Grund- og nærhedsnotat om elektronisk fakturering i offentlige indkøb

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL
FOLKETINGETS EUROPAUDVALG
Forslag til direktiv om elektronisk fakturering i offentlige indkøb
KOM(2013) 449.
1. Resumé
Forslaget har til formål at sikre, at der tages skridt i retning af papirløs of-
fentlig administration særligt i relation til grænseoverskridende udveksling af
elektroniske dokumenter og informationer. Elektronisk fakturering ses som et
meget lovende område og en katalysator for at kunne nå målet om en papirløs
administration.
Direktivforslaget stiller krav om, at alle offentlige myndigheder skal kunne
modtage elektroniske fakturaer for varer og tjenesteydelser købt under EU-
rammekontrakter, såfremt fakturaen er i overensstemmelse med den
europæiske standard, hvis reference bliver udstukket i forbindelse med direk-
tivet.
Direktivforslaget har videre til formål at harmonisere brugen af standarder
for elektronisk fakturering på tværs af medlemsstaterne.
Forslaget vurderes at have lovgivningsmæssige konsekvenser, men ingen ad-
ministrative konsekvenser for erhvervslivet. De statsfinansielle konsekvenser
som følge af forslaget skal analyseres nærmere.
2. Baggrund
Kommissionen har den 26. juni 2013 fremsendt forslag til direktiv om brug af
elektronisk fakturering i offentlige indkøbsprocesser. Forslaget er fremsat med
hjemmel i TEUF artikel 114 om harmonisering af medlemsstaternes lovgiv-
ninger vedrørende det indre markeds funktion og den frie bevægelighed for
tjenesteydelser. Forslaget vedtages efter den almindelige lovgivningsprocedu-
re.
I de seneste år har en lang række aktører opfordret til handling i europæisk
regi for at fremme e-faktureringsmarkedet i EU, især med hensyn til
udvekslingen af fakturaer mellem myndighederne.
Dato: 16. september 2013
Europaudvalget 2013
KOM (2013) 0449 Bilag 1
Offentligt
2/8
I meddelelsen "Udnyttelse af fordelene ved elektronisk fakturering i
Europa" KOM(2010) 712 har Kommissionen opfordret til, at e-fakturering
senest i 2020 bliver den fremherskende form for fakturering i EU. Europa-
Parlamentet opfordrede i sin beslutning i april 2012 til senest i 2016 at gøre
e-fakturering obligatorisk inden for offentlige indkøb, mens
medlemsstaterne på det uformelle rådsmøde i februar 2012 om konkurrence-
evne og i konklusionerne fra Det Europæiske Råd i juni 2012 opfordrede til
at fremme e-fakturering.
Forslaget vil også bidrage til moderniseringen af EU-bestemmelserne om
offentlige indkøb, der er et centralt punkt i Akten for Det Indre Marked I,
især med hensyn til forslag om en komplet overgang til e-indkøb. Endelig
ser Kommissionen indsatsen med hensyn til at fremme indførelsen af e-
fakturering inden for offentlige indkøb som en prioritet. Det afspejles ved, at
initiativet om e-fakturering inden for offentlige indkøb er medtaget i Akten
for Det Indre Marked II som et nøgletiltag.
De alment anerkendte fordele ved e-fakturering har ført til, at en række EU-
medlemsstater (Danmark, Østrig, Sverige og Finland) kræver, at der
indsendes e-fakturaer i forbindelse med offentlige indkøb i hele eller dele af
den offentlige sektor. Da der mangler en fælles europæisk standard, har
medlemsstaterne ofte besluttet at udvikle deres egne tekniske løsninger
baseret på nationale standarder eller tilpasninger af diverse internationale
standarder. Det betyder, at antallet af forskellige standarder, der eksisterer
sideløbende i medlemsstaterne, er stigende og forventes fortsat at stige i
fremtiden.
Generelt fører det til en øget kompleksitet og til stigende omkostninger for
de virksomheder, som ønsker at deltage i tværnationale indkøb og skaber
derigennem markedshindringer.
