Høringsoversigt, fra justitsministeren

Slotsholmsgade 10
1216 København K.
T +45 7226 8400
F +45 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
jm@jm.dk
Til brug for behandlingen af forslag til lov om ændring af straffeloven
(Skærpelse af straffen for utryghedsskabende tiggeri) (L 215) vedlægges
en kommenteret høringsoversigt i forlængelse af Justitsministeriets over-
sendelse af kopi af de modtagne høringssvar ved breve af 9. og 12. juni
2017.
Søren Pape Poulsen
/
Nicolai Winther
Folketinget
Retsudvalget
Christiansborg
1240 København K
Politi- og Strafferetsafdelingen
Dato: 12. juni 2017
Kontor: Strafferetskontoret
Sagsbeh: Selina Rosenmeier
Sagsnr.: 2017-731-0087
Dok.: 2335482
Retsudvalget 2016-17
L 215 Bilag 5
Offentligt


]USTITS
Politi- og Strafferetsafdelingea
Dato: 12juni 2017
Kontor: Sfrafferetskontoret
Sagsbeh: Selma Rosenrneier
Sagsnr.: 2017-731-0087
Dok.: 2335487
KOMMENTERET HØRINGSOVERSIGT
Forslag til lov om ændring af straffeloven
(Skærpelse af straffen for utryghedsskabende tiggeri)
1. Myndigheder og organisationer
Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 2. juni 2017 til den 9. juni
2017 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer
mv.:
Advokatrådet, Amnesty Intemationat, Dansk Detail, Dansk Erhverv,
Dansk Flygtningehjælp, Dansk Røde Kors, DI, Dansk Socialrådgiverfor
ening, Danske Advokater, Danske Regioner, Den Danske Dommerfor
ening, Det Kriminalpræventive Råd, Dommerfutdmægtigforeningen,
Domstolsstyrelsen, Foreningen af Kommunale Social-, Sundheds- og Ar
bejdsmarkedschefer i Danmark, Foreningen af Offentlige Anklagere, Fre
deriksberg Kommune, HORESTA, Institut for Menneskerettigheder, Justi
tja, KFUK’s sociale arbejde, KL, Københavns Kommune, Landsforenin
gen af Forsvarsadvokater, Landsforeningen KRIM, Politidirektorforenin
gen, Politiforbundet, Retspolitisk forening, Rigsadvokaten, Rådet for So
cialt Udsatte, Rigspolitiet, samtlige byretter, SAND, Vestre Landsret og
Østre Landsret.
Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:
Slotsholmsgade 10
1216 KobenhavnK
Advokatradet, Det Kriminaipræventive Rad, Domstolsstyretsen, Institut
for Menneskerettigheder, KL, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Poli- ‘
3 - J
www.justitsministeriet.dk
jm@jrn.dk
Retsudvalget 2016-17
L 215 Bilag 5
Offentligt
tiforbundet, Retspolitisk forening, Rådet for Socialt Udsatte, SAND,
Rigspolitiet og Rigsadvokaten.
Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført i kttrsiv.
2. Horingssvarene
2.1. Generelt om lovforslaget
Institut for Menneskereffigheder anfører sammenfattende, at det er insti
tuttets opfattelse, at der bør findes andre løsninger end ubetinget fængsels
straf for at løse de ordensmæssige problemer, som tiggeri begået af men
nesker med sociale problemer kan skabe ved deres tilstedeværelse i det
offentlige rum. Instituttet finder det desuden afgørende, at der i håndhæ
velsen af loven ikke finder en diskriminerende efterforsknings- og tiltale-
praksis sted. Instituttet anbefaler, at der afsøges andre løsninger på de or
densmæssige problemer som socialt udsatte, herunder udenlandske hjem
løse, kan skabe uden at kriminalisere handlinger direkte relateret til fattig
dom og hjemløshed, og at regeringen sikrer, at håndhævelsen af loven ikke
diskriminerer enkelte befolkningsgrupper på grund af for eksempel natio
nalitet eller etnicitet.
