Fremsat den 31. august 2017 af finansministeren (Kristian Jensen)

Fremsat den 31. august 2017 af finansministeren (Kristian Jensen)
Forslag
til
Lov om fastsættelse af udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for
finansåret 2021
§ 1. Det statslige udgiftsloft for finansåret 2021 fastsættes
til 466,8 mia. kr., hvoraf det statslige delloft for driftsudgif-
ter udgør 209,1 mia. kr., og det statslige delloft for ind-
komstoverførsler udgør 257,7 mia. kr.
Stk. 2. Det kommunale udgiftsloft for finansåret 2021
fastsættes til 244,6 mia. kr.
Stk. 3. Det regionale udgiftsloft for finansåret 2021 fast-
sættes til 114,9 mia. kr., hvoraf det regionale delloft for
sundhedsområdet udgør 111,9 mia. kr., og det regionale del-
loft for de regionale udviklingsopgaver udgør 3,0 mia. kr.
§ 2. Uanset § 1, stk. 1, kan finansministeren foretage en
omfordeling mellem det statslige delloft for driftsudgifter og
det statslige delloft for indkomstoverførsler for finansåret
2021, i det omfang det er begrundet i permanente ændringer
i fordelingen af udgifter omfattet af det statslige delloft for
driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførs-
ler.
Stk. 2. Finansministeren orienterer Folketingets Finansud-
valg om omfordelinger efter stk. 1 og offentliggør oplysnin-
ger herom på Finansministeriets hjemmeside.
§ 3. Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i
Lovtidende.
Stk. 2. Loven har virkning for finansåret 2021.
§ 4. Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.
Lovforslag nr. L 217 Folketinget 2016-17
Finansmin., j.nr. 17/01939
AE002470
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
1. Indledning
Lovforslaget har til formål at fastsætte konkrete niveauer
for udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for finans-
året 2021, jf. budgetlovens § 6, stk. 1.
Danmarks økonomiske politik tilrettelægges overordnet
efter, at de offentlige finanser holdes inden for de grænser,
der følger af budgetloven og EU-bestemmelser. For at un-
derstøtte budgetlovens regel om balance mellem offentlige
udgifter og indtægter er der indført et udgiftspolitisk sty-
ringssystem, hvormed der fastsættes årlige udgiftslofter for
henholdsvis stat, kommuner og regioner. Udgiftslofterne
fastsætter en øvre grænse for nærmere bestemte faktiske ud-
gifter i finansåret, jf. budgetlovens § 5, stk. 2.
Lovforslaget afspejler udgiftslofter, der er i overensstem-
melse med en opdateret mellemfristet 2025-fremskrivning,
der er baseret på regeringens forslag til finanslov for finans-
året 2018 og grundlaget i Økonomisk Redegørelse, august
2017. Udgiftslofterne er fastsat i overensstemmelse med må-
let om strukturel balance på de offentlige finanser i 2025, jf.
regeringens 2025-plan Vækst og velstand 2025.
2. Lovforslagets hovedpunkter
2.1. Budgetloven og udgiftslofter
Det følger af budgetlovens § 6, stk. 1, at finansministeren
samtidig med forslaget til finanslov kan fremsætte et forslag
til lov om fastsættelse af udgiftslofter for stat, kommuner og
regioner for det fjerde af de følgende finansår.
Lovforslaget bygger på en makroøkonomisk 2025-frem-
skrivning. De konkrete forudsætninger for den mellemfriste-
de fremskrivning, der ligger til grund for loftsfastsættelsen,
er beskrevet i »Opdateret 2025-forløb, august 2017: Grund-
lag for udgiftslofter 2021«, der findes på Finansministeriets
hjemmeside til understøttelse af Folketingets behandling af
lovforslaget.
Der fastsættes i § 1 overordnet tre separate udgiftslofter
for henholdsvis stat, kommuner og regioner. Det statslige
udgiftsloft er opdelt i to dellofter for henholdsvis driftsud-
gifter og indkomstoverførsler m.v. Det kommunale udgifts-
loft er en øvre grænse for de kommunale nettodriftsudgifter
til service, mens det regionale udgiftsloft er opdelt i to del-
lofter for henholdsvis sundhedsområdet og de regionale ud-
viklingsopgaver.
