ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU) nr. 1095/2010 om oprettelse af en europæisk tilsynsmyndighed (Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed) og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 for så vidt angår de procedurer og myndigheder, der er involveret i meddelelse af tilladelse til CCP'er, og krav vedrørende anerkendelse af tredjelands-CCP'er

DA DA
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Strasbourg, den 13.6.2017
SWD(2017) 247 final
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE
RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN
Ledsagedokument til
forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning
om ændring af forordning (EU) nr. 1095/2010 om oprettelse af en europæisk
tilsynsmyndighed (Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed) og om
ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 for så vidt angår de procedurer og
myndigheder, der er involveret i meddelelse af tilladelse til CCP'er, og krav vedrørende
anerkendelse af tredjelands-CCP'er
{COM(2017) 331 final}
{SWD(2017) 246 final}
Europaudvalget 2017
KOM (2017) 0331
Offentligt
2
Resumé
Konsekvensanalyse vedrørende mulige ændringer af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr.
648/2012 af 4. juli 2012 om OTC-derivater, centrale modparter og transaktionsregistre
A. Behov for handling
Hvorfor? Hvad er problemstillingen?
I overensstemmelse med G20-aftalen vedtaget i Pittsburgh i 2009 om at reducere den systemiske risiko, der er
forbundet med omfattende brug af derivater, vedtog EU i 2012 forordningen om europæisk markedsinfrastruktur
(EMIR). Ét af nøgleelementerne i EMIR er kravet om, at standardiserede OTC-derivatkontrakter skal cleares
gennem en central modpart (CCP), og dette krav trådte i kraft i december 2015. Obligatorisk clearing for visse
aktivklasser samt en øget frivillig anvendelse af central clearing samtidig med stigende opmærksomhed omkring
fordelene herved blandt markedsdeltagerne har ført til en hurtig vækst i CCP-aktivitet siden vedtagelsen af
EMIR, såvel i EU som på verdensplan. Set i lyset af den dermed forbundne voksende koncentration af
kreditrisiko i disse infrastrukturer kunne de tilsynsordninger for CCP'er i EU og i tredjelande, som indgår i EMIR,
gøres mere effektive.
De nuværende ordninger for tilsyn med CCP'er i EU i henhold til EMIR, der omfatter tilsynskollegier, som
koordineres af hjemlandets myndighed, giver anledning til en række betænkeligheder: i) i betragtning af, hvor
stor betydning et fåtal CCP'er har for EU's finansielle system som helhed, giver det anledning til
betænkeligheder, at der hovedsageligt gøres brug af hjemlandets tilsynsmyndighed; ii) en uensartet
tilsynspraksis i EU kan skabe risiko for regel- og tilsynsarbitrage for CCP'er og, indirekte, for deres
clearingmedlemmer og kunder; iii) centralbankernes rolle som udstedere af valuta afspejles ikke i tilstrækkelig
grad i CCP-kollegierne.
Der er også anledning til betænkeligheder i forbindelse med tilsynsordninger for tredjelands-CCP'er, der
opererer i EU: i) gennemførelsen af EMIR-reglerne om ækvivalens og anerkendelse har vist visse mangler,
navnlig for så vidt angår løbende tilsyn med anerkendte tredjelands-CCP'er; ii) der er betydelig risiko for
uligevægt mellem tilsynsmålene og centralbankernes mål inden for kollegier i forbindelse med tredjelands-
CCP'er, hvor tredjelandsmyndigheder er inddraget; iii) eventuelle ændringer af CCP-reglerne og/eller de
lovgivningsmæssige rammer i et tredjeland kunne skabe ulige konkurrencevilkår mellem CCP'er i EU og i
tredjelande samt mulighed for regel- eller tilsynsarbitrage, idet der i øjeblikket ikke findes nogen mekanisme, der
sikrer, at EU automatisk bliver underrettet om sådanne ændringer. En betydelig mængde euro-denominerede
derivattransaktioner (og andre transaktioner, der er omfattet af EU-clearingforpligtelsen) bliver p.t. clearet af
CCP'er i Det Forenede Kongerige. Dette forhold styrker de ovennævnte betænkeligheder set i lyset af andelen
af sådanne transaktioner, der efter Det Forenede Kongeriges udtrædelse af EU vil blive clearet i CCP'er uden for
EU's retsområde.
Hvilke resultater forventes der af initiativet?
Initiativet forventes at øge ensartetheden af tilsynsordninger for CCP'er, der er etableret i EU, (herunder
tilstrækkelig anerkendelse af den udstedende centralbanks særlige rolle) og at øge EU's evne til at overvåge,
identificere og reducere risici i forbindelse med tredjelands-CCP'er.
Hvad er merværdien ved at handle på EU-plan?
EMIR regulerer de tilsynsmæssige rammer for CCP'er, der er etableret i EU, og det tilsynssystem, der gælder for
tredjelands-CCP'er, som leverer clearingydelser i EU. En større tilsynsmæssig ensartethed på EU-plan vil
bidrage til at afhjælpe: i) de systemiske risici, som udgøres af CCP'er, der i høj grad er integrerede og indbyrdes
forbundne, og som opererer på et grænseoverskridende grundlag, der ligger uden for de nationale
tilsynsmyndigheders rækkevidde; og ii) de risici, der opstår som følge af en uensartet tilsynspraksis, og som
medlemsstaterne ikke kan løse på egen hånd. En større intensitet af EU's tilsyn med systemiske tredjelands-
CCP'er kan også i højere grad afbøde trusler mod den finansielle stabilitet i EU som helhed.
B. Løsninger
Hvilke lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige løsninger er overvejet? Foretrækkes en
bestemt løsning frem for andre? Hvorfor?
For så vidt angår ensartetheden af tilsynsordninger for CCP'er, der er etableret i EU, er der tre løsningsmodeller,
der er blevet overvejet: 1) opretholdelse af status quo (dvs. ingen politiske tiltag); 2) oprettelse af en
tilsynsmekanisme på EU-plan; og 3) oprettelse af en fælles tilsynsmyndighed på EU-plan. Den foretrukne
løsningsmodel er løsningsmodel 2, som indebærer, at de nuværende tilsynsbeføjelser i vid udstrækning forbliver
hos de nationale tilsynsmyndigheder i betragtning af deres finanspolitiske ansvar samtidig med, at der oprettes
en tilsynsmekanisme på EU-plan, som skal tage sig af områder af fælles interesse på en mere centraliseret
måde og styrke de udstedende centralbankers deltagelse i tilsynsprocessen. Denne løsningsmodel er også den
bedst egnede til at nå målet om at øge ensartetheden af tilsynsordningerne for CCP'er i EU og samtidig undgå
manglerne i løsningsmodel 3.
Med hensyn til reduktion af risici fra tredjelands-CCP'er er der ligeledes tre løsningsmodeller, der er blevet
overvejet. Løsningsmodel 1 indebærer opretholdelse af status quo (dvs. ingen politiske tiltag). Løsningsmodel 2
indebærer, at tredjelands-CCP'er forpligtes til at være etableret og meddelt tilladelse i EU for at kunne levere
3
tjenesteydelser til CCP'er eller markedspladser i EU eller levere clearingydelser i EU's valutaer. Løsningsmodel
3 indebærer, at omfanget og intensiteten af EU's tilsyn vil være forholdsmæssigt afpasset efter og afhænge af
de risici, som tredjelands-CCP'er udgør over for til EU. Der kan opstilles forskellige kriterier eller tærskelværdier:
i) CCP'er med ringe indvirkning kan gøres til genstand for en bedre gennemførelse af EMIR-systemet
vedrørende ækvivalens og anerkendelse; og ii) CCP'er med mellemstor eller stor indvirkning kan gøres til
genstand for en glidende skala af yderligere tilsynsmæssige krav. Det konkluderes i konsekvensanalysen, at
løsningsmodel 3 er den bedst egnede til at nå målet om at øge EU's evne til at overvåge, identificere og
reducere risici i forbindelse med tredjelands-CCP'er.
Hvem støtter hvilken løsningsmodel?
Der blev indhentet synspunkter fra interesserede parter gennem tre offentlige høringer, som Kommissionen
afholdt: høringen i 2015 om revision af EMIR, høringen i 2017 om midtvejsevaluering af kapitalmarkedsunionen
og høringen i 2017 om driften af de europæiske tilsynsmyndigheder. Vedrørende tilsyn med CCP'er, som er
etableret i EU, påpegede respondenterne (hvoraf størstedelen var virksomheder), at der er behov for at styrke
den tilsynsmæssige konvergens på EU-plan for at afspejle CCP'ernes systemiske karakter samtidig med, at de
nationale myndigheder og de udstedende centralbanker sikres en passende rolle. Vedrørende overvågning af
tredjelands-CCP'er udtrykte ESMA og offentlige myndigheder opbakning til at styrke den nuværende
anerkendelsesproces, mens en række af de interesserede parter (herunder repræsentanter fra branchen)
advarede mod risikoen for opsplitning af markedet.
C. Den foretrukne løsningsmodels virkninger
Hvilke fordele er der ved den foretrukne løsningsmodel (hvis en bestemt løsningsmodel
foretrækkes — ellers fordelene ved de vigtigste af løsningsmodellerne)?
For så vidt angår ensartetheden af tilsynsordninger for CCP'er, der er etableret i EU, vil den foretrukne
løsningsmulighed øge sammenhængen mellem tilsynsordningerne samtidig med, at det sikres, at særlige
områder for tilsynsansvar og dertil knyttet nationalt finanspolitisk ansvar fortsat stemmer overens. Denne
løsningsmodel vil desuden sikre en korrekt inddragelse af de udstedende centralbanker inden for deres
ansvarsområder og give CCP'er og markedsdeltagerne større klarhed og forudsigelighed med hensyn til tilsynet
med CCP'erne inden for EU. Ved at strømline hovedelementerne i tilsynet med CCP'er burde den foretrukne
løsningsmodel kunne nedbringe omkostningerne for både tilsynsmyndigheder og CCP'er.
For så vidt angår reduktion af risici i forbindelse med tredjelands-CCP'er vil den foretrukne løsningsmodel give
EU's myndigheder bedre mulighed for at overvåge og reducere sådanne risici og styrke stabiliteten i EU's
finansielle system som helhed.
Begge de foretrukne løsningsmodeller vil medvirke til at nedbringe den allerede lave sandsynlighed for (men
meget store indvirkning af), at en CCP ikke kan opfylde sine forpligtelser, ved at give de relevante offentlige
myndigheder i EU bedre muligheder for at forebygge opbygning af systemiske risici inden for CCP'er i EU og for
at begrænse overførsel af skadelige finansielle vanskeligheder gennem tredjelands-CCP'er.
Hvilke omkostninger er der ved den foretrukne løsningsmodel (hvis en bestemt løsningsmodel
foretrækkes — ellers omkostningerne ved de vigtigste af løsningsmodellerne)?
For så vidt angår ensartetheden af tilsynsordninger for CCP'er, der er etableret i EU, vil den foretrukne
løsningsmodel, som indebærer, at der oprettes en ny tilsynsmekanisme på EU-plan, ikke have nogen indvirkning
på EU's budget, idet eventuelle ekstraomkostninger vil blive dækket gennem tilsynsgebyrer, der opkræves af
CCP'er i EU. Disse vil dog stå i et rimeligt forhold til deres aktiviteter og vil kun tegne sig for en ubetydelig del af
deres omsætning. Den foretrukne løsningsmodel forventes således ikke at få en væsentlig indvirkning på
clearingomkostningerne, hverken for clearingmedlemmer eller deres kunder og indirekte kunder.
De planlagte ændringer med henblik på at reducere de risici, som tredjelands-CCP'er udgør, vil heller ikke få
nogen indvirkning på EU-budgettet, idet eventuelle yderligere midler til den europæiske mekanisme ligeledes vil
blive finansieret gennem opkrævning af tilsynsgebyrer fra tredjelands-CCP'erne. Ud over omkostninger
forbundet med tilsyn ville de omkostninger, der pålægges clearingmodparterne (clearingmedlemmer og deres
kunder), hovedsageligt være knyttet til indførelsen af en beliggenhedspolitik for tier 2-CCP'er, som ville indtræffe
på grundlag af objektive kriterier.
Hvordan påvirker den foretrukne løsningsmodel virksomhederne, herunder SMV'er og
mikrovirksomheder?
De omkostninger, der er forbundet med et styrket tilsyn med CCP'er i EU og i tredjelande, vil potentielt kunne
overføres til CCP'ernes slutkunder, bl.a. virksomheder, herunder SMV'er og mikrovirksomheder. Det er
usandsynligt, at den eventuelle stigning i clearingomkostninger, regnet i nettotal, vil være betydelig, navnlig i
forhold til de fordele, forslaget ville føre med sig. Virksomhederne, herunder SMV'er og mikrovirksomheder, vil
nyde godt af den øgede stabilitet som følge af, at EU's myndigheder får bedre mulighed for at forebygge
opbygning af systemiske risici inden for CCP'er i EU og for at begrænse overførsel af finansielle vanskeligheder
gennem tredjelands-CCP'er. Tydeliggørelsen af tilsynsordninger for CCP'er i EU og i tredjelande burde, i
kombination med Kommissionens nylige EMIR REFIT-initiativ om nedbringelse af uforholdsmæssigt store
udgifter for mindre modparter, bidrage til yderligere at fremme anvendelsen af central clearing, lette
grænseoverskridende transaktioner inden for EU og dermed gøre det nemmere for SMV'er at få adgang til
4
finansielle instrumenter, enten for at afdække deres risici eller til at investere.
Vil den foretrukne løsningsmodel få væsentlige virkninger for de nationale budgetter og
myndigheder?
Nej. De overvejede ændringer burde ikke medføre væsentlige omkostninger for de nationale budgetter og
myndigheder.
Vil den foretrukne løsningsmodel få andre væsentlige virkninger?
Nej.
D. Opfølgning
Hvornår vil foranstaltningen blive taget op til fornyet overvejelse?
Der bør foretages en evaluering af EMIR i sin helhed med særlig fokus på mål- og omkostningseffektiviteten af
de foreslåede tilsynsordninger i forhold til at nå EMIR's oprindelige mål. Denne evaluering bør foretages tidligst 5
år efter anvendelsen af disse ændringer.