9/10
DI er imod den del af forslaget, der reserverer en bestemt del af budgettet til
inkludering af SMV’er, fordi udgangspunktet bør være at støtte de bedste
projekter, og fordi en sådan budgetreservation principielt medfører ulige
deltagelsesvilkår for medlemslandenes industrier. Endvidere ønsker DI, at
Kommissionens monitorering og evaluering af den grænseoverskridende
handel på det indre forsvarsmarked, herunder inkludering af SMV’er, gøres
til genstand for stor bevågenhed fra dansk side.
DI finder det problematisk, at forslaget lægger op til at udelukke virksom-
heder og institutioner, der ikke er ejet af EU-borgere eller lokaliseret i et
EU-land. En eventuel begrænsning kunne udvides til at gælde NATO-lande,
foreslår DI med særlig henvisning til mulighederne for amerikansk deltagel-
se.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Rådsarbejdsgruppen indledte sin gennemgang og drøftelser af forslaget
i juli 2017. Det estiske formandskab arbejder imod at Rådet kan vedtage
en generel indstilling til november 2017.
Medlemsstaterne har udtrykt bred støtte til forslagets formål om at styrke
Europas forsvarsindustri ved at stille EU-midler til rådighed for støtte til
udviklingsfasen. Mens landene grundlæggende ønsker programmet etab-
leret, cirkulerer der dog divergerende holdninger til, hvordan støtteord-
ningen bedst kan forene og balancere behovene for både at skabe et for-
svarsstrategisk og et erhvervsøkonomisk udbytte af midlerne. Foreløbig
drøftes især SMV-fokus, deltagerkrav, bedømmelseskriterier og globale
samarbejdsmuligheder.
10. Regeringens generelle holdning
Regeringen støtter oprettelsen af programmet og den bagvedstående am-
bition om at forbedre vilkårene for forsvarsindustrien. Særligt vil regerin-
gen lægge vægt på, at programmet bliver en efterspørgselsdrevet, enkel
og fleksibel ordning uden unødige bindinger og administrative krav, så
SMV’er – af hvilke den danske forsvarsindustri langt overvejende udgø-
res – får fair og lige adgang til at drage nytte af programmet baseret på
kvalifikationer og konkurrencedygtighed.
Med henblik på at understøtte et effektivt og åbent forsvarsmarked med
gode muligheder for SMV’er vil regeringen arbejde for indførelse af
yderligere incitamenter, der ansporer konsortier til at inkludere et større
antal virksomheder i flere EU-lande, og for fleksible projektrammer,
der understøtter deltagelsesmuligheder i flere dele af forsyningskæder-
ne.
10/10
For at øge afkastmulighederne på EU-midlerne støtter regeringen det fo-
reslåede fokus, hvor der både kan ydes støtte til udvikling af nye for-
svarsprodukter og teknologier og til opgradering af eksisterende. I for-
længelse heraf og pga. det generelt øgede behov for IT- og datasikkerhed
støtter regeringen, at programmets genstandsfelt omfatter cyberforsvar,
som det er foreslået.
Ydermere lægger regeringen vægt på, at programmet forankres i Kom-
missionen og ikke i Det Europæiske Forsvarsagentur, hvilket stemmer
overens med forslaget, og at programmet i testperioden finansieres via
omprioriteringer inden for EU’s budget og ikke foregriber de kommende
forhandlinger om EU’s flerårige finansielle ramme. Regeringens nærmere
holdning til de enkelte dispositioner under omprioriteringen afventer
yderligere oplysninger fra Kommissionen. En eventuel permanent version
af programmet efter 2020 bør indgå i drøftelserne af den samlede priorite-
ring af EU’s udgifter i næste flerårige finansielle ramme.
Desuden mener regeringen, at bidrag til programmet ikke bør klassifi-
ceres som engangsposter og dermed undtages fra struktursaldoen, for
så vidt de bruges til nationale indkøb/projekter. En sådan klassificering
ville være et skridt hen imod at trække offentlige udgifter til forsvar fra i
de offentlige underskud, hvilket risikerer at underminere EU’s finans-
politiske regler og svække de offentlige finanser. Derfor bør bidrag til
programmet i 2018-2019 behandles inden for de EU’s regler for en-
gangsudgifter og rammerne i Stabilitets- og Vækstpagten.
Generelt støtter regeringen Kommissionens indsats for at udvikle et åbent,
effektivt og transparent indre forsvarsmarked, der kan bidrage til Europas
strategiske autonomi. Samtidig lægger regeringen vægt på, at forsvarsin-
dustriel udvikling også fordrer deltagelse i globale værdikæder, og at den
europæiske industri ultimativt skal kunne konkurrere på globale marke-
der, hvorfor indsatsen ikke bør forringe europæiske virksomheders sam-
arbejdsmuligheder med partnere fra tredjelande, særligt NATO-allierede.
11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Grund- og nærhedsnotat blev oversendt til Folketinget den 11. juli 2017.