Et udgiftsloft angives som et beløb opgjort i milliarder
kroner med én decimal. Udgiftslofterne skal overholdes af
stat, kommuner og regioner hver især og må ikke overskri-
des med henvisning til en samlet overholdelse af summen af
udgiftslofterne for de tre sektorer til sammen.
2.2. Baggrunden for de foreslåede udgiftslofter for stat,
kommuner og regioner for finansåret 2021
2.2.1. Fastsættelse af udgiftslofter for 2021
Udgiftslofterne for 2021 fastsættes med afsæt i den forud-
satte udgiftsudvikling i en fremskrivning af dansk økonomi,
hvor de årlige strukturelle offentlige underskud højst må ud-
gøre 0,5 pct. af BNP, og hvor de mellemfristede mål for den
offentlige saldo og holdbarhedsindikatoren er opfyldt. Frem-
skrivningen er udelukkende baseret på reformer og initiati-
ver, der er fundet flertal for i Folketinget.
Udgiftslofterne for 2021 er på den baggrund fastsat i over-
ensstemmelse med en opdateret mellemfristet 2025-frem-
skrivning, der er baseret på finanslovforslaget for 2018 og
grundlaget i Økonomisk Redegørelse, august 2017. Den
mellemfristede 2025-fremskrivning afspejler forårets politi-
ske aftaler om økonomiske reformer, herunder Aftale om
tryghed om boligbeskatningen af maj 2017, Aftale om flere
år på arbejdsmarkedet af juni 2017 og Aftale om udvikling
af Nordsøen af marts 2017 m.v. I den mellemfristede 2025-
fremskrivning er der desuden forudsat et løft af rammen til
offentlige investeringer over perioden 2021-25 samt fortsat
skattestop for punktafgifter, jf. Vækst og velstand 2025.
2.2.2. Fastsættelse af udgiftsloft for staten
Fastsættelsen af det statslige delloft for driftsudgifter føl-
ger samme principper som ved fastsættelsen af udgiftslofter-
ne for 2014-2020. Det statslige delloft for driftsudgifter er
på den baggrund fastlagt med udgangspunkt i de budgettere-
de udgifter under det statslige delloft for driftsudgifter i
2018, den årlige realvækst i det offentlige forbrug, udviklin-
gen i bidragene til EU og øvrige overførsler til udlandet,
fremskrivningen af udgifterne til forskning og udvikling
samt midler afsat som en ikke-forhåndsdisponeret reserve.
Det statslige delloft for driftsudgifter udgør 209,1 mia. kr.
Tabel 1
Udgiftslofter for staten for finansåret 2021
Mia. kr. (2018 pris- og lønniveau) 2021
Statsligt delloft for driftsudgifter 209,1
Statsligt delloft for indkomstoverførsler 257,7
Det er lagt til grund, at det finanspolitiske råderum som
udgangspunkt placeres under det statslige delloft for drifts-
udgifter. Prioriteringen og fordelingen mellem det statslige
og de kommunale og regionale udgiftslofter vil i henhold til
2
budgetloven kunne justeres løbende, blandt andet i forbin-
delse med det årlige bloktilskudsaktstykke, jf. budgetlovens
§ 8, stk. 1.
Det statslige delloft for indkomstoverførsler omfatter ik-
ke-ledighedsrelaterede indkomstoverførsler og omfatter
blandt andet udgifter til folkepension, førtidspension, efter-
løn og SU samt visse lovbundne driftsudgifter i forbindelse
med beskæftigelsesindsatsen, jf. budgetlovens § 9, stk. 4.
Det statslige delloft for indkomstoverførsler er fastsat med
afsæt i den forudsatte udvikling i de ikke-ledighedsrelatere-
de indkomstoverførsler i den mellemfristede fremskrivning.
Selve loftsfastsættelsen tager udgangspunkt i budgetteringen
af udgifterne på de konkrete finanslovskonti for det tredje
budgetoverslagsår (BO3-året) på forslaget til finanslov for
finansåret 2018.