3. Formål og indhold
Generelt kan det konkluderes, at indførelsen af e-fakturering i Europa stadig
er meget begrænset og tegner sig for 4 til 15 % af de udvekslede fakturaer.
Forslaget om e-fakturering inden for offentlige indkøb vil forhindre
yderligere fragmentering af det indre marked og lette indførelsen af e-
fakturering.
De erhvervsdrivende, der ønsker at udføre tværnationale indkøbsaktiviteter,
er ofte nødt til at overholde en ny e-faktureringsstandard, hver gang de får
adgang til et nyt marked. Idet de erhvervsdrivende afskrækkes fra at
foretage tværnationale indkøb, udgør de forskellige retlige og tekniske krav
i forbindelse med elektroniske fakturaer hindringer for markedsadgangen
ved tværnationale offentlige indkøb og handelshindringer. Dermed
3/8
indskrænkes de grundlæggende friheder, hvilket har en direkte virkning på,
hvordan det indre marked fungerer.
Disse hindringer for handel inden for Unionen vil sandsynligvis blive mere
udpræget i fremtiden, når der udvikles flere nationale og proprietære
standarder, der ikke er interoperable, og når anvendelsen af elektroniske
fakturaer inden for offentlige indkøb bliver mere almindelig eller gøres
obligatorisk i flere medlemsstater.
Kommissionen lægger i begrundelsen for direktivforslaget således vægt på,
at det foreslåede initiativ om e-fakturering inden for offentlige indkøb
effektivt vil fjerne hindringerne for markedsadgang, som er forårsaget af en
utilstrækkelig interoperabilitet i forbindelse med e-fakturering.
Direktivforslaget har således til formål, at harmonisere brugen af standarder
og sikre interoperablitet for elektronisk fakturering på tværs af
medlemsstaterne.
I direktivforslaget anmoder Kommissionen den europæiske
standardiseringsorganisation (CEN) om at udarbejde en europæisk standard
for en semantiske datamodel af en basal faktura (kernefaktura).
Kommissionen kræver, at den europæiske standard for den basale faktura
(kernefakturaen) er teknologisk neutral og garanterer beskyttelse af
personoplysninger i overensstemmelse med direktiv 95/46/EF.
Med direktivet forpligtes medlemsstaterne til at sikre, at de ordregivende
myndigheder og ordregivende enheder ikke afviser at modtage elektroniske
fakturaer, som er i overensstemmelse med den europæiske standard for en
basal faktura (kernefaktura), hvis reference er blevet offentliggjort i
overensstemmelse med artikel 3, stk. 2 i direktivet.
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet har endnu ikke udtalt sig.
5. Nærhedsprincippet
Kommissionen har vurderet, at forslaget er i overensstemmelse med nær-
hedsprincippet.
Kommissionen vurderer, at det er nødvendigt med en EU-indsats for at
fjerne markeds- og handelshindringer, der forårsages af forskellige nationale
bestemmelser og standarder, og for at sikre interoperabiliteten. Forslaget er
derfor i overensstemmelse med nærhedsprincippet.
4/8
Antallet af eksisterende standarder, krav og løsninger er fortsat meget højt,
og e-faktureringsnetværkerne synes ikke at blive mindre, tværtimod tager de
til, især inden for de nationale grænser. De initiativer, der kommer nedefra i
medlemsstaterne, har forværret problemet i forbindelse med
interoperabilitet, idet der er dukket flere e-faktureringsstandarder op på
markedet, hvilket yderligere øger omkostningerne og gør det mere
komplekst at sikre interoperabiliteten. Følgelig er de foranstaltninger, som
medlemsstaterne har truffet, ikke tilstrækkelige til at sikre e-fakturerings-
interoperabiliteten i tværnationale indkøb.
Begrundelsen for en EU-indsats skyldes problemets tværnationale art i form
af utilstrækkelig interoperabilitet mellem nationale (og proprietære) e-
faktureringsordninger. I betragtning af den tværnationale art af offentlige
indkøb, som er dækket af direktivet om offentlige indkøb, og manglen på
fornuftige resultater med hensyn til nogle medlemsstaters bestræbelser på at
løse problemet med interoperabilitet, synes en EU-indsats den eneste
løsning for at koordinere disse bestræbelser og for at forhindre en yderligere
fragmentering af det indre marked.
Der er ikke meget, der tyder på, at den nuværende situation med hensyn til
e-fakturering inden for offentlige indkøb vil ændre sig eller forbedres i den
nærmeste fremtid uden en indsats fra EU.
Regeringen er umiddelbart enig med Kommissionen i, at der er behov for en
harmoniseret tilgang.
6. Gældende dansk ret
Alle offentlige myndigheder er i henhold til Lov om offentlige betalinger
m.v. (Lov nr. 1203 af 27/12 2003) forpligtet til at modtage elektroniske
fakturaer fra deres leverandører.
De nærmere regler herfor fremgår af BEK nr 206 af 11/03/2011 om
Elektronisk afregning med Offentlige myndigheder. Bekendtgørelsen
fastslår, at offentlige myndigheder skal sende og modtage regninger i
elektronisk format - det såkaldte OIOUBL-format. Samtidig skal regninger,
der sendes til den offentlige myndighed, opfylde bestemte krav med hensyn
til indhold og format.
BEK nr 354 af 26/03/2010 om Information i og Transport af OIOUBL
elektronisk regning til brug for elektronisk afregning med offentlige
myndigheder beskiver hvilke informationer en faktura skal indeholde,
hvordan de skal præsenteres og hvorledes de skal fremsendes til de
offentlige myndigheder.
5/8
Fakturaer fra udenlandske leverandører til offentlige myndigheder i
Danmark er ikke omfattet af ovennævnte bekendtgørelser.
7. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser
Lovgivningsmæssige konsekvenser
Forslaget forventes at have lovgivningsmæssige konsekvenser. De nærmere
lovgivningsmæssige konsekvenser skal analyseres nærmere.
Statsfinansielle konsekvenser
Som udgangspunkt er alle offentlige myndigheder i dag forpligtet til at mod-
tage elektronisk fakturaer og har således både it-systemer og arbejdsproces-
ser på plads (jf. Bekendtgørelsen om elektronisk afregning med offentlige
myndigheder).
Forslaget vurderes dog at kunne påføre de enkelte offentlige institutioner
udgifter til tilpasning af deres it-systemer, såfremt kravet om at de skal kun-
ne modtage alle fakturaformater, som overholder den europæiske standard,
fastholdes.
Årsagen er, at der i princippet kan være mange forskellige tekniske standar-
der, der overholder den europæiske standard. Disse tekniske standarder kan
i deres udformning varierer meget i forhold til den standard, som de offent-
lige danske myndigheder er forpligtet til at modtage i dag jf. Bekendtgørel-
sen om elektronisk afregning med offentlige myndigheder.
Som direktivforslaget er formuleret nu, vil myndighederne tilmed skulle ac-
ceptere fakturaer i elektroniske formater, som ikke kan indlæses automatisk
i myndighedernes it-systemer, men skal behandles manuelt, fordi der er tale
om ustrukturerede data fx mail eller pdf.
Såfremt der ikke indføres en begrænsning i mængden af potentielle tekniske
standarder, som de offentlige myndigheder er forpligtet til at modtage, og
stilles krav om brug af strukturerede data, kan direktivet derfor komme til at
påføre myndighederne en række omkostninger.
De statsfinansielle omkostninger skal analyseres nærmere. Eventuelle mer-
omkostninger vil skulle afholdes indenfor relevante ministeriers egne ram-
mer.
8. Samfundsøkonomiske konsekvenser
Ifølge Kommissionen udgør offentlige indkøb ca. 3,7 % af EU’s BNP.
Kommissionen vurderer på den baggrund, at gennemførelsen af et initiativ,
der sigter mod at fjerne markedshindringerne for e-fakturering inden for
6/8
offentlige indkøb vil gøre den offentlige sektor til et førende marked på
dette område og sikre en mere udbredt anvendelse af e-fakturering i
samfundsøkonomien.
Kommisisonen vurderer, at alle foranstaltninger, der kræver anvendelse af
en ny europæisk e-faktureringsstandard, vil generere
gennemførelsesomkostninger for virksomhederne, de ordregivende
myndigheder og medlemsstaterne. Disse omkostninger vil imidlertid blive
opvejet af de forventede fordele, dvs. driftsbesparelser ved brug af e-
fakturering og lavere priser ved offentlige indkøb som følge af den
skærpede konkurrence.
Kommissionen har vurderet, at direktivet ved at sikre semantisk interopera-
bilitet og forbedret retssikkerhed vil fremme indførelsen af elektronisk fak-
turering inden for offentlige indkøb og derved gøre det muligt for medlems-
staterne, de ordregivende myndigheder, de ordregivende enheder og de er-
hvervsdrivende at opnå betydelige fordele med hensyn til besparelser, mil-
jømæssig indvirkning og en reduktion af den administrative byrde.
Regeringen er i vidt omfang enig i, at forslaget potentielt kan sikre en mere
udbredt anvendelse af e-fakturering og dermed gøre det muligt for med-
lemsstaterne, myndighederne og de erhvervsdrivende at opnå direkte bespa-
relser.
9. Administrative konsekvenser for erhvervslivet
Forslaget har ikke i sig selv administrative konsekvenser for erhvervslivet,
da det er frivilligt for virksomhederne, om de ønsker at fakturere de offent-
lige myndigheder elektronisk.
10. Høring
Forslaget har været i høring i Specialudvalget for Konkurrenceevne-, Vækst-
og Forbrugerforhold med frist for bemærkninger den 15. august 2013.
Der er modtaget høringssvar fra Dansk Aktionærforening, Danske Revisorer,
KL, Danske Regioner, IT-branchen, Landbrug og Fødevarer, ITEK, Dansk
Erhverv og AC Akademikerne.
Dansk Aktionærforening og Danske Revisorer har ingen bemærkninger til di-
rektivudkastet.
AC Akademikerne har ingen specifikke kommentarer, men bakker op om ini-
tiativet om elektronisk fakturering.
7/8
KL er enig i, at e-fakturering er en naturlig følge af digitaliseringen af den of-
fentlige sektor og dermed et naturligt krav at frembringe på EU- niveau. KL
finder det positivt, at kommunerne i kraft af den allerede eksisterende danske
lovgivning kan bibeholde deres nuværende arbejdsgange, hvor de modtager
fakturaer elektronisk fra danske leverandører, men stadig er forpligtet til at
modtage fakturaer på papir fra udenlandske leverandører. KL anser gennemfø-
relsestiden på direktivet på 4 år for et rimeligt krav.
Danske Regioner er som udgangspunkt positive overfor, at der i EU tages til-
tag til at gøre elektronisk fakturering obligatorisk. Danske Regioner bakker op
om ønsket om at sikre interoperabilitet i forskellige forretningssystemer for
nemmere at kunne udveksle dokumenter på tværs af grænser. Danske Regio-
ner er imidlertid betænkelige ved, at forslaget alene fokuserer på at sikre se-
mantisk interoperabilitet og ikke stiller krav til den tekniske standard. Det kan
ifølge Danske Regioner medføre, at offentlige ordregivere bliver nødt til at be-
handle fakturaer i andre formater som fx pdf, så længe de semantiske krav er
opfyldt, hvilket ifølge Danske Regioner trækker i den forkerte retning i forhold
til udviklingen i Danmark vedr. e-handel. Danske Regioner anbefaler derfor, at
kommissionen lægger sig op af det standardiseringsarbejde, som allerede er
foregået i regi af EU (PEPPOL-projektet og en række CEN workshop), og stil-
ler krav om at anvende de tekniske standarder herfra. Anvender en medlems-
stat andre tekniske standarder, skal de forpligtes til at foretage konvertering til
og fra den fælles europæiske tekniske standard.
IT-Branchen bakker i sit høringssvar fuldt op om direktivforslaget og bestræ-
belserne på at udvikle og udbrede fælles standarder. Dette specielt fordi der i
dag er mange udfordringer for virksomheder og systemleverandører med at
anvende og tilpasse systemer baseret på forskellige standarder på tværs af
medlemslandene. Samtidig er det IT-branchens vurdering, at obligatorisk fak-
turering, som vi har det i Danmark, er med til at sætte gang i digitaliseringen af
både virksomheder og myndigheder. IT-Branchen efterlyser dog en større fo-
kus på it-sikkerhed i forslaget for at øge tilliden til samhandelspartnere, herun-
der udbrede brugen af digital signering også i forbindelse med elektronisk fak-
turering.
Dansk Erhverv er i deres høringssvar overordnede positive overfor udviklin-
gen af et fælles europæisk fundament for elektronisk fakturering i offentlige
udbud og støtter på den baggrund direktivet. Dansk Erhverv anbefaler, at
Kommissionen på baggrund af den teknisk velfungerende elektroniske faktu-
reringsproces i Danmark så vidt mulig tager udgangspunkt i den samme model
på europæisk plan.
Landbrug og Fødevarer angiver i deres høringssvar, at de generelt støtter tiltag,
der kan fjerne handelsbarrierer, og de hilser derfor forslaget om en fælles eu-
ropæisk standard, der kan lette e-faktureringen på EU niveau velkommen. Det
8/8
er dog væsentligt for Landbrug og Fødevarer, at der bliver tale om en standard,
som er let at anvende, og som ikke skaber administrative byrder for virksom-
hederne.
DI-ITEK støtter i deres høringssvar en EU-standard for elektronisk fakture-
ring, idet det vil være en fordel for danske virksomheder ved salg til andre eu-
ropæiske lande. Danmark er en lille åben økonomi, som er afhængig af at kun-
ne sælge i andre europæiske land. En fælles EU-standard vil gøre det nemmere
for danske virksomheder at sende fakturaer til andre europæiske myndigheder.
Det er dog afgørende for DI-ITEK, at standarden baseres på en model, hvor al-
lerede implementerede systemer i diverse EU-lande kan fungere og opfylde
kravene til standarden. Herudover bør standarden være teknologineutral for at
undgå konkurrenceforvridninger.
11. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Der er ikke kendskab til andre medlemslandes holdninger til forslaget.
12. Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen støtter generelt Kommissionens hensigt om at indføre harmoni-
serede krav om elektronisk fakturering og sikre interoperabilitet på faktura-
formater i de enkelte medlemslande.
Regeringen ønsker en præcisering og forenkling af kravene til hvilke tekni-
ske faktura formater de offentlige myndigheder er forpligtet til at modtage.
Set i lyset af, at vi i Danmark er meget langt med elektronisk fakturering og
har foretaget store investeringer i de nuværende faktureringssystemer, er det
vigtigt at finde en model, som gør det enkelt for de offentlige myndigheder
at tilpasse sig de nye krav. Ligeledes er det er vigtig, at den europæiske
standard bliver nem at implementere for alle, herunder de små- og mellem-
store virksomheder.
Danmark har gennem sin deltagelse i det Europæiske PEPPOL projekt ar-
bejdet for at finde en fællesnævner mellem de mange forskellige fakture-
ringssystemer og -standarder i Europa, og regeringen ser gerne, at PEPPOL
infrastrukturen og standarderne bliver en integreret del af implementeringen
af direktivet.
13. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.


Udenrigsministeriet
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: um@um.dk
http://www.um.dk
Girokonto 3 00 18 06
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg
Bilag Journalnummer Kontor
1 400.C.2-0 EUK 25. september 2013
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT
Forslag til direktiv om elektronisk fakturering i offentlige indkøb
Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Erhvervs-og
Vækstministeriets grund- og nærhedsnotat vedrørende forslag til direktiv
om elektronisk fakturering i offentlige indkøb, KOM(2013) 0449.
Nick Hækkerup
Europaudvalget 2013
KOM (2013) 0449 Bilag 1
Offentligt