Retspolitisk Forening anfører, at foreningen bifalder, at tiggeri og andre
udtryk for fattigdom til enhver tid skal tages alvorligt og imødegås med
omfattende indsatser. Det anføres, at lovforslagets hensigt imidlertid tilsy
neladende udelukkende er at bekæmpe det tiggeri, der i sommermånederne
udføres af tilrejsende udlændinge, herunder navnlig romaer fra forskellige
medlemslande i den Europæiske Union. foreningen anfører, at hvorvidt
den foreslåede strafskærpelse samt bortfald af advarsel er i stand til at af
hjælpe dette problem forekommer tvivlsomt.
Det anføres endvidere, at der næppe kan herske nogen tvivl om, at proble
met med tilrejsende tiggere ikke alene er et dansk problem, men et pro
blem, der bør løses på europæisk plan som led i EU-samarbejdet. forenin
gen bemærker afslutningsvis, at gennemførelsen af lovforslaget uden sam
tidig at tage fat på løsningen af tiggeri som socialt problem forekommer
perspektivløst ud fra en retspolitisk betragtning.
Det Kriminaipræventive Råd anfører, at rådet finder det positivt, at rege
ringen har fokus på, hvordan utryghedsproblematikken, som der er for
bundet ved tiggeri mv. i det offentlige rum, kan løses. Rådet anfører, at
rådet dog ikke finder, at det konkrete lovforslag medvirker til, at proble
matikken omkring tiggeri bliver løst eller reduceret. Det anføres, at det er
rådets vurdering, at en marginal strafforøgelse ikke har en forebyggende
effekt, idet udenlandske tiggere formentlig ikke kender til strafniveauet for
betleri i Danmark. Det anføres endvidere, at rådet mener, at persongrup
pen. som lovforslaget omfatter, ofte omhandler en særligt udsat gruppe,
hvor alternativet til betleri for at kunne ernære sig selv og en eventuel fa
milie i realiteten ikke er fast arbejde eller lignende, men derimod mere
skjulte og alvorlige former for kriminalitet. Det anføres, at rådet derfor kan
frygte, at en forøget politiindsats og forhøjet straf mod betleri kan medfø
re, at der sker en forskydning henimod flere tyverier og lignende formue-
forbrydelser.
Rådet for Socialt Udsatte anfører, at det forslag, der nu hastebehandles,
vedrører problemer, som har eksisteret længe, og som er årligt tilbageven
dende især i sommermånederne. Rådet mener, at man frem for akutte og
sporadiske løsninger bør arbejde mere grundigt og langsigtet med at løse
de problemer, det skaber, når såkaldt “udenlandske tilrejsende” slår lejr på
offentlige steder og “skaber utryghed og gener for omkringboende og for
bipasserende”, som det er beskrevet i lovforslagets bemærkninger. Rådet
finder, at lovforslaget er egnet til at skabe en yderligere marginalisering af
udenlandske hjemløse og i særdeleshed romaer og rumænske hjemløse.
Rådet finder endvidere, at det er uproportionett, at tiggeri efter lovforslaget
kan medføre 14 dages ubetinget fængsel uden forudgående advarsel. Rådet
peger på, at det fremgår, at lovforslaget forventes at indebære en merudgift
på op til 8,0 mio. kr. årligt fra 2018 og frem. Rådet anbefaler, at disse pen
ge i stedet bruges på at sikre finansiering af sociale akuttilbud til udsatte
migranter, herunder overnatning, hygiejne og mad.
SAND anfører, at landsorganisationen er af den opfattelse, at forslaget
ikke vil afhjælpe det generelle problem, og at det endvidere ikke vil af
hjælpe problemet lokalt. Organisationen anfører, at det tværtimod vil ska
be endnu større problemer for udenlandske hjemløse, der i forvejen er
hårdt pressede og derved vil øge konfliktniveauet på gadeplan. Organisati:
onen anfører endvidere, at det er organisationens opfattelse, at der er tale
om et problem, der er skabt på EU-niveau, som primært skal løses i EU.
KL bemærker, at utryghedsskabende tiggeri. ulovligt ophold og overnat
ning i parker, torve mv. er et betydeligt problem for kommunerne, og at
det derfor er vigtigt, at regeringen tager alle de nødvendige værktøjer i
brug tit løsning af problemet. Det anføres endvidere, at KL ikke har be
mærkninger til forslaget om at hæve straffen.
Domstolstyrelsen anfører, at lovforslaget vil være forbundet med merud
gifter for domstolene, idet der vil komme flere sager.
Politiforbundet har ingen bemærkninger til lovforslaget.
Om baggrunden for lovforslaget er der ttnder punkt i i de almindelige
bemærkninger til lovforslaget anførtfølgende:
“Regeringen ønsker at sætte ind mod udenlandske tilrejsende,
som står lejr på offentlige steder, feks. i parker og på offentli
ge veje, og som ved deres ophold skaber ttt,yghed og generfor
både oinkringboende ogforbipasserende. Det er afgørende, at
borgerne kan færdes tlygt i det offentlige rum, og det, som vi
aktttelt er vidne til i bl.a. København, hører på ingen måde
hjemme i vores samfund. Regeringen har de.for allerede taget
en række skridt til at komme disse forhold til livs, men det er
vurderingen, at der er behovfor hurtigt at kunne styrke indsat
sen yderligere.
En del afde personer, som opholder sig i de utiyghedsskaben
de lejre, ernærer sig ved bl. a. fiaskesamting og tiggeri, og det
foreslås på denne baggrund, at der også sættes ind over for
utryghedsskabende tiggeri. Forslaget målrettes tiggeri i gåga
der, ved stationer og i offentlige transportmidler, da det her i
almindelighed må anses for særligt generende for andre per
soner at blive udsat for tiggeri, og da der på sâdanne steder i
dag ofteforekommer tiggeri.
Det foreslås, at kravet om forudgående advarsel fra politiet
som betingelse for straf afskaffes i disse tilfælde. Detforeslås
endvidere, at det vedfastsættelse afstraffen kommer til at ind
gå som en skærpende omstændighed, at tiggeriet er begået de
nævnte steder. Detforudsættes i denforbindelse, at sfraffenfor
sådant tiggeri fremover fordobles og gøres ttbetinget, hvilket
betyder, at udgangspunktet vil blive i4 dages ubetinget fæng
sel iforstegangstilfælde.
4
formålet medforslaget er således at sikre, at politietfår bedre
muligheder for en mere effektiv indsats mod tiggeri af den
nævnte karakter. Samtidig sendes der et signal til potentielle
tilrejsende og andre om, at utryghedsskabende tiggerifarer til
fængselsstraf”
Det bemærkes, at lovforslaget endvidere skal ses i sammenhæng med de
tre initiativer vedrørende utryghedsskabende lejre, som blev lanceret den
31. maj2017.
for detførste onsker regeringen at styrke politiets mulighedfor at medde
le et zoneforbud iforhold til ut;yghedsskabende lejre. Jttstitsministeriet er
derfor ved at se på, om det eksisterende zoneforbttd i ordensbekendtgorel
sen kan udvides geografisk til at gælde storre områder end i dag, og på
mulighederne for, at politiet kan meddele et zoneforbud allerede første
gang, forbttddet mod etablering af uttyghedsskabende lejre i det offentlige
rum overtrædes.
for det andet vil Justitsministeriet sammen med Udlændinge- og Integra
tionsministeriet undersøge muligheden for at etablere en fast track
ordning sådan, at man umiddelbart kan få afprøvet, om personen overho
vedet har et opholdsgrundtag her i Danmark. Samtidig vil regeringen ar
bejdefor at sikre så effektiv udvisning som overhovedet muligt.
Problemet med utiyghedsskabende lejre er ikke et rent dansk problem,
men også et problem, der kendes i andre europæiske lande. Hertil kom
mer, at en del af de personer, der etablerer lejrene, er personerfra andre
FU-lande. Derfor vil justitsministeren for det tredje sammen med udlæn
dinge- og integrationsministeren tage problemstillingen op ove,for deres
europæiske kollegøer.
Lovforslaget er generelt formuleret, og de foreslåede regler vil således
skulle gældefor alle mennesker i Danmark.
for så vidt angår det, som Institutfor Menneskerettigheder har anført om,
at regeringen bør sikre, at håndhævelsen af loven ikke diskriminerer en
kelte befolkningsgrupper på grund affor eksempel nationalitet eller etnici
tet, er Justitsministeriet enig med instituttet i, at håndhævelsen af loven
ikke måføre til en diskriminerende efterforsknings- og tiltalepraksis.
5
2.2. Afgrænsning af strafskærpelsen
Rigspolifiet anfører, at flere politikredse i forhold til den stedlige afgræns
ning i den foreslåede bestemmelse i § 197, stk. 2, har tilkendegivet, at pro
blemerne med tiggeri ikke nødvendigvis begrænser sig til de i forslaget
nævnte lokaliteter, men også udgør et problem i områder ved større detail-
forretninger, i indkøbscentre samt på rasteptadser ved motorveje.
Det er anført, at det endvidere bør overvejes at indføre en perimeter for så
vidt angår de stationære lokaliteter, inden for hvilken forholdet skal be
handles efter straffelovens § 197, stk. 2, idet tiggerne ofte også opholder
sig et stykke fra stationer mv., men stadig på en rute, hvor man ikke kan
undgå at passere dem. Der peges endvidere på, at det i bemærkningerne til
tovforslaget er angivet, at begrebet “station” også omfatter arealer, der
naturligt hører til stationen f.eks. parkeringsarealer. I storbyområder som
København må de arealer, der naturligt hører til stationeme. dog anses for
at være begrænsede, hvorfor tiggeri vil kunne placere sig forholdsvis tæt
på stationer og menneskestrømme uden dermed at blive omfattet af § 197,
stk. 2.
Rigsadvokaten bemærker, at det flere steder i lovforslagets bemærkninger
anføres, at lovforslaget retter sig mod “utryghedsskabende tiggeri”, og at
Rigsadvokaten efter ordlyden af den foreslåede bestemmelse sammenholdt
med lovforslagets specielle bemærkninger har forstået forslaget således, at
det ikke er en betingelse for at anvende den foreslåede bestemmelse, at
tiggeriet i den konkrete situation har været utryghedsskabende, men at det
alene er afgørende, om tiggeriet er foregået på et af de steder, som er
nævnt i bestemmelsen.
Efter straffelovens § 197 straffes den, der imod politiets advarsel gor sig
skyldig i betleri, eller som tillader, at nogen under 18 år, der horer til hans
husstand, betler, med fængsel indtil 6 måneder. Under formildende om
stændigheder kan straffen bortfalde.
Med lovforslagetforeslås det, at der i straffelovens § 197 indsættes to nye
stykker som stk. 2 og 3, hvorefter kravet om forudgående advarsel som
betingelse for straf ikke gælder, når tiggeri begås i gågade, ved stationer
eller i offentlige transportmidler, og hvorefter det ved straffensfastsættelse
skal indgå som en skærpende omstændighed, at tiggeri begås et af de
nævnte steder.
6
Som anført i bemærkningerne til lovforslaget, jf punkt 2.1.2 i lovforslagets
almindelige bemærkninger, er formålet med lovforslaget at sætte ind over
for utryghedsskabende tiggeri. Det gælder tiggeri i gågader, ved stationer
og i offentlige transportmidler, da det her i almindelighed må anses for
særligt generende for andre personer at blive udsatfor tiggeri, og da der
på sådanne steder i dag ofteforekommer tiggeri.
Det er endvidere anført i bemærkningerne til lovforslagets Ç 1, nr. 1, at
der efterforslaget kan straffts for tiggeri uden forudgående advarsel, når
detforegår et afde nævnte steder, og at dette gælder, uanset om tiggeriet i
det konkrete tilfælde har skabt tttiyghed. Detfremgår ligeledes, at straffen
i forstegangstilfælde som ttdgangspttnkt fastsættes til ubetinget fængsel i
14 dage.
Justitsministeriet kan på den baggrund tilslutte sig den forståelse af lov
forslaget, som Rigsadvokaten har givet udtrykfor i sit horingssvar.
Det er i øvrigt Justitsministeriets opfattelse, at der med lovforslaget er
foretaget en passende afgrænsning af hvor tiggeri i almindelighed må
ansesfor særligt generendefor andre personer.
2.3. Proceduren i forbindelse med lovforslagets fremsættelse og be
handling i Folketinget
Advokatrådet bemærker, at høringsfristen ikke er i overensstemmelse
med Justitsministeriets egne retningslinjer for udformning af lovforslag
med tilhørende bemærkninger, og at der ikke i lovforslagets bemærkninger
redegøres nærmere for baggrunden for, at man har valgt en så kort hø
ringsfrist. Det bemærkes endvidere, at iværksættelsen afhøring efter frem
sættelse af et lovforslag for Folketinget absolut bør have undtagelsens ka
rakter, idet denne fremgangsmåde reelt gør høringsprocessen illussorisk.
Advokatrådet anfører endvidere, at rådet savner en begrundelse for, at det
te lovforslag om strafskærpelse for betleri har en sådan hastende karakter,
at det berettiger en fravigelse af det normale udgangspunkt for udarbejdel
se af lovforslag.
Landsforeningen af Forsvarsadvokater bemærker, at det på grund af
den korte svarfrist ikke er muligt at afgive et høringssvar inden for den
fastsatte frist. Foreningen opfordrer til, at lovforslaget ikke sættes tit af
stemning i Folketinget på det foreliggende grundlag.
7
Detfølger afJustitsministeriets Vejledning om Loviwalitet (2005), side 56
f, at horingen over et lovforslag så vidt muligt bor gennemforesforfrem
sættelsenfor Folketinget.
Detfølger endvidere, at såfremt det af tidsmæssige grunde ikke er muligt
at iværksætte en horing over et lovudkast for fremsættelsen for Folketin
get, bor horing i stedetforetages samtidig medfremsættelsen.
I de tilfælde, hvor etforslag ikke sendes i høring ellerførst sendes i horing
umiddelbart inden eller samtidig medfremsættetsen, bør ministeren oplyse
dette i fremsættelsestalen. Ministeren bør endvidere redegøre for bag
grunden heijor samt for, om ministeren ønsker lovforslaget 1. behandlet,
inden horingssvar og høringsnotat i givetfald kanforeligge.
Det kan hertil oplyses, at detfremgår afjustitsministerensfremsættelsesta
le, at et udkast til lovforslag ikke forindenfremsættelsen var sendt i horing
som følge af ønsket om en hurtig fremsættelse af lovforslaget, og at lov
forslaget ville blive sendt i høring i itmiddelbar tilknytning tilfremsættel
sen aflovforslaget den 2. jttni 2017 medfrist den 9. juni 2017. Detfremgår
endvidere, at ministeren af hensyn til lovforslagets hastende karakter an
modede om, at loiforslaget blev], behandlet samme dag som fremsættel
sen den 2. juni 2017.
1. behandlingen af lrnforslaget fandt på den baggrund sted den 2. juni
2017.
Om baggrunden for lovforslaget og ønsket om en hastebehandling heraf
henvises der i øvrigt til fremsættelsestalen og det, som er anført ovenfor
under høringsoversigtens pttnkt 2.1.
2.4. Danmarks internationale forplïgtetser
Institut for Menneskeretfigheder anfører, at tiggeri ikke er omfattet af
nogen menneskerettighedskonventioner, og at spørgsmålet om kriminalise
ring og straf for tiggeri derfor ikke direkte er reguleret i menneskeretten.
Instituttet anfører dog også, at spørgsmålet kan give anledning til menne
skeretlige overvejelser, fordi en sådan kriminalisering kan have afledte
menneskeretlige konsekvenser for fattige, hjemløse og socialt udsatte
mennesker. Instituttet fremhæver i den forbindelse, at det er afgørende, at
lovforslaget ikke leder til diskriminerende efterforsknings- og tiltaleprak
sis, idet instituttet henviser til forbuddet mod diskrimination i Den Euro
$
pæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 14. Instituttet
henviser herved til, at det klart fremgår af bemærkningerne til lovforslaget
og den politiske debat, at lovforslaget har baggrund i problemstillinger, der
knytter sig til udenlandske hjemløse, herunder særligt “romaer”. Instituttet
anbefaler på den baggrund regeringen at sikre, at loven ikke diskriminerer
enkelte befolkningsgrupper på grund af feks. nationalitet eller etnicitet.
Efter lovforslaget vil kravet i straffelovens § 197 om, at politiet skal give
forudgående advarsel, for betleri kan straffes, ikke gælde, nårforholdet er
begået i gågade, ved stationer eller i transportmidler. Lovforslaget inde
bærer endvidere, at overtrædelse af betleribestemmelsen p disse steder
skal betragtes som en skærpende omstændighed, og at straffen i disse til
fælde som udgangspunkt skalfastsættes til ubetingetfængsel i 14 dage.
Lovforslaget er generelt formuleret, og de foreslåede regler vil således
skulle gælde for alle mennesker i Danmark. Justitsministeriet vurderer
allerede deifor, at forslaget ikke rejser sporgsmål i forhold til forbuddet
mod diskrimination.
9