Det statslige delloft for indkomstoverførsler afspejler og-
så, at der i lighed med 2018-20 er indregnet en udsvingsbuf-
fer på 5 mia. kr. Udsvingsbufferen svarer til ca. 2 pct. af de
samlede udgifter under det statslige delloft for indkomst-
overførsler og udgør en sikkerhedsmargin til finansiering af
eventuelle statslige merudgifter til indkomstoverførsler om-
fattet af det statslige delloft for indkomstoverførsler.
Det statslige delloft for indkomstoverførsler udgør på den
baggrund 257,7 mia. kr. i 2021, jf. tabel 1.
De konkrete beregningsforudsætninger er dokumenteret i
Notat om fastsættelse af udgiftslofter for 2021, der er offent-
liggjort på Finansministeriets hjemmeside.
2.2.2.1. Afgrænsning af de statslige dellofter
Det statslige delloft for driftsudgifter er en øvre grænse
for bl.a. de statslige nettodriftsudgifter, jf. budgetlovens § 9,
stk. 2.
Delloftet for driftsudgifter er afgrænset med udgangspunkt
i den afgræsning af delloftet, der fremgår af bemærkninger-
ne til budgetlovens § 9, stk. 2, jf. Folketingstidende
2011-2012, A, L 174 som fremsat, side 15-16. I forlængelse
heraf er der lagt yderligere præciserende forudsætninger om
afgrænsning af delloftet til grund for fastsættelsen af dellof-
tet. Det er med lovforslaget således forudsat, at det statslige
delloft for driftsudgifter indeholder følgende typer af udgif-
ter:
● Befordringstilskud i tilfælde, hvor tilskuddet ydes som
driftstilskud til en virksomhed. Undtaget er befordrings-
tilskud, der har karakter af et indkomstsupplerende til-
skud og ydes på baggrund af et individuelt retskrav,
selvom tilskuddet gives til fx virksomhed. Denne type
tilskud indgår under det statslige delloft for indkomst-
overførsler.
● Engangstilskud til udlændinge som led i repatriering.
● Rammestyrede indkomstoverførsler, hvor der ikke er et
lovfastsat retskrav til ydelsen. Det gælder fx livslange
ydelser under Kulturministeriets område.
● Indkomsterstattende eller indkomstsupplerende erstatnin-
ger, der ydes af staten i egenskab af arbejdsgiver, indgår
ikke under delloftet for indkomstoverførsler, men som
en driftsudgift under delloftet for driftsudgifter.
Det er i lovforslaget endvidere forudsat, at det statslige
delloft for driftsudgifter som udgangspunkt ikke omfatter
udgifter til tilskud i tilfælde, hvor der er tale om tilskud til
anlægsprojekter. Det omfatter bl.a. statens ydelsesstøtte til
alment nybyggeri samt udgifter og indtægter, der er knyttet
direkte hertil, herunder bl.a. ungdomsboligbidrag, tilskud til
opførelse af servicearealer i forbindelse med ældreboliger
og Landsbyggefondens bidrag til finansiering af alment ny-
byggeri. Hertil er hensættelser knyttet til ovennævnte udgif-
ter og indtægter ikke omfattet af det statslige delloft for
driftsudgifter. Hensættelser knyttet til tidligere støtteordnin-
ger, hvor der ikke kan gives nye tilsagn, vedrørende almene
boliger, støtte til andelsboliger, byfornyelse m.v. er desuden
uden for det statslige delloft for driftsudgifter.
Endvidere er det forudsat, at tilskud til EU, der vedrører
viderebetalinger af indtægter fra told og afgifter, ikke indgår
under delloftet for driftsudgifter.
Det er ligeledes forudsat, at det statslige delloft for drifts-
udgifter ikke omfatter udgifter til grundtilskud for flygtnin-
ge og familiesammenførte udlændinge i den 3-årige intro-
duktionsperiode fastsat i henhold til lov om integration af
udlændinge i Danmark samt driftsudgifter til aktivering m.v.
af personer, der modtager en indkomstoverførsel. Driftsud-
gifter til aktivering m.v. af ydelsesmodtagere betragtes som
lovbundne driftsudgifter i forbindelse med beskæftigelses-
indsatsen under det statslige delloft for indkomstoverførsler.
Det statslige delloft for indkomstoverførsler udgør i hen-
hold til budgetlovens § 9, stk. 4, en øvre grænse for de stats-
lige udgifter i året til indkomstoverførsler m.v., herunder
lovbundne udgifter i forbindelse med beskæftigelsesindsat-
sen. Undtaget herfor er dog løntilskud og lovbundne drifts-
udgifter til aktivering af modtagere af ledighedsrelaterede
indkomstoverførsler, jf. budgetlovens § 9, stk. 5.
Det er ligeledes forudsat, at det statslige delloft for ind-
komstoverførsler ikke omfatter bevillinger, der udelukkende
dækker løntilskud og lovbundne driftsudgifter ved aktive-
ring af kontanthjælpsmodtagere og dagpengemodtagere. I de
tilfælde, hvor der er tale om et samlet tilskud, der ikke alene
vedrører udgifter til aktivering af modtagere af ledighedsre-
laterede indkomstoverførsler, men også eksempelvis udgif-
ter til efteruddannelse af og løntabsgodtgørelse til beskæfti-
gede, er bevillingen under det statslige delloft for indkomst-
overførsler. Herunder hører fx udgifter til jobrotationsord-
ninger på Beskæftigelsesministeriets område. Ligeledes er
fx bevillingerne til mentorer, befordringsgodtgørelse og
hjælpemidler på Beskæftigelsesministeriets område under
det statslige delloft for indkomstoverførsler, da bevillinger-
ne ikke udelukkende dækker udgifter vedrørende kontant-
hjælpsmodtagere og dagpengemodtagere.
2.2.3. Fastsættelse af udgiftsloft for kommunerne
Det kommunale udgiftsloft er en øvre grænse for de kom-
munale nettodriftsudgifter til service i finansåret. Det kom-
munale udgiftsloft for 2021 udgør 244,6 mia. kr.
3
Tabel 2
Udgiftsloft for kommuner for finansåret 2021
mia. kr. (2018 pris- og lønniveau) 2021
Kommunalt loft for serviceudgifter 244,6
Det kommunale udgiftsloft for 2021 er fastsat med ud-
gangspunkt i det kommunale udgiftsloft i 2020 som fastsat i
lov nr. 1659 af 20. december 2016 om fastsættelse af ud-
giftslofter for stat, kommuner og regioner for finansåret
2020 samt administrative korrektioner i medfør af budgetlo-
vens § 8. Det kommunale udgiftsloft for 2021 afspejler end-
videre en forudsat videreførsel af moderniserings- og effek-
tiviseringsprogrammet, der blev indført med Aftale mellem
regeringen og KL om kommunernes økonomi for 2017 af
juni 2016, og som blev genaftalt med Aftale mellem regerin-
gen og KL om kommunernes økonomi for 2018 af juni
2017. Moderniserings- og effektiviseringsprogrammet frigør
årligt 0,5 mia. kr. til prioriteringer bredt i den offentlige sek-
tor.
Ved de kommunale nettodriftsudgifter til service forstås
de kommunale nettodriftsudgifter fratrukket udgifter vedrø-
rende forsyningsvirksomheder, udgifter vedrørende almene
ældreboliger, udgifter til aktivitetsbestemt medfinansiering
af regionernes sundhedsvæsen, udgifter til overførsler og
budgetgaranterede områder samt udgifter vedrørende forsik-
rede ledige, jf. Folketingstidende 2011-2012, A, L 174 som
fremsat, side 20. De kommunale nettodriftsudgifter til servi-
ce omfatter de samlede nettodriftsudgifter på det specialise-
rede socialområde opgjort eksklusiv indtægter fra den cen-
trale refusionsordning for særligt dyre enkeltsager.
2.2.4. Fastsættelse af udgiftsloft for regionerne
Det regionale udgiftsloft består efter budgetlovens § 11,
stk. 1, af to særskilte dellofter for henholdsvis sundhedsom-
rådet og de regionale udviklingsopgaver og udgør en øvre
grænse for de regionale nettodriftsudgifter på de to områder,
jf. budgetlovens § 11, stk. 2 og 3. Der kan ikke prioriteres på
tværs af de to områder. Det regionale delloft for sundheds-
udgifter for 2021 udgør 111,9 mia. kr., mens det regionale
delloft for udviklingsopgaver for 2021 udgør 3,0 mia. kr.
Tabel 3
Udgiftslofter for regioner for finansåret 2021
Mia. kr. (2018 pris- og lønniveau) 2021
Delloft for sundhedsområdet 111,9
Delloft for regionale udviklingsopgaver 3,0
2.2.5. Øvrige forhold
Udgiftslofterne kan reguleres bl.a. som følge af ændret ud-
gifts- eller opgavefordeling samt pris- og lønregulering eller
lignende tekniske korrektioner, jf. budgetlovens § 8.
I forbindelse med pris- og lønopregningen vil der også bli-
ve taget højde for en eventuel satspulje. Satspuljen i 2021
vil i overensstemmelse med hidtidig praksis blive beregnet
årligt. En eventuel satspulje vil indgå i opregningen af det
statslige delloft for driftsudgifter på finanslovforslaget. Efter
den konkrete udmøntning af satspuljen kan der foretages en
ændring af de gældende udgiftslofter for stat, kommune og
regioner.
2.3. Omfordeling mellem det statslige delloft for
driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler
I henhold til budgetlovens § 8 kan finansministeren i en
række tilfælde administrativt ændre på de fastsatte udgifts-
lofter. Det gælder fx i ændring af fordelingen af lofterne
mellem de tre sektorer (staten, regioner og kommuner) i for-
bindelse med det årlige bloktilskudsaktstykke samt tekniske
justeringer, herunder ændrede pris- og lønskøn.
Bestemmelsen i lovforslagets § 2, stk. 1, fastsætter i for-
længelse heraf, at finansministeren administrativt kan fore-
tage en omprioritering mellem de to statslige dellofter, så-
fremt der er tale om permanente ændringer i fordelingen af
udgifter under de to dellofter.
Ved permanente ændringer forstås bl.a. ændringer som
følge af udmøntning af reserver, der er placeret under det
statslige delloft for driftsudgifter, samt ændringer som følge
af diskretionære tiltag, der permanent ændrer udgiftsforde-
lingen mellem de to dellofter.
Det er ikke muligt at omprioritere den afsatte reserve
under delloftet for indkomstoverførsler til delloftet for
driftsudgifter, jf. bemærkningerne til budgetlovens § 9, stk.
4, jf. Folketingstidende 2011-2012, A, L 174 som fremsat,
side 18.
Endvidere fastsætter bestemmelsen i lovforslagets § 2, stk.
2, at finansministeren orienterer Folketingets Finansudvalg
om ændringer i fordelingen mellem det statslige delloft for
driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler
og offentliggør oplysninger herom på Finansministeriets
hjemmeside.
4
Folketingets Finansudvalg vil løbende blive orienteret om
ændringer af de to statslige dellofter i publikationen Udgifts-
lofter og statens finanser som en del af den regelmæssige
orientering om den aktuelle status for statens finanser.
3. Økonomiske og administrative konsekvenser for det
offentlige
Lovforslaget har ingen økonomiske og administrative
konsekvenser for det offentlige.
4. Økonomiske og administrative konsekvenser for
erhvervslivet m.v.
Lovforslaget har ingen økonomiske og administrative
konsekvenser for erhvervslivet m.v.
5. Administrative konsekvenser for borgerne
Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for
borgerne.
6. Miljømæssige konsekvenser
Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.
7. Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter.
8. Hørte myndigheder og organisationer m.v.
Et udkast til lovforslag er ikke forinden fremsættelsen
sendt i høring, da finansministeren i henhold til budgetlo-
vens § 6, stk. 1, samtidig med finanslovforslaget kan frem-
sætte forslag til lov om fastsættelse af udgiftslofter for stat,
kommuner og regioner for det fjerde af de følgende finansår.
I henhold til de generelle bemærkninger i budgetlovens af-
snit 2.1.2.2., jf. Folketingstidende 2011-2012, A, L 174 som
fremsat, side 6, skal fastsættelsen bygge på en opdateret
samfundsøkonomisk fremskrivning. Den opdaterede frem-
skrivning er foretaget på baggrund af konjunkturvurderingen
i august 2017, hvorfor det ikke tidsmæssigt har været muligt
at sende lovforslaget i høring forinden fremsættelsen.
Lovforslaget er samtidig med fremsættelsen sendt i høring
med frist den 29. september 2017 hos følgende myndighe-
der, organisationer m.v.:
Danmarks Nationalbank, Danske Regioner, Formandska-
bet for De Økonomiske Råd, KL og Rigsrevisionen.
9. Sammenfattende skema
Positive konsekvenser/mindreudgifter
(hvis ja, angiv omfang)
Negative konsekvenser/merudgifter
(hvis ja, angiv omfang)
Økonomiske og administrative konse-
kvenser for stat, kommuner og regio-
ner
Ingen Ingen
Administrative konsekvenser for stat,
kommuner og regioner
Ingen Ingen
Økonomiske konsekvenser for er-
hvervslivet
Ingen Ingen
Administrative konsekvenser for er-
hvervslivet
Ingen Ingen
Administrative konsekvenser for bor-
gerne
Ingen Ingen
Miljømæssige konsekvenser Ingen Ingen
Forholdet til EU-retten Lovforslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter.
Overimplementering af EU-retlige mi-
nimumsforpligtelser (sæt X)
Ja Nej
X
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Bestemmelsen fastsætter i stk. 1 det statslige udgiftsloft
for finansåret 2021 til 466,8 mia. kr., hvoraf det statslige
delloft for driftsudgifter udgør 209,1 mia. kr., og det statsli-
ge delloft for indkomstoverførsler udgør 257,7 mia. kr.
Endvidere fastsætter bestemmelsens i stk. 2 det kommuna-
le udgiftsloft for finansåret 2021 til 244,6 mia. kr.
I bestemmelsens stk. 3 fastsættes det regionale udgiftsloft
for finansåret 2021 til 114,9 mia. kr., hvoraf det regionale
delloft for sundhedsområdet udgør 111,9 mia. kr., og det re-
gionale delloft for de regionale udviklingsopgaver udgør 3,0
mia. kr.
5
Der kan om baggrunden for og det nærmere indhold af be-
stemmelsen henvises til lovforslagets almindelige bemærk-
ninger pkt. 2.2.
Til § 2
Bestemmelsen fastsætter i stk. 1, at finansministeren uan-
set § 1 kan foretage en omfordeling mellem det statslige del-
loft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomst-
overførsler for finansåret 2021, i det omfang det er begrun-
det i permanente ændringer i fordelingen af udgifter omfat-
tet af det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige
delloft for indkomstoverførsler.
Endvidere fastsætter bestemmelsen i stk. 2, at finansmini-
steren orienterer Folketingets Finansudvalg om omfordelin-
ger mellem det statslige delloft for driftsudgifter og det
statslige delloft for indkomstoverførsler og offentliggør op-
lysninger herom på Finansministeriets hjemmeside.
Der kan om baggrunden for og det nærmere indhold af be-
stemmelsen henvises til lovforslagets almindelige bemærk-
ninger pkt. 2.3.
Til § 3
Bestemmelsen fastsætter i stk. 1, at loven træder i kraft
dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende og har virkning
for finansåret 2021.
Baggrunden for ikrafttrædelsesbestemmelsen er, at finans-
ministeren ifølge budgetlovens § 7, stk. 2, lægger de gæl-
dende udgiftslofter for 2018-2020 samt forslaget til udgifts-
lofter for det nye fjerdeår 2021 til grund for budgetteringen
af forslagene til finanslove for finansårene 2018 til 2021.
Det er således nødvendigt, at loven træder i kraft samtidig
med finansloven for 2018, så de på finansloven indeholdte
udgiftslofter svarer til de gældende udgiftslofter.
Til § 4
Bestemmelsen fastsætter lovens territoriale gyldighed. Det
foreslås således, at loven ikke gælder for Færøerne og Grøn-
land i lighed med budgetloven